褚衛(wèi)東

摘 要：2016年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。筆者以安徽宣城近幾年社會(huì)組織的發(fā)展為例，以社區(qū)治理為視角從中尋找出社會(huì)組織在發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題及不足，試著去提出一些建議，以便更好地發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織的作用，處理好政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；社會(huì)組織；社區(qū)；發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）02-0096-03

黨的十八大報(bào)告中提出，要“完善基層民主制度。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式?！薄鞍l(fā)揮基層各類(lèi)組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合?！?/p>

2016年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》中指出，以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會(huì)組織，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。我國(guó)社會(huì)組織不斷發(fā)展，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、創(chuàng)新社會(huì)治理、擴(kuò)大對(duì)外交往等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)也要看到，目前社會(huì)組織工作還存在法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不健全、支持引導(dǎo)力度不夠、社會(huì)組織自身建設(shè)不足等問(wèn)題，從總體上看社會(huì)組織發(fā)揮作用還不夠充分，一些社會(huì)組織違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

當(dāng)前中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，如何進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動(dòng)各社會(huì)主體參與社會(huì)治理的主動(dòng)性和參與度顯得尤為重要，尤其是“小政府，大社會(huì)”目標(biāo)模式提出之后，政府力量的“有限”逐漸凸顯，在某些方面已經(jīng)“失靈”了，政府管理社會(huì)的職能將越來(lái)越多地是通過(guò)協(xié)同甚至是購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)，如社區(qū)居委會(huì)以及社區(qū)社會(huì)組織來(lái)完成由社會(huì)管理職能向社會(huì)治理職能的轉(zhuǎn)變。這就意味著社區(qū)社會(huì)組織參與和諧社區(qū)建設(shè)的責(zé)任要加強(qiáng)，這就為中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織開(kāi)創(chuàng)了巨大的生存與發(fā)展空間。

一、社區(qū)社會(huì)組織的概念及其發(fā)展意義

（一）社會(huì)組織的概念

十八屆三中全會(huì)，提出國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化和提升治理能力。什么叫治理？通過(guò)對(duì)比亦能發(fā)現(xiàn)跟“管理”的不同，見(jiàn)下表。

[＼&管理主體＼&管理方向＼&實(shí)現(xiàn)手段＼&表現(xiàn)形式＼&社

中國(guó)的社會(huì)組織目前有三類(lèi)，第一類(lèi)是官辦社會(huì)組織；第二類(lèi)是半官方半民間的社會(huì)組織；第三類(lèi)是草根組織，純民間性的，沒(méi)有什么官方的色彩。社區(qū)民間組織就屬于第三類(lèi)，即草根組織，它是以社區(qū)公益為導(dǎo)向，以滿足社區(qū)成員需求為目的，在街道范圍的社區(qū)層面開(kāi)展活動(dòng)的民間組織，如為民服務(wù)、養(yǎng)老照護(hù)、公益慈善、促進(jìn)和諧、文體娛樂(lè)和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的社區(qū)社會(huì)組織。

（二）社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的意義

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)和諧社會(huì)就能和諧，國(guó)家才能穩(wěn)定。社區(qū)組織作為維系居民情感、聚攏居民人心、反映居民訴求的一個(gè)草根組織，它的存在有不可替代的作用，歸結(jié)起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)。

第一，暢通民意表達(dá)渠道。由于表達(dá)民意的渠道或是不暢或是有限，往往百姓的民意就不能及時(shí)有效地傳遞出去，所以政府得到的信息往往是滯后的抑或是根本就得不到，所以當(dāng)居民有民意時(shí)，可能就會(huì)告訴他所在的社區(qū)組織，而后傳播到居委會(huì)，到達(dá)黨組織。

第二，促進(jìn)鄰里融合。以前鄰里融洽的方式更多的是相互之間串門(mén)或是相互邀請(qǐng)，但現(xiàn)在都是樓宇之間，很難見(jiàn)到鄰居，甚至住了幾年也不知道自己的鄰居姓什么，而且生活節(jié)奏很快，鄰里之間的交流很少。通過(guò)社區(qū)組織如公園里的廣場(chǎng)舞蹈隊(duì)、太極訓(xùn)練交流隊(duì)、社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)等，在鍛煉民眾身體的同時(shí)也加強(qiáng)了彼此之間的融合。

