李亞莉

[提要] 在我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化必然伴隨著土地的城鎮(zhèn)化。作為農(nóng)業(yè)人口重要資產(chǎn)的宅基地的處理是農(nóng)民及國(guó)家都要考慮的問(wèn)題。本文就目前我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)與退出存在的主要問(wèn)題提出相應(yīng)解決對(duì)策，以探索農(nóng)村宅基地城鎮(zhèn)化之路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；城鎮(zhèn)化；宅基地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年1月14日

一、研究背景

城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化的必由之路，同時(shí)也是我國(guó)最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能所在。以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的主要工作在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)業(yè)人口市民化的同時(shí)，國(guó)家必然考慮原屬于農(nóng)民集體的土地的處理，宅基地作為農(nóng)村居民的重要資產(chǎn)必然成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的工作重點(diǎn)。

在中國(guó)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，是中國(guó)農(nóng)民安身立命的根本。解決農(nóng)村居民的住房問(wèn)題、提高農(nóng)民的生活水平既是農(nóng)村健康發(fā)展的關(guān)鍵，也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，因此可見(jiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的健康發(fā)展對(duì)我國(guó)整體發(fā)展的重要影響。

近年來(lái)，我國(guó)城市化、工業(yè)化不斷發(fā)展的同時(shí)也引發(fā)了有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的眾多問(wèn)題，而流轉(zhuǎn)和退出的問(wèn)題尤為顯著。農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，但是農(nóng)民“離鄉(xiāng)不放土”的遷移模式導(dǎo)致農(nóng)村宅基地矛盾頻發(fā)。雖然農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出可以提高宅基地的利用率，促進(jìn)農(nóng)村健康發(fā)展。但是，現(xiàn)行法律限制宅基地使用權(quán)的流動(dòng)、農(nóng)民“以地為本”的傳統(tǒng)思想致使農(nóng)民不愿意進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出，加重了農(nóng)村宅基地的空置率，成為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙。因此，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出問(wèn)題成為近幾年學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。發(fā)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出效益問(wèn)題以及影響宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出效益的各種因素和各種因素間的相關(guān)性，為政府提高農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出效益提供切實(shí)可行的建議。

二、農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀分析

（一）閑置率較高。伴隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化的發(fā)展不斷加速，越來(lái)越多的農(nóng)村居民進(jìn)入城市生活，他們名下的宅基地得不到有效利用和流轉(zhuǎn)，再加上以前的各種問(wèn)題，導(dǎo)致現(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)了較多的宅基地閑置。發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地閑置率更高。

（二）空心村現(xiàn)象。家庭人口數(shù)量、耕地?cái)?shù)量、土地政策、經(jīng)濟(jì)收入、農(nóng)民觀念意識(shí)落后、新房建設(shè)加速和規(guī)劃管理薄弱等原因都會(huì)造成空心村的出現(xiàn)。農(nóng)村空心化的快速發(fā)展造成了一系列衍生的眾多嚴(yán)重問(wèn)題。

（三）一戶多宅與面積超標(biāo)問(wèn)題。雖然我國(guó)土地法律規(guī)定“一戶一宅”，但是經(jīng)調(diào)查事實(shí)并非如此?！耙粦舳嗾爆F(xiàn)象由以下幾方面原因造成：第一，尚未遷入新建成的房屋，仍占用舊宅基地，造成“一戶多宅”且新房屋宅基地閑置的事實(shí)；第二，新房屋已經(jīng)建成使用，但是舊房屋不拆除，造成“一戶多宅”且舊宅基地閑置的事實(shí)；第三，新宅基地申請(qǐng)成功，但是各種因素的存在導(dǎo)致新宅基地未投入建設(shè)使用，造成“一戶多宅”且新宅基地荒廢的事實(shí)；第四，通過(guò)繼承老人宅基地或受遺贈(zèng)房屋所有權(quán)的形式，取得其他宅基地，造成“一戶多宅”且繼承或受遺贈(zèng)房屋宅基地荒廢的事實(shí)。不管是何種原因造成的“一戶多宅”，均可以得到現(xiàn)在農(nóng)村宅基地荒廢閑置情況不容樂(lè)觀的結(jié)論。

