周福振

[摘要]從第一部黨章始，中國共產(chǎn)黨就對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督做了若干規(guī)定，并使其越來越完善。黨內(nèi)監(jiān)督的不斷完善，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督制度不斷健全，黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)立和發(fā)展，這有力推動(dòng)了黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)化。黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)化不僅僅體現(xiàn)在黨章的明文規(guī)定上，更重要的是體現(xiàn)在黨內(nèi)的現(xiàn)實(shí)監(jiān)督中。一方面要嚴(yán)格落實(shí)黨章關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定，另一方面要?jiǎng)?chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督制度。

[關(guān)鍵詞]黨章；黨內(nèi)監(jiān)督；全面從嚴(yán)治黨

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2017）01000806

黨內(nèi)監(jiān)督是黨建的重要內(nèi)容。“監(jiān)督”一詞在一大綱領(lǐng)中就出現(xiàn)了，并明確寫入我們黨的第一部黨章?！氨O(jiān)督”一詞除了沒有出現(xiàn)在三大和四大黨章外，歷次黨章都有涉及，這說明黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督非常重視。黨內(nèi)監(jiān)督離不開民主監(jiān)督，“民主監(jiān)督”一詞出現(xiàn)在十四大黨章?！包h內(nèi)監(jiān)督制度”一詞出現(xiàn)得更晚，第一次出現(xiàn)于十六大黨章?？梢哉f，黨一直重視黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)，只不過沒有較早地把其載入黨章而已。

一、黨內(nèi)監(jiān)督制度的不斷健全與完善

制度建設(shè)在各種建設(shè)中帶有根本性。正如鄧小平所說，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵1]（P333）。黨不僅注意到“監(jiān)督”、“民主監(jiān)督”等問題，而且重視黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)。從歷次黨章來看，黨內(nèi)監(jiān)督越來越健全與完善，并不斷促進(jìn)其走向科學(xué)化。

（一）上級(jí)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督

黨內(nèi)最早的監(jiān)督是指上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。俄文譯稿的一大綱領(lǐng)①規(guī)定，工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中黨員人數(shù)較多時(shí)，可派到他地去工作，但一定要受當(dāng)?shù)貓?zhí)委最嚴(yán)格的監(jiān)督。地方執(zhí)委明顯是上級(jí)。此處的“監(jiān)督”還有“領(lǐng)導(dǎo)”或“指導(dǎo)”的意味。所以，英文譯本的一大綱領(lǐng)規(guī)定，他們要“置于地方執(zhí)行委員會(huì)的指導(dǎo)之下”[2]（P2，4）。

俄文譯本的一大綱領(lǐng)還規(guī)定，中執(zhí)委監(jiān)督地方執(zhí)委的三個(gè)方面，即財(cái)務(wù)、活動(dòng)、政策。這是為了保證中央政策在地方的貫徹執(zhí)行。英文譯本一大綱領(lǐng)雖也規(guī)定中執(zhí)委監(jiān)督的三個(gè)方面，但與俄文譯稿略有差別：中執(zhí)委不僅監(jiān)督地方執(zhí)委，而且負(fù)有指導(dǎo)責(zé)任，其監(jiān)督和指導(dǎo)的三個(gè)方面是財(cái)務(wù)、出版和政策[2]（P2，4）。出版是一種活動(dòng)，但活動(dòng)不僅僅是出版。這些不同的術(shù)語是漢語譯為外文后又從外文譯為漢語時(shí)存在的問題。