第三，調(diào)解社會(huì)矛盾。比如社區(qū)里面會(huì)有組織做義務(wù)勞動(dòng)、義務(wù)勸導(dǎo)、義務(wù)調(diào)解和義務(wù)家政服務(wù)等工作，對(duì)社區(qū)中的矛盾化解也是非常有益的。

第四，提供公共服務(wù)。政府“這只手”的伸展范圍是有限的，需要借助社會(huì)組織幫助其延展。歐美等西方國(guó)家對(duì)“最好的政府”有個(gè)評(píng)價(jià)，即是“靠近老百姓家門(mén)口的政府才是最好的政府”。這句話可能更加強(qiáng)調(diào)的是政府要把最好最快的服務(wù)傳遞給百姓，而不是把政府機(jī)構(gòu)放在百姓家門(mén)口。

二、宣城市社會(huì)組織發(fā)展概況

（一）宣城市社會(huì)組織發(fā)展的基本情況

近幾年隨著宣城經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，宣城的社會(huì)組織也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。2013年底，全市已登記各類(lèi)社會(huì)組織1 289個(gè)（市本級(jí)277個(gè)），當(dāng)年新增各類(lèi)社會(huì)組織198個(gè)（市本級(jí)28個(gè)），比上年增長(zhǎng)18.2%（市本級(jí)增長(zhǎng)11.1%）。其中，社會(huì)團(tuán)體686家，民辦非企業(yè)單位603家，年增長(zhǎng)10%以上。每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)已達(dá)4.6個(gè)，高于全省平均水平（省每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織3.2個(gè)）。如下表。

2014年底，全市已登記各類(lèi)社會(huì)組織1 388個(gè)（市本級(jí)295個(gè)），其中，社會(huì)團(tuán)體706家、民辦非企業(yè)單位681家、非公募基金會(huì)1家。每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)已達(dá)4.7個(gè)，仍高于全省平均水平。如下表。

截止到2015年，宣城市已成立登記社會(huì)組織1 531個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體占比為48.9%，民辦非企業(yè)單位占比為50.8%，非公募基金會(huì)2個(gè)。每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)已超5個(gè)，已經(jīng)高于全國(guó)平均水平。如下表。

由此可看出宣城市社會(huì)組織在呈逐年遞增的態(tài)勢(shì)，幾乎每年都是以10%左右的數(shù)量在上漲，這不僅說(shuō)明宣城重視社會(huì)組織的發(fā)展，更說(shuō)明社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中作用明顯。

（二）宣城市社會(huì)組織管理情況

為了更好地管理社會(huì)組織，讓其在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，宣城市政府不僅結(jié)合省政府、省民政廳關(guān)于社會(huì)組織的發(fā)展意見(jiàn)，如《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)組織建設(shè)與管理的意見(jiàn)》（皖辦發(fā)〔2013〕9號(hào)）、《關(guān)于培育發(fā)展社區(qū)樞紐（聯(lián)合）型社會(huì)組織的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民管字〔2013〕192號(hào)），還結(jié)合本市發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行積極探索，出臺(tái)了《宣民字〔2014〕3號(hào)關(guān)于加快培育發(fā)展社區(qū)樞紐（聯(lián)合）型社會(huì)組織的通知》《辦〔2014〕55號(hào)〈關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)組織建設(shè)與管理的實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》等一系列意見(jiàn)，讓社會(huì)組織的發(fā)展有規(guī)可依，有章可循。主要從三個(gè)方面著手。

第一，深化登記改革。宣城市社會(huì)組織登記工作全部進(jìn)駐市政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一辦理，由民管局統(tǒng)一負(fù)責(zé)行政審批事項(xiàng)，民管局長(zhǎng)進(jìn)駐窗口擔(dān)任首席代表。在辦理登記上不僅優(yōu)化審批流程，提速增效而且簡(jiǎn)化登記手續(xù)，降低門(mén)檻。這種做法減輕了社會(huì)組織負(fù)擔(dān)，提高了社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)的工作效率和服務(wù)水平。

