蔡英文執(zhí)政的三大困境

汪曙申

2016年5月20日，臺灣地區(qū)經(jīng)歷了民主化轉(zhuǎn)型以來第三次政黨輪替，民進黨再度上臺執(zhí)政。與陳水扁執(zhí)政時期（2000～2008）的“分立政府”相比，民進黨此次在“立法院”成為單獨過半的多數(shù)黨，蔡英文實現(xiàn)完全執(zhí)政，延續(xù)了馬英九時期的“一致政府”態(tài)勢。民進黨建黨30年來首次兼掌行政權(quán)與立法權(quán)，并且在臺灣地區(qū)多數(shù)地方縣市執(zhí)政，客觀上為蔡英文施政創(chuàng)造了比陳水扁時期更好的條件。但是馬英九執(zhí)政八年的經(jīng)驗顯示，臺灣地區(qū)執(zhí)政黨在“一致政府”架構(gòu)下仍可能陷入施政敗局。這既與臺灣政治轉(zhuǎn)型過程中的結(jié)構(gòu)性制約有關(guān)，也與蔡英文執(zhí)政后的內(nèi)外政策方向相聯(lián)系?？傮w看，“極化政治”和“共識赤字”的擴大，島內(nèi)民意對執(zhí)政黨的高期待和低耐性，兩岸關(guān)系和臺灣對外關(guān)系的緊張波動，構(gòu)成了蔡英文施政面對的三大困境。

困境一：“極化政治”和“共識赤字”擴大

從藍綠實力對比來看，2016年臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉逆轉(zhuǎn)了臺灣政治結(jié)構(gòu)，“國降民升”的態(tài)勢明顯。民進黨“一黨獨大”后，國、民兩黨分處藍綠兩極的黨爭政治持續(xù)發(fā)展，政治極化的現(xiàn)象延續(xù)，黨際對抗未有絲毫緩解的跡象。黨爭走向激化，不僅擴大了政黨間的鴻溝，而且放大了政黨各自代表民意間的“共識赤字”。

蔡英文執(zhí)政以來，利用民進黨在“立法院”的絕對優(yōu)勢，以“立法”或“修法”方式，一方面，密集推動涉及年金、司法等領(lǐng)域以及針對軍公教、勞工等階層的改革，但改革因強度大、速度快、缺乏過渡，加上牽涉不同社會群體利益的深度調(diào)整，各項措施一推出便立即產(chǎn)生社會對立情緒。由于蔡英文當局諸多政策是在缺乏社會共識情況下強力推動的，結(jié)果造成島內(nèi)民意對改革的反作用力，掣肘了政策的落實。另一方面，蔡英文為擴大民進黨長期執(zhí)政基礎(chǔ)，大動作制定“政黨及其附隨組織不當取得財產(chǎn)處理條例”，企圖通過徹底清除國民黨黨產(chǎn)，將國民黨邊緣化、“小黨化”。此外，民進黨“立委”還紛紛以“轉(zhuǎn)型正義”為由，提案“修法”推動各式的“去中國化”活動。這都加劇了國民黨和民進黨的敵意和對抗，使臺灣政局從蔡英文上臺伊始便陷入尖銳對立的態(tài)勢當中，并且毫無轉(zhuǎn)圜的余地。

2016年12月25日，臺灣民眾走上臺北街頭，反對進口日本核災(zāi)區(qū)食品。

國民黨在選舉后體制虛弱，在“立法院”僅剩下35席，缺乏從根本上制衡民進黨的能力。經(jīng)2014年“九合一”選舉一役，國民黨在地方縣市執(zhí)政版圖大幅縮水，也難以由下而上對蔡當局進行強有力的牽制。這都使得蔡英文在推動具有爭議性的政策時不再顧忌在野黨。蔡英文執(zhí)政后表現(xiàn)出來的“權(quán)力傲慢”顯然僅看到民進黨“獨大”的表面效應(yīng)，忽視了“極化政治”“共識赤字”對其施政的深層次影響。首先，民進黨在2016年選舉中勝出，主要是由于島內(nèi)民眾對國民黨八年執(zhí)政的失望所致，并不代表民眾滿意民進黨的表現(xiàn)，這與島內(nèi)對國、民兩黨支持度處于低位的民調(diào)結(jié)果相一致。其次，國民黨仍然代表島內(nèi)四成的民意，藍營支持者對蔡當局清算國民黨、在社會政策上削弱軍公教階層利益、拒不承認“九二共識”導(dǎo)致兩岸關(guān)系倒退，均有不滿。只要政黨加以動員，分屬藍綠光譜兩端的民意有可能再次借特定議題爆發(fā)出來，并形成對撞，這勢必將擴大臺灣社會的“共識赤字”，弱化蔡當局施政的民意基礎(chǔ)。再次，國民黨雖無能力主導(dǎo)“立法院”，但可以利用“立法院”議事規(guī)則，從技術(shù)上干擾和掣肘蔡當局政策法案。在開放日本核污染地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品進口等爭議大的議題上，國民黨還能以島內(nèi)集聚的民怨為著力點，對蔡英文予以反制。2017年國民黨在黨主席選舉后將有機會重組權(quán)力和整合路線，加之國民黨在兩岸關(guān)系上扮演正向角色凸顯，都會給蔡當局執(zhí)政帶來壓力。

