陳正源

貴州工業(yè)化城鎮(zhèn)化與耕地保護策略

陳正源

耕地保護是一個永恒的動態(tài)過程，需要得到長期的重視和關注。一切經濟活動都是在土地上進行的，越是在經濟快速發(fā)展、工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速演進的歷史時期，越要高度重視耕地的保護問題。近年來，隨著我省園區(qū)建設的發(fā)展和新一輪城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，以及中央加快貴州發(fā)展的一系列支持政策的落地，我省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐加快，隨之而來的耕地保護問題也日益突出。

一、工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護形勢

一是耕地總量呈現(xiàn)下降趨勢。耕地與建設用地、林業(yè)用地之間必然存在此消彼長的關系。近年來，我省各級各類園區(qū)建設加快、道路交通建設延伸、水庫水利建設增加、農村新居建設增長、城鎮(zhèn)綜合建設擴容、大量樓盤建設興起，所有這些建設事業(yè)都需要占用大量的土地甚至耕地。此外，自然生態(tài)修復、發(fā)展也需要大量坡耕地進入退耕還林還草領域，甚至一些以農業(yè)為主題的“萬畝花?！保]有在農業(yè)效益方面發(fā)揮作用，名為農業(yè)，實際上也成了非農業(yè)用地。建設領域和生態(tài)領域的發(fā)展，用地規(guī)模形成了不斷擴張之勢，建設用地和林業(yè)用地不斷向耕地延伸，有的基本保護農田也進入了建設用地領域，耕地總量呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。

二是耕地撂荒時有發(fā)生。貴州山地生產條件導致農業(yè)成本難以下降，農產品價格相對性持續(xù)低迷，農村勞動生產率持續(xù)偏低，廣大農村勞動力為了尋求更高的勞動價值而繼續(xù)離開耕地，不斷進入新的領域創(chuàng)業(yè)就業(yè)，停留在耕地的勞動力絕對數(shù)大量減少，耕地撂荒時有發(fā)生。近年來我省農村興起的“三變”改革，雖然在一定程度上提高了耕地的使用效益，但是能夠進入“三變”范圍的耕地畢竟有限，特別是那些邊荒耕地依然處于撂荒狀態(tài)，“耕地要耕”的困境依然在一定程度上存在。

三是耕地質量呈現(xiàn)遞減趨勢。在傳統(tǒng)生產方式下，農民把勞動時間投入在耕地上，除了能夠解決吃飯問題維持溫飽生計之外，幾乎沒有什么收益。耕地收益的相對下降，非農領域勞動價格的相對優(yōu)勢，以及城鄉(xiāng)發(fā)展一體化條件下農民對耕地依存度的逐漸降低，從而對耕地保護的意識逐漸削弱。除了自然災害等因素導致的物理性耕地明顯損毀之外，土壤結構等土質的自然演變等耕地質量減弱問題是漫長的和隱性的，不易引起種地農民的高度重視，社會管理部門提高耕地質量和效益的措施短期內難以落實難以奏效。邊荒耕地由于管理、修復不到位而導致質量下降，而具有優(yōu)勢區(qū)位的耕地又因追求產出效益導致復種指數(shù)偏高，周而復始的生產需求使良好耕地始終難以獲得休耕喘息時機，耕地質量呈現(xiàn)遞減趨勢在所難免。

四是現(xiàn)行占補平衡政策難以落實。單一建設項目占補平衡政策等現(xiàn)行耕地動態(tài)平衡和占補平衡的措施，在實踐中可操作性不強，以致出現(xiàn)實踐中弄虛作假、玩數(shù)字游戲、套取國家補助資金等現(xiàn)象，單一項目的占補平衡很難落實。通過異地占補平衡彌補耕地占用的措施，也由于業(yè)內工作條件不能到底到邊，或工作人員責任心不強敷衍了事，或缺少監(jiān)督和督促機制，在現(xiàn)實操作中也是虛虛實實，難以準確度量，異地占補平衡難以奏效。

二、工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護建議

大力推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程，是我省經濟社會發(fā)展必須要經歷的社會變革。歷史上我省欠開發(fā)欠發(fā)達，現(xiàn)代化進程緩慢而滯后，發(fā)展態(tài)勢長期處于墊底情勢。新常態(tài)下，我省“四基地一樞紐”“三區(qū)一屏障”的功能定位，必然改變傳統(tǒng)土地使用格局和耕地利用占比，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展也必然要改變土地、耕地的利用構成。同時，耕地又是最基本的生命線，保護耕地就是保護我們最基本的生存條件，耕地必須要得到保護?！耙灰＝ㄔO，二要保耕地”，為了在耕地保護和工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展兩者之間取得協(xié)同與平衡，確保耕地保護相關政策的貫徹落實，提出如下耕地保護的對策建議。

一是合理設置耕地紅線，明確耕地保有底線。國家把我國耕地紅線設立在18億畝，這是必須確保的法律底線。鑒于我省歷史上工業(yè)不發(fā)達，農村人口比重大，農業(yè)勞動力眾多，單位土地承載的農業(yè)人口比重大、農業(yè)墾殖開墾過度，耕地構成高，工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，建設用地構成低等現(xiàn)狀，在我省土地利用結構的調整中，應考慮降耕地構成，提高建設用地構成，使耕地利用構成和建設用地構成逐步接近西部地區(qū)水平和全國平均水平，貫徹這一思想對我省長遠發(fā)展大局極為重要。根據實際，我省耕地紅線可以考慮設置在6000萬畝，耕地構成在22%左右，這也大大高于中部地區(qū)和全國水平。也就是說，我省還有500萬畝左右的耕地可以考慮退耕還林和轉化為建設用地。要向各方面說明、論證清楚把我省耕地紅線設置在6000萬畝的依據，從中爭取土地用地指標，使土地利用整體布局既有利于生態(tài)建設需要，又有利于同步小康后發(fā)趕超的實際需要。