一大后，中國共產(chǎn)黨在各地紛紛建立組織，但畢竟發(fā)展有限。到第二年即1922年，二大制定的第一部黨章中就有明顯的體現(xiàn)。二大黨章規(guī)定，三名至五名黨員成立一組，隸屬黨的地方支部，如果無支部時(shí)，由區(qū)執(zhí)委指定隸屬鄰近之支部或直隸區(qū)執(zhí)委，而在未有區(qū)執(zhí)委之地，直接受中執(zhí)委指揮、監(jiān)督[2]（P5）。當(dāng)時(shí)很多地方都沒有區(qū)執(zhí)委，甚至連地方支部都沒有，所以二大黨章才規(guī)定有的黨組直接受中執(zhí)委指揮和監(jiān)督。這種監(jiān)督是單向的，是自上而下的，不是嚴(yán)格意義上的民主監(jiān)督。因?yàn)槊裰鞅O(jiān)督有對(duì)等的意味。黨如此設(shè)計(jì)監(jiān)督主要受兩方面影響，一是受蘇俄布爾什維克的影響，二是鑒于國民黨的軟弱渙散。黨為了集權(quán)于中央，自然將監(jiān)督之權(quán)收歸上級(jí)。這是黨成立之初集中弱小力量辦大事的必然選擇。

五大后中央政治局會(huì)議修正的黨章也強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督之權(quán)。黨章規(guī)定，中央、省、市及縣的委員會(huì)分別指導(dǎo)、監(jiān)督其機(jī)關(guān)報(bào)[2]（P2325）。黨的機(jī)關(guān)報(bào)自然要宣傳黨的理論和政策，而黨加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)報(bào)的監(jiān)督，正是為了加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)力，即現(xiàn)在所謂的“黨報(bào)姓黨”。黨報(bào)不能“吃黨的飯，砸黨的鍋”，成為“推墻”的機(jī)關(guān)報(bào)。六大黨章進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)關(guān)報(bào)的監(jiān)督，要求中央委員會(huì)、省委、縣委分別指定其指導(dǎo)和監(jiān)督下的機(jī)關(guān)報(bào)的編輯[2]（P3536）。連編輯都由黨委來指定，說明黨對(duì)機(jī)關(guān)報(bào)的控制力增強(qiáng)，這雖不利于機(jī)關(guān)報(bào)的自由發(fā)揮，但可以更好地宣傳黨的政策，使其不能妄議中央，有利于中央政令的貫徹執(zhí)行。在特殊的革命時(shí)期，這有利于讓人民更好地理解黨的政策，從而一心跟黨走。

隨著黨的力量的不斷壯大，黨改革了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在中央設(shè)立政治局、書記處等，以加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，這在七大黨章中第一次得以體現(xiàn)。七大黨章規(guī)定，中央委員會(huì)設(shè)立的各部與軍事、黨報(bào)等委員會(huì)及其他工作機(jī)關(guān)，要接受中央政治局、中央書記處及中央主席之指導(dǎo)、監(jiān)督[2]（P51）。也就是說，作為上級(jí)的政治局、書記處和黨的主席，都有監(jiān)督中央各部門、黨報(bào)以及其他工作機(jī)關(guān)的權(quán)力。這也是一種上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，有利于中央的集權(quán)和統(tǒng)一，使黨如臂使指，在奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的偉大勝利中發(fā)揮了重要作用。

一直到七大，黨都非常強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。在革命年代，黨主要是軍事斗爭(zhēng)，一開始就有集中權(quán)力的意志。這克服了國民黨那種松散的權(quán)力體系，有利于黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，對(duì)革命戰(zhàn)爭(zhēng)有非常大的積極作用。新中國成立后這種做法的消極作用逐漸暴露，黨認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，所以從八大黨章始，不僅強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)督，更強(qiáng)調(diào)自下而上的監(jiān)督?？上?，上述監(jiān)督措施在九大、十大、十一大中斷了。

（二）自上而下與自下而上的監(jiān)督相結(jié)合

西方政黨是民主發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，自然能以民主為原則建黨。中國共產(chǎn)黨是在國家統(tǒng)治力量薄弱的情況下建立的，民主難以成為其建黨原則，否則很容易造成黨的渙散無力。然而，成為執(zhí)政黨后，黨就不能單純強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，應(yīng)將其與自下而上的監(jiān)督相結(jié)合。

