陳旭堂

（麗水學(xué)院商學(xué)院，浙江麗水 323000）

結(jié)構(gòu)失序中的援助
——國(guó)際減貧經(jīng)驗(yàn)借鑒

陳旭堂

（麗水學(xué)院商學(xué)院，浙江麗水 323000）

世界范圍內(nèi)的貧困問題多數(shù)都是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾造成的。雖然國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面的發(fā)展援助對(duì)于減貧起到了關(guān)鍵作用，但世界各國(guó)距離減貧的目標(biāo)仍有較大差距。從減貧的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看出，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困問題在本質(zhì)上是不同的。發(fā)達(dá)國(guó)家不愿從根本上認(rèn)識(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不平等的事實(shí)，因此難以從實(shí)質(zhì)上解決貧困問題。國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序不平等是造成發(fā)展中國(guó)家貧困較為集中的歷史與現(xiàn)實(shí)原因，但其本身也要正確認(rèn)識(shí)人民群眾改善生活的訴求并給予有效的援助。當(dāng)然，政府要自覺抵制新自由主義公共政策傾向，減貧效果不佳不應(yīng)成為國(guó)家逃避責(zé)任的借口。社區(qū)和社會(huì)組織具有獨(dú)特的減貧優(yōu)勢(shì)，但關(guān)鍵還是培養(yǎng)援助對(duì)象的自主發(fā)展能力。

減貧；政府；援助；社區(qū)；自主發(fā)展

改革開放30多年來，中國(guó)減貧工作取得巨大成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年中國(guó)農(nóng)村貧困人口為8 249萬(wàn)人[1]。多年來，中國(guó)政府致力于減貧工作，實(shí)現(xiàn)了居民最低生活保障城鄉(xiāng)全覆蓋，建立了醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)救助制度，實(shí)施了針對(duì)困難群眾的各種減免、優(yōu)惠、幫扶和臨時(shí)救助措施[2]。在具體工作中，政府更加重視讓受援對(duì)象直接參與減貧活動(dòng)本身[3]。然而，貧困人口主要集中于西部地區(qū)的現(xiàn)象越來越突出，特別是有些偏遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題需引起足夠重視[4]。為了更好地推進(jìn)減貧工作，中國(guó)政府積極學(xué)習(xí)海外經(jīng)驗(yàn)。例如，1995年成立的扶貧經(jīng)濟(jì)合作社就借鑒了孟加拉國(guó)格萊珉銀行模式，在貧困人口集中的地區(qū)開展小額信貸扶貧[5]。有些國(guó)際組織也積極參與中國(guó)減貧工作，例如樂施會(huì)的一些項(xiàng)目惠及山區(qū)貧困和弱勢(shì)人口[6]。減貧的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入中國(guó)相應(yīng)地激發(fā)了政府、非政府組織在具體工作方面的創(chuàng)新，但如何正確對(duì)待大量涌入的經(jīng)驗(yàn)需要系統(tǒng)梳理和深入探討。

一、結(jié)構(gòu)原因?qū)е碌膼盒匝h(huán)

一直以來，貧困都是發(fā)展中國(guó)家發(fā)展道路上需要克服的一個(gè)嚴(yán)重問題。有人通過對(duì)玻利維亞、波蘭、俄羅斯、印度、中國(guó)和非洲等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，財(cái)富在過去200年多年流向發(fā)達(dá)國(guó)家，最貧窮國(guó)家的發(fā)展陷入惡性循環(huán)[7]。然而，令人意外的是，貧困問題的實(shí)質(zhì)如今發(fā)生了變化。窮人不再是最貧窮的國(guó)家特有，發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣面臨嚴(yán)重的貧困問題[8]。作為世界最大的經(jīng)濟(jì)體，美國(guó)也是當(dāng)今最富裕的國(guó)家之一，但它卻比其他生活水平相近國(guó)家擁有更多的貧困人口。目前，經(jīng)濟(jì)衰退和日益擴(kuò)大的收入差距，使貧困問題越發(fā)凸顯[9]。也有研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的收入差距比大蕭條以來任何時(shí)候都更突出。高收入人群財(cái)產(chǎn)達(dá)到數(shù)以億計(jì)，社會(huì)底層的人們和藍(lán)領(lǐng)工人的生活日益惡化，失業(yè)和貧困的數(shù)字高居不下[10]。在美國(guó)，雖然政府和社會(huì)都相當(dāng)重視減貧問題，由于工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村地區(qū)能夠提供的就業(yè)機(jī)會(huì)減少，低工資和貧困的代際傳遞已成為鄉(xiāng)村的普遍性問題，900萬(wàn)的貧困農(nóng)民仍處于被忽視的境地[11]。