二是劃定永久保護區(qū)塊，明確耕地必保范圍。我省很多耕地是在山地上開墾出來的，雖然耕地構成高，但是耕地質量不高，真正的好田好土不多。應該像基本農田保護區(qū)一樣，更多明確并劃定基本耕地保護范圍。要盡快建章立制，研究和建立切實可行的基本耕地永久性保護制度；要進一步劃定基本耕地保護范圍，對原劃定的基本農田保護區(qū)域，要進一步明確責任；城市可以考慮以市（區(qū)）為單位，農村可以考慮以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位，使耕地保有量維持在一定合理水平；可以考慮以村（居）為實施單位，研究具體保護地塊，對具體地塊逐塊予以保護落實；對我省少有的一些“萬畝大壩”“悠久糧倉”，可以實施掛牌保護制度，明確保護細則。

三是有效提高耕地質量，增加耕地產出效益。土地開發(fā)整理工作是確保耕地質量和數(shù)量的必要手段，要確保落到實處，落實到具體的項目和地塊，要預防和嚴厲打擊在土地整理開發(fā)中的弄虛作假行為。對于土地的開發(fā)整理，一家一戶難以整理，而市場行為又難于監(jiān)督和監(jiān)測，要找到一種真正能夠把土地整理工作落到實處的辦法，改變長期以來土地開發(fā)整理工作流于形式的不良局面。要對潛在的涉污染企業(yè)進行實地監(jiān)測，提倡實行預防性整改，防患于未然，防止耕地污染事件的偶然發(fā)生。要從點線面多個角度預防耕地污染的可能性，也要全方位實施耕地污染治理。要通過各種辦法改善耕地內部環(huán)境，防止土壤板結、肥力下降等土質的變化。通過穩(wěn)定和提高耕地質量，增加耕地產出效益。

四是突出區(qū)域發(fā)展理念，盡量減少耕地占用。山地省份應堅持走山地工業(yè)化和山地城鎮(zhèn)化的區(qū)域特色發(fā)展路子，堅持走山地特色農業(yè)天然寓于山地生態(tài)構成的農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路。在建設用地發(fā)展規(guī)劃上，遇山穿洞遇水架橋，盡量避免占用大田大土、良田美土。房子、街道可以建在坡地，工廠、道路也可以建在坡地，盡量避免在大壩子里面發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化?？梢猿浞滞诰蛸F州茅臺鎮(zhèn)等地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下，大中城市、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模日益擴大，應通過合理規(guī)劃，把城鎮(zhèn)建設范圍逐步引向山地，避免向稻田延伸。沒有離不開平地的城鎮(zhèn)，也沒有離不開稻田的農業(yè)，山地特色農業(yè)也要走向山地縱深，嵌入自然生態(tài)，在生態(tài)文明發(fā)展中尋找特色農業(yè)插足共生的結合點。農村宅基地、墓地、學校等，要有科學合理的規(guī)劃，要充分尊重當?shù)厝罕姷囊庖?，拿出既能減少耕地占用，老百姓又擁護的規(guī)劃方案，避免農村建設用地占用更多耕地。

五是盤活農村建設用地，有效實施占補平衡。在廣大農村，一家一戶的傳統(tǒng)生活方式，每戶的宅基地、庭落院壩、豬牛圈占地等建設用地，平均可能在一畝左右。城鎮(zhèn)化的的結果使農民進城，那么進城的農民就可以考慮把建設用地的指標轉移到城鎮(zhèn)，只要把他們合理地安置好，給予合理的收益轉換補償。對于土地利用，各種地類都是需要得到保護的。盤活農村現(xiàn)有建設用地，合理調劑好有限的城鄉(xiāng)建設用地，將是實現(xiàn)占補平衡的一個重要途徑。關于占補平衡問題，目前普遍實行的項目占補平衡、異地購買指標等具體做法，其可行性、可操作性、科學性等需要進一步商榷，進一步完善。比如，以項目為單位實行異地購買占補平衡指標，利弊分析如何？是否還有更優(yōu)化的方法替代這一做法？要有成本核算、效益核算；必建項目，不能因占補平衡一時得不到落實而影響進度。實踐操作中，還可以考慮直接取消占補平衡落實到項目的做法。

六是有效管理撂荒土地，維護耕地動態(tài)平衡。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，大量農民進城謀生，農村原有的耕地撂荒等現(xiàn)象大量存在，這些被撂荒的耕地，大多數(shù)是坡耕地。根據抽樣調查的情況，有的地方撂荒耕地已達30%。這些耕地既然無人耕種，當?shù)鼐涂梢钥紤]轉化為林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也難免被開發(fā)改用作耕地的情況。耕地的動態(tài)平衡，其實也是各地類土地利用的動態(tài)平衡，在這個過程中還必須考慮用地構成的優(yōu)化方向，管理使用好撂荒耕地，對維護耕地動態(tài)平衡有積極意義。其實，對于土地撂荒問題，涉及一個深層次的因素，那就是持續(xù)至今的工農業(yè)產品價格剪刀差的問題。為什么投入耕地的勞動價格，不如在工廠、在辦公室的勞動價格？如果社會的各個行業(yè)及其產品，都能形成均衡價格，那才是人人發(fā)揮所長、各得其所、各盡其能的時代。

（作者單位：中共貴州省委講師團）

責任編輯：郭 清