安 園 園

(南開大學 周恩來政府管理學院,天津 300350)

“兩會機制”:中國政黨政治的民主機制創(chuàng)新

安 園 園

(南開大學 周恩來政府管理學院,天津 300350)

作為中國政治運行過程中若干個“特殊板塊”之一，“兩會機制”既是一種帶有獨特結(jié)構(gòu)特點及其運行模式的民主政治形態(tài)，同時也是中國政府與政治運行過程中特有的一種工作機制和手段。根據(jù)“兩會機制”中人大與政協(xié)的互動過程，可將其劃分為平行推進型、人大主導(dǎo)型和政協(xié)先導(dǎo)型三種運行模式。從技術(shù)層面看，“兩會機制”的“單軌雙通道”的結(jié)構(gòu)特點、信息流“增減循環(huán)”的運行過程和問題導(dǎo)向的啟動機制這三個要素共同構(gòu)筑了“兩會機制”獨具特色的運行系統(tǒng)?！皟蓵C制”既在聯(lián)結(jié)國家與社會的過程中，發(fā)揮著吸納民意、利益綜合與關(guān)系彌合的功能，同時，作為中國民主政治發(fā)展過程中的彈性因素，“兩會機制”為黨政關(guān)系規(guī)范化構(gòu)建“緩沖帶”，為協(xié)調(diào)政府與社會關(guān)系提供“釋壓閥”，為民意進入政治系統(tǒng)提供“助推力”，與現(xiàn)代政府發(fā)展的各個方面存在關(guān)聯(lián)效應(yīng)?！皟蓵C制”或?qū)⒊蔀槿舜笈c政協(xié)推動中國政治發(fā)展的重要渠道和途徑。

兩會機制；政治協(xié)商；政黨政治；民主機制；運行模式

“兩會機制”是目前中國政治生活中客觀存在的一種民主政治形態(tài)，是在政黨政治推動下，人大與政協(xié)在特殊的歷史淵源和現(xiàn)實政治需要的基礎(chǔ)上所形成的相互關(guān)系、相互作用，并在特定領(lǐng)域以一個有機整體的形式發(fā)揮作用的過程和方式?！皟蓵C制”既是中國獨有的一種政治運行方式，同時與中國政黨組織體系中其他民主機制相比，在類型、組織結(jié)構(gòu)和政治功能方面也有著明顯的特色。因此，通過對“兩會機制”運行進行實踐追蹤和理論歸納，能夠大致勾勒出“兩會機制”的現(xiàn)有特質(zhì)，特別是就其運行特點、類型劃分和功能定位進行相對全面的剖析，從而能夠?qū)Α皟蓵C制”有一個比較清晰而準確的把握。

一、過程分析：“兩會機制”的運行特點

對“兩會機制”的研究，不僅需要有制度層面上的靜態(tài)分析，更關(guān)鍵的是對其做技術(shù)層面上的動態(tài)分析，即要重點把握“兩會機制”的實際運行過程，這是研究的要義所在。

(一)“兩會機制”的結(jié)構(gòu)特點：單軌雙通道

從“兩會機制”運行過程中的權(quán)力分配和功能差異的角度出發(fā)，可以將“兩會機制”的結(jié)構(gòu)特點概括為“單軌雙通道”，中國歷次針對不同問題而啟動的“兩會機制”的運行結(jié)構(gòu)普遍帶有這一特點。

所謂“單軌雙通道”的結(jié)構(gòu)框架，是指人大和政協(xié)在政治過程的各個環(huán)節(jié)中，以一致的行動目標為紐帶，讓二者以一個有機整體的形式發(fā)揮作用，構(gòu)成了“兩會機制”的一條軌道。然而在實際運行中，“兩會機制”存在內(nèi)在不均衡性。自身職能、性質(zhì)和劃分標準決定了人大與政協(xié)發(fā)揮的作用不均等，也正是由于這種差異性使二者通過各自渠道發(fā)揮作用、相互補充，它們共同構(gòu)成“兩會機制”在運行過程中的兩條通道。

(二)兩會機制的運行過程：信息流的增減循環(huán)

信息流“增減循環(huán)”是“兩會機制”在運行過程中的一個總體特征，其在政治過程中的意見表達、意見綜合、決策和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)均有體現(xiàn)。民意實現(xiàn)是“兩會機制”政治功能的重要方面，而“兩會機制”貫穿于政治過程的各個環(huán)節(jié)，意見表達、意見綜合、決策和政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)都需要由人大和政協(xié)完成對民意的“吸納——整合——達成共識”，如此往復(fù)，將各環(huán)節(jié)分散的信息流集中起來，反饋給相關(guān)部門或進行監(jiān)督制約。