無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，貧困問題多數(shù)是由結(jié)構(gòu)性因素造成。在美國(guó)，貧困總是與非裔美國(guó)人、阿巴拉契亞山區(qū)農(nóng)民、印第安人和外國(guó)移民這樣特定的種族或族裔背景有關(guān)[12]。究其本質(zhì)，貧困作為一種社會(huì)現(xiàn)象，更多的是政治不平等造成的。然而，也有人提出公民對(duì)社會(huì)福利“依賴”問題的擔(dān)憂[13]。這把人們的注意力吸引到社會(huì)福利帶來的消極后果上，因此得到許多主張減少社會(huì)福利人士的歡迎。這樣，人們就越來越少關(guān)注結(jié)構(gòu)性不平等問題。在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，政府財(cái)政支出的困難使得有些人對(duì)社會(huì)福利供給機(jī)制的詬病增多，窮人越發(fā)被視為不值得同情的群體。當(dāng)然，關(guān)于這個(gè)問題有兩種完全不同的觀點(diǎn)：一是將貧窮的終極原因歸結(jié)為個(gè)人的失敗，并將窮人描述為懶惰的，或者說他們有文化、精神方面的缺陷；一是認(rèn)為貧窮是地方性問題，是市場(chǎng)和政府失靈造成的資源分配問題[14]。有人通過對(duì)非洲、東亞、拉美和南亞地區(qū)15個(gè)國(guó)家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)深刻的社會(huì)不平等阻礙個(gè)人獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)時(shí)，個(gè)人的工作積極性往往不足以幫助窮人擺脫貧困[15]。其實(shí)問題的根本在于，某些社會(huì)群體被排斥在公平參與發(fā)展機(jī)會(huì)和決策之外[16]。因此，為了根除貧困，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)建設(shè)一個(gè)更加公正、包容、自由社會(huì)。

二、外援與援助失能

國(guó)際組織一直是減貧的重要力量。世界千年發(fā)展目標(biāo)（Millennium Development Goal）是將每天收入低于1.25美元的人口減少一半，但這個(gè)目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，世界仍面臨絕對(duì)貧困問題[17]。世界范圍的援助大體有3種類型，一是兒童救助會(huì)、樂施會(huì)、CARE、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、紅十字會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，二是世界銀行的巨額貸款，三是一國(guó)政府向另一國(guó)政府的轉(zhuǎn)移支付。國(guó)際援助主要是幫助受到洪水、饑荒、地震、干旱等自然災(zāi)害影響的人們，或者是直接資助發(fā)展中國(guó)家，讓他們能擺脫貧困并實(shí)現(xiàn)發(fā)展。然而，由于官僚機(jī)構(gòu)效率低下、錯(cuò)誤的政策、大量管理人員的工資、政治腐敗，以及維持執(zhí)行機(jī)構(gòu)龐大開銷，巨額的援助經(jīng)費(fèi)并沒有直接花在援助上[18]。在世界范圍內(nèi)，減貧已成為發(fā)展政策的中心目標(biāo)，但人們卻發(fā)現(xiàn)最貧窮的人很少?gòu)臏p貧項(xiàng)目中受益。例如，小額信貸計(jì)劃幫助許多窮人改善了生活，但這種援助卻無(wú)法改變偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的臨時(shí)工、少數(shù)民族、老人、婦女和移民的絕對(duì)貧困問題[19]。聯(lián)合國(guó)組織花了數(shù)十億美元的經(jīng)費(fèi)，世界范圍內(nèi)的貧困和不平等事實(shí)上卻在增加[20]。當(dāng)然，也有些國(guó)際組織推動(dòng)的減貧項(xiàng)目取得了成功。例如，世界銀行推動(dòng)的扶貧支持信貸（Poverty Reduction Support Credits），目的主要是支持全面增長(zhǎng)、改善社會(huì)條件以及減少貧困。到2009年9月，世界銀行已批準(zhǔn)99個(gè)總額約為750億美元的扶貧支持信貸。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，扶貧支持信貸已有效地緩解了有些地區(qū)的絕對(duì)貧困問題；它在加強(qiáng)公共部門管理和向窮人提供基本公共服務(wù)等方面都取得成功[21]。

