徐鳳江+李文孝+才英浩

摘 要：齊齊哈爾市作為中西部后發(fā)達(dá)地區(qū)城市的樣本，被確定為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)是到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.5%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.6%。低于全省平均城鎮(zhèn)化水平。通過對齊齊哈爾市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展的現(xiàn)狀和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)對比研究發(fā)現(xiàn)，齊齊哈爾新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在著齊齊哈爾市經(jīng)濟(jì)增速放緩，新型城鎮(zhèn)化政府財政負(fù)擔(dān)過重、人口結(jié)構(gòu)二元化明顯，小城鎮(zhèn)人口集聚能力下降、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)能力不足等困境。為避免過度城鎮(zhèn)化和滯后城鎮(zhèn)化，齊齊哈爾市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中應(yīng)堅持以人為本的理念、實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和現(xiàn)代化適度同步發(fā)展，速度要適度、合理、集約利用資源，分類引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化、堅持中心城區(qū)和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局、走市場推動、政府導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化道路，健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制、堅持城鎮(zhèn)發(fā)展方式的多樣化和合理化，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力等基本原則。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；基本原則；對策

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）01 — 0015 — 03

作為黑龍江省西部區(qū)域中心城市以及黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林三省區(qū)交匯地區(qū)的中心城市，齊齊哈爾市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，齊齊哈爾市作為中西部后發(fā)達(dá)地區(qū)城市的樣本，被確定為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。通過試點建設(shè)，力求提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和水平，為東北老工業(yè)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)乃至中西部地區(qū)開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展提供試點探索經(jīng)驗和示范模式。

一、齊齊哈爾市現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化水平及目標(biāo)

2013年齊齊哈爾常住人口城鎮(zhèn)化率47%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.6%。同期哈爾濱市常住人口城鎮(zhèn)化率63%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率48%，牡丹江市常住人口城鎮(zhèn)化率62.9%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率58.5%，低于常住人口城鎮(zhèn)化率全省平均水平57.4%十個百分點。在新型城鎮(zhèn)化試點城市建設(shè)中提出目標(biāo)是到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.5%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.6%。

該目標(biāo)仍低于哈爾濱、牡丹江的城鎮(zhèn)化率，這是符合齊齊哈爾市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀的。2015年，黑龍江省生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到15083.7億，全省人均GDP為39352.20元，低于全國平均水平，從全省13個地級市來看，哈爾濱、大慶和綏化GDP總量領(lǐng)先，分別為5751.2億、2983.5億和1272.2億；齊齊哈爾市GDP總量1270.7億。從人均GDP來看，大慶、哈爾濱和牡丹江位列前三，大慶市人均GDP為101707.92元，哈爾濱市人均GDP為53925.93元，牡丹江市人均GDP為42626.66元。齊齊哈爾市人均GDP為23676.17元，位居第十位，倒數(shù)第4位。

二、齊齊哈爾新型城鎮(zhèn)化存在的困境

根據(jù)齊齊哈爾市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展的現(xiàn)狀和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)對比研究發(fā)現(xiàn)，齊齊哈爾新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在以下困境。

（一）齊齊哈爾市經(jīng)濟(jì)增速放緩，新型城鎮(zhèn)化政府財政負(fù)擔(dān)過重。據(jù)初步統(tǒng)計，齊齊哈爾市在實施新型城鎮(zhèn)化過程中（即到2020年），完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需投資約380億元，農(nóng)民市民化成本居高不下，市財政難以承擔(dān)。受經(jīng)濟(jì)下滑影響，齊齊哈爾市地區(qū)生產(chǎn)總值增長緩慢。在2012年齊齊哈爾地方財政收入曾負(fù)增長16.3%，2014年地方財政收入又曾現(xiàn)負(fù)增長，2015年地方財政收入103.0億元，同比增長7.2%，與2011年地方財政收入持平，公共財政預(yù)算收入收入79億元，增長了5.8%，略高于2011年的收入水平。財政收入下滑趨勢沒有得到扭轉(zhuǎn)。

從2011---2015年齊齊哈爾市地區(qū)生產(chǎn)總值及收入統(tǒng)計表數(shù)據(jù)可以看出，主要原因是市級財政收入不足，政府只能通過融資和向上爭取資金等方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