信息流的增減循環(huán)，既包括在政治過程各環(huán)節(jié)數(shù)量、規(guī)模上的增減，還包括信息在某一特定的政治過程中功能和影響力的變化。在這一階段，某項任務(wù)或問題由于特定的原因引起執(zhí)政黨或兩會的高度重視，繼而迅速組織人大代表和政協(xié)委員到相關(guān)部門調(diào)研聽取民意，進行意見綜合，在經(jīng)過科學調(diào)研和論證后，人大和政協(xié)進行討論、表決，責令相關(guān)部門制定相應(yīng)的解決方案并執(zhí)行。在這一過程中，信息流之所以要由分散到集中，主要是因“兩會機制”所承擔任務(wù)的特殊性所決定的。與其他政治要素職能的單一性和程序性不同，“兩會機制”既要監(jiān)督審議“一府兩院”的工作，也要進行一系列重大決策，解決關(guān)乎國計民生的問題，越是與公眾密切相關(guān)、重要且復(fù)雜的問題，越需要及時投入相關(guān)力量聽取民意，組織調(diào)研論證，這是機制發(fā)揮民意實現(xiàn)和制約監(jiān)督功能的必然路徑。在這一階段，“兩會機制”的信息流在數(shù)量上的縮減以及影響力上的加強是必然的，也是符合政治過程要求的。當相關(guān)政策法規(guī)出臺后，人大和政協(xié)通過自身渠道將政務(wù)信息傳遞給民眾，起到政策宣傳的作用。信息流在這一階段之所以要由少到多，是因為主要的問題已經(jīng)基本解決，“兩會機制”民意實現(xiàn)、監(jiān)督制約的任務(wù)已經(jīng)完成，需要繼續(xù)發(fā)揮接入社會的功能，一起構(gòu)成該機制完整的運行過程。

“兩會機制”信息流增減循環(huán)的過程，實際上是在不同階段發(fā)揮不同政治功能的調(diào)整過程。兩會機制為有效解決問題需要通過自身渠道集中多方意見，組織相關(guān)部門調(diào)研、論證，進行意見綜合，最終達成共識，經(jīng)歷了信息流由多到少的變化，在這一階段實現(xiàn)民意的任務(wù)完成之后，隨即轉(zhuǎn)換角色進行政策宣傳，實現(xiàn)信息擴散?！皟蓵C制”所涉及問題的復(fù)雜性和及其在政治生活中的重要作用，決定著信息流的重要性和不穩(wěn)定性，決定著它在政治過程中的功能轉(zhuǎn)換機制。

(三)“兩會機制”的啟動方式：問題導(dǎo)向

與“兩會機制”的功能角色相適應(yīng)，其在啟動方式上還呈現(xiàn)出“問題導(dǎo)向”的特點。這是“兩會機制”在實際存在狀態(tài)及運行過程中的又一特殊表現(xiàn)。

“兩會機制”的運作主要是基于中央文件、政協(xié)章程，按照已形成的管理工作方式來進行的，其法律地位并沒有得到專門制度的確認。機制是在組織或在一定的社會領(lǐng)域內(nèi)為達到某種目的而作出的安排，因此目標導(dǎo)向是構(gòu)建機制的必要和充分條件[1]?！皟蓵C制”首先不具備一般機制設(shè)計所帶有的特定目標，就其本身而言，缺乏制度作為支撐，沒有嚴密明確的規(guī)則設(shè)計，也沒有環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)過程；其次，不同模式的“兩會機制”適用于不同類型的問題，但都沒有常規(guī)性的工作職責，“兩會”一般只是在每年固定的時間段以召開會議、聽取報告、檢察工作的形式開展活動。這是“兩會機制”不同于其他機制設(shè)計的一面。

另一方面，雖然“兩會機制”并不具備一般機制設(shè)計所需的制度支持和目標導(dǎo)向等要素，但它發(fā)揮的作用卻是實實在在的，并且是至關(guān)重要的。人大與政協(xié)按照地域和界別劃分的方式，以及二者對民意的密切關(guān)注和對社會動向的敏銳觀察，確保“兩會”能夠及時捕捉到亟待解決的重大問題并啟動運作機制，引起相關(guān)部門的重視。從政黨政治的角度，“兩會機制”作為執(zhí)政黨協(xié)調(diào)政府與社會關(guān)系的渠道，發(fā)揮接入社會的作用，確保黨對民意的代表以及民意在立法、決策過程中的實現(xiàn)。在空間結(jié)構(gòu)上，“兩會機制”可以分為全國和地方兩個層面。在全國層面，其啟動機制是國家重要立法的出臺和關(guān)乎國計民生問題的決策；在地方層面，主要是對地方“一府兩院”的監(jiān)督。“兩會”作為民意從社會系統(tǒng)進入政治系統(tǒng)的制度性渠道，可以通過執(zhí)政黨引導(dǎo)、代表委員走訪和調(diào)研等形式及時捕捉問題，當某個問題引起高度重視，機制立即啟動。

