龍鳳釗

[摘要]績(jī)效管理既是一種技術(shù)，也是一種制度。在我國(guó)政府績(jī)效管理改革中，往往重視其作為管理技術(shù)的引進(jìn)，并服務(wù)于控制型的人事管理體制；同時(shí)，學(xué)者也強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理對(duì)于上級(jí)政府獲取合法性和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的政治理性。這些都忽視了績(jī)效管理在法治政府和法治國(guó)家中的法治價(jià)值，因而在績(jī)效管理的實(shí)踐和理論研究中存在忽視法律理性的問(wèn)題。要在績(jī)效管理領(lǐng)域貫徹法治意識(shí)，建設(shè)法治型的績(jī)效管理，解決技術(shù)理性的“偏離”和政治理性的“異化”問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]技術(shù)理性；政治理性；法律理性；政府績(jī)效管理

中圖分類(lèi)號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2017）01006609

一、績(jī)效管理改革的導(dǎo)向問(wèn)題

（一）改革實(shí)踐中的局限

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)、各級(jí)各類(lèi)事業(yè)單位，紛紛引進(jìn)績(jī)效管理方法，建立越來(lái)越精細(xì)的績(jī)效管理方案，使得“績(jī)效管理”也成為熱門(mén)的技術(shù)和課程。可是，我們發(fā)現(xiàn)，績(jī)效管理引進(jìn)之后產(chǎn)生的問(wèn)題甚至比解決的問(wèn)題還多，并招致種種的抱怨和質(zhì)疑。例如，地方政府的GDP考評(píng)，招商引資的任務(wù)分?jǐn)偱c考核，計(jì)劃生育工作中的結(jié)扎上環(huán)指標(biāo)，干部的下鄉(xiāng)駐村次數(shù)考核；高校的發(fā)表論文考核，中小學(xué)的及格率、優(yōu)秀率、升學(xué)率；黨建工作中開(kāi)會(huì)次數(shù)的指標(biāo)設(shè)置，上級(jí)黨報(bào)黨刊的報(bào)道次數(shù)等。所以，有學(xué)者認(rèn)為“如果不弄清其中要義而倉(cāng)促行事，政府績(jī)效管理是福是禍還殊難預(yù)料”[1]。那么，我們就有必要思考這樣一個(gè)問(wèn)題——既然問(wèn)題那么多，為什么上上下下、全國(guó)各地都要搞績(jī)效管理呢？如果要改革績(jī)效管理，需要一種什么樣的理論取向來(lái)指導(dǎo)呢？這就是本文嘗試回答的問(wèn)題。

羅森布魯姆、克拉夫丘克將績(jī)效管理的實(shí)踐類(lèi)型和研究路徑分為三種：管理學(xué)的技術(shù)路徑，政治學(xué)的政治路徑，法學(xué)的法律路徑[2]（P16）。這三種路徑強(qiáng)調(diào)的工作重點(diǎn)、價(jià)值取向和學(xué)科思維都各有不同，在具體的績(jī)效管理實(shí)踐中還可能是互相沖突或者南轅北轍的——為了便于討論，筆者將其概括為績(jī)效管理的三種理論取向：技術(shù)理性導(dǎo)向、政治理性導(dǎo)向和法律理性導(dǎo)向——這三種導(dǎo)向及其相互關(guān)系，是解釋、指導(dǎo)績(jī)效管理改革的基本分析框架。

目前，在我國(guó)的績(jī)效管理研究中，主要還是技術(shù)理性的研究，有關(guān)政治理性的討論，僅限于批評(píng)，沒(méi)有進(jìn)一步的思考。倪星認(rèn)為，在運(yùn)用政府績(jī)效管理的過(guò)程中，決策者實(shí)際上進(jìn)行著理性選擇，即通過(guò)績(jī)效管理的技術(shù)理性來(lái)實(shí)現(xiàn)政治合法性和支持度的政治理性[3]。陳天祥則直接指出，“政府績(jī)效管理不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題，任何單純從技術(shù)理性或政治理性角度探討政府績(jī)效管理規(guī)律的路徑都是錯(cuò)誤的”，因?yàn)椤罢?jī)效管理是政治理性與技術(shù)理性的統(tǒng)一體”[4]。他提出“政府績(jī)效管理研究：回歸政治與技術(shù)雙重理性本義”的主張，認(rèn)為“目前我國(guó)學(xué)術(shù)界在該領(lǐng)域的研究存在明顯的重技術(shù)理性而輕政治理性的傾向，主要表現(xiàn)在：追求作為一種管理技術(shù)系統(tǒng)的自洽性，熱衷于以技術(shù)手段設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，以技術(shù)理性代替政治理性探討政府績(jī)效管理機(jī)制，沉湎于對(duì)技術(shù)的精細(xì)化追求”[5]。周志忍也認(rèn)為，績(jī)效管理實(shí)踐僅限于技術(shù)層面存在諸多不足，指出“績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中的上述問(wèn)題，與政府管理理念和制度等有著密切的聯(lián)系，因此有必要從價(jià)值、理念、制度多個(gè)層面，對(duì)我國(guó)公共組織績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中的主要問(wèn)題做認(rèn)真的反思和分析”[6]。實(shí)際上，關(guān)于績(jī)效管理中的技術(shù)與政治的關(guān)系，已經(jīng)成為理論研究中的一個(gè)聚焦點(diǎn)，這方面已有博士論文做專(zhuān)門(mén)研究。該文認(rèn)為，“過(guò)分追求政府績(jī)效評(píng)估的形式上的技術(shù)理性，評(píng)估權(quán)力的單邊運(yùn)行和績(jī)效信息的內(nèi)部循環(huán)，妨礙了我們完整地理解并科學(xué)地使用這一戰(zhàn)略工具”，并且“政治主導(dǎo)技術(shù)，技術(shù)約束政治，兩者之間存在互動(dòng)關(guān)系”，“政治和技術(shù)之間的互動(dòng)關(guān)系是非均衡的”[7]（P1）。顯然，無(wú)論是技術(shù)理性還是政治理性的路徑，都不能很好地解決上述問(wèn)題，需要進(jìn)一步提出法律理性的理論導(dǎo)向，藉此反思績(jī)效管理中的實(shí)踐問(wèn)題。

