龐凱

（興業(yè)銀行鄭州分行）

【摘要】《中華人民共和國(guó)土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村建設(shè)用地土地使用權(quán)的市場(chǎng)化，即在市場(chǎng)條件下，集體或農(nóng)民根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所享有的農(nóng)村建設(shè)用地土地使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村建設(shè) 用地流轉(zhuǎn) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與突出問(wèn)題

雖然農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)形式越來(lái)越豐富，但也存在著或多或少的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制、適合農(nóng)村需要的土地轉(zhuǎn)換政策等配套政策法規(guī)都還未能建立完善。如成都市已出臺(tái)了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《成都市集體建設(shè)用地整理與集中使用管理暫行辦法》、《成都市集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記實(shí)施意見(jiàn)》等系列政策措施。

農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值扭曲，難以對(duì)農(nóng)民土地合法權(quán)益的有效保障。很多流轉(zhuǎn)依然不屬于市場(chǎng)行為，與官方征收（征收是國(guó)家以行政權(quán)取得集體、單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為）土地區(qū)別并不是很大。在現(xiàn)實(shí)生活中，存在征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償不到位的問(wèn)題，與土地的實(shí)際價(jià)值形成較大反差，被征收人應(yīng)當(dāng)享受的利益被強(qiáng)行歸公。土地定價(jià)沒(méi)有考慮物價(jià)的上漲，也沒(méi)有考慮農(nóng)戶(hù)超過(guò)地方標(biāo)準(zhǔn)的宅基地面積的土地價(jià)值，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)交易過(guò)程的非完全市場(chǎng)化等，必將導(dǎo)致農(nóng)民獲得的土地收益較低，對(duì)農(nóng)民失地后的可持續(xù)發(fā)展關(guān)注不夠。

鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后。由于村莊規(guī)劃的缺失，在拆舊、整理、置換、集中建設(shè)等方面沒(méi)有依據(jù)，給農(nóng)村土地市場(chǎng)在微觀管理上增大了難度，也阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展。

農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系未能建立完善。交易平臺(tái)有待進(jìn)一步完善。重慶農(nóng)村土地交易所還沒(méi)有真正發(fā)揮其交易平臺(tái)的積極作用。農(nóng)村土地信息不對(duì)稱(chēng)、不暢通。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的資源調(diào)查尚未開(kāi)展，家底不清。各種建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)信息均被政府（村集體）或相關(guān)利益集團(tuán)所把握，特別是農(nóng)戶(hù)或農(nóng)民個(gè)體信息缺失。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議

十七屆三中全會(huì)明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”無(wú)論被征土地是處于城市還是農(nóng)村，以后是房地產(chǎn)用地，還是工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地，所有被征土地在補(bǔ)償方面都將實(shí)行一口價(jià)政策，即同地同價(jià)。我認(rèn)為應(yīng)該充分發(fā)揮市政府的組織力量，由國(guó)土資源管理部門(mén)牽頭，組織農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、財(cái)稅等部門(mén)和有關(guān)科研院所，編制綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為推行同地同價(jià)奠定基礎(chǔ)。

在市、區(qū)縣行政區(qū)范圍內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)、不同功能區(qū)劃、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同的土地資源稟賦而確定綜合地價(jià)，主要依據(