當然，對啟動“兩會機制”的問題導(dǎo)向特征既不可以片面地進行價值判斷，也不能將其與平時的“休眠”狀態(tài)截然分開?！皟蓵C制”這種特殊的存在方式一方面保證了代表和委員工作的靈活性和高度機動的能力，另一方面又以“問題導(dǎo)向”的方式確保了工作力度和實際效用的發(fā)揮?！皟蓵C制”在中國民主政治實際運行過程中看似并未以專門的制度確認其法律地位，但實際上卻是執(zhí)政黨管理國家的依賴機制。

二、聚類分析：“兩會機制”的運行模式

中國民主政治生活中的“兩會機制”，是民意表達的制度化渠道，也是有效整合民意、實現(xiàn)社會監(jiān)督的平臺。作為中國政府與政治組織體系中最具特色的一種政治運作機制，“兩會機制”在推動中國民主政治進程發(fā)展上發(fā)揮重要作用。它的概念源于每年春季召開的人大會議和政協(xié)會議，但不等同于“兩會”，也非人大、政協(xié)基于某個偶然性的因素而形成的隨機組合。

(一)“兩會機制”的歷史考察

基于《人民日報》的資料考察，“兩會”概念經(jīng)歷了一個專門化的過程，一些存在于特定歷史階段的概念不再被使用，而逐漸演化成為人大與政協(xié)的代名詞。人大與政協(xié)在政治生活中的互動關(guān)系日趨緊密，甚至在某些領(lǐng)域作為一個整體共同發(fā)揮作用，進而推動“兩會”概念在媒體話語層面的演進。隨著人大、政協(xié)聯(lián)系的日益加強，二者的互動與聯(lián)系已經(jīng)成為目前中國政治生活中客觀存在的一種民主政治生活形態(tài)。從已有研究來看，政治形態(tài)是“以政治權(quán)力為中軸多重要素有機統(tǒng)一的活的政治機體”。對于一種政治形態(tài)的探討不僅要進行靜態(tài)的、狀態(tài)性的描述，更要側(cè)重其動態(tài)的、過程性的研究。在中國民主政治總體發(fā)展思路的引導(dǎo)下，并在擁有雙重保障——憲法規(guī)定和執(zhí)政黨推動的基礎(chǔ)上，“兩會”逐步從兩個會議基于偶然因素而出現(xiàn)的隨機組合發(fā)展成一種機制。從實際情況來看，“兩會”作為一種“機制”而存在的原因主要包含兩個方面：第一，客觀上，“兩會”更多強調(diào)人大與政協(xié)在實際互動過程中形成的互動關(guān)系、現(xiàn)實狀態(tài)與特征，而非從靜態(tài)的視角分析二者之間的權(quán)力歸屬和政治權(quán)力結(jié)構(gòu)；第二，主觀上，“兩會”主要是指人大與政協(xié)在實際的運作過程中形成的雖非正式卻被普遍接受、了解的慣例與規(guī)則，而非規(guī)范意義上的制度安排。因此，本研究重點討論的“兩會”，是“機制”而非“體制”，主要是指人大與政協(xié)在特殊的歷史淵源和現(xiàn)實政治需要的基礎(chǔ)上所形成的相互關(guān)系、相互作用，并在特定領(lǐng)域以一個有機整體的形式發(fā)揮作用的過程和方式。

(二)“兩會機制”的基本類型與運作過程

為了使對“兩會機制”的分析脈絡(luò)更加清晰，本文從人大與政協(xié)在“兩會機制”中發(fā)揮作用不均衡的角度對“兩會機制”的運行模式進行分類。受到所掌握資料的限制，這種分類并不是絕對的，也不可能涵蓋所有的“兩會機制”運行模式，但大體上還是能夠反映出不同類型的運作模式之間的差異?；谝陨系膭澐謽藴?，當前存在于中國政治生活中的“兩會機制”大致可以分為人大主導(dǎo)、政協(xié)先導(dǎo)和平行推進三種模式。

1.人大主導(dǎo)

伴隨“兩會”在中國政治生活中的地位不斷提升，其監(jiān)督作用也在增強。在人大與政協(xié)對“一府兩院”進行監(jiān)督的過程中，“兩會機制”多采用人大主導(dǎo)的運作模式。一方面，人大和政協(xié)的差異性決定了二者不適宜開展聯(lián)合監(jiān)督，另一方面，政協(xié)監(jiān)督具有廣泛性，人大監(jiān)督更具有強制力。因此，在對“一府兩院”監(jiān)督的過程中，由人大發(fā)揮主導(dǎo)作用，政協(xié)在監(jiān)督過程中進行補充完善并提出重要提案和建議，既能充分發(fā)揮“兩會機制”的優(yōu)勢，又滿足了現(xiàn)實政治需要。在很長一段時間內(nèi)，人大對同級“一府兩院”缺乏實際影響能力，形成權(quán)力虛位。進入21世紀，伴隨民主法制建設(shè)的進步，無論在制度上還是政治實踐中，人大作為政治權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督功能日益增強，否決政府報告數(shù)量漸增則是人大的地位和作用提升的直接表現(xiàn)。