（二）概念與導(dǎo)向的選擇

在展開(kāi)本文的問(wèn)題研究之前，有幾個(gè)基本概念需要說(shuō)明：什么是“理性”，什么是“技術(shù)理性”、“政治理性”、“法律理性”？這是探討本文核心問(wèn)題要弄清楚的一個(gè)概念之前提。“理性”（Reason）最早源起于希臘語(yǔ)詞語(yǔ)“邏各斯”（希臘語(yǔ)：λγοζ，logos）。在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，“理性”一般是指形成概念、進(jìn)行判斷、進(jìn)行推理等，與“感性”相對(duì)應(yīng)。關(guān)于績(jī)效管理的理性，即是與技術(shù)、政治和法律相關(guān)的理性認(rèn)識(shí)與理論。

由于本文的篇幅和旨趣所限，筆者并不打算在認(rèn)識(shí)論中對(duì)這三種理性的理論淵源做過(guò)多的梳理和分析。簡(jiǎn)單地說(shuō)，“技術(shù)理性”主要是一種工具理性，是一種以工具崇拜和技術(shù)主義為生存目標(biāo)的價(jià)值觀盡管自馬爾庫(kù)塞以來(lái)往往把技術(shù)理性劃分為三個(gè)階段，即工具理性、操作理性和價(jià)值理性，但也有學(xué)者認(rèn)為工具理性與價(jià)值理性具有統(tǒng)一性。參見(jiàn)趙建軍：《技術(shù)理性的現(xiàn)代展現(xiàn)及其未來(lái)命運(yùn)》，《自然辯證法研究》2004年第10期。，它通過(guò)實(shí)踐的途徑確認(rèn)工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實(shí)現(xiàn)服務(wù)，所以又叫“效率理性”，本文將其價(jià)值導(dǎo)向概括為“效率”。這種技術(shù)理性主要來(lái)自企業(yè)績(jī)效管理。“政治理性”則是一個(gè)更為復(fù)雜的概念?！罢卫硇允钦握軐W(xué)的內(nèi)在范疇”，“政治哲學(xué)的視角下的政治理性是人的精神層面表現(xiàn)出來(lái)的理性的政治認(rèn)知能力和政治實(shí)踐能力”[8]?；蛘哒f(shuō)，“政治理性是人類(lèi)建立在一定的政治利益基礎(chǔ)之上的精神現(xiàn)象，是受人的政治目的和意志所支配的精神活動(dòng)及在政治生活中按一定邏輯規(guī)則和邏輯程序運(yùn)作的認(rèn)知形式和認(rèn)知能力”[9]，并且“政治理性具有價(jià)值性、群體意向性、意識(shí)形態(tài)性的特征”，其中，“政治理性的價(jià)值性功能以價(jià)值觀為核心具有對(duì)政治活動(dòng)的導(dǎo)向與評(píng)價(jià)作用”[9]。這種政治價(jià)值主要表現(xiàn)為正義、平等、自由、民主等[10]（第20章），其功能可概括為追求“合法性”的壓力和基礎(chǔ)，即績(jī)效管理是中央和上級(jí)政府為尋求合法性而實(shí)施的管理活動(dòng)。

關(guān)于“法律理性”是本文所要重點(diǎn)提出和論述的。盡管法學(xué)是一門(mén)自詡為理性的學(xué)科（也的確如此），但在法學(xué)中很少專(zhuān)門(mén)討論“法律理性”的概念，更多地使用諸如“法律意識(shí)”、“法治思維”等概念來(lái)指稱(chēng)在法律生活中的理性認(rèn)識(shí)與能力。在法哲學(xué)的討論中，將法律理性區(qū)分為形式理性與實(shí)質(zhì)理性[11]，對(duì)應(yīng)形式法治與實(shí)質(zhì)法治。當(dāng)然，法律生活中并非全是理性的，也有非理性的成分?；裟匪梗∣.W.Holmes）就有一句名言：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)”。法律理性是一種關(guān)于規(guī)則和制度的理性，其價(jià)值導(dǎo)向是“法治”。由于績(jī)效管理涉及組織權(quán)、人事權(quán)、物質(zhì)資金等大量公共權(quán)力和公共資源的分配，所以“運(yùn)用法治思維和法治方式”的管理來(lái)防止腐敗和權(quán)力濫用[12]，這里強(qiáng)調(diào)的就是法律理性的思維和價(jià)值。

二、技術(shù)理性的效率追逐績(jī)效管理當(dāng)然不僅僅是追逐效率，還有效益、效果等。但作為一種工具理性的運(yùn)用，首要的還是效率。此處為了便于把握主要問(wèn)題，故此用法。