八大是黨由革命黨轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨后召開的第一次全國代表大會(huì)。所以，八大主要考慮如何執(zhí)政的問題，開始強(qiáng)調(diào)自下而上的監(jiān)督。八大黨章規(guī)定，“任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監(jiān)督”[2]（P60）。這里的“任何黨員”包括黨的主席、副主席在內(nèi)，“任何黨組織”自然也包括中央組織在內(nèi)的所有組織。黨章第一次凸顯了黨內(nèi)監(jiān)督的平等原則，普通黨員和下級(jí)組織也可監(jiān)督黨的主席和中央組織?？上В@些好制度隨著“三面紅旗”而倒，不能在現(xiàn)實(shí)中貫徹執(zhí)行。特別是到了“文革”期間，黨內(nèi)的平等監(jiān)督早已不見了蹤影。直到十二大時(shí)，重新修正的黨章才又確立了這種監(jiān)督。

十二大黨章指出，上下級(jí)組織之間要互相監(jiān)督[2]（P103）。黨想通過兩者之間的互相監(jiān)督，達(dá)到提高黨的執(zhí)政能力的目的。雖然在現(xiàn)實(shí)中下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督比較疲軟，但黨章的規(guī)定為黨內(nèi)監(jiān)督指明了發(fā)展方向。

（三）黨的基層組織要加強(qiáng)對(duì)黨員的監(jiān)督

黨不僅強(qiáng)調(diào)上下級(jí)之間的監(jiān)督，而且強(qiáng)調(diào)基層組織對(duì)黨員的監(jiān)督，這在八大黨章中第一次體現(xiàn)出來。八大黨章分門別類地對(duì)基層組織的監(jiān)督作了規(guī)范。一是在企業(yè)、農(nóng)村、學(xué)校和部隊(duì)中的基層組織應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位行政機(jī)構(gòu)和群眾組織。黨組織監(jiān)督黨員的目的主要有兩個(gè)方面，即積極實(shí)現(xiàn)上級(jí)黨組織、上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議和不斷改進(jìn)本單位的工作。這反映了黨組織的權(quán)力較大，有黨企不分的情形。二是機(jī)關(guān)中的基層組織應(yīng)監(jiān)督每個(gè)黨員（包括行政負(fù)責(zé)人）的思想政治情況[2]（P74）。這強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)黨員的思想政治監(jiān)督。與前述黨內(nèi)監(jiān)督相類似，隨著大躍進(jìn)等一系“左”傾錯(cuò)誤和“文革”的發(fā)動(dòng)，這些監(jiān)督也失去作用，黨章中也不見其蹤影，直到十二大黨章。

十二大黨章完善了基層組織對(duì)黨員的監(jiān)督。一是企事業(yè)單位的基層組織，除特殊情況外，只對(duì)本單位生產(chǎn)任務(wù)和業(yè)務(wù)工作起保證監(jiān)督作用，而黨政機(jī)關(guān)的基層組織對(duì)包括行政負(fù)責(zé)人在內(nèi)的黨員在執(zhí)行黨的路線、方針、政策，遵紀(jì)守法，聯(lián)系群眾，以及他們的思想、作風(fēng)、道德品質(zhì)等方面進(jìn)行監(jiān)督[2]（P110）。這些監(jiān)督都反映了黨政分開、黨企分開的原則，此后的黨章在這方面不斷完善：十四大黨章規(guī)定全民所有制企業(yè)的基層組織要起政治核心作用；十六大黨章將“全民所有制企業(yè)”改為“國有企業(yè)和集體企業(yè)”，同時(shí)增加了非公有制經(jīng)濟(jì)組織中基層組織要引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)遵守國家的法律法規(guī)的內(nèi)容[2]（P179）。