對(duì)于政府之間的援助問題，出資國(guó)的巨額財(cái)政支出，不一定就會(huì)獲得理想結(jié)果。英國(guó)政府在削減公共開支時(shí)期，不僅努力維持對(duì)外援助預(yù)算，還不斷地增加投入，目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助預(yù)算達(dá)到GDP總額0.7%的目標(biāo)。60年來，英國(guó)政府已經(jīng)支出了300多萬(wàn)億美元的官方發(fā)展援助。然而，這種發(fā)展援助并未促進(jìn)受援國(guó)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反倒會(huì)破壞良好的政府，實(shí)際上是對(duì)暴君和軍閥的補(bǔ)貼。雖然有支持這項(xiàng)計(jì)劃的政府官員聲稱，這種援助有助于贏得受援國(guó)的善意，減少外交沖突和大規(guī)模移民，但他們很少能夠拿出確鑿的證據(jù)。因此，有人主張，對(duì)外援助應(yīng)以現(xiàn)實(shí)而非信仰為基礎(chǔ)，捐贈(zèng)時(shí)要量力而行[22]。事實(shí)證明，發(fā)展援助在受援國(guó)的效果確實(shí)有很大差別。自20世紀(jì)80年代初，幾乎所有非洲國(guó)家都獲得大量援助，但作為改革成功者的加納和烏干達(dá)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和貧困減少，而埃塞俄比亞和科特迪瓦的援助效果仍有待觀察[23]。

各國(guó)政府對(duì)本國(guó)的減貧也起很大作用。從上世紀(jì)60年代起，美國(guó)約翰遜總統(tǒng)發(fā)起“向貧困宣戰(zhàn)”的倡議。如今，美國(guó)貧困兒童的數(shù)量逐步上升，社會(huì)底層的生活日益衰落，帶來嚴(yán)重的城市社區(qū)治理問題。鑒于這種情況，美國(guó)政府對(duì)減貧斗爭(zhēng)逐漸失去耐心，傳統(tǒng)上已經(jīng)成為無(wú)家可歸者避風(fēng)港的城市，也在逮捕和驅(qū)逐露宿街頭的窮人。更有甚者，“向貧困宣戰(zhàn)”在洛杉磯的非裔和墨裔美國(guó)人社區(qū)中還引發(fā)了種族沖突。人們常說，聯(lián)邦政府不能或不應(yīng)該去解決貧困和不平等問題，因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)的努力是無(wú)效的[24]。“向貧困宣戰(zhàn)”也被描繪為大政府錯(cuò)誤決策的最顯著標(biāo)志。保守黨嘲笑民主黨稱，“向貧困宣戰(zhàn)”導(dǎo)致了腐敗和“減貧掮客”的出現(xiàn)。幾十年來，社會(huì)事業(yè)的花費(fèi)有了很大提高，但貧困只是稍有下降[25]。20世紀(jì)60年代的自由主義者希望通過促進(jìn)機(jī)會(huì)平等援助窮人，后來這種追求自由的目標(biāo)讓位于權(quán)利。非裔、墨裔美國(guó)人的民權(quán)運(yùn)動(dòng)和婦女的女權(quán)運(yùn)動(dòng)改變了減貧斗爭(zhēng)的目標(biāo)、計(jì)劃和文化認(rèn)同。組織者開始用政治頭腦開展減貧活動(dòng)，積極鼓動(dòng)社區(qū)行動(dòng)[26]。