（一）技術(shù)理性的雙重移植

績(jī)效管理首先是一種技術(shù)或方法，對(duì)于公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，這種技術(shù)是20世紀(jì)六七十年代從私人部門(mén)管理借鑒和引進(jìn)而來(lái)，并最初在英美國(guó)家中興起。在我國(guó)，績(jī)效管理最早起步于改革開(kāi)放之初。查尋到的較早記錄是1994年煙臺(tái)市借鑒英國(guó)公民憲章運(yùn)動(dòng)和香港公共服務(wù)承諾制，在建委系統(tǒng)試行的“社會(huì)服務(wù)承諾制”。到了新世紀(jì)，已經(jīng)從人事考核、目標(biāo)責(zé)任制提升到績(jī)效管理制度的層次。2005年，第十屆全國(guó)人大提出要“抓緊研究建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系”。2008年，第十一屆全國(guó)人大進(jìn)一步明確提出要“推行行政問(wèn)責(zé)制度和政府績(jī)效管理制度”。2011年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)監(jiān)察部的《關(guān)于開(kāi)展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，成立“政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議”。2013年3月，國(guó)務(wù)院通過(guò)的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》再次強(qiáng)調(diào)“國(guó)務(wù)院及各部門(mén)要推行績(jī)效管理制度和行政問(wèn)責(zé)制度”。同時(shí)，各地各級(jí)黨政部門(mén)和各級(jí)各類(lèi)事業(yè)單位也紛紛開(kāi)展自己的績(jī)效管理實(shí)踐，并且還形成所謂的“蘭州模式”、“廈門(mén)模式”、“杭州模式”等。

這些績(jī)效管理活動(dòng)都可以歸為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)在我國(guó)的實(shí)踐。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展，各種公共服務(wù)的需求釋放出來(lái)，對(duì)原有的管理體制提出了新的要求，尤其是對(duì)原有人事管理體制（官僚體制）提出了挑戰(zhàn)。特別是伴隨全球化、信息化時(shí)代的來(lái)臨，傳統(tǒng)官僚制運(yùn)作下的公共部門(mén)無(wú)力應(yīng)付自身機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政開(kāi)支加大的困境，其公共物品供給能力薄弱，無(wú)法滿足不斷增強(qiáng)的公共需求。在這種情況下，公共部門(mén)管理者開(kāi)始借鑒私人部門(mén)的內(nèi)部管理方法和技術(shù)，將其績(jī)效管理體系移植到政府部門(mén)中來(lái)?！白⒅乜?jī)效考評(píng)和管理是在公共部門(mén)中引進(jìn)企業(yè)評(píng)估機(jī)制，本質(zhì)上是對(duì)以績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)估為內(nèi)核的管理主義的回歸，使公共部門(mén)的改革具有操作層面的意義”[13]（P22）。這種將“私”的技術(shù)引入“公”的體制的做法，是世界性的。本文將其視為“第一重移植”。

我國(guó)在績(jī)效管理實(shí)踐上屬于后發(fā)型國(guó)家。雖然上述新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家也是方興未艾，但畢竟已初步形成了基本的理論和方法體系。這一套體系是在西方國(guó)家管理體制的基礎(chǔ)上總結(jié)而來(lái)的。因此，20世紀(jì)90年代初期，在我國(guó)公共部門(mén)引入這種績(jī)效管理技術(shù)的時(shí)候，并非直接從企業(yè)績(jī)效管理中引入（當(dāng)時(shí)我國(guó)的企業(yè)管理技術(shù)也同樣剛剛開(kāi)始改革，原有的國(guó)有企業(yè)管理與黨政部門(mén)管理技術(shù)同質(zhì)化，并無(wú)可借鑒意義），而是從西方國(guó)家（主要是美國(guó)）移植績(jī)效管理的技術(shù)。但是，我國(guó)的公共部門(mén)（主要是各級(jí)“黨政部門(mén)”）由于實(shí)行“黨管干部”原則和“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的體制，這種“外來(lái)”的技術(shù)也有水土不服、南橘北枳的問(wèn)題。這就是本文所指的“第二重移植”問(wèn)題。

之所以存在這種績(jī)效管理技術(shù)的“雙重移植”問(wèn)題，是因?yàn)槿魏渭夹g(shù)都不是純粹的，而是與創(chuàng)造、定義、使用技術(shù)的主體有關(guān)。也就是說(shuō)，“技術(shù)不僅是人與自然的中介，它也是人與人的中介。技術(shù)問(wèn)題的確立和求解，本來(lái)就意味著一種對(duì)話、磋商乃至沖突、斗爭(zhēng)。因此，并不存在‘純粹的技術(shù)問(wèn)題”[14]。由于上述我國(guó)黨政部門(mén)移植績(jī)效管理技術(shù)的問(wèn)題，要求我們要克服的難題更大，甚至在某些方面是根本性的沖突。

（二）技術(shù)理性的實(shí)踐問(wèn)題

由于前述“雙重移植”的總體狀況，導(dǎo)致我國(guó)公共部門(mén)績(jī)效管理實(shí)踐中出現(xiàn)很多技術(shù)性的問(wèn)題和難題，包括績(jī)效管理的主體設(shè)置、客體安排、指標(biāo)設(shè)計(jì)、權(quán)重賦值、考評(píng)程序、結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效溝通、量化技術(shù)等各個(gè)環(huán)節(jié)和方面。那么以上這些問(wèn)題在理論取向?qū)用?，即技術(shù)理性之上的根源問(wèn)題是什么？換言之，為何出現(xiàn)如此系統(tǒng)性的技術(shù)問(wèn)題呢？