困境二：執(zhí)政與民意的落差難以克服

分析2016年臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉得票構(gòu)成可知，蔡英文得以上臺執(zhí)政的社會基礎(chǔ)主要是泛綠選民（“臺獨基本教義派”和淺綠民眾）和相當一部分中間選民。國民黨在臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉中丟失的選民并未完全轉(zhuǎn)向民進黨，很多人事實上選擇沉默不投票。蔡英文執(zhí)政以來，由于政策爭議不斷，難以彰顯成效，導(dǎo)致主要選民群體對其執(zhí)政的態(tài)度出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，信心下降。

“臺獨基本教義派”主張政黨政治是徹底的權(quán)力和分配政治，它對蔡英文在兩岸關(guān)系上向“中華民國”靠攏的“維持現(xiàn)狀”政策不滿，對蔡上臺后在權(quán)力配置中網(wǎng)羅傾藍政務(wù)官多有批評，希望蔡能夠從人事、政策上回應(yīng)和照顧“獨派”訴求。中間選民則對通過蔡英文執(zhí)政解決臺灣經(jīng)濟民生問題的期待下降。蔡英文一直以改善分配、提高薪資、擴大就業(yè)來呼應(yīng)中間選民的治理訴求，重頭戲是推動“新經(jīng)濟政策”，以“創(chuàng)新驅(qū)動”代替“效率驅(qū)動”，以求提升臺灣經(jīng)濟體質(zhì)，改變“低成長、低薪資、低就業(yè)”困局。但是蔡當局以競爭性、對抗性來定位兩岸經(jīng)濟關(guān)系，要對馬英九兩岸經(jīng)貿(mào)政策“糾偏”，減少對大陸的經(jīng)濟依賴，這種以政治指揮棒干預(yù)經(jīng)濟規(guī)律的做法風(fēng)險較大。目前，一些原先在選舉中支持民進黨的中間選民已轉(zhuǎn)而對蔡英文施政投下“不信任票”。若蔡任期過半還不能展現(xiàn)執(zhí)政新氣象、新亮點，讓中間選民“有感”，其個人滿意度和信任度還會下挫。

另外，社會運動的矛頭往往指向執(zhí)政黨。馬英九在執(zhí)政時飽受社會運動困擾，其大陸政策曾遭“太陽花學(xué)運”嚴重沖擊。執(zhí)政前，蔡英文在擔(dān)任民進黨主席時大力推動“偏左”的階級路線，加大與社會運動團體結(jié)合，試圖引領(lǐng)和吸納社運力量為民進黨所用。執(zhí)政后，蔡英文卻很難兌現(xiàn)社運訴求，不得不在財團和勞工階層之間求取平衡。結(jié)果，社運團體抗爭被重新激發(fā)甚至放大，消磨了蔡個人與社運組織之間的信任。在這種情況下，作為“第三勢力”的小黨有可能強化“中間偏左”路線，在公共政策議題上與民進黨相區(qū)隔，搶占道義的制高點，與民進黨爭奪選票。新興政黨時代力量與民進黨在“一例一休”等政策上的矛盾就是例證。未來社運團體與民進黨之間的矛盾若擴大化，會對蔡英文執(zhí)政帶來新的壓力。

從趨勢上看，島內(nèi)民意對蔡英文執(zhí)政的態(tài)度和看法將繼續(xù)分化。蔡雖有綠營基本盤護持，但想要反轉(zhuǎn)民調(diào)支持度下滑的趨勢是相當困難的。在一個呈現(xiàn)“悶經(jīng)濟”的分裂型社會中，島內(nèi)民眾對執(zhí)政者耐心有限，留給蔡英文的時間并不多。

