熊偉++諸大建??

政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）是一種創(chuàng)新的公共基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)服務(wù)采購(gòu)模式。但是由于社會(huì)資本的逐利性，很多項(xiàng)目只重視短期經(jīng)濟(jì)效益，忽視對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的長(zhǎng)期影響。因此，文章從對(duì)象—主體—過(guò)程三個(gè)視角首次提出了以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP模式3.0版本，并用意大利威尼斯的水面交通PPP項(xiàng)目作為案例，介紹了PPP模式3.0版本在現(xiàn)實(shí)中如何應(yīng)用和推廣。文章提出的以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP模式，不僅為完善PPP模式的理論體系提供了更深層次的依據(jù)，同時(shí)對(duì)可持續(xù)發(fā)展與治理的研究具有一定的啟示。

PPP模式；可持續(xù)發(fā)展；對(duì)象—主體—過(guò)程分析；治理

F294.1A007807

政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。[1]PPP模式的實(shí)施形式有很多種，常見的有建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)（DBFO）、移交—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）和私營(yíng)部門發(fā)起（PFI）等。主要應(yīng)用于高速公路、城市污水處理、發(fā)電站、軌道交通、保障性住房、城鎮(zhèn)化、醫(yī)院、養(yǎng)老、水利和環(huán)保等行業(yè)。2014年以來(lái)我國(guó)掀起一股PPP熱潮，發(fā)改委和財(cái)政部共批復(fù)了16萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目，成為我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。

PPP模式的興起已經(jīng)有30多年的歷史，英國(guó)最早在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，并在一定程度上提高了公共服務(wù)的供給效率。例如，英國(guó)財(cái)政部比較了政府直接提供的公共產(chǎn)品與PFI模式下私營(yíng)部門提供的公共產(chǎn)品，發(fā)現(xiàn)PFI模式下的成本更低，供給時(shí)間更及時(shí)，因此實(shí)現(xiàn)了“物有所值”。[2]但是，在大部分的發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)用PPP模式最直接的動(dòng)力來(lái)自于解決地方政府的融資需求，而非提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。例如目前中國(guó)的PPP的熱潮，起源于國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，限制了地方政府的融資平臺(tái)。面對(duì)巨大的城鎮(zhèn)化需求，地方政府迫切地需要引入社會(huì)資本，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本社會(huì)服務(wù)的提供。

但是，由于社會(huì)資本的逐利性，應(yīng)用PPP模式也會(huì)造成一系列的問(wèn)題。例如，大量舉債進(jìn)行過(guò)度的、無(wú)效率的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；私營(yíng)部門偏好營(yíng)利性項(xiàng)目，忽視公益性項(xiàng)目；私營(yíng)部門重視施工利潤(rùn)，忽視運(yùn)營(yíng)維護(hù)效益，從而產(chǎn)生短視行為；私營(yíng)部門收取高額票價(jià)，從而造成公共服務(wù)覆蓋面窄以及不公平的現(xiàn)象；私營(yíng)部門為了降低成本而降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，從而對(duì)公共利益造成巨大損害；私營(yíng)部門將投資集中在能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的設(shè)施，忽視了對(duì)環(huán)境保護(hù)、員工安全與福利、社會(huì)責(zé)任等方面的投入。[3]為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，迫切需要用可持續(xù)發(fā)展的理念對(duì)PPP模式進(jìn)行深層次的思考。

自20世紀(jì)70年代首次提出以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展理念已經(jīng)成為包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)廣泛接受的全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心概念和中軸原理。[4]其強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，要求在滿足當(dāng)代人需求的同時(shí)又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的代際平衡。PPP模式的源起，是在發(fā)展過(guò)程中，由公共部門主導(dǎo)的供給無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)大眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求所致。通過(guò)引入社會(huì)資本，推動(dòng)多方合作供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，為可持續(xù)發(fā)展在治理層面提供了新的思路。