除了企事業(yè)單位與機(jī)關(guān)中的黨組織要加強(qiáng)對(duì)黨員的監(jiān)督外，黨章還將基層組織對(duì)黨員的監(jiān)督作為其基本任務(wù)，這第一次體現(xiàn)在十二大黨章中。十二大黨章規(guī)定，黨的基層組織的八項(xiàng)基本任務(wù)之一是“監(jiān)督黨員切實(shí)履行義務(wù)”；任務(wù)之七是“教育和監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴(yán)格遵守國法政紀(jì)”，“監(jiān)督本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員和各種執(zhí)法的專業(yè)人員不得執(zhí)法犯法”[2]（P109）。十四大黨章對(duì)其進(jìn)行了修改，將“對(duì)黨員進(jìn)行教育和管理”改為“對(duì)黨員進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督”（十七大黨章又加了一個(gè)“服務(wù)”）；將“教育和監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員”，改為“監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員”[2]（P134）。

（四）黨的領(lǐng)導(dǎo)要受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督

黨的領(lǐng)導(dǎo)人員包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，都要接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督。十六大黨章第一次規(guī)定，“加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”[2]（P168）。

加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督也是民主監(jiān)督的重要部分。十四大黨章規(guī)定，黨要建立健全民主決策、民主監(jiān)督的制度和程序[2]（P122）。這說明黨不僅要加強(qiáng)民主監(jiān)督的制度，還要加強(qiáng)其程序建設(shè)。十七大黨章又在兩大民主之上增加了“民主選舉”、“民主管理”兩項(xiàng)[2]（P190），構(gòu)成“四大民主”。

為了加強(qiáng)監(jiān)督效力，黨章規(guī)定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督，這第一次出現(xiàn)在九大黨章中，十大黨章仍沿用。九大和十大召開時(shí)，正是“文革”時(shí)期，黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督尤為強(qiáng)烈。當(dāng)時(shí)，由于“踢開黨委鬧革命”，黨內(nèi)正常的監(jiān)督遭到嚴(yán)重破壞。當(dāng)然，這并不是說黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督得力，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的監(jiān)督是混亂的，破壞了黨和社會(huì)的秩序，給黨和國家?guī)砹藶?zāi)難。

領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力越大，對(duì)國家和社會(huì)造成的影響就越大。正如鄧小平所說，“對(duì)執(zhí)政黨來說，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問題”[3]（P328）。所以，黨章也強(qiáng)調(diào)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。十二大黨章規(guī)定，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的六項(xiàng)基本條件之四是“自覺地接受黨和群眾的批評(píng)和監(jiān)督”[2]（P111）。這為此后歷次黨章所遵循，從十四大黨章開始將其作為第五項(xiàng)基本條件。十八大黨章還第一次明確規(guī)定，黨要重視監(jiān)督干部[2]（P230）。

（五）黨員在監(jiān)督面前一律平等

黨員雖然在黨內(nèi)有職位的高低，但在人格、紀(jì)律、監(jiān)督面前一律平等。十二大黨章第一次規(guī)定，不允許有不受監(jiān)督的特別黨員。也正是如此，十二大黨章還規(guī)定，要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)處于黨和人民的監(jiān)督之下[2]（P102103）。這為以后歷次黨章所遵循，只不過是將“特別黨員”改為“特殊黨員”而已。

從歷次黨章來看，黨內(nèi)監(jiān)督的制度是不斷演化的，總體上是越來越完善。但也要看到，有些好的監(jiān)督制度在新中國成立初期特別是“文革”時(shí)期曾經(jīng)遭到嚴(yán)重的破壞。

二、黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)立與發(fā)展

黨內(nèi)先后設(shè)立過監(jiān)察委員會(huì)、審查委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)等機(jī)關(guān)，在黨內(nèi)進(jìn)行專門監(jiān)督。黨章不僅專門辟出一章來寫黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)，而且對(duì)其職能的規(guī)定也逐漸加以完善。這有力地加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的效力，促進(jìn)了黨內(nèi)監(jiān)督的日益科學(xué)化。