齊齊哈爾城鄉(xiāng)居民人均可支配收入曾低速增長，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本的國家、企業(yè)、個人成本劃分中，國家應(yīng)承擔(dān)更大的比例。 齊齊哈爾市政府按2013 年的具體情況，在《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作方案》中對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本的核算中，推算出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均總成本為51，983.43元，其中政府分擔(dān)30，528.66元，企業(yè)負(fù)擔(dān)14，316.34元，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人承擔(dān)7，138.44 元、而2015年齊齊哈爾市農(nóng)村居民人均可支配收入是1.3萬元，去除居民維持正常消費水平的費用后不足承擔(dān)個人的市民化成本。依據(jù)2013年齊齊哈爾全市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共計約10萬人，測算出齊齊哈爾市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的年總成本約為52億元。齊齊哈爾市市民化財政成本壓力大。

（二）人口結(jié)構(gòu)二元化明顯，小城鎮(zhèn)人口集聚能力下降，中心城區(qū)和外縣地區(qū)的人口集聚能力相距甚遠(yuǎn)。齊齊哈爾市區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)84.6%，二其他縣（市）戶籍人口城鎮(zhèn)化僅為32.4%。

從全市農(nóng)業(yè)人口變化情況看，外縣地區(qū)常住人口普遍出現(xiàn)了較大幅度的下降，人口流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重；根據(jù)齊齊哈爾市統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，按戶籍人口統(tǒng)計，2014年齊齊哈爾市共遷入48075人，遷出85854人，凈遷出37779人。對比2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，齊齊哈爾市戶籍人口凈流出數(shù)量為25381人，流出速度呈加快趨勢。說明小城鎮(zhèn)人口集聚能力下降。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)能力不足。這是小城鎮(zhèn)人口集聚能力下降的主要原因。

十二五期間，齊齊哈爾市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，2012年三產(chǎn)比重為24.9：38.1：37.0，2013年三產(chǎn)比重為22.8：36.7：40.5，2014年24.2：33.0：42.8，從數(shù)據(jù)變化看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢。按城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律來看，第一產(chǎn)業(yè)比重過高，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約城鎮(zhèn)化發(fā)展；從2010年至2014年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度緩慢。

三、齊齊哈爾市新型城鎮(zhèn)化的理念及基本原則

根據(jù)齊齊哈爾市各城區(qū)目前的產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)狀并對我市各城區(qū)中遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行預(yù)測，避免過度城鎮(zhèn)化和滯后城鎮(zhèn)化，應(yīng)堅持正確的建設(shè)原則。

第一，堅持以人為本的基本理念。新型城鎮(zhèn)化過程中，把完善城鎮(zhèn)的功能，改善人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)作為建設(shè)的重點任務(wù)，著力提高人口城鎮(zhèn)化水平，要堅持把城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在主導(dǎo)地位，以生態(tài)原則為主導(dǎo)，強(qiáng)化環(huán)境為手段，使城鎮(zhèn)化和城市生態(tài)化協(xié)同推進(jìn)。

第二，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和現(xiàn)代化適度同步發(fā)展，速度要適度。齊齊哈爾作為后發(fā)達(dá)，新型城鎮(zhèn)化道路，要全面考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、市場條件和社會的可承受程度，在按既定目標(biāo)推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，要糾正發(fā)展越快越好的觀念，防止出現(xiàn)“過度城市化”現(xiàn)象。要統(tǒng)籌統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)，以推進(jìn)工業(yè)化為根本動力、以發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以實現(xiàn)市場化為引擎，以科學(xué)的制度安排為保障，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的交流和互動，通過城市化促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化。使齊齊哈爾實現(xiàn)現(xiàn)代工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的先進(jìn)的一元現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)。

第三，合理、集約利用資源。人多自然資源少是中國最基本的國情，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須堅持節(jié)約和集約利用資源。實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地占用，放棄以土地擴(kuò)張為主的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的方式，堅實節(jié)約、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史文化環(huán)境，走走可持續(xù)發(fā)展、集約式的城鎮(zhèn)化道路。