本文從可持續(xù)發(fā)展的高度，將PPP模式的演化過(guò)程分為三個(gè)階段：以填補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口為主要目的的PPP1.0階段，全面提升公共治理能力并提高公共產(chǎn)品供給效率的PPP2.0階段，以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的PPP30階段。運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展理論，從對(duì)象—主體—過(guò)程三個(gè)視角詳細(xì)介紹了PPP模式3.0，并且應(yīng)用于實(shí)際案例進(jìn)行分析。這不僅為完善PPP模式的理論體系提供了更深層次的依據(jù)，對(duì)正處于跨越中等收入陷阱又同時(shí)面對(duì)有限資源承載力等復(fù)雜挑戰(zhàn)下的中國(guó)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、 PPP模式30的一個(gè)理論框架

PPP模式1.0版本以填補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口為主要目的，通過(guò)設(shè)計(jì)合理的PPP操作機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與提供公共基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)服務(wù)，從而減少政府的財(cái)政壓力。從國(guó)際上推行PPP模式的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大部分的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)目前都處于這一階段，例如中國(guó)、印度和拉丁美洲在推行城鎮(zhèn)化建設(shè)中大量應(yīng)用的PPP模式。從文獻(xiàn)研究來(lái)看，該階段的研究主要集中在建筑經(jīng)濟(jì)與管理領(lǐng)域，重點(diǎn)是如何設(shè)計(jì)PPP模式的操作機(jī)制。主要包含：（1）風(fēng)險(xiǎn)管理，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等；[5]（2）采購(gòu)管理，包括財(cái)務(wù)可行性、物有所值、特許經(jīng)營(yíng)期限、政府擔(dān)保、定價(jià)機(jī)制和招投標(biāo)等；[6]（3）履約管理，包括運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效、利益相關(guān)者、超額利潤(rùn)分配、再談判和提前終止等。[7]

PPP模式2.0版本以提高公共產(chǎn)品供給效率為主要目的，通過(guò)優(yōu)化PPP模式的操作機(jī)制，提高參與方的激勵(lì)水平，從而降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給成本，并提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用PPP模式大多是出于這一目的，例如英國(guó)、荷蘭、丹麥在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)，鼓勵(lì)使用PFI和DBFO等模式。許多學(xué)者利用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，如不完全契約理論、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)、委托代理理論等，研究不同制度設(shè)計(jì)對(duì)參與方的激勵(lì)水平的影響。主要包含：（1）比較PPP模式和傳統(tǒng)模式的效率，從而決定最優(yōu)的公共產(chǎn)品供給方式；[8]（2）對(duì)PPP合同設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，包括合同范圍、招標(biāo)方式、政府擔(dān)保、定價(jià)方式、再談判和提前終止等；[9]（3）PPP相關(guān)的規(guī)制設(shè)計(jì)，包括信息披露、公眾參與、問(wèn)責(zé)、預(yù)防腐敗等。[10]

PPP模式3.0版本以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為主要目的，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境的多目標(biāo)綜合考量來(lái)改造PPP模式的操作機(jī)制，一方面吸引社會(huì)資本解決地方融資需求，另一方面納入了社會(huì)與環(huán)境的因素，克服引入私營(yíng)部門帶來(lái)的各種問(wèn)題。2016年，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)推出了《實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以人為本的政府和社會(huì)資本合作（PPPs）善治指導(dǎo)原則（草案）》，將PPP模式作為實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要手段，在世界范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。但是關(guān)于PPP模式與可持續(xù)發(fā)展已有的研究較少，主要集中在建立PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性評(píng)估指標(biāo)體系，[11]關(guān)于如何將可持續(xù)發(fā)展的理念整合進(jìn)PPP模式已有的操作機(jī)制，還需要進(jìn)行大量的研究工作。[3]