（一）監(jiān)察委員會(huì)的反復(fù)設(shè)立及取消

監(jiān)察委員會(huì)是黨設(shè)立的第一個(gè)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)。五大決定設(shè)立中央和省監(jiān)察委員會(huì)，這健全了黨的制度建設(shè)，有利于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。五大沒有修正黨章，五大之后召開的中央政治局會(huì)議修正的黨章逐步規(guī)范了監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)。

從黨章來看，中央監(jiān)察委員會(huì)是中紀(jì)委的前身。黨章第三次修正案規(guī)定，黨的全國代表大會(huì)的工作之一是“討論與批準(zhǔn)”中央監(jiān)察委員會(huì)的報(bào)告，“改選”中央監(jiān)察委員會(huì)[2]（P22）。黨章第三次修正案對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的回避制度進(jìn)行規(guī)范，即“中央及省監(jiān)察委員，不得以中央委員及省委員兼任”[2]（P27）。這是為了使中央及省監(jiān)察委員更好地行使監(jiān)督權(quán)力，因?yàn)樽约汉茈y監(jiān)督自己。十八大黨章規(guī)定，黨的全國代表大會(huì)的職權(quán)之一是“聽取和審查”中紀(jì)委的報(bào)告，“選舉”中紀(jì)委[2]（P225）。除了幾個(gè)術(shù)語有所不同之外，內(nèi)容基本一致。

當(dāng)時(shí)中央監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)相當(dāng)大。一是雖然中央及省監(jiān)察委員會(huì)的決議受中央及省委員會(huì)的同意才能生效，但中央及省委員會(huì)不得取消相應(yīng)的監(jiān)察委員會(huì)的決議。二是在省委員會(huì)與省監(jiān)察委員會(huì)的意見不一致時(shí)，要移交省委員會(huì)與省監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，如果聯(lián)席會(huì)議不能解決，則要移交省代會(huì)或中央監(jiān)察委員會(huì)處理。三是中央委員會(huì)與中央監(jiān)察委員會(huì)的意見不一致時(shí)，要移交中央委員會(huì)與中央監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，如果聯(lián)席會(huì)議也不能解決，則移交黨的全國代表大會(huì)處理[2]（P27）。

雖然此時(shí)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力大，但由于處于初創(chuàng)和白色恐怖嚴(yán)重時(shí)期，黨主要轉(zhuǎn)入地下的秘密工作，其監(jiān)督作用并沒有真正發(fā)揮出來。這樣，黨的六大就取消了監(jiān)察委員會(huì)。

黨召開七大時(shí)，又決定恢復(fù)監(jiān)察委員會(huì)。七大黨章規(guī)定，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)察委員會(huì)，其任務(wù)與職權(quán)是“決定或取消對(duì)黨員的處分，受理黨員的控訴”，并指出中央及地方監(jiān)察委員會(huì)分別由其委員會(huì)全體會(huì)議選舉[2]（P5455）。第三次黨章修正案規(guī)定，中央監(jiān)察委員會(huì)由黨的全國代表大會(huì)選舉，而這里規(guī)定由中央全體會(huì)議選舉，這反映了中央監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的下降。七大黨章規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即一方面受上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的指導(dǎo)，另一方面受同級(jí)黨委的指導(dǎo)，其權(quán)力明顯小于監(jiān)察委員會(huì)最初成立時(shí)。此監(jiān)察委員會(huì)在1949年被紀(jì)委代替。

1955年，中央再次成立監(jiān)察委員會(huì)。八大黨章對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)定基本上沿襲七大，并在兩個(gè)方面進(jìn)行了完善。一是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)進(jìn)行擴(kuò)充，增加“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀(jì)律、共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件”和受理黨員的申訴兩項(xiàng)內(nèi)容。二是進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)的雙層領(lǐng)導(dǎo)體制，即各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)檢查下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作，有權(quán)批準(zhǔn)和改變下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)案件所作的決定，下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)向上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)報(bào)告工作，并忠實(shí)地報(bào)告黨員違反紀(jì)律的情況[2]（P7475）。