三、援助格局的因應(yīng)變化

無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，政府對(duì)于絕對(duì)貧困都負(fù)有難以推卸的責(zé)任。從世界范圍看，各國(guó)都面臨貧困問題的挑戰(zhàn)。目前，各國(guó)對(duì)貧困的應(yīng)對(duì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且在道義上也站不住腳[27]。無(wú)論是出于政治還是道德責(zé)任，政府都應(yīng)給予這些窮人最基本的生活保障。美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來國(guó)民收入的增長(zhǎng)，這本應(yīng)該有助于減少貧困率，但結(jié)果卻是經(jīng)濟(jì)不平等的增長(zhǎng)。其實(shí)，這個(gè)時(shí)期社會(huì)福利的增長(zhǎng)才能解釋貧困的老年人口為什么大幅下降，公共政策才是明顯改善美國(guó)經(jīng)濟(jì)福利的根本[28]。

支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成為解決貧困問題的重要途徑。有人指出，發(fā)達(dá)國(guó)家和非營(yíng)利國(guó)際組織提供援助來解決貧困問題的傳統(tǒng)方式已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)期的減貧工作，企業(yè)參與減貧才能更有效應(yīng)對(duì)貧困問題的挑戰(zhàn)[29]。從發(fā)展中國(guó)家的減貧情況可以看出，中國(guó)和印度這樣的國(guó)家主要依靠發(fā)展當(dāng)?shù)氐墓ど虡I(yè)使越來越多的窮人擺脫貧困。而非洲大部分地區(qū)和其他一些貧困地區(qū)，正是因?yàn)楣ど虡I(yè)的落后，導(dǎo)致援助的效果并不明顯。因此有人主張，援助當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)部門，幫助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)成長(zhǎng)，才能真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展。這是最有把握的減貧方法[30]。為了實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策必須在地方層面更有針對(duì)性[31]。

無(wú)論如何，政府要保障公民的基本生活。有人主張，對(duì)于那些每天生活費(fèi)少于99美分的窮人，世界各國(guó)政府都應(yīng)提供最起碼的生活保障[32]。1994年，美國(guó)政府推出的MTO項(xiàng)目，就是幫助有些家庭從貧困和犯罪率高的內(nèi)城區(qū)公共住房，搬到貧困和犯罪率相對(duì)較低的街區(qū)，以消除貧民窟作為社會(huì)問題策源地的問題[33]。此外，政府還啟動(dòng)了有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移（Conditional Cash Transfer）計(jì)劃，旨在通過福利計(jì)劃資助符合條件的人，以減少不平等和貧窮代際傳遞的惡性循環(huán)。具體措施包括：招收兒童進(jìn)入公立學(xué)校，定期體檢，接受免費(fèi)疫苗接種等。相當(dāng)多的證據(jù)表明，這項(xiàng)計(jì)劃是通過收入再分配的政策，幫助窮人改善生活。如果再輔之以工作福利、就業(yè)計(jì)劃、社會(huì)養(yǎng)老金等，就會(huì)有更好的干預(yù)效果[34]。有時(shí)候，聯(lián)邦政府不惜投入大量資金，解決貧困問題。例如，美國(guó)的臨時(shí)救助貧困家庭綜合撥款計(jì)劃（Temporary Assistance for Needy Families）是聯(lián)邦給各州撥款，用于向貧困家庭的兒童提供社會(huì)福利。聯(lián)邦政府即使面臨赤字，仍堅(jiān)持這項(xiàng)計(jì)劃，主要是為了實(shí)現(xiàn)以下4個(gè)目標(biāo)：提供援助給有兒童的貧困家庭，讓他們可以住在自己家或親戚家；減少貧困家庭通過工作、婚姻獲得政府福利的依賴；減少失婚懷孕；推動(dòng)維持雙親家庭[35]。