技術(shù)理性在于通過(guò)科學(xué)化的方法和技術(shù)來(lái)追逐效率，實(shí)現(xiàn)效率、效益、效果的最大化或最優(yōu)化。這個(gè)原則稱(chēng)之為“3E”原則。這種原則在可以貨幣化的企業(yè)管理中是基本沒(méi)有問(wèn)題的。但移植到公共部門(mén)就需要進(jìn)行調(diào)整和選擇性適用了?！肮残姓膯渭兊貜?qiáng)調(diào)效率和經(jīng)濟(jì)，到強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公正”，也使得“有效率的公共行政是在主動(dòng)與參與的公民意識(shí)的系絡(luò)中加以界定的；理性模型的正確性和官僚模型的有用性，受到質(zhì)疑和批判”[15]（P3）。這就要求“公共行政要支持建立取代傳統(tǒng)官僚組織的新型組織形態(tài)，分權(quán)化、分散化、責(zé)任的擴(kuò)大、對(duì)抗、顧客參與等等都是這種新型組織的要素特征”[15]（P3）。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜說(shuō)，“在許多政府機(jī)構(gòu)的管理中，公平比效率更重要”[16]（P132）。所以，在我國(guó)的現(xiàn)行管理體制中，就更加需要做因時(shí)、因地、因事的調(diào)整。但是，在我國(guó)的績(jī)效管理實(shí)踐中，不僅簡(jiǎn)單化地移植，而且變本加厲地“唯效率是圖”，出現(xiàn)了績(jī)效管理上的急功近利、極端化的情況，如“末位淘汰”，“一票否決”，量化方法的不適當(dāng)應(yīng)用等。

顯然，這是一種沒(méi)有清晰定位的技術(shù)理性的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。管理者以為技術(shù)性的方法都是可以為我所用的，殊不知技術(shù)或方法也有特定的體制環(huán)境要求。所有技術(shù)的背后其實(shí)都隱藏著一種管理體制的屬性。這涉及技術(shù)的本質(zhì)，是一個(gè)技術(shù)哲學(xué)問(wèn)題。任何一種技術(shù)都帶有創(chuàng)造該技術(shù)的體制的特點(diǎn)；同樣，任何一種技術(shù)的引入，都不是在一張白紙上畫(huà)畫(huà)，而是嵌入原有的管理體制之中，必然要受原有體制因素和慣性的影響。所以，技術(shù)哲學(xué)方面的學(xué)者指出，“同樣是面對(duì)一個(gè)需要解決的問(wèn)題，在不同的時(shí)代，對(duì)于不同的人來(lái)說(shuō)，它就可能被翻譯成不同類(lèi)型的問(wèn)題，如宗教問(wèn)題，或者政治問(wèn)題，或者行政管理問(wèn)題，或者技術(shù)問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，技術(shù)問(wèn)題的界定本身就是一個(gè)翻譯過(guò)程、說(shuō)服過(guò)程和權(quán)力過(guò)程（Bijkeretal），它并非技術(shù)專(zhuān)家們的專(zhuān)利，而是政治家、企業(yè)家、客戶等利益相關(guān)者共同介入的產(chǎn)物”[14]。以此反觀我國(guó)地方政府績(jī)效管理實(shí)踐，如招商引資的量化任務(wù)考核，黨建工作中開(kāi)會(huì)次數(shù)、報(bào)告次數(shù)的考核，似乎在考評(píng)技術(shù)上“很科學(xué)”，但其實(shí)這種管理方法一開(kāi)始就是錯(cuò)誤的，因?yàn)楣芾碚吆鲆暳思夹g(shù)適用性問(wèn)題。忽視或無(wú)視這種屬性，是造成我國(guó)績(jī)效管理在技術(shù)理性上問(wèn)題百出的根本原因。

（三）技術(shù)理性的理論反思

我國(guó)績(jī)效管理方面是否充分認(rèn)識(shí)到上述問(wèn)題？總體上我國(guó)政府績(jī)效管理的研究還是以技術(shù)應(yīng)用層面的研究為主，探索績(jī)效管理過(guò)程中的細(xì)節(jié)問(wèn)題，如指標(biāo)設(shè)置與權(quán)重賦分，考評(píng)程序與方法，各種量化方法和模型，信度與效度的演算等。筆者無(wú)意否定這種研究取向的意義。問(wèn)題在于，這種技術(shù)理性的研究取向有一個(gè)錯(cuò)誤或虛無(wú)的假設(shè)前提：技術(shù)是完全客觀的，技術(shù)通用于私人部門(mén)與公共部門(mén)，通用于西方國(guó)家和中國(guó)。