在“文革”期間，九大和十大黨章都取消了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款，撤銷了中央及各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，這使黨內(nèi)監(jiān)督的正常秩序遭到嚴(yán)重破壞，直到十一大時(shí)才決定恢復(fù)紀(jì)委的監(jiān)督。

（二）審查委員會(huì)的設(shè)立及取消

六大在取消監(jiān)察委員會(huì)的基礎(chǔ)上，設(shè)立了審查委員會(huì)。六大黨章雖然仍對(duì)審查委員會(huì)專門辟出一章來論述，但這一章僅有一條文本，即“為監(jiān)督各級(jí)黨部之財(cái)政、會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作起見，黨的全國大會(huì)、省縣市代表大會(huì)選舉中央或省縣市審查委員會(huì)”[2]（P38）。監(jiān)察委員會(huì)成立時(shí)的目的是為了“鞏固黨的一致及權(quán)威”，而審查委員會(huì)的目的是監(jiān)督財(cái)政、會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作，其權(quán)力明顯變小。

雖然審查委員會(huì)的權(quán)力有所減小，但仍是黨內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)。黨章規(guī)定黨的全國代表大會(huì)職權(quán)之一是“接受并審查”中央審查委員會(huì)的報(bào)告，“選舉”中央審查委員會(huì)[2]（P37）。

（三）紀(jì)律檢查委員會(huì)的設(shè)立及發(fā)展

1949年11月，黨第一次決定成立紀(jì)委。然而，它在1955年被重新成立的監(jiān)察委員會(huì)所取代?！拔母铩苯Y(jié)束后，十一大黨章規(guī)定，重新恢復(fù)各級(jí)紀(jì)委，但是沒有作為專門一章來論述。十二大黨章重新將紀(jì)檢機(jī)關(guān)作為專門一章論述，規(guī)定了紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。為了加強(qiáng)其效力，黨章還規(guī)定，中紀(jì)委第一書記必須從中央政治局常委中產(chǎn)生[2]（P113114）。

十一大黨章規(guī)定了紀(jì)委的三項(xiàng)主要任務(wù)：“加強(qiáng)對(duì)黨員的紀(jì)律教育，負(fù)責(zé)檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀(jì)律的情況，同各種違反黨的紀(jì)律的行為作斗爭(zhēng)”[2]（P93）。十二大黨章又對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，即“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨的委員會(huì)整頓黨風(fēng)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”[2]（P113）。十四大黨章對(duì)其進(jìn)行了修改，將“規(guī)章制度”改為“其他黨內(nèi)法規(guī)”[2]（P138）。從“規(guī)章制度”到“黨內(nèi)法規(guī)”，說明黨加強(qiáng)了依規(guī)治黨的力度，而紀(jì)委在此方面負(fù)有重要責(zé)任。十六大黨章則將“協(xié)助黨的委員會(huì)整頓黨風(fēng)”改為“協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”[2]（P183），這突出了紀(jì)委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的重要作用。

十二大黨章沿襲八大黨章規(guī)定的監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)并進(jìn)行了擴(kuò)充，成為紀(jì)委的責(zé)任。沿襲的是決定或取消對(duì)黨員的處分、受理黨員的控告和申訴，擴(kuò)充的是要經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定，以及檢查和處理黨組織和黨員違反黨章黨紀(jì)和國家法律法令的比較重要或復(fù)雜的案件。十四大黨章將“違反黨章黨紀(jì)和國家法律法令”改為“違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”[2]（P138），這說明黨認(rèn)識(shí)到紀(jì)法分開的重要性，黨內(nèi)只能處理違反黨內(nèi)法規(guī)的問題。十六大黨章增添了“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”和“保障黨員的權(quán)利”的內(nèi)容[2]（P184），說明當(dāng)時(shí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督有些疲軟，需要加強(qiáng)監(jiān)督，而只有保障黨員的權(quán)利才能更好地讓其監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部。