第二，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境。市民政局在機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的支持下，協(xié)調(diào)已清理回收的辦公用房創(chuàng)造性地籌建“宣城市社會(huì)組織孵化基地”，首批入駐了12家公益性社會(huì)團(tuán)體。功能涵蓋社會(huì)組織孵化培育、能力建設(shè)、評(píng)估、信息交流、成果展示、公益理念普及、社會(huì)工作人才實(shí)踐等多個(gè)方面。

第三，強(qiáng)化監(jiān)督管理。宣城市強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理，采取了多項(xiàng)措施，推進(jìn)社會(huì)組織依法規(guī)范管理。一是推進(jìn)政社分開(kāi)。嚴(yán)格控制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)組織兼職。二是推進(jìn)社會(huì)組織評(píng)估工作。將社會(huì)組織評(píng)估工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式組織第三方評(píng)估，目前有8家行業(yè)協(xié)會(huì)獲評(píng)3A以上等級(jí)。三是規(guī)范社會(huì)組織收費(fèi)行為。與財(cái)政局、物價(jià)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范社會(huì)團(tuán)體涉企收費(fèi)行為的通知》，對(duì)社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)收取、經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)、接收捐贈(zèng)行為進(jìn)一步提出了規(guī)范性要求。四是加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)。引導(dǎo)本市社會(huì)組織積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀主動(dòng)融入章程，社會(huì)組織的宗旨必須載明：“遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，遵守社會(huì)道德風(fēng)尚，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”。五是加強(qiáng)基層社會(huì)組織管理能力建設(shè)。抽調(diào)年輕同志充實(shí)市民管工作隊(duì)伍，督促縣民政局設(shè)立民管工作機(jī)構(gòu)，通過(guò)內(nèi)部調(diào)劑、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式，解決民管工作人手不足的問(wèn)題。宣州區(qū)、寧國(guó)市設(shè)立了副科級(jí)民管局。郎溪、涇縣等地正在積極爭(zhēng)取在民政局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中單設(shè)社會(huì)組織管理局。

三、宣城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的問(wèn)題

目前宣城市轄范圍內(nèi)的社區(qū)社會(huì)組織統(tǒng)稱(chēng)之為社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，主要的職能是統(tǒng)計(jì)各個(gè)社區(qū)中的社會(huì)組織，尤其是暫時(shí)不具備在民政部門(mén)登記條件的，如鰲峰辦事處寶城社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，濟(jì)川辦事處城東社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)。其中鰲峰辦事處寶城社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)發(fā)展較好，發(fā)揮作用明顯，但通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中存在的問(wèn)題主要有以下幾點(diǎn)。

（一）社區(qū)組織團(tuán)體自身功能不強(qiáng)

從理論上說(shuō)社居委是一個(gè)很標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織，雖然各地對(duì)社區(qū)體制改革做了一些有益探索和實(shí)踐，但社區(qū)居委會(huì)的自治能力還是很弱，主要體現(xiàn)在行政性很強(qiáng)，“民間性”“自治性”不足。這種社居委的特點(diǎn)也直接影響了社區(qū)組織的功能發(fā)揮，尤其是黨政機(jī)關(guān)干部兼職的社團(tuán)戴著官方、半官方的“帽子”，實(shí)行的是行政化的管理和工作方式，長(zhǎng)此以往，容易滋生“強(qiáng)制入會(huì)、攤派會(huì)費(fèi)、強(qiáng)行服務(wù)、搭車(chē)收費(fèi)、拉贊助、違規(guī)使用會(huì)費(fèi)”等問(wèn)題，使得社區(qū)組織的作用大打折扣。

（二）社會(huì)組織結(jié)構(gòu)分布不均衡

通過(guò)調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)整個(gè)宣城市教育類(lèi)、衛(wèi)生類(lèi)社會(huì)組織占大半，但新興和支柱產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、公益慈善類(lèi)、社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織發(fā)展不足。對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)更多的是體現(xiàn)在事務(wù)性社區(qū)組織居多，自?shī)首詷?lè)性質(zhì)的文體型組織居多，而公益性少。在居民生活多樣性需求的今天，如果不打破這種格局，對(duì)社區(qū)和諧發(fā)展來(lái)說(shuō)無(wú)疑是不安定因素，同時(shí)對(duì)基層的社區(qū)工作者也提出了更高的要求。