當(dāng)然，我國(guó)也有學(xué)者開(kāi)始這種理論反思了。蔡立輝在《政府績(jī)效評(píng)估》的前言中設(shè)專(zhuān)節(jié)“創(chuàng)新與突破”，其第一點(diǎn)就是“評(píng)估與反思了以往我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估理論研究的不足”[17]（P3）。他指出，以往的研究理論對(duì)政府績(jī)效評(píng)估動(dòng)力機(jī)制的分析是從政府公共管理問(wèn)題的表象出發(fā)，而不是從問(wèn)題的原因和基本國(guó)情出發(fā)而展開(kāi)的，它們以照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家和企業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)代替了必要的政府績(jī)效評(píng)估的原創(chuàng)性研究，以零碎的、分散的研究代替了從理念、價(jià)值、實(shí)施環(huán)境到具體實(shí)施方法與途徑的系統(tǒng)研究。已有的研究雖然在角度、側(cè)重點(diǎn)方面各不相同，但研究結(jié)論都強(qiáng)調(diào)了在我國(guó)推行政府績(jī)效評(píng)估措施的緊迫性、必要性以及政府績(jī)效評(píng)估的工具性價(jià)值。這些問(wèn)題使得研究者十分浮躁而不能深入和系統(tǒng)地研究政府績(jī)效評(píng)估的原創(chuàng)性理論，不能結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府公共管理的現(xiàn)實(shí)來(lái)研究如何使西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的具體經(jīng)驗(yàn)更加符合我國(guó)的實(shí)際并加以本土化，不能結(jié)合政府公共管理特征和行政業(yè)務(wù)需求來(lái)研究如何在政府績(jī)效評(píng)估中引入企業(yè)績(jī)效評(píng)估的方法，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的理念、內(nèi)涵、價(jià)值、評(píng)估過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)和實(shí)施環(huán)境缺乏系統(tǒng)的把握，致使研究成果缺乏應(yīng)用性、可操作性和科學(xué)性。

顯然，這確實(shí)代表了我國(guó)政府績(jī)效管理研究者的一種反思。只不過(guò)從本文的立意看，這種反思的深度顯然還是非常有限的，沒(méi)有能夠透徹地從“技術(shù)理性”的本質(zhì)意義與原理（技術(shù)哲學(xué)的角度）上來(lái)分析理論研究中出現(xiàn)以上問(wèn)題的內(nèi)在原因。

三、政治理性的合法性尋求

（一）政治理性的提出和困境

正如前文所述，績(jī)效在私人部門(mén)和公共部門(mén)中的含義并不相同。在私人部門(mén)中可以統(tǒng)一貨幣化為經(jīng)濟(jì)效率，而在公共部門(mén)中除了一般的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本以外，可能更加重要的是公正、透明、民主和法治等非貨幣性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。所以，學(xué)者們?cè)噲D重新定義績(jī)效管理，認(rèn)為“政府績(jī)效管理是在傳統(tǒng)的政治行政二分治理模式失效，既不能解決政府的代表性問(wèn)題以落實(shí)公共責(zé)任，辦事效率又低下的情況下，人們尋找到的一個(gè)政府改良工具”[1]。這就使得公共部門(mén)的績(jī)效考核的內(nèi)容安排及其具體指標(biāo)設(shè)計(jì)不僅僅是可見(jiàn)的效率、數(shù)量指標(biāo)，而且可能是這種難以量化的內(nèi)容。隨著民主化、法治化的發(fā)展，新公共管理的興起，這種價(jià)值取向越來(lái)越重要，以至于成為維系公共部門(mén)設(shè)置的必要性和政府合法性的重要依據(jù)?；谶@種原因，我國(guó)已有學(xué)者針對(duì)績(jī)效管理中的問(wèn)題，指出技術(shù)理性的弊端，提出了政治性研究的必要性。比如，胡稅根（2005）、蔡立輝（2006）等對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的界定事實(shí)上也包含了兩個(gè)基本取向，即如何通過(guò)技術(shù)理性提高政府內(nèi)部的管理效率并通過(guò)引入外部主體對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)以回應(yīng)公民，增強(qiáng)政府的責(zé)任與合法性。他們已經(jīng)看到，“事實(shí)上，作為政策分析的兩種方法論維度，技術(shù)理性關(guān)注的是公共政策的技術(shù)屬性，政治理性關(guān)注的是公共政策的政治屬性，它們共同構(gòu)成了政策分析的必要非充分條件，它們的辯證綜合也體現(xiàn)了公共政策科學(xué)性與民主性的統(tǒng)一”[18]。

如果說(shuō)上文是績(jī)效管理學(xué)者對(duì)于政治理性的認(rèn)知和意見(jiàn)，那么這種意見(jiàn)也是從對(duì)績(jī)效管理實(shí)踐的觀察得來(lái)的。換言之，在政治理性維度上，績(jī)效管理實(shí)務(wù)界人士的行為是理性選擇的結(jié)果。在績(jī)效管理體系的上層結(jié)構(gòu)中主要是尋求“合法性”。馬克斯·韋伯將統(tǒng)治的合法性分為三種類(lèi)型：魅力型、傳統(tǒng)型和法理型。在我國(guó)，“傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的感召力隨社會(huì)轉(zhuǎn)型趨于下降，尚處于建構(gòu)過(guò)程中的新意識(shí)形態(tài)系統(tǒng)難以獨(dú)立支撐政府合法化，于是需要通過(guò)績(jī)效來(lái)證明政府的合法性，績(jī)效管理由此意義重大”[19]，這就是我國(guó)推行績(jī)效管理的政治背景。整個(gè)公權(quán)力體系的合法性責(zé)任主要由黨中央和國(guó)務(wù)院承擔(dān)，因此中央需要“根據(jù)社會(huì)需求自主判斷和設(shè)定績(jī)效計(jì)劃的自主權(quán)，據(jù)此構(gòu)建了完善的科層系統(tǒng)，自上而下層層分解指標(biāo)，由下向上層層負(fù)責(zé)匯報(bào)……從總體上看，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估是計(jì)劃式績(jī)效評(píng)估，是上級(jí)政府的一種新的政治控制手段”[20]（P7172）。