新自由主義意識(shí)形態(tài)的流行使社區(qū)等組織開始承擔(dān)更多的減貧責(zé)任。新自由主義往往專注于結(jié)構(gòu)調(diào)整、私有化和削減公共服務(wù)，目前發(fā)展的重點(diǎn)是要超越這些意識(shí)形態(tài)，通過減貧實(shí)現(xiàn)善治。有人通過越南，烏干達(dá)，巴基斯坦和新西蘭的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府應(yīng)該向窮人提供基本公共服務(wù)，鼓勵(lì)多方的伙伴關(guān)系，并借助制度建設(shè)來增加對(duì)窮人的賦權(quán)[36]。有人批評(píng)國(guó)際發(fā)展組織在減貧行動(dòng)中肆無(wú)忌憚地濫用權(quán)力和傲慢地失憶的負(fù)面形象，因此主張把通過向受援對(duì)象的賦權(quán)，建立持久的伙伴關(guān)系[37]。二戰(zhàn)后，美國(guó)普遍接受了社區(qū)承擔(dān)減貧主要責(zé)任的理念。政府努力動(dòng)員社區(qū)成員積極行動(dòng)，展開自助服務(wù)，以解決貧困等問題[38]。從援助效果看，往往因?yàn)檎R劃一的援助缺陷，導(dǎo)致人們更多考慮公民、家庭和社區(qū)在減貧方面的作用[39]。在減貧的實(shí)踐中，政府、捐助者、慈善機(jī)構(gòu)和企業(yè)都無(wú)法僅靠自己的力量就能解決貧困問題，因此有人倡導(dǎo)各個(gè)部門之間的聯(lián)盟和伙伴關(guān)系是社區(qū)減貧措施成敗的關(guān)鍵[40]。也有人指出，窮人、普通公民和機(jī)構(gòu)建立的伙伴關(guān)系，能夠克服社會(huì)排斥問題，從根本上改變窮人所生活的不太人道的環(huán)境[41]。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（United Nations Development Programme）和美洲基金會(huì)合作在拉丁美洲和加勒比地區(qū)6個(gè)國(guó)家開展減貧計(jì)劃合作，依靠公共機(jī)構(gòu)、非政府組織、私營(yíng)部門和其他民間組織間的合作伙伴實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)[42]。為了提高國(guó)際援助的效果，2002年3月，美國(guó)總統(tǒng)布什宣布成立千年挑戰(zhàn)賬戶（Millennium Challenge Account）以應(yīng)對(duì)恐怖主義、艾滋病蔓延等造成的國(guó)際范圍的貧困挑戰(zhàn)。由于受援國(guó)的充分參與，這些計(jì)劃就改變了美國(guó)單方援助的形象，促進(jìn)了更廣泛的國(guó)際援助合作[43]。

外援的格局正在發(fā)生變化，社會(huì)領(lǐng)域的各種新型力量成為減貧的直接實(shí)施者。從“新興”經(jīng)濟(jì)體到眾多私人基金會(huì)和慈善家，這些新的力量在不斷壯大。在實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)（Millennium Development Goal）中，政府和全球領(lǐng)導(dǎo)者都強(qiáng)調(diào)非政府組織的重要角色[44]。然而，也有人一針見血地指出，一些非政府組織本身的使命就是減貧，但拉丁美洲的大多數(shù)非政府組織都沒有把事情做好，反倒使貧困問題變得更糟[45]。事實(shí)上，專家建議很多時(shí)候只解決當(dāng)前問題，無(wú)法解決造成這些問題的系統(tǒng)性政治因素。很多時(shí)候，減貧成為一個(gè)技術(shù)問題，需要專家方案才能解決，但由此可能出現(xiàn)專家與統(tǒng)治者之間的合謀造成對(duì)窮人的侵害[46]。此外，20世紀(jì)80年代以來，一批非政府組織和民間組織致力于振興撒哈拉以南的非洲次大陸，并成為捐助者和聯(lián)合國(guó)的寵兒。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這個(gè)時(shí)期的非洲鄉(xiāng)村卻陷入更深的貧困，大量的非政府組織的努力似乎并沒有取得任何有意義的進(jìn)展[47]。