PPP模式的演化路徑如圖1所示：

PPP 3.0并不是由PPP 1.0直線單向演化而成，而是由PPP 1.0和PPP 2.0雙向演化而成。這是因?yàn)镻PP 3.0并不是簡(jiǎn)單地在PPP 2.0的基礎(chǔ)上加上社會(huì)與環(huán)境維度，而是需要在PPP1.0的融資需求與PPP 2.0的經(jīng)濟(jì)效率之間作權(quán)衡取舍。在“代際公平”的原則下，如果要滿足后代人對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就必須提前投入。這種投入與產(chǎn)出在時(shí)間上的錯(cuò)位，導(dǎo)致融資需求成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大難題。適當(dāng)犧牲經(jīng)濟(jì)效率來(lái)滿足融資需求就成為必然，這也為目前發(fā)展中國(guó)家大力推行的以融資為目的的PPP模式提供了理論支持。但是，PPP 30強(qiáng)調(diào)，只有考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的PPP模式才能實(shí)現(xiàn)“代際公平”。接下來(lái)本文將從對(duì)象—主體—過(guò)程三個(gè)視角對(duì)PPP 3.0展開分析。

1. 對(duì)象視角

由于PPP模式1.0和2.0都是只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)維度，這將會(huì)造成政府和私營(yíng)部門忽視公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)與環(huán)境影響。PPP模式3.0強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)維度進(jìn)行整合，吸引社會(huì)資本，滿足公眾需求，并且考慮環(huán)境承載力。

經(jīng)濟(jì)可持續(xù)是指PPP項(xiàng)目要給社會(huì)資本帶來(lái)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、合理的投資回報(bào)?！伴L(zhǎng)期”是指社會(huì)資本要有效地整合建設(shè)階段與運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，從而降低全壽命周期成本，避免承包商只重視短期的施工利潤(rùn)而忽略長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)效率。“穩(wěn)定”要求地方政府需要有持續(xù)支付的能力和信用。常見的問(wèn)題是本屆政府實(shí)施的項(xiàng)目不被下一屆政府認(rèn)可，從而出現(xiàn)政府違約的現(xiàn)象。目前實(shí)踐中，通過(guò)將項(xiàng)目納入政府中長(zhǎng)期的財(cái)政預(yù)算或者發(fā)改委/財(cái)政部示范項(xiàng)目庫(kù)等措施，都能有效避免此類風(fēng)險(xiǎn)?！昂侠怼笔侵疙?xiàng)目的利潤(rùn)率一方面要能吸引社會(huì)資本，另一方面又不能出現(xiàn)暴利。由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性與合同的長(zhǎng)期性，項(xiàng)目初期很難做出準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)評(píng)估，因此要求有動(dòng)態(tài)的調(diào)節(jié)機(jī)制，用來(lái)分配超額利潤(rùn)和救濟(jì)虧損的項(xiàng)目。

社會(huì)可持續(xù)是指PPP項(xiàng)目要能給社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)、低廉、覆蓋面廣的公共產(chǎn)品和服務(wù)。“優(yōu)質(zhì)”是指社會(huì)資本方所提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須滿足產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的要求。通常PPP模式下的社會(huì)資本方比傳統(tǒng)模式下的政府更有節(jié)約成本的動(dòng)力，甚至不惜降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量?！暗土笔侵干鐣?huì)資本方所提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須要考慮公眾的價(jià)格可承受能力。PPP模式下社會(huì)資本方會(huì)傾向于收取高額價(jià)格實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，但是由于公共產(chǎn)品的外部性，需要設(shè)定較低的價(jià)格以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化?！案采w面廣”是指社會(huì)資本方需要將公共服務(wù)提供給更多的地區(qū)和人群，這是因?yàn)镻PP模式下社會(huì)資本方會(huì)選擇性地投資在回報(bào)率高的地區(qū)和服務(wù)利潤(rùn)豐厚的人群，從而忽視了社會(huì)公平。