也就是說(shuō)，權(quán)力總會(huì)通過(guò)某種方式為自己的統(tǒng)治尋求合法性的基礎(chǔ)。要使統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者所構(gòu)成的命令與服從關(guān)系穩(wěn)定地維系，績(jī)效管理就是這種維系的辦法之一。合法性要建立在事務(wù)管理的效率之上，而官僚組織結(jié)構(gòu)之所以能帶來(lái)高效率，是因?yàn)楣倭胖茝?qiáng)調(diào)知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化、正規(guī)化和權(quán)力集中化，它能使組織內(nèi)部的人們的行為理性化，具有一致性和可預(yù)測(cè)性，并通過(guò)績(jī)效管理加以準(zhǔn)確考評(píng)和控制?？梢?jiàn)，績(jī)效管理作為一種內(nèi)部管理活動(dòng)，是完全服務(wù)于政治統(tǒng)治合法性需要的理性行為。所以，我國(guó)的政府績(jī)效管理“主要利益相關(guān)者是內(nèi)部行為主體，績(jī)效評(píng)估并沒(méi)有改變?cè)械墓芾碇贫群统绦?，反而?qiáng)化了科層制的優(yōu)勢(shì)，沒(méi)有改變公民對(duì)政府管理的影響作用和程度”[20]（P7273）。更明確的，“績(jī)效管理是一種工具，其特質(zhì)正是管理方法的變革和管理手段的改進(jìn)。作為一種工具，績(jī)效管理可以為政府管理理念和管理模式提供技術(shù)支撐，但實(shí)施績(jī)效管理并不意味著理念和模式的現(xiàn)代化”[20]（P7273）。換言之，試圖通過(guò)績(jī)效管理這種內(nèi)部控制型的管理技術(shù)來(lái)化解政治統(tǒng)治合法性的難題是不可能的。

（二）政治理性的實(shí)踐與異化

績(jī)效管理根據(jù)政治理性提出和實(shí)施，在總體化解統(tǒng)治的合法性方面有著內(nèi)在的矛盾性，在具體實(shí)踐過(guò)程中存在追求政績(jī)，展開(kāi)政績(jī)競(jìng)賽并使績(jī)效管理走向異化的可能性。而且，這種合法性尋求的內(nèi)在矛盾性與政績(jī)追求的異化可能性是有因果關(guān)系的：正是自上而下的合法性傳遞壓力，導(dǎo)致了自下而上的政績(jī)競(jìng)賽與沖動(dòng)；反過(guò)來(lái)，這種政績(jī)競(jìng)賽的“內(nèi)部消費(fèi)”行為又耗散了合法性追求的作用，使得績(jī)效管理只能在體制內(nèi)空轉(zhuǎn)或自?shī)首詷?lè)。

我們先看實(shí)踐中績(jī)效管理的控制型特征。以本文調(diào)研的X市為例，該市的綜合績(jī)效管理方案《五個(gè)文明建設(shè)績(jī)效考核管理辦法》和《2015年X市五個(gè)文明建設(shè)績(jī)效考核管理實(shí)施方案》，基本上是所在的湖南省績(jī)效管理辦法和方案的任務(wù)分解。該市下轄的HY縣《2015年五個(gè)文明建設(shè)績(jī)效考核管理實(shí)施方案》，又是對(duì)上一級(jí)政府績(jī)效管理方案的落實(shí)和分解。上下兩級(jí)政府的方案，在項(xiàng)目設(shè)置、權(quán)重賦予、結(jié)果應(yīng)用等各個(gè)方面高度一致，使得下級(jí)績(jī)效管理方案成為上級(jí)政府的執(zhí)行方案，缺乏符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)的指標(biāo)設(shè)置和考評(píng)程序的自主安排。如下文中2015年X市關(guān)于“文化旅游”方面的績(jī)效管理考核指標(biāo)，下轄的8個(gè)縣市必須完成核定的任務(wù)（見(jiàn)表1）。這種控制主要是通過(guò)績(jī)效的結(jié)果運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其依據(jù)是黨政組織人事部門(mén)的縱向管理權(quán)限。

表1X市績(jī)效管理指標(biāo)體系（節(jié)選）

JS市LX縣FH縣GZ縣HY縣BJ縣YS縣LS縣旅游收入（億元）723.586.56.56.73.518.512.8接待游客（萬(wàn)人次）9801101000180230110390250網(wǎng)格化社會(huì)管理攝像頭安裝個(gè)數(shù)60521008899144236100資料來(lái)源：X市《2015年縣市生態(tài)文化旅游、網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理和教育“四大工程”指標(biāo)任務(wù)分解表》。