第四，分類有序引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移。對在城市已有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進(jìn)城務(wù)工人員放寬在齊齊哈爾市中心城區(qū)和離心區(qū)、縣（市）的落戶政策。落實省政府關(guān)于戶籍改革的的政策措施。在齊齊哈爾市中心城區(qū)，合法穩(wěn)定就業(yè)（簽訂1年以上勞動合同）且有合法穩(wěn)定住所（含租賃，在同一地址租住2年以上），參加城鎮(zhèn)社會保險滿2年的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?。積極鼓勵在縣城等小城鎮(zhèn)落戶，在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)（簽訂半年以上勞動合同）且有合法穩(wěn)定住所（含租賃，在同一地址租住半年以上），本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?。穩(wěn)步推進(jìn)落戶居民享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會保障體系。

對臨時進(jìn)城務(wù)工人員，建立和完善居住證制度，在城鎮(zhèn)居住半年以上的，可在居住地申請居住證。享有城鎮(zhèn)居民同等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會保障體系。

第五，堅持中心城區(qū)和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局。齊齊哈爾市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)比重較高、人口較分散、資源條件較差，不能只搞集中型的大城市化，由于小城鎮(zhèn)缺乏規(guī)模效益和集聚效益，也不能只實行分散型的小城鎮(zhèn)化。只能選擇集中型與分散型相結(jié)合、據(jù)點式與網(wǎng)絡(luò)式相結(jié)合、中心城區(qū)與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化空間格局。也就是說，中心城區(qū)和小城鎮(zhèn)在空間上要布局恰當(dāng)，小城鎮(zhèn)點狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。

第六，走市場推動、政府導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化道路，健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制。在一方面發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化與市場化、工業(yè)化互動發(fā)展。另一方面更多地發(fā)揮市場機(jī)制和民間力量的作用，要更多地發(fā)揮市場機(jī)制和民間力量的作用，吸引和籌集更多包括公有、民有、外資和農(nóng)民的資金，用于城市建設(shè)。通過市場實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中各種資源的有效配置，推動各種資源向城市的流動和聚集，調(diào)整企業(yè)和產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)的分布。健全市場推動、政府導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制。

第七，堅持提高城鎮(zhèn)綜合承載能力為根本。按照城鎮(zhèn)人口變化趨勢，以需求為導(dǎo)向，以投資主體市場化公開招標(biāo)為主要途徑，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，要合理確定建設(shè)水準(zhǔn)、注重基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)，統(tǒng)籌不同規(guī)模城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，全面提升城鎮(zhèn)綜合承載能力、增強(qiáng)城鎮(zhèn)服務(wù)功能和集聚能力。

現(xiàn)有小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，難以承載小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展和人口集聚，無論是滿足人口集聚的生活需要，還是服務(wù)產(chǎn)業(yè)項目配套，都存在較大差距。特別是管道燃?xì)馐褂寐?、污水處理率、道路硬化率、城?zhèn)綠化率、垃圾處理率等基礎(chǔ)性指標(biāo)很低，小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)性建設(shè)投入需求較大，承載發(fā)展能力有限，成為制約齊齊哈爾小城鎮(zhèn)快速發(fā)展建設(shè)的又一瓶頸。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕張永桃.市政學(xué)〔M〕.北京：高等教育出版社，2006.

〔2〕苗雨君，等.齊齊哈爾市城鎮(zhèn)化建設(shè)的研究〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2008，（11）.

〔3〕王雨飛，等.基于縣域經(jīng)濟(jì)視角的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗及問題研究——齊齊哈爾市城鎮(zhèn)化建設(shè)的調(diào)研報告〔J〕.城市經(jīng)濟(jì)，2014，（02）.

〔4〕楊昌鵬.基于“三化同步”的欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化研究〔J〕.江海學(xué)刊，2012，（02）.

〔5〕中共中央、國務(wù)院印發(fā).國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年），新華社，2014-03-16.

〔6〕齊齊哈爾市統(tǒng)計局.齊齊哈爾市2010至2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報〔 EB/OL〕，中國統(tǒng)計信息網(wǎng). http：//www.tjcn.org.

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〔責(zé)任編輯：張 港〕