十二大黨章規(guī)定紀(jì)委要受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，并不是說紀(jì)委要絕對(duì)服從同級(jí)黨委，而是說紀(jì)委要絕對(duì)服從事實(shí)。為了防止出現(xiàn)監(jiān)督失誤，十二大黨章規(guī)定，各級(jí)紀(jì)委如果對(duì)同級(jí)黨委有不同意見，可請(qǐng)求上一級(jí)紀(jì)委復(fù)查；如果發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委或它的成員有“違犯黨的紀(jì)律和國家法律法令”的情況，在同級(jí)黨委不給予解決或正確解決時(shí)，有權(quán)向上級(jí)紀(jì)委提出申訴[2]（P114）。后來，十四大黨章將“違犯黨的紀(jì)律和國家法律法令”改為“違犯黨的紀(jì)律”[2]（P139），這是紀(jì)法分開的需要。黨員違法，需要交由國家司法機(jī)關(guān)處置。

黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)經(jīng)過長(zhǎng)期的演化，終于定格為紀(jì)委。黨章對(duì)紀(jì)委職權(quán)的規(guī)定越來越規(guī)范，有利于黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)化。但是，鑒于現(xiàn)實(shí)中紀(jì)委監(jiān)督有些疲軟的問題，還需要進(jìn)一步對(duì)紀(jì)委進(jìn)行改革，使其敢監(jiān)督，特別是敢監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

三、通過落實(shí)黨章強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督

黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)化不僅要從黨章的立法層面上講，更要從現(xiàn)實(shí)執(zhí)行情況來看。雖然從黨章及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》來看，黨內(nèi)監(jiān)督的文本規(guī)范較完善，但在現(xiàn)實(shí)中存在許多監(jiān)督被虛化的現(xiàn)象，特別是對(duì)“一把手”的監(jiān)督較薄弱。所以，要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，積極推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須從貫徹落實(shí)黨章開始。

（一）深刻理解和領(lǐng)會(huì)黨章關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)內(nèi)容

黨章關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容不斷擴(kuò)展、日益完善，搞好黨內(nèi)監(jiān)督首先要從深刻理解和領(lǐng)會(huì)黨章開始。黨內(nèi)大量腐敗的產(chǎn)生，并不是由于沒有監(jiān)督制度和專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，而是因?yàn)樵S多監(jiān)督制度和監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)長(zhǎng)期被虛化。黨大力實(shí)施全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略，在全體黨員中進(jìn)行“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，其中重要原因就是許多黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部并沒有真正學(xué)好黨章，沒有按黨章辦事。

為了更好地落實(shí)黨章、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，2003年12月黨還專門制定頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的職責(zé)、制度以及保障進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范。為了更好地使該條例適應(yīng)新形勢(shì)下全面從嚴(yán)治黨的需要，十八屆六中全會(huì)對(duì)該條例進(jìn)行了修正，正式命名為《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。這個(gè)條例在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系中處于第三層次，比黨章和準(zhǔn)則要低，但對(duì)黨章相關(guān)內(nèi)容做了進(jìn)一步解釋。我們?cè)诼鋵?shí)黨內(nèi)監(jiān)督時(shí)，要將黨章與這個(gè)條例相關(guān)內(nèi)容一起領(lǐng)會(huì)并貫徹落實(shí)。

（二）堅(jiān)決同違反黨章抵制黨內(nèi)監(jiān)督的行為作斗爭(zhēng)