上海人大常委否決政府醫(yī)保議案的過程能夠充分體現(xiàn)人大主導(dǎo)、政協(xié)輔助的“兩會機制”運作模式。2007年，上海市政府在“三項標準”“不同人群分類”和“單位繳費雨工資掛鉤”方面對2001年的醫(yī)保方案進行了局部修改，形成關(guān)于修改上海城鎮(zhèn)醫(yī)保辦法的議案提交人大常委會審議。一審期間，常委會對議案提出諸多意見。在對這些意見進行歸納總結(jié)后，相關(guān)部門對議案進行調(diào)整形成表決稿。在隨后的人大常委會主任會議上，普遍認為該議案并未能從根本上解決問題并且許多條文仍然存在爭議。因此，有人建議推遲醫(yī)保議案的表決，這一建議得到主任會議和人大常委會的贊同。人大常委會組成人員針對議案是否經(jīng)過科學的調(diào)研和論證及其決策程序提出質(zhì)疑，常委會經(jīng)過投票決定本次會議暫不通過醫(yī)保修改方案。在人大常委會開展工作的過程中，政協(xié)針對醫(yī)保問題作了大量輔助工作，所提交的69項與醫(yī)保直接相關(guān)的提案，也為人大常委會否決議案提供了重要依據(jù)。因此，人大主導(dǎo)的“兩會機制”運行模式可以歸納為：人大主導(dǎo)，政協(xié)提供提案和建議，充分發(fā)揮監(jiān)督作用強化人大權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)。

2.政協(xié)先導(dǎo)

這一類型的“兩會機制”運作模式一般針對涉及面廣泛，具有重大戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性，關(guān)乎國計民生的問題。在關(guān)乎國計民生的問題上，政協(xié)作為重要的參政議政機構(gòu)，在反映民意進行意見表達方面有特殊的優(yōu)勢。特別是文化界的政協(xié)委員具有一定的社會影響力和號召力，他們從維護人民利益的角度出發(fā)，能夠發(fā)揮自身的號召力和影響力并成為推動國家政策不斷完善的先導(dǎo)者。2007年的鐵路春運票價浮動政策取消的過程，背后凝聚了政協(xié)先導(dǎo)的“兩會機制”在春運價格決策中的呼聲和努力。為緩解春節(jié)期間鐵路運營壓力，2002年1月原國家計委下發(fā)通知開始實行鐵路春運票價浮動政策。該政策連續(xù)實行5年，鐵路運輸壓力絲毫未得到緩解，反而連年“創(chuàng)新高”。政策出臺后，有政協(xié)委員從農(nóng)民工維權(quán)角度和違法角度單獨提出提案，不贊成春運價格上浮。隨后，24名文化界委員聯(lián)名提出《春運火車票價不應(yīng)上浮的提案》。政協(xié)委員以單獨或聯(lián)名的方式提出議案，帶動了人大代表對春運票價問題的關(guān)注。2006年，浙江、黑龍江和山東團的代表提出同樣的建議，更有100位代表聯(lián)名提案。大量代表在兩會上的提案和建議，加上社會各界的質(zhì)疑，迫使相關(guān)部門放棄了春運期間價格上浮的政策，并邀請“兩會”協(xié)助調(diào)研征求意見。2007年1月10日，鐵道部宣布取消春運價格浮動政策。政協(xié)先導(dǎo)的“兩會機制”運行過程可以概括為：政協(xié)委員率先以單獨的方式提出提案，帶動部分人大代表單獨提出議案和建議，隨后出現(xiàn)人大代表和政協(xié)委員聯(lián)名提出議案和提案，形成社會輿論,對政府部門產(chǎn)生影響，在得到相關(guān)部門的回復(fù)和重視后尋求共識解決問題。

3.人大與政協(xié)平行推進。

這一類型的“兩會機制”運行模式一般針對國家重要立法的出臺和重大問題決策。在中國共產(chǎn)黨的推動和領(lǐng)導(dǎo)下，人大與政協(xié)在劃分標準、民主形式、監(jiān)督模式以及實現(xiàn)形式等內(nèi)生層面相互補充。二者分別以地域和界別為劃分依據(jù)，以代議民主和協(xié)商民主的形式進行意見綜合，以競爭和妥協(xié)的方式進行意見整合，形成一種新的民意整合機制。《物權(quán)法》的出臺過程能夠詮釋“兩會機制”中人大和政協(xié)作為有機整體發(fā)揮作用的內(nèi)在邏輯。1994年《物權(quán)法》就被列入人大工作計劃，草案于1999年提交全國人大常委會，此后物權(quán)法立法工作一直沒有向前推進。2001年3月全國政協(xié)九屆四次會議收到《關(guān)于盡快出臺物權(quán)法的建議案》,呼吁物權(quán)法出臺，同年7月全國人大常委會將物權(quán)法列入九屆人大常委會立法規(guī)劃。2002年12月23日，物權(quán)法被首次提請全國人大常委會審議，并被列入五年立法規(guī)劃。隨后，全國人大常委會立法工作委員會開始“征求意見——修改草案——提請常委會審議”，征求意見的范圍逐步擴大，從組織開展立法調(diào)研、組織座談會，到向全社會公布草案全文并再修改草案，力爭在重要問題上達成共識。在此期間，全國政協(xié)組織相關(guān)調(diào)研，建議排除干擾盡快出臺《物權(quán)法》。最后，經(jīng)過全國人大常委會七次審議，2007年3月16日，十屆全國人大五次會議高票通過《物權(quán)法》。平行推進模式的運行過程可以歸納為：執(zhí)政黨提出動議，由人大負責組織調(diào)研、起草、審議、表決通過，與此同時政協(xié)組織政治協(xié)商、參政議政，二者同時發(fā)揮作用。