四、國(guó)外減貧援助的啟示

減貧是世界范圍的難題，從國(guó)際組織到本國(guó)政府都非常重視這個(gè)問題。然而，多年的實(shí)踐表明，國(guó)外無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家的減貧工作成效并沒有達(dá)到預(yù)想的目標(biāo)。從國(guó)外的減貧工作實(shí)踐看，至少有以下幾個(gè)方面的啟示：

首先，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家貧困問題的本質(zhì)不同。一是發(fā)展中國(guó)家的絕對(duì)貧困問題更加突出，發(fā)達(dá)國(guó)家更多的是相對(duì)貧困問題。二是發(fā)展中國(guó)家的貧困人口數(shù)量巨大，發(fā)達(dá)國(guó)家貧困人口所占比重較小。三是發(fā)展中國(guó)家僅靠自身力量往往難以應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)的貧困問題，發(fā)達(dá)國(guó)家有財(cái)力解決貧困問題，但貧困問題顯然不能僅靠經(jīng)濟(jì)手段就能夠徹底解決。由此可見，即使世界范圍內(nèi)都面臨貧困問題，但貧困問題的范圍、性質(zhì)和解決方式都應(yīng)該有所不同。值得注意的是，無(wú)論是在發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，雖然貧困問題不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，但解決貧困問題的切入點(diǎn)都是要先滿足貧困人口的基本生活需求。

其次，造成發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家貧困的結(jié)構(gòu)性因素有差異。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來說，主要是本國(guó)政府不愿從根本上認(rèn)識(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不平等的事實(shí)，僅僅強(qiáng)調(diào)技術(shù)上創(chuàng)新，很難從實(shí)質(zhì)上解決貧困問題。即使競(jìng)爭(zhēng)性的政治選舉給予窮人爭(zhēng)取自身利益的制度保障，但他們很難在政治利益分配中發(fā)出聲音也是不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家窮人生活境況就陷入惡性循環(huán)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來說，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序不平等造成貧困比例較高的歷史和現(xiàn)實(shí)原因不可忽視。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，使得發(fā)展中國(guó)家經(jīng)常在解決貧困問題時(shí)心有余而力不足。這種情況下，他們往往需要依賴國(guó)際組織的外部援助。雖然許多國(guó)際組織宣稱自己在跨國(guó)減貧工作中的非政府身份，但都夾雜著對(duì)發(fā)展中國(guó)家政治干預(yù)的意圖，有些甚至就是變成發(fā)達(dá)國(guó)家推行其政治制度的機(jī)器。發(fā)展中國(guó)家的減貧工作因此就變得更加復(fù)雜，有時(shí)本國(guó)政府也難以控制。因此，建立公平合理的世界政治經(jīng)濟(jì)新秩序成為影響發(fā)展中國(guó)家減貧工作的重要因素。當(dāng)然，發(fā)展中國(guó)家的政府對(duì)待貧困問題的態(tài)度也是減貧效果的決定性因素，正確認(rèn)識(shí)人民群眾改善生活的訴求并給予有效的援助是實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的關(guān)鍵。