黨內(nèi)監(jiān)督主要是監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，而領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力甚大，有可能在一定程度上消解監(jiān)督的效力。有錯(cuò)誤并不可怕，可怕的是不承認(rèn)錯(cuò)誤，堅(jiān)持“一錯(cuò)錯(cuò)到底，一錯(cuò)大家錯(cuò)”的理念。這就要求我們要堅(jiān)決同黨內(nèi)違反黨章的行為作堅(jiān)決的、不妥協(xié)的斗爭(zhēng)。

因?yàn)榧o(jì)委實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，所以黨內(nèi)監(jiān)督要發(fā)揮黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。如果領(lǐng)導(dǎo)不能擔(dān)負(fù)其責(zé)任，就要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》問責(zé)的對(duì)象就是黨的主要負(fù)責(zé)人，就是要讓其擔(dān)負(fù)其職責(zé)。也就是說，有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究，而且要嚴(yán)肅追究主要負(fù)責(zé)人，以免形成“破窗效應(yīng)”。

（三）完善權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系并使其形成封閉的環(huán)

黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行既是整個(gè)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行體系的組成部分，又可以自成一個(gè)體系。黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的過程。十六大報(bào)告最先提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，但沒有明確講監(jiān)督的權(quán)力機(jī)制，十七大報(bào)告提出“完善制約和監(jiān)督機(jī)制”，這說明黨認(rèn)識(shí)到建立完善的監(jiān)督體系是不可或缺的。十八大報(bào)告明確提出，要健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系。到十八屆三中會(huì)全，黨強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系。十八屆四中全會(huì)又提出努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督的合力和實(shí)效。從“健全”到“強(qiáng)化”，再到“形成”，充分說明了黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督體系的重視。新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第一次明確規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督體系的具體內(nèi)容，即“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督”。

黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行體系要形成一個(gè)封閉的環(huán)。也就是說，監(jiān)督是連續(xù)的，既不能中止，也不能存在監(jiān)督不了的情況，這就需要不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。例如，雖然黨章規(guī)定上下級(jí)之間可互相監(jiān)督，但從一些個(gè)別的監(jiān)督制度來看，都較多體現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督，而下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督較為薄弱，這是導(dǎo)致“一把手”監(jiān)督存在問題的重要原因，我們需要在現(xiàn)實(shí)中進(jìn)一步完善權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系。

（四）黨員個(gè)人特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)自身修養(yǎng)

恩格斯說，“人是什么？一半是野獸，一半是天使”[4]（P233）。加強(qiáng)黨員自身修養(yǎng)就是要把身上的天使一面發(fā)揚(yáng)光大，將野獸的一面關(guān)進(jìn)籠子里，不讓它沖出籠子去害人害己。黨員個(gè)人特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷地加強(qiáng)自身修養(yǎng)，不僅自己要主動(dòng)監(jiān)督別人，而且當(dāng)別人監(jiān)督自己時(shí)也要坦然接受，這也是黨員加強(qiáng)監(jiān)督方面修養(yǎng)的重要表現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部更要帶頭，爭(zhēng)做黨內(nèi)監(jiān)督的榜樣。

使自己愿意監(jiān)督別人，就是（下轉(zhuǎn)第20頁）中共天津市委黨校學(xué)報(bào)2017年第1期

DOI：10.16029/j.cnki.1008-410X.2017.01.003

說當(dāng)看到有的黨員犯錯(cuò)誤時(shí)要光明正大地指出來，有的黨組織不能發(fā)揮作用時(shí)也要指出來，而這不僅僅是監(jiān)督一般黨員和下級(jí)組織，更重要地是監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部。

黨內(nèi)監(jiān)督是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，但我們必須做好。因?yàn)橐褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，離不開嚴(yán)格的黨內(nèi)監(jiān)督。只有貫徹落實(shí)黨章，不斷健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)制度，提高黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)化，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系，才能真正推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。

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[3]鄧小平文選（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]馬克思恩格斯選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.責(zé)任編輯：王篆中共天津市委黨校學(xué)報(bào)2017年第1期

DOI：10.16029/j.cnki.1008-410X.2017.01.004