環(huán)境可持續(xù)是指PPP項(xiàng)目要改善對(duì)城市資源、環(huán)境、居民生活的影響。PPP項(xiàng)目需要提高對(duì)城市資源的利用率，例如土地、淡水、綠化等資源；同時(shí)，需要減少對(duì)城市環(huán)境的影響，例如空氣污染、水污染、噪音污染、交通擁堵等；此外，PPP項(xiàng)目需要改善對(duì)城市居民生活的影響，例如促進(jìn)就業(yè)、改善員工福利和公眾健康等。在我國(guó)PPP模式實(shí)施中，由于忽視對(duì)環(huán)境的關(guān)注，導(dǎo)致一些項(xiàng)目產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的后果。例如匯津中國(guó)（長(zhǎng)春）污水處理有限公司與政府關(guān)于排污費(fèi)的糾紛，導(dǎo)致數(shù)百萬(wàn)噸污水直接排入松花江；蘭州威立雅水務(wù)水污染事件，導(dǎo)致蘭州主城區(qū)四區(qū)居民生活用水停供4天。由于PPP項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響屬于外部性的內(nèi)容，政府要設(shè)定合理的機(jī)制將外部性內(nèi)部化，激勵(lì)企業(yè)為改善環(huán)境做出努力。

2. 主體視角

關(guān)于可持續(xù)發(fā)展與治理的研究表明，單純依靠企業(yè)或者政府，都不可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。合作治理（cooperative governance）和共同治理（metagovernance）被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)制度，因?yàn)檎⑺綘I(yíng)部門和公眾都能各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，并且形成三方制衡機(jī)制。PPP模式作為在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作治理的具體形式，也將成為推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。具體原因如下：

首先，相對(duì)于傳統(tǒng)模式，PPP模式3.0下企業(yè)可以充分發(fā)揮創(chuàng)新性。創(chuàng)新是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展最重要的動(dòng)力，而創(chuàng)新最容易通過(guò)私營(yíng)部門來(lái)實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是技術(shù)的創(chuàng)新還是商業(yè)模式的創(chuàng)新，都需要對(duì)實(shí)施者提供巨大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，而體制內(nèi)是無(wú)法提供這種激勵(lì)的。在公共服務(wù)領(lǐng)域，私營(yíng)部門的創(chuàng)新性正在變革傳統(tǒng)的供給模式，使得可持續(xù)發(fā)展日益變得可能。例如基于共享經(jīng)濟(jì)理論的摩拜單車，大大提高了傳統(tǒng)上由政府提供公共單車的效率，私營(yíng)企業(yè)在技術(shù)與商業(yè)模式上的創(chuàng)新，將原來(lái)需要政府補(bǔ)貼才能提供的公共服務(wù)變成了具有良好盈利性的產(chǎn)業(yè)。以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)（TOD）作為一種基于可持續(xù)發(fā)展的城市規(guī)劃理念已經(jīng)提出二十多年，但最終只有在私營(yíng)部門的主導(dǎo)下，才發(fā)展成為可以自負(fù)盈虧的商業(yè)模式（如港鐵模式）并逐漸得到推廣。因此，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須要在PPP模式下找到可供推廣的創(chuàng)新點(diǎn)，特別是通過(guò)對(duì)有限資源的更高效率利用從而實(shí)現(xiàn)商業(yè)成功。

其次，相對(duì)于私有化，PPP模式3.0下政府可以保證“代際公平”與“代內(nèi)公平”。私營(yíng)部門關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，而可持續(xù)發(fā)展的“代際公平”原則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此需要政府的規(guī)制與監(jiān)管。政府可以通過(guò)合理的規(guī)劃，以強(qiáng)制性的懲罰措施為輔助，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境外部性納入企業(yè)成本函數(shù)，使外部性內(nèi)部化。例如在TOD模式下，土地資源納入了企業(yè)的成本函數(shù)，大大激勵(lì)了企業(yè)提高土地資源利用率的積極性。另外，由于私營(yíng)部門的參與會(huì)導(dǎo)致不公平的現(xiàn)象出現(xiàn)，政府需要保證公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的“代內(nèi)公平”。例如私營(yíng)部門偏好于收取高額票價(jià)，政府可以規(guī)定用影子價(jià)格進(jìn)行定價(jià)，再通過(guò)政府補(bǔ)貼使企業(yè)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)上的盈利性。