再次，減貧效果不佳不應(yīng)成為國(guó)家逃避責(zé)任的借口。市場(chǎng)力量的深入推進(jìn)，必然造成經(jīng)濟(jì)利益分配的極化現(xiàn)象。在防止市場(chǎng)力量對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的過度侵蝕中，國(guó)家在保護(hù)社會(huì)中擁有不可替代的優(yōu)勢(shì)。至少來說，國(guó)家具有保證公民基本生活保障的政治責(zé)任。多年的實(shí)踐可以看出，無(wú)論是國(guó)際援助還是國(guó)內(nèi)援助，往往并沒有達(dá)到理想的目標(biāo)。但從以上分析可以看出，這不是因?yàn)閲?guó)際和國(guó)內(nèi)援助不起作用，更多是因?yàn)閲?guó)際和國(guó)內(nèi)援助還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決世界范圍內(nèi)的貧困問題。當(dāng)然，得到國(guó)際援助對(duì)于緩解國(guó)內(nèi)的貧困問題有積極作用，但客觀上看，政府無(wú)論如何都應(yīng)對(duì)處于絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的公民提供必要的援助。通過支持窮人發(fā)展經(jīng)濟(jì)，向窮人提供基本公共服務(wù)，幫助他們擺脫生活困境。在此過程中，政府要自覺抵制新自由主義公共政策傾向，防止成為市場(chǎng)力量的幫兇，造成對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的二次傷害。

然后，要充分發(fā)揮社會(huì)領(lǐng)域在減貧工作中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。對(duì)于國(guó)家而言，社會(huì)領(lǐng)域可以幫助他們從效率低下的直接公共服務(wù)供給中解脫出來。在實(shí)際的減貧工作中，社區(qū)和社會(huì)組織具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。一是他們能夠更準(zhǔn)確地確定窮人的需求，二是他們能夠提供專業(yè)化的援助，三是他們能夠有效利用援助資源，提高援助效率，四是他們能夠通過服務(wù)供給，改善社會(huì)治理形式。當(dāng)國(guó)家認(rèn)識(shí)到社區(qū)和社會(huì)組織在這些方面的優(yōu)勢(shì)時(shí)，往往會(huì)給予積極支持。當(dāng)然也要看到，由于社區(qū)和社會(huì)組織對(duì)政府所掌握巨大資源的依賴，有些缺少一定的獨(dú)立性。

最后，注重培養(yǎng)援助對(duì)象的自主發(fā)展能力。從援助的目標(biāo)來說，國(guó)際和國(guó)內(nèi)援助的指向都是提高援助對(duì)象的自力更生的能力。如果援助對(duì)象的自身發(fā)展能力得不到提高，再多的外部援助，也難以解決世界范圍內(nèi)人口數(shù)量如此巨大的貧困問題。由于窮人在政治體系中往往處于弱勢(shì)地位，政府、社區(qū)和社會(huì)組織創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓窮人在各個(gè)層面表達(dá)自身的利益訴求，有助于提高貧困人口的自主發(fā)展能力。能夠?yàn)樽陨戆l(fā)展?fàn)幦〉胶侠碣Y源的公民也是社會(huì)善治的重要基礎(chǔ)。

［1］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［R］. 2014年2月24日.

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Aid in Context of Structural Disorder:The International Experience in Poverty Reduction

CHENXutang
（FacultyofBusiness，Lishui University，Lishui 323000，Zhejiang）

Most of the poverty problems worldwide are resulted from the structural economic and social disorder. Although international and domestic aid is crucial topovertyreduction，big gaps still exist among countries in their distances fromtheir respective goals of poverty reduction.Based on the international experience，the poverty in the developing and the developed countries are different in essence.Reluctant to acknowledge the fact of unequal economic and social structure，it is difficult for the developed countries to solve the problems materially.As for the developing countries，the unequal international political and economic order is the historical and realistic factor contributing to the problems，but they need to respond to people’s demand properly and give effective aid toimprove people’s life.The governments should consciously resist the trend of new liberalism in public policy making，and the poor effect in poverty reduction should not be an excuse for evading their responsibilities. Community and NGOs have unique advantages in poverty reduction，but the key is to cultivate the capacity of exogenous development ofthe aided.

povertyreduction；government；aid；community；exogenous development

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.01.012

C913

A

2095-3801（2017）01-0087-07

2016-10-09；

2016-10-20

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“參與式發(fā)展視域中外援與民族自治地方自主發(fā)展研究”（13BMZ001）

陳旭堂，男，河南固始人，副教授，博士生。