困境三：兩岸關(guān)系和臺灣對外關(guān)系現(xiàn)狀無法維系

由于臺灣必須面對兩岸關(guān)系和其對外關(guān)系問題，蔡英文執(zhí)政后需要向島內(nèi)社會兌現(xiàn)“民進黨執(zhí)政無害論”，證明其有能力維護兩岸關(guān)系和臺灣對外關(guān)系的現(xiàn)狀，但事實上這一點已被證偽。蔡英文在5.20就職演說中，雖然技巧性提到“九二會談”的歷史事實，但只是表示“尊重”而非“承認”和“接受”，更沒有闡明1992年兩岸達成“共同認知”的內(nèi)容為何。同樣，蔡英文聲稱會依據(jù)“中華民國憲法”“兩岸人民關(guān)系條例”處理兩岸事務(wù)，但沒有進一步依據(jù)島內(nèi)法律和規(guī)定來界定兩岸關(guān)系不是“國與國”的關(guān)系。迄今為止，蔡當局不承認“九二共識”的核心意涵，對“大陸和臺灣同屬一個中國”這一定位兩岸關(guān)系性質(zhì)的關(guān)鍵問題，仍然不給予明確的回答。

兩岸關(guān)系的性質(zhì)不會改變，但兩岸關(guān)系的現(xiàn)狀是動態(tài)的。蔡英文執(zhí)政所承接的是馬英九執(zhí)政時塑造的兩岸現(xiàn)狀，該現(xiàn)狀已因蔡當局不承認“九二共識”而被改變。不僅國臺辦和陸委會的溝通聯(lián)系機制、海協(xié)會與?；鶗膮f(xié)商談判機制中斷，而且過去八年臺灣參與國際組織活動的有關(guān)安排也因兩岸協(xié)商中斷出現(xiàn)變化。2016年9月臺灣被排除參加三年一度的國際民航組織大會，11月臺灣參與亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議的層級也不如馬英九時期。對蔡英文而言，若是繼續(xù)以為可以通過回避“九二共識”、以模糊的文字游戲維持兩岸關(guān)系現(xiàn)狀，將是一種對大陸政策的誤判。

目前看，蔡英文執(zhí)政困境沒有緩解的跡象。從長期看，蔡英文領(lǐng)導(dǎo)民進黨的能力可能將因缺乏政績而逐步下降。民進黨長期派系共治，“英派”崛起是蔡英文政治聲望和權(quán)力逐步累積的結(jié)果，一旦蔡的民望下跌不止，黨內(nèi)派系挑戰(zhàn)“英派”的動因?qū)⒃龃螅逃⑽钠胶馀上档碾y度也將隨之加大。在這種情況下，“總統(tǒng)”“立委”直選帶來“雙重民主合法性”問題可能會如馬英九執(zhí)政時期再次出現(xiàn)，造成一部分民進黨“立委”對蔡英文重要施政的消極回應(yīng)和軟抵制，甚至不排除為緩解選區(qū)壓力在“立法”和“修法”上挑釁兩岸關(guān)系。屆時，蔡英文為鞏固權(quán)力，在兩岸政策上向深綠勢力靠攏的需求將上升，政策調(diào)整的空間將更小。如果蔡當局不約束“獨派”或黨籍“立委”以“轉(zhuǎn)型正義”為名推動“漸進式臺獨”，將會對其處理兩岸事務(wù)的意圖發(fā)出錯誤信號，進一步擴大兩岸互不信任的鴻溝，甚至?xí)l(fā)兩岸關(guān)系動蕩。兩岸關(guān)系出現(xiàn)新的緊張和沖突，將從根本上否定蔡當局維持現(xiàn)狀的政策，加大島內(nèi)民眾對蔡英文執(zhí)政危害性的認知。同樣，蔡當局將“對外關(guān)系置于兩岸關(guān)系之上”，謀求在不承認“九二共識”的前提下拓展對外關(guān)系空間，但是，她殊不知，如果兩岸關(guān)系的現(xiàn)狀無法維持，臺灣對外關(guān)系的現(xiàn)狀亦將無法維系，蔡英文面臨的挑戰(zhàn)將更加嚴峻。

（作者為中國社科院臺研所臺美室副主任、副研究員）