在筆者調(diào)研中了解到，雖然表中的數(shù)據(jù)是根據(jù)往年情況并由各縣市上報(bào)而來(lái)，但是在確定數(shù)字的過(guò)程中，作為下級(jí)的縣市并沒(méi)有太多的“談判空間”和“談判能力”，往往只能按照上級(jí)政績(jī)建設(shè)需要不斷增加任務(wù)，很難根據(jù)旅游事業(yè)規(guī)律、當(dāng)年情況、本地特點(diǎn)來(lái)制定適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)。值得注意的是，表1顯示，連各縣市要安裝的攝像頭或攝像機(jī)數(shù)量都有明確的任務(wù)，可見(jiàn)績(jī)效管理已經(jīng)達(dá)到多么僵化的控制程度?？?jī)效管理本來(lái)是政府為推進(jìn)公共服務(wù)的一種技術(shù)，卻成為官僚制內(nèi)部控制的一種工具，在通過(guò)績(jī)效管理尋求合法性的過(guò)程中卻掉入了官僚制的陷阱，這就是績(jī)效管理在政治理性上的扭曲或異化。這種異化的本質(zhì)是績(jī)效管理價(jià)值的背離，即背離了公共服務(wù)精神。

四、法律理性的法治化取向

（一）法律理性的提出

盡管學(xué)者們（主要是有政治學(xué)背景的學(xué)者）也看到我國(guó)政府績(jī)效管理在政治理性方面的局限和矛盾性，但也只限于批評(píng)而已，并不能提出有效的解決之道。原因在于，績(jī)效管理的這種政治理性的扭曲與異化源自于政治管理體制的固有問(wèn)題?？?jī)效管理專(zhuān)家難以從技術(shù)上予以解釋和指導(dǎo)。但是，這種扭曲與異化又造成了管理上的種種問(wèn)題，表現(xiàn)為前文所指出的“科學(xué)性”與“法治化”的矛盾關(guān)系。這就是本節(jié)所提出的法律理性的問(wèn)題。

也就是說(shuō)，無(wú)論是技術(shù)理性的科學(xué)性問(wèn)題，還是政治理性的合法性問(wèn)題，最終都需要通過(guò)法律理性的路徑來(lái)予以化解。法律理性的路徑給出的化解之道，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是法治化。那么，為什么只有“法治化”才能解決二者的問(wèn)題？這是因?yàn)?，一方面，技術(shù)理性面對(duì)“雙重移植”環(huán)境出現(xiàn)了不適應(yīng)的問(wèn)題，陷入功利化、工具化的窠臼之中；另一方面，在試圖通過(guò)績(jī)效管理尋求合法性和實(shí)現(xiàn)政績(jī)的過(guò)程中又掉入官僚制的陷阱，出現(xiàn)了在政治理性上的扭曲或異化，這是對(duì)績(jī)效管理價(jià)值的背離。概而言之，技術(shù)理性的問(wèn)題在于“不適應(yīng)”和“偏離”，而政治理性的問(wèn)題則是“扭曲”和“異化”，看似兩個(gè)不相關(guān)的問(wèn)題，其實(shí)都有一個(gè)共同的原因，就是公共部門(mén)（黨政部門(mén)）的權(quán)力不受約束或權(quán)力規(guī)范的問(wèn)題，而解決這個(gè)問(wèn)題的根本之道就是通過(guò)發(fā)揮法律理性的路徑，走向法治化，也就是只有通過(guò)約束公權(quán)力的方法，才能避免技術(shù)理性發(fā)揮的“偏離”，才能解決政治理性作用中的“扭曲”與“異化”。這就是法律理性提出的根本原因或必要性所在。

法律理性也可以說(shuō)就是法治意識(shí)，在我國(guó)有一個(gè)發(fā)展過(guò)程。第一階段，1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化”；第二階段，1997年十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”；第三階段，2013年十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，2014年十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，標(biāo)志著我國(guó)法治意識(shí)的全面確立。這里的“全面推進(jìn)依法治國(guó)”顯然是可以而且應(yīng)該包括政府績(jī)效管理在內(nèi)的，也就是要在績(jī)效管理領(lǐng)域中貫徹所提出的“法治思維和法治方式”。

（二）法律理性的實(shí)踐

在實(shí)踐中法律理性的情況如何，還存在哪些問(wèn)題？

首先，績(jī)效管理制度層級(jí)不高，缺乏頂層設(shè)計(jì)的法律保障。雖然在憲法中有關(guān)于績(jī)效考核的相關(guān)條款，但是這種條款并不具有操作性，實(shí)際上成為虛置。參考美國(guó)1993年《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，1994年澳大利亞《公共服務(wù)法案》，2002年日本《政府政策評(píng)估法》等立法案例，我國(guó)應(yīng)盡快制定專(zhuān)門(mén)的績(jī)效管理法律。這是因?yàn)榭?jī)效管理涉及重大的組織人事與資源分配，需要具有高位階的法律作為依據(jù)。例如，結(jié)果應(yīng)用中出現(xiàn)扣罰工資、辭退等處分及其相應(yīng)的救濟(jì)問(wèn)題，如果沒(méi)有高位階法律的明確規(guī)定，勢(shì)必造成各地不科學(xué)、不規(guī)范的做法。