再次，PPP模式3.0下的公眾參與能減少市場(chǎng)失靈與政府失靈的情況?？沙掷m(xù)發(fā)展要求極大地提高公眾在公共事務(wù)中的知情權(quán)與參與權(quán)，從而更好地保護(hù)公眾利益，社交網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)也讓這一要求成為現(xiàn)實(shí)。公眾可以有效監(jiān)督私營(yíng)部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量，例如蘭州自來(lái)水苯超標(biāo)事件；公眾可以干預(yù)政府錯(cuò)誤的投資決策，例如廈門PX項(xiàng)目事件；公眾可以直接參與公共產(chǎn)品的提供，例如在城郊與農(nóng)村，供水服務(wù)投資分散且回報(bào)率低，私營(yíng)企業(yè)通常不愿意投資，由當(dāng)?shù)鼐用褡誀I(yíng)的小型供水設(shè)施能有效彌補(bǔ)這一公共服務(wù)的缺位。但是公眾的知情權(quán)與參與權(quán)需要有效的引導(dǎo)與組織，避免造成負(fù)面效果。近期出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息公開暫行管理辦法（征求意見稿）》，就是為了解決這一問(wèn)題。

最后，PPP模式3.0下政府—企業(yè)—公眾形成三方制衡機(jī)制。如上所述，由任何單獨(dú)的一方來(lái)承擔(dān)公共產(chǎn)品/服務(wù)的供給，都不可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。PPP模式3.0下強(qiáng)調(diào)三方的共同參與、互相制衡，如圖2所示。政府需要制定PPP相關(guān)的法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，例如PPP采購(gòu)流程、項(xiàng)目審批、定價(jià)管理等；企業(yè)需要與政府簽訂詳盡的PPP合同，以約束政府的行為，例如政府干預(yù)、政府支付、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等；企業(yè)通?？梢韵碛刑卦S經(jīng)營(yíng)的權(quán)利為社會(huì)公眾提供產(chǎn)品/服務(wù)，例如大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與社會(huì)服務(wù)都是基于特許經(jīng)營(yíng)與天然壟斷性；公眾可以監(jiān)督企業(yè)的產(chǎn)品/服務(wù)質(zhì)量，要求企業(yè)必須提供優(yōu)質(zhì)、便利的公共產(chǎn)品/服務(wù)；政府需要在私營(yíng)部門提供公共產(chǎn)品/服務(wù)時(shí)所忽視的領(lǐng)域發(fā)揮作用，例如通過(guò)政府補(bǔ)貼（可以補(bǔ)貼給企業(yè)，也可以直接補(bǔ)貼給公眾），讓低收入階層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公眾也能享受到公共服務(wù)；如果政府沒(méi)有照顧到公平，公眾享有對(duì)政府投訴的權(quán)利，例如垃圾焚燒PPP項(xiàng)目中最近頻繁出現(xiàn)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”就是公眾投訴的一種表現(xiàn)形式。

3. 過(guò)程視角

PPP模式為可持續(xù)發(fā)展解決了融資需求，提供了制度優(yōu)勢(shì)。但是，目前我國(guó)PPP模式的實(shí)施現(xiàn)狀仍然處于1.0和2.0階段，從而出現(xiàn)了很多問(wèn)題。PPP模式3.0針對(duì)這些問(wèn)題相應(yīng)地提出了對(duì)策。