三、功能分析：“兩會機制”的角色定位

“兩會機制”作為中國政黨政治的民主機制創(chuàng)新，是中國政治系統(tǒng)及其運行過程中若干個“特殊板塊”之一。這既是一種帶有獨特結(jié)構(gòu)特點的民主政治形態(tài)，同時也是中國政府與政治運行過程中特有的一種工作機制和手段，使人大與政協(xié)在特定領(lǐng)域以一個有機整體的形式發(fā)揮作用。從比較的視角看，“兩會機制”與“兩院制”有著顯著差異；從技術(shù)層面來看，“兩會機制”是在“超大型政治結(jié)構(gòu)、超復(fù)雜的政治關(guān)系格局”下產(chǎn)生的獨具特色的政治運行機制，符合當前中國政治的需要，有著一般性正式序列機構(gòu)無法比擬的優(yōu)勢。

(一)“兩會機制”與“兩院制”的原則區(qū)別

“兩會”與“兩院”同為民意代表機構(gòu)，在代表的組成方式和比例結(jié)構(gòu)上的相似性，使人們?nèi)菀讓ⅰ皟蓵C制”與“兩院制”聯(lián)系起來。類似的誤讀已經(jīng)嚴重影響到政界對“兩會機制”的認知，成為影響“兩會機制”發(fā)展走向的政治輿論氛圍。需要明確的是完善“兩會機制”不等于搞“兩院制”，二者在理論基礎(chǔ)和“政治生態(tài)”背景上有著本質(zhì)的不同。

“兩院制”是對議會結(jié)構(gòu)的描述，指兩個獨立運作的議院作為立法機構(gòu)行使議會職權(quán)的政治制度，與之相對的是“一院制”[2]。在產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)方面，“兩院制”源自制衡原則在立法機構(gòu)內(nèi)部的延伸。按照制衡原則的思想理論基礎(chǔ)，基于性惡論的假設(shè)，要解決專權(quán)和失衡的問題，就必須對對應(yīng)機關(guān)同時授權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力[3]79-81。具體到權(quán)力機構(gòu)，為防止議會濫用權(quán)力，需要分別設(shè)立兩個議院，二者相互牽制以實現(xiàn)平衡?！皟蓵C制”產(chǎn)生于民主集中制原則指導(dǎo)下的政治運行過程，強調(diào)“人民群眾的主體地位(民選機構(gòu)不應(yīng)被官僚機構(gòu)所限制)”。按照民主集中制的思想理論基礎(chǔ)，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，人民政協(xié)在這一基本制度框架內(nèi)發(fā)揮輔助和補充作用。因此，在內(nèi)部權(quán)力關(guān)系上，人大與政協(xié)之間不存在權(quán)力制衡關(guān)系，人大在行使國家權(quán)力時不受政協(xié)制約。

要全面理解一個國家的政治體制和制度安排的現(xiàn)實選擇，需要從歷史和邏輯相統(tǒng)一的視角出發(fā)。在“政治生態(tài)”背景方面，“兩院制”產(chǎn)生于源自性惡論的人性假設(shè)、契約論的精神和多中心主義的設(shè)計原則[3]35-40。然而，這三個理論基礎(chǔ)與受到儒家文化影響的中國政治文化存在距離，從同屬儒家文化圈的日本和我國臺灣地區(qū)的政治實踐可見一斑。本文對“兩會機制”特殊性質(zhì)的挖掘旨在澄清這一中國政治特有的民主政治形態(tài)，不在于探討中國是否適合實行“兩院制”，但必須明確完善“兩會機制”不等于實行“兩院制”。

(二)作為政府外部彈性因素的“兩會機制”