其次，目前各地各級(jí)政府的績(jī)效管理制度質(zhì)量不高，創(chuàng)新性不足，存在大量雷同的規(guī)定，缺乏適應(yīng)本地本行業(yè)本單位的制度創(chuàng)新。即使解決上述第一個(gè)問(wèn)題，有了全國(guó)性的績(jī)效管理法律，也不能完全滿足績(jī)效管理實(shí)踐中各地各部門(mén)的地方立法、部門(mén)立法的需要。這是由績(jī)效管理法律的特殊性造成的?？?jī)效管理主要是微觀管理，應(yīng)區(qū)別于法律的一般性、概括性規(guī)定（以留下更多的裁量空間），它必須緊密結(jié)合具體事務(wù)，具有非常強(qiáng)烈的專(zhuān)業(yè)性、地域性、事務(wù)性特點(diǎn)。國(guó)家法律不可能也沒(méi)必要對(duì)各類(lèi)績(jī)效管理問(wèn)題做出詳盡的規(guī)定。這就要求績(jī)效管理工作者具有運(yùn)用法律理性的制度創(chuàng)新能力，根據(jù)具體工作制定相應(yīng)的績(jī)效管理制度。但是，在所研究的范圍中，我國(guó)地方各級(jí)各類(lèi)績(jī)效管理文件中存在大量互相抄襲、照搬照抄的問(wèn)題。

再次，應(yīng)當(dāng)將法律理性運(yùn)用到黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的治理之中。之所以提到黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，是因?yàn)樵谖覈?guó)有“黨管干部”的人事體制，地方各級(jí)績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)工作實(shí)際上也是由相應(yīng)的各級(jí)黨委組織部門(mén)擔(dān)任的。為全面約束權(quán)力，防止權(quán)力濫用，僅依靠國(guó)家法律、地方法規(guī)規(guī)章，顯然是忽視了一個(gè)基本的事實(shí)：黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在績(jī)效管理中的權(quán)力約束問(wèn)題。這方面，2009年就制定了三個(gè)文件：《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》和《黨政工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》。黨的十八大之后，提出把“思想建黨”和“制度建黨”相結(jié)合。2014年修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，2015年制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》、《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》。這些文件都是與績(jī)效管理緊密相關(guān)的制度性文件。

最后，績(jī)效管理中的救濟(jì)渠道不暢。由于績(jī)效管理勢(shì)必出現(xiàn)有些個(gè)人和單位在考評(píng)過(guò)程、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)出現(xiàn)爭(zhēng)議和不滿，這就必須在制度上構(gòu)建完善的績(jī)效爭(zhēng)議處理制度和權(quán)利救濟(jì)制度。之所以特別強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，一方面是因?yàn)楦鶕?jù)法律理性的內(nèi)在要求，按照“有權(quán)利必有救濟(jì)”的一般性法治原則，應(yīng)當(dāng)設(shè)置爭(zhēng)議處理和權(quán)利救濟(jì)等制度。另一方面是因?yàn)榭?jī)效管理的特殊性。由于績(jī)效管理在行政法上屬于內(nèi)部行政行為，在現(xiàn)行《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》中，績(jī)效管理的對(duì)象并不是作為行政相對(duì)人，因此不能取得行政訴訟法的原告資格，也很難獲得行政復(fù)議法上的復(fù)議請(qǐng)求人資格。進(jìn)一步而言，一方面績(jī)效管理主體相對(duì)于考評(píng)客體的強(qiáng)勢(shì)地位以及二者之間的勞動(dòng)人事關(guān)系，行政訴訟或者行政復(fù)議這種具有強(qiáng)烈對(duì)抗性質(zhì)的糾紛解決機(jī)制并不適合或者并不是最優(yōu)的選擇；另一方面績(jī)效管理具有高度的業(yè)務(wù)性，行政法官或者行政復(fù)議官員由于專(zhuān)業(yè)壁壘或者工作秘密保守的原因，很難也不適合進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟门?。所以，很有必要在?jī)效管理制度中設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)的爭(zhēng)議處理制度和權(quán)利救濟(jì)制度。

五、結(jié)語(yǔ)：建設(shè)法治型績(jī)效管理的目標(biāo)

關(guān)于法治，有一個(gè)經(jīng)典的定義就是亞里士多德在《政治學(xué)》里第一次提出的“法治”定義。他說(shuō)：“所謂法治，應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律。”[21]（P199）本文提出的法律理性的導(dǎo)向，實(shí)際上就是要在績(jī)效管理領(lǐng)域貫徹法治意識(shí)，主張建設(shè)一種法治型的績(jī)效管理模式。這種“法治型績(jī)效管理”不同于“制度化績(jī)效管理”，從“制度”到“法治”顯然有一個(gè)質(zhì)的飛躍與區(qū)別。因?yàn)?，法治除了要求要有制度以外，而且要求這種制度至高無(wú)上，任何人和組織都要服從法律。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是法治型績(jī)效管理中，必須是“法高于權(quán)”，而不是“權(quán)大于法”。唯有如此，才能解決前文所講的技術(shù)理性“偏離”和政治理性“異化”的問(wèn)題。

盡管貫徹法律理性在績(jī)效管理實(shí)踐中的意義如此重大而緊迫，但遺憾的是目前我國(guó)在這方面的研究極為薄弱甚至可以說(shuō)是空白。出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，一方面有上述的技術(shù)理性固守的原因，另一方面也是因?yàn)檫@涉及法學(xué)與管理學(xué)的跨學(xué)科研究問(wèn)題。在管理學(xué)界，績(jī)效管理研究仍然是以技術(shù)層面的問(wèn)題意識(shí)為主；而在法學(xué)界，由于績(jī)效管理屬于內(nèi)部行政范疇，也極少有學(xué)者視其為公法學(xué)的問(wèn)題。以至于這樣一個(gè)重要的問(wèn)題，由于缺少理論總結(jié)和研究，很難發(fā)揮解釋和指導(dǎo)實(shí)踐的作用。

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