當(dāng)代人所做的投資是否物有所值（Value for Money，VFM）？VFM是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。[12]在不同的發(fā)展時(shí)期，PPP模式物有所值的內(nèi)涵不同。PPP 1.0版本下，由于政府是以引進(jìn)社會(huì)資本為目的，因此強(qiáng)調(diào)資本的可獲得性而非物有所值。在PPP 2.0 版本下，物有所值主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率。PPP模式的效率優(yōu)勢(shì)只存在于某一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，并非所有的行業(yè)都適用，因此濫用PPP模式并不能實(shí)現(xiàn)物有所值。在PPP 3.0 版本下，物有所值主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如英國(guó)PFI模式下基于經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）和效能（effectiveness）（即“3E”）提出的物有所值評(píng)估體系，在一定程度上體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念。目前我國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《物有所值評(píng)估指引》主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率，因此屬于PPP 2.0版本下的物有所值評(píng)估體系，但由于我國(guó)當(dāng)前的PPP實(shí)踐仍然處于1.0版本，該指引并未得到有效實(shí)施。

當(dāng)代人的透支額度是否超出了后代人的承受能力？基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最大的特點(diǎn)除了高額的建設(shè)性投資之外，后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用也隨著時(shí)間推移逐年增加，并且數(shù)額巨大（通常20～30年的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本要高于初期建設(shè)成本）。短時(shí)間內(nèi)上馬巨量項(xiàng)目，并且大量透支未來(lái)地方政府的財(cái)政能力，將會(huì)使這些項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)面臨巨大的困難。特別是當(dāng)社會(huì)資本面臨困境而需要財(cái)政支持或者政府回購(gòu)時(shí)，財(cái)政資金的短缺將導(dǎo)致未來(lái)政府的解決途徑非常之少。例如，拉丁美洲的PPP浪潮之后，因?yàn)榈胤秸?cái)政能力有限，大量的PPP項(xiàng)目被迫破產(chǎn)。因此，PPP模式促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，需要嚴(yán)格控制政府在PPP項(xiàng)目中的支出義務(wù)。這一部分應(yīng)該在PPP項(xiàng)目財(cái)政可承受能力評(píng)估中得到落實(shí)。

當(dāng)代人所做的投資決策是否代表后代人的利益？當(dāng)代人作為后代人的代理人，極易存在道德風(fēng)險(xiǎn)。如果大量透支未來(lái)，僅僅是為了滿足當(dāng)下地方政府的政績(jī)需求或者短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將會(huì)給后代人留下沉重的負(fù)擔(dān)。因此，PPP模式下需要對(duì)實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行可持續(xù)性評(píng)估，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響進(jìn)行評(píng)估。從其他國(guó)家PPP模式制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多都將可持續(xù)性評(píng)估當(dāng)成項(xiàng)目可行性研究的一部分，[11]但是我國(guó)目前依然沒(méi)有這一項(xiàng)制度。雖然在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可行性研究中有環(huán)境與社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容，但主要是從傳統(tǒng)模式的視角在技術(shù)層面進(jìn)行評(píng)估。由于PPP模式下治理機(jī)制發(fā)生了很大的變化，引入私營(yíng)部門又會(huì)對(duì)項(xiàng)目的可持續(xù)性產(chǎn)生非常大的影響，[3]因此需要有單獨(dú)的評(píng)估體系。

二、 PPP模式3.0下的案例分析

1. 案例介紹

威尼斯是世界聞名的水上城市，全市河道、運(yùn)河共計(jì)177條，靠401座各式橋梁把它們連接起來(lái)。威尼斯水道是城市的馬路，市內(nèi)沒(méi)有汽車和自行車，船是市內(nèi)唯一的交通工具，可以用作客運(yùn)、貨運(yùn)和其他各種專業(yè)用途。但是隨著每年超過(guò)2500萬(wàn)旅游人口的到來(lái)，繁忙的水上交通也導(dǎo)致了非常多的問(wèn)題。例如，使用傳統(tǒng)汽油與柴油引擎的船只導(dǎo)致空氣、水和噪音污染，交通擁堵與安全問(wèn)題涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的船只運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本高，等等。因此威尼斯地方政府提出實(shí)施電動(dòng)水面交通的提案。2013年，一家私營(yíng)企業(yè)Electrosmartboats提出了用電動(dòng)智能船只取代傳統(tǒng)船只的商業(yè)方案，由于采購(gòu)成本太高，被意大利研究部否決。但是，2014年意大利環(huán)保部通過(guò)一項(xiàng)“威尼斯人活動(dòng)區(qū)域的可持續(xù)性再生PPP項(xiàng)目”，重新啟動(dòng)了電動(dòng)智能船只的方案。