任何一個現(xiàn)代政府，越是追求社會的快速發(fā)展，就越需要彈性因素來保持政府和政治的穩(wěn)定。作為中國政治實踐中逐步發(fā)展起來的一種全新的政治運行機制，“兩會機制”在中國民主政治發(fā)展過程中作為政府外部的彈性因素，在預(yù)設(shè)穩(wěn)定機制的前提下保證深化改革的順利開展[4]。其憑借靈活的結(jié)構(gòu)特征以及可擴展的職能空間，緩沖全面轉(zhuǎn)型時期政治體制改革可能帶來的外溢效應(yīng)，緩解政府與社會相互作用時產(chǎn)生的緊張狀態(tài)，為政治發(fā)展提供安全閥。彈性機制除了在穩(wěn)定與發(fā)展兩方面為政府內(nèi)部關(guān)系和政府與社會之間關(guān)系發(fā)揮調(diào)節(jié)作用之外，還與現(xiàn)代政府發(fā)展的許多其他方面相互關(guān)聯(lián)。因此，有必要對“兩會機制”與現(xiàn)代政府發(fā)展各方面的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，包括對中國最基本政治關(guān)系的影響、未來發(fā)展趨勢和基本功能進行深入的探討。

1.“兩會機制”為黨政關(guān)系規(guī)范化構(gòu)建“緩沖帶”

隨著政治體制改革的逐步推進，以黨代政、黨管一切的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式引發(fā)對黨政關(guān)系的反思。中共十六大報告提出建設(shè)新型黨政關(guān)系的思想，黨政關(guān)系的調(diào)整成為許多重要改革工作的邏輯起點，例如，轉(zhuǎn)變政府職能、政府機構(gòu)改革、人事制度改革、村民自治等工作，之所以總是給人沒有完全到位的感覺，一個基本因素就是黨政關(guān)系沒有理順。黨政關(guān)系是中國最基本的政治關(guān)系，各種政治關(guān)系和較為重要的政治現(xiàn)象都在一定程度上包含著黨政關(guān)系的因素。辯證地看，某些作為邏輯起點的環(huán)節(jié)往往是改革最核心的內(nèi)容，而改革的邏輯起點并不一定要率先啟動。“黨政關(guān)系”在中國政治生活中的特殊地位和特殊作用，決定了“先易后難”、盡可能降低改革的溢出效應(yīng)是理順黨政關(guān)系的策略性選擇。“政”是一個包含多重含義的概念，“黨政關(guān)系”不單純是指黨與“一府兩院”之間，還包括黨與人大、黨與政協(xié)的關(guān)系。長期以來，中國民主政治建設(shè)的關(guān)鍵問題，在于如何在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，實現(xiàn)人大向國家權(quán)力中心的回歸。“兩會機制”下，政協(xié)作為類權(quán)力機關(guān)既能夠在實際政治生活中發(fā)揮作用，也未曾與政治體制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生沖突，是規(guī)范黨政關(guān)系的突破口。一方面，在憲法和法律框架內(nèi)，“兩會機制”通過將政協(xié)監(jiān)督提升至一個合理適當?shù)牡匚唬瑢崿F(xiàn)政協(xié)與人大的密切配合、強化人大的國家權(quán)力機關(guān)地位和實際工作效果，進而影響黨與人大、“一府兩院”的關(guān)系。另一方面，將社會權(quán)力引入政治體制，通過社會力量緩和黨政關(guān)系規(guī)范化可能帶來的問題，為黨政關(guān)系規(guī)范化營造良性的環(huán)境。

2.“兩會機制”為協(xié)調(diào)政府與社會關(guān)系提供“釋壓閥”

“以權(quán)力制約權(quán)力”是現(xiàn)代政府建設(shè)中必須秉承的設(shè)計理念?！跋拗普c政治活動的范圍，防止和糾正政治系統(tǒng)的失誤”一直是西方國家進行政治體系設(shè)計的出發(fā)點。對人性的假設(shè)、近代以來關(guān)于人的理性的懷疑，促使現(xiàn)代政府在建立時預(yù)設(shè)了一系列“修錯機制”。在中國政治發(fā)展過程中，“兩會機制”也發(fā)揮著“修錯”的重要功能，它所修正的是一種現(xiàn)代政府體系所包含的一些帶有根本性的缺憾。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，政府與社會之間容易出現(xiàn)關(guān)系的緊張，然而這種緊張關(guān)系通過常規(guī)的方法、程序又得不到解決，沖突和危機一旦爆發(fā)容易引起社會動蕩，危及政治穩(wěn)定。對于全面轉(zhuǎn)型時期的中國，在一些特殊問題上政府不可避免地會面臨社會現(xiàn)實與發(fā)展的各種矛盾與沖突，彈性機制能夠為協(xié)調(diào)政府與社會關(guān)系提供更好的選擇。以春運鐵路票價浮動為例，在人大代表和政協(xié)委員的聯(lián)動影響下，政府得以擺脫政策失誤的慣性，獲得重新審視自身行為進行修錯的可能。由此可見，“兩會機制”就像政府與社會之間的彈簧，緩解二者相互作用時產(chǎn)生的緊張狀態(tài)。

3.“兩會機制”為普遍民意進入政治系統(tǒng)提供“助推力”