（三）社區(qū)社會(huì)組織的凝聚力不足

社區(qū)社會(huì)組織從本質(zhì)上講還是結(jié)構(gòu)松散的群眾性組織。隨著居民的流動(dòng)頻率的增強(qiáng)，新老住戶的搬進(jìn)搬出也是常事，因此熟人社會(huì)之間緊密的社會(huì)連接愈發(fā)脆弱。如何在共同生活的社區(qū)中培養(yǎng)出一種讓每位居民不管是生人還是熟人都能找到歸屬感的社區(qū)精神是非常重要的。這就要求社區(qū)社會(huì)組織必須超越不僅僅是對(duì)于個(gè)體需求層面的滿足，更要成為培育社區(qū)與城市精神的載體，推動(dòng)由市民到公民身份的轉(zhuǎn)變。

（四）政社分開(kāi)阻力較大

在黨政干部兼職社會(huì)團(tuán)體清理整頓過(guò)程中，一些同志認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體特別是一些專(zhuān)業(yè)性、學(xué)術(shù)性社會(huì)團(tuán)體，從工作需要的角度考慮，確實(shí)需要黨政干部兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以保證社會(huì)團(tuán)體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如果沒(méi)有他們的付出，社團(tuán)既無(wú)人愿意接替，也沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，社團(tuán)的生存會(huì)成為問(wèn)題，清理社團(tuán)不能一刀切。

四、進(jìn)一步完善社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)

（一）建立權(quán)責(zé)清單制度

首先建立街道、社區(qū)權(quán)責(zé)清單，明確職能劃分。其次理順社區(qū)黨委、工作站、居委會(huì)的三者功能。在此過(guò)程中強(qiáng)化社區(qū)綜合黨委的核心作用，強(qiáng)化居委會(huì)的自治作用，理順社區(qū)與物業(yè)公司的關(guān)系。積極探索社區(qū)居委會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，提高居委會(huì)自治能力和水平，讓更多的居民成為自覺(jué)參與的主體。

（二）培養(yǎng)包容的社區(qū)精神

必須積極鼓勵(lì)和支持社區(qū)居民的參與，包括讓城市化過(guò)程中進(jìn)城的外來(lái)人員參與社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理，增加社區(qū)意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)融合。尤其要消除公共政策、公共服務(wù)對(duì)進(jìn)城流動(dòng)人口的歧視，特別是教育、就業(yè)、社保等政策的歧視性規(guī)定，逐步建立面向所有居民的完善的社區(qū)服務(wù)體系，增強(qiáng)廣大居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

（三）突出“公益性”，優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境

重點(diǎn)培育扶持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的經(jīng)濟(jì)科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，尤其是要加大對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的資金扶持力度。完善福彩公益金資助社會(huì)組織開(kāi)展公益服務(wù)、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)等扶持政策。就目前宣城在創(chuàng)建全國(guó)文明城市以及在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中凸顯出來(lái)的問(wèn)題而言，就需要多發(fā)展相對(duì)薄弱的公益慈善類(lèi)，以志愿者為主體的社區(qū)社會(huì)組織，突出社區(qū)組織發(fā)展的公益性。

（四）加大社會(huì)組織政策資金扶持

推進(jìn)公共財(cái)政對(duì)社會(huì)組織的資助、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，將符合條件的社會(huì)組織納入政府產(chǎn)業(yè)扶持和社會(huì)事業(yè)發(fā)展扶持政策范圍。推動(dòng)建立各級(jí)社會(huì)組織發(fā)展孵化基地，為初創(chuàng)期社會(huì)組織特別是公益慈善類(lèi)、社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織提供活動(dòng)場(chǎng)所、人、財(cái)、物等支持。同時(shí)鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展資金多樣化，重視社區(qū)社會(huì)組織資金來(lái)源的“造血”功能，而非一味“輸血”。

社區(qū)組織的發(fā)展在現(xiàn)代社會(huì)治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，如何更好地推動(dòng)其發(fā)展并在政府善治與社會(huì)和諧中尋求平衡，是政府需要考慮而且是避不開(kāi)的話題。這就需要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，深入挖掘社會(huì)資源，讓社區(qū)的居民在公共的社區(qū)空間中營(yíng)造出互助、合作、共享的良好氛圍。

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