該項(xiàng)目由政府提供50%～65%的資金，剩下的由社會(huì)資本方Recopero Sostenibile籌集。該P(yáng)PP項(xiàng)目合同的關(guān)鍵內(nèi)容有：（1）對(duì)威尼斯地區(qū)重要的戰(zhàn)略性設(shè)施進(jìn)行改造，例如碼頭建設(shè)與充電設(shè)備安裝等，共投入資金約900萬(wàn)歐元；（2）政府在如下方面擁有行政干預(yù)的權(quán)利：能源效率、新能源的使用與存儲(chǔ)、水質(zhì)管理、可持續(xù)的交通等；（3）威尼斯?jié)篮乃辖煌妱?dòng)化改造（主要是為已有船只更換電動(dòng)引擎，包括水面的士、貨物駁船和垃圾收集船）以及電動(dòng)船只分享計(jì)劃，共投入資金約150萬(wàn)歐元。[13]

威尼斯電動(dòng)船只分享計(jì)劃（VEBSVenice Electric Boat Sharing）類似于汽車分享服務(wù)，由衛(wèi)星導(dǎo)航控制，無(wú)須駕駛執(zhí)照。這些船只對(duì)船體、引擎、充電設(shè)施與停靠碼頭有非常高的要求，需要企業(yè)進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì)。運(yùn)營(yíng)商基于交通大數(shù)據(jù)，定期將船只投放于使用效率最高的區(qū)域。第一階段有12個(gè)投放點(diǎn)，如果經(jīng)營(yíng)效益顯著，在第二階段將拓展7個(gè)投放點(diǎn)。VEBS的船只外形設(shè)計(jì)時(shí)尚，低碳環(huán)保，價(jià)格便宜，方便公眾出行，推廣使用后將會(huì)成為威尼斯水城的一大亮點(diǎn)。

2. 案例討論

本案例中，政府通過(guò)PPP模式，在部分出資的情況下，推動(dòng)了威尼斯城水面交通的可持續(xù)性改造。基于本文提出的對(duì)象—主體—過(guò)程的分析范式，可以對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行如下分析：

從對(duì)象視角來(lái)看，該項(xiàng)目有效地協(xié)調(diào)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境三個(gè)維度。首先，該項(xiàng)目通過(guò)政府參與出資與實(shí)施電動(dòng)船只分享計(jì)劃，讓社會(huì)資本有了長(zhǎng)期、穩(wěn)定和合理的利潤(rùn)。另外，通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供可分享的電動(dòng)船只，改善水面交通，為社會(huì)公眾提供了便利，擴(kuò)大了威尼斯人的活動(dòng)范圍。其次，通過(guò)對(duì)所有船只的電動(dòng)化改造，很好地解決了水質(zhì)、噪音和大氣污染等問(wèn)題。智能化的電動(dòng)船只也減少了交通事故。

就主體視角而言，該項(xiàng)目充分發(fā)揮了參與各方的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)資本通過(guò)在技術(shù)上的創(chuàng)新，能有效地控制更換電動(dòng)引擎的成本；在分享電動(dòng)船只計(jì)劃中，通過(guò)商業(yè)模式與技術(shù)創(chuàng)新，很好地實(shí)現(xiàn)了盈利。政府在整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中享有一定的行政干預(yù)權(quán)，可以監(jiān)督社會(huì)資本在能源效率、新能源的使用與存儲(chǔ)、水質(zhì)管理、可持續(xù)的交通等領(lǐng)域的努力。公眾監(jiān)督在更換引擎過(guò)程中發(fā)揮了很好的作用，船主的監(jiān)督保證了引擎更換工作的質(zhì)量。公眾參與在分享電動(dòng)船只計(jì)劃中也起到了至關(guān)重要的作用。