作為政府外部的彈性機制，“兩會機制”因其在關(guān)乎國計民生問題、監(jiān)督“一府兩院”、國家重大問題決策方面的良好表現(xiàn)，被納入到政府的正式過程中并成為常規(guī)制度的組成部分，是其發(fā)展的必然趨勢。制度化是現(xiàn)代政府發(fā)展的一個主要目標，描述的是在多變的社會環(huán)境中，一個組織在適應(yīng)環(huán)境的條件下結(jié)構(gòu)和程序完備化與常規(guī)化的過程。因此，從對彈性機制的理解來看，“兩會機制”與制度化的目標既相互矛盾，又在本質(zhì)上一致。一方面，作為彈性因素的“兩會機制”與制度化有著明顯相互矛盾的性質(zhì)?！懊褚狻蹦芊裼绊懻疀Q策，不僅取決于公眾表達什么意見，還要考慮政黨的取舍和整合[5]。“兩會機制”之所以能夠在關(guān)乎國計民生的問題上發(fā)揮關(guān)鍵性作用，就是在于其特有的靈活性，能夠迅速察覺公眾普遍的利益訴求，經(jīng)過考察和論證后將“非公眾輿論”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮娸浾摗?，填補了常規(guī)制度在民意進入政治系統(tǒng)方面的缺失。然而，制度化描述的是一種在靜態(tài)意義上規(guī)范、穩(wěn)定、有序的的狀態(tài)，是固化了的行為規(guī)范和過程。從規(guī)范的角度出發(fā)，彈性機制發(fā)揮作用的范圍、限度缺乏可循的依據(jù)，在需要“兩會機制”發(fā)揮彈性作用的時候，制度化的因素可能是最需要克服的障礙。另一方面，“兩會機制”與制度化又存在本質(zhì)上的一致性。制度的穩(wěn)定有序狀態(tài)是寓于動態(tài)環(huán)境之中的，是一種具有合法性地位的、成熟的、能夠針對情況變化作出調(diào)整的規(guī)范。彈性機制的靈活性特征使其能夠在特殊情況下，短時間內(nèi)發(fā)揮作用。從這個意義上講，“兩會機制”和制度化的本質(zhì)目標是一致的。因此，有必要以法律的形式明確“兩會機制”的性質(zhì)、地位和作用，增強其在中國政治生活中的合法性基礎(chǔ)。需要注意的是，在從非制度化向制度化轉(zhuǎn)變的過程中，“兩會機制”作為彈性因素的重要性在于它具有獨立于政府體系的一些特性——靈活性。因此，在制度化的過程中，在增強其合法性基礎(chǔ)的同時，要避免其出現(xiàn)僵化趨勢。

(三)“兩會機制”的政治功能分析

“兩會機制”在中國民主政治生活中發(fā)揮著聯(lián)結(jié)國家與社會的作用，主要包括吸納民意、利益綜合與關(guān)系彌合功能?！皟蓵眱?nèi)生層面的有機互補，能夠滿足轉(zhuǎn)型時期中國民主政治發(fā)展的需要。這些功能尤以第一個方面更為重要，這是因為“兩會機制”能夠完善中國政治的合法性基礎(chǔ)；“兩會機制”在實際運行過程中的顯性化功能，也正是有賴于中國民主政治的有序運行才得以充分發(fā)揮出來，二者相得益彰。

其一，基于地域與界別的政治吸納功能，滿足鞏固政治合法性維護政治一體化的需要。伴隨中國民主政治建設(shè)的發(fā)展，人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)的地位不斷強化，職能履行日益充分。“說官亦官、說民亦民、非官非民、亦官亦民”的人民政協(xié)也越來越受到重視，逐漸在政治過程中發(fā)揮實際政治作用，成為中國政治體制的重要組成部分?！皟蓵C制”下，人大和政協(xié)組成了中國公民政治參與最廣泛、最重要的制度性載體，完成執(zhí)政黨推動下的“政治吸納”任務(wù)。一方面，人大和政協(xié)從地域和界別兩個維度鏈接了政府和公眾，拓寬了民意進入政治系統(tǒng)的制度性渠道，擴大了中國公民的政治參與。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，帶來了社會結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的分化，而“兩會機制”能夠完成對新興階層和新興職業(yè)群體的政治吸納。人民代表大會在不斷擴大直選范圍重視選舉公平的基礎(chǔ)上，還重視對社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響的新興階層進行組織化整合，比如2008年3位農(nóng)民工代表進入人大代表隊伍，隨后農(nóng)民工在國家權(quán)力機關(guān)中有了更多話語權(quán)，2013年代表人數(shù)增至31人[6]。人民政協(xié)界別組成的變化則能夠反應(yīng)中國社會利益結(jié)構(gòu)的重大變遷，完成對新興職業(yè)的組織化整合?！皟蓵C制”完成了對新興社會群體的政治吸納，人大和政協(xié)的的結(jié)合構(gòu)成中國公民政治參與最廣泛、重要的制度性載體。