三、提高農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出效益的對(duì)策

（一）政府工作。政府在提高農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出效益中應(yīng)有正確的角色定位，提高其效益在根本上對(duì)農(nóng)戶、農(nóng)村和國(guó)家都有利。在該項(xiàng)工作中，兩者要扮演好自己的角色。政府可以通過(guò)制定農(nóng)村宅基地使用的相關(guān)政策，引導(dǎo)和規(guī)范有條件的農(nóng)戶自愿自主逐步的支持農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出，逐步提高農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出的效益。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出高效益的實(shí)現(xiàn)需要完善的行政管理機(jī)構(gòu)。目前，農(nóng)村宅基地的最高管理機(jī)構(gòu)是國(guó)土資源部，各省根據(jù)國(guó)土資源部的指導(dǎo)負(fù)責(zé)具體的農(nóng)村宅基地工作，還沒(méi)有專門(mén)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出開(kāi)始交易頻繁的時(shí)代，國(guó)家應(yīng)該完善其工作機(jī)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出，提高效益。

提高機(jī)構(gòu)工作人員為農(nóng)民服務(wù)的意識(shí)。該機(jī)構(gòu)的工作人員要遵守國(guó)家的法律，貫徹公務(wù)員工作原則，杜絕違法亂紀(jì)，以農(nóng)民利益為工作中心，促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的合理健康流轉(zhuǎn)和退出。工作方式堅(jiān)持公開(kāi)透明、績(jī)效管理。為了保證該機(jī)構(gòu)工作的合理合法，應(yīng)堅(jiān)持機(jī)構(gòu)工作公開(kāi)透明，通過(guò)合理的渠道及時(shí)發(fā)布相關(guān)工作內(nèi)容，主動(dòng)接受各方面監(jiān)督。

加大對(duì)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度。中國(guó)大部分人口是農(nóng)民，大部分地區(qū)是農(nóng)村，而農(nóng)村宅基地是農(nóng)民生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，所以加大對(duì)該機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，保證該機(jī)構(gòu)工作的公平高效對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出的效益具有關(guān)鍵性作用。同時(shí)，還需要監(jiān)督相關(guān)政策機(jī)制適宜性，及時(shí)更新完善。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出的相關(guān)政策機(jī)制都只能適用于一個(gè)時(shí)間段，隨著發(fā)展變化，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，舊政策機(jī)制已經(jīng)不能解決，就會(huì)阻礙農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出，降低其效益，所以需要及時(shí)更新完善，與時(shí)俱進(jìn)。

同時(shí)，政府部門(mén)還應(yīng)當(dāng)營(yíng)造良好的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出環(huán)境。良好的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出環(huán)境包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系、完善的農(nóng)業(yè)支持制度和以服務(wù)為主導(dǎo)的政府管理。以服務(wù)為主導(dǎo)的政府管理，既包括宏觀法律政策的宣傳執(zhí)行，也包括提供宅基地整理等，以服務(wù)為主導(dǎo)的政府管理有助于加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出，提高效益。

（二）農(nóng)民支持。要促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出，提高效益，除了政府的引導(dǎo)和支持外，農(nóng)民也要做出貢獻(xiàn)，積極支持政府的各項(xiàng)利民利國(guó)的政策、工作，實(shí)現(xiàn)政府和農(nóng)民的共鳴。農(nóng)民要積極配合政府的工作。不管政府任何工作的實(shí)現(xiàn)都要靠農(nóng)民的響應(yīng)和支持，因此農(nóng)民應(yīng)遵守農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出的相關(guān)法律政策，支持行政人員工作的。

政府作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出的引導(dǎo)者，制定相關(guān)政策制度、工作方式；農(nóng)民作為另一個(gè)主體，應(yīng)積極響應(yīng)政府的相關(guān)工作。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出中出現(xiàn)新問(wèn)題，及時(shí)向村干部、政府反映，為提高農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出效益出一份力；在國(guó)家修改新政策前，作為國(guó)家的主人，農(nóng)民要積極建言獻(xiàn)策，把自己對(duì)宅基地使用權(quán)問(wèn)題的見(jiàn)解傳送給國(guó)家，以保證國(guó)家征求農(nóng)民意見(jiàn)工作順利進(jìn)行；在國(guó)家頒布了新政策后農(nóng)民要堅(jiān)決遵守新政，國(guó)家因?yàn)樾枰饔?、占用宅基地時(shí)，農(nóng)民要從國(guó)家社會(huì)的利益出發(fā)，在保障家庭利益的同時(shí)支持政府的征地工作。