從過(guò)程視角來(lái)看，該項(xiàng)目解決了政府在公共治理中的諸多問(wèn)題。PPP模式讓經(jīng)濟(jì)上不可行的Electrosmartboats方案變得可行，為威尼斯城可持續(xù)發(fā)展的水面交通提供了融資渠道。整個(gè)PPP項(xiàng)目中除了政府在初期的資金投入，后期完全依靠社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)性收入自負(fù)盈虧，因此沒(méi)有增加政府的隱形債務(wù)。該項(xiàng)目為當(dāng)?shù)鼐用窀纳屏岁P(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施，全面實(shí)現(xiàn)水面交通電動(dòng)化，并且引入了分享電動(dòng)船只計(jì)劃，因此對(duì)威尼斯人的交通方式進(jìn)行了全面的可持續(xù)性改造。通過(guò)PPP模式3.0的有效應(yīng)用，既改善了當(dāng)代威尼斯人的生活，也很好地考慮了后代威尼斯人的需求。

三、 結(jié)論

PPP模式3.0版本將可持續(xù)發(fā)展理論作為基礎(chǔ)，整合了PPP模式1.0版本的融資功能與2.0版本的效率優(yōu)勢(shì)，并且將社會(huì)與環(huán)境維度納入了整個(gè)理論框架?；趯?duì)象—主體—過(guò)程三個(gè)維度的分析，可得出以下結(jié)論：

首先，在發(fā)展中國(guó)家，適當(dāng)犧牲經(jīng)濟(jì)效率，滿足融資需求，有利于實(shí)現(xiàn)以“代際公平”為原則的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。但是，社會(huì)與環(huán)境維度必須成為PPP模式3.0下重要的決策因素。

其次，PPP模式3.0下，為了吸引社會(huì)資本，需要給社會(huì)資本帶來(lái)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、合理的投資回報(bào)；為了滿足公眾需求，需要給社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)、低廉、覆蓋面廣的公共產(chǎn)品和服務(wù)；考慮到環(huán)境承載力，需要改善對(duì)城市資源、環(huán)境、居民生活的影響。

再次，相對(duì)于傳統(tǒng)模式，PPP模式3.0下企業(yè)可以充分發(fā)揮創(chuàng)新性；相對(duì)于私有化，PPP模式3.0下政府可以保證“代際公平”與“代內(nèi)公平”；PPP模式3.0下的公眾參與能減少市場(chǎng)失靈與政府失靈的情況；PPP模式3.0下三方參與，互相制衡。

最后，為了解決PPP模式1.0和2.0中出現(xiàn)的問(wèn)題，PPP模式3.0需要以可持續(xù)發(fā)展理念重新構(gòu)建VFM評(píng)估體系，嚴(yán)格控制政府在PPP項(xiàng)目中的支出義務(wù)，評(píng)估項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

目前看來(lái)，世界上很多國(guó)家應(yīng)用PPP模式所處的階段并不相同。發(fā)展中國(guó)家應(yīng)用PPP模式大多處于1.0和2.0階段，有一些發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了3.0階段的案例。另外，即便在同一個(gè)國(guó)家，不同地區(qū)所處的階段也不同。例如在中國(guó)，中西部地區(qū)應(yīng)用PPP模式明顯就是以解決融資需求為目的的1.0階段，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)有一些項(xiàng)目是以提高公共產(chǎn)品供給效率為目的2.0階段，但是以可持續(xù)發(fā)展為目的的3.0階段的典型案例還未出現(xiàn)。因此，未來(lái)的研究將會(huì)重點(diǎn)發(fā)掘此類典型項(xiàng)目，以推動(dòng)PPP模式3.0在中國(guó)的應(yīng)用。

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