其二，發(fā)揮利益綜合作用，實現(xiàn)多樣性需求與普遍民意的統(tǒng)一。伴隨資源分配方式和社會結(jié)構(gòu)的變化，利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化、重組，公眾的利益訴求日趨多樣?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》強調(diào)“把政治協(xié)商納入決策程序”，政協(xié)的職權(quán)從多黨合作領(lǐng)域進入到政府過程。在“兩會機制”的運行模式下，“兩會”作為制度性的利益表達渠道進行意見匯總；在作出決議之前，“兩會”作為制度性的交流平臺，通過召開會議、分組討論等形式進行充分的討論，確保各方意見得到最大程度的交流和溝通；隨后，通過會前醞釀和協(xié)商將各方利益高度整合，實現(xiàn)普遍民意與多樣性需求的統(tǒng)一。

其三，基于協(xié)商民主和選舉民主的彌合功能，符合中國實際國情和社會發(fā)展的需要?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵7]人民代表大會通過選舉和投票，按照多數(shù)決定原則實行代議民主；政協(xié)通過協(xié)商和對話實現(xiàn)協(xié)商民主，“兩會機制”發(fā)揮平臺作用實現(xiàn)了代議民主與協(xié)商民主互補。一方面，符合中國的實際國情?？紤]到中國超大人口國家的實際國情，既需要代議民主來實現(xiàn)公眾的有效政治參與，又需要通過協(xié)商民主作為必要的輔助形式，實現(xiàn)民意整合。另一方面，符合社會發(fā)展的需要?！皟蓵C制”接入社會的功能填補了單位體系解體后的利益表達渠道的空白。改革開放以來伴隨中國經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型，構(gòu)成傳統(tǒng)社會管理基礎(chǔ)框架——單位制的式微，個人對單位的依附關(guān)系大大減弱[8]，越來越多的“單位人”開始脫離單位控制[9]。隨著單位對其成員控制能力的下降以及單位組織控制社會成員范圍大幅縮小，通過單位體制管理社會的能力降低，而許多原先可以通過單位解決的問題則無法解決，比如個體利益訴求的表達等一系列問題，以往單位可以作為有效的溝通中介，在單位制解體后則需要尋找其他渠道。“兩會機制”在各自的領(lǐng)域內(nèi)按照不同劃分標準發(fā)揮接入社會的功能，從而在一定程度上彌合單位制解體后產(chǎn)生民意進入政治系統(tǒng)的制度化渠道“空白”。

四、結(jié)語

“兩會機制”作為中國政黨政治的民主機制創(chuàng)新，是中國政治系統(tǒng)及其運行過程中若干個“特殊板塊”之一?！皟蓵C制”既是一種帶有獨特結(jié)構(gòu)特點及運行模式的民主政治形態(tài)，同時也是中國政府與政治運行過程中特有的一種工作機制和手段，使人大與政協(xié)在特定領(lǐng)域以一個有機整體的形式發(fā)揮作用。需要明確的是“兩會機制”不等于“兩院制”，同為民意代表機構(gòu)的屬性、代表組成方式上的相似以及結(jié)構(gòu)不均衡的相似性容易將“兩會機制”與“兩院制”聯(lián)系起來，但二者在組織原則、構(gòu)成要素的性質(zhì)、權(quán)力關(guān)系以及享有的監(jiān)督權(quán)方面有著本質(zhì)的不同。因此，本文對“兩會機制”特殊性質(zhì)的挖掘，目的不在于探討中國是否適合實行“兩院制”，而旨在澄清這一中國政治特有的民主政治形態(tài)。“兩會機制”貫穿中國政治過程中的各個環(huán)節(jié)，負責協(xié)調(diào)黨政與接入社會，因而這一機制大大擴展了中國政治過程的“前端”與“末梢”?！皟蓵C制”蘊含著豐富的理論價值和實踐意義，對“兩會機制”這些特殊性質(zhì)的挖掘，有助于描繪出中國民主政治發(fā)展的完整圖譜，理清重要改革工作的邏輯順序。

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[責任編輯 張家鹿]

Two-session Mechanism: Innovation of Democratic Mechanism of Chinese Party Politics

An Yuanyuan

(Normal University,Tianjin 300350,China)

As one of the special sections in the process of political operation in China,the two-session mechanism is a kind of democratic political form with unique structural features and operation modes, and it is also a special work in the process of Chinese government and politics mechanisms and means. According to the interaction between NPC and CPPCC, it can be divided into three operation modes: parallel propulsion,NPC-led and CPPCC-led. Based on the dynamic analysis of the technical level, the structural characteristics of the monorail dual channel,the operation process of the information flow increase and decrease cycle and the problem-oriented start-up mechanism, these three elements build the two sessions mechanism. Two sessions mechanism both in the process of linking the country and society, play to absorb, benefit synthesis and bridging functions, which will become an important channel of NPC and CPPCC to promote China's political development.

Two sessions mechanism;structural characteristics;elastic mechanism;dynamic analysis

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.01.003

安園園(1990-)，女，天津人，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生，主要從事中國政治研究。

D621

A

1000-2359(2017)01-0019-07

2016-10-23