主動(dòng)參與農(nóng)政合作部門(mén)的工作，反映本村宅基地流轉(zhuǎn)和退出的問(wèn)題，提出自己的見(jiàn)解。農(nóng)政合作部門(mén)工作的順利展開(kāi)，需要政府和農(nóng)民兩方面的努力，政府要起到指導(dǎo)的作用，農(nóng)民則應(yīng)該在政府的指導(dǎo)下也履行自己的義務(wù)。

積極參加國(guó)家的保障和福利，為自己的生活增加一份安全；農(nóng)民除了參加國(guó)家強(qiáng)制規(guī)定的新農(nóng)合合作醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)外，也要盡自己的努力參加一定量的商業(yè)保險(xiǎn)，為自己的生活創(chuàng)造多把保護(hù)傘，降低農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性，增強(qiáng)家庭生活的穩(wěn)定性。

現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，農(nóng)民的就業(yè)方式已經(jīng)改變，以前農(nóng)民基本就是務(wù)農(nóng)，收入全靠土地，現(xiàn)在農(nóng)民的就業(yè)方式拓寬，除了務(wù)農(nóng)還發(fā)展起了副業(yè)，包括開(kāi)小超市、跑運(yùn)輸、做家具等。降低了農(nóng)業(yè)收入在家庭中的比重，提升了副業(yè)收入的比重，同時(shí)也增加了家庭收入的基數(shù)。農(nóng)民應(yīng)多謀出路，發(fā)展自己的副業(yè)，增加家庭收入，提高家庭的生活水平。支持國(guó)家進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出，為自己、為農(nóng)村、為國(guó)家貢獻(xiàn)自己的一份力量。

（三）社會(huì)輔助。通過(guò)完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出后農(nóng)民的社會(huì)保障和福利機(jī)制，帶動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出，增進(jìn)效益。實(shí)行宅基地流轉(zhuǎn)和退出要在建立健全社會(huì)保障和福利機(jī)制的前提下進(jìn)行，使流轉(zhuǎn)和退出宅基地的農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂。流轉(zhuǎn)和退出宅基地的農(nóng)民包括退出后定居城鎮(zhèn)和退出后繼續(xù)留在本集體經(jīng)濟(jì)組織生活的。針對(duì)兩種不同的農(nóng)民，應(yīng)該根據(jù)其需要建立不同的社會(huì)保障和福利機(jī)制，以滿足流轉(zhuǎn)和退出宅基地的農(nóng)民對(duì)于社保的要求，從而為宅基地的流轉(zhuǎn)和退出提供一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，為提高效益做好鋪墊。

對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)和退出后遷居城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民要從兩方面做好社會(huì)保障工作。首先，對(duì)定居城市的低收入農(nóng)民家庭，給予最低生活保障；其次，要對(duì)城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)的戶籍制度進(jìn)行改革，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的模式。在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民進(jìn)城后無(wú)法享有與城市居民同等的社會(huì)福利，只有對(duì)現(xiàn)有戶籍制度進(jìn)行改革完善，減小或取消農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的身份差別、待遇差別，才能使進(jìn)城農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民享受同樣的社會(huì)福利和保障，更好地融入城市生活。只有流轉(zhuǎn)和退出宅基地后的城市生活有了保障，農(nóng)民才更樂(lè)意主動(dòng)流轉(zhuǎn)和退出農(nóng)村宅基地，才能為提高效益提供道路。

對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)和退出后繼續(xù)留在本集體經(jīng)濟(jì)組織生活的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，要建立健全農(nóng)村的福利機(jī)制，保障農(nóng)民的生活水平不低于流轉(zhuǎn)和退出前的生活水平，加大農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)的投入，完善農(nóng)村社會(huì)保障。只有減輕了農(nóng)民對(duì)宅基地和住房的依賴，并提供完善的福利和保障，才能在一定程度上促進(jìn)農(nóng)民自愿進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)和退出，進(jìn)而提高效益。

農(nóng)民退出宅基地或流轉(zhuǎn)宅基地必然要進(jìn)行成本效益分析，只有在收益大于成本時(shí)才會(huì)把退出意愿轉(zhuǎn)化為退出行為。在我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化必然伴隨著土地的城鎮(zhèn)化，所以讓農(nóng)民在土地上收益增加將成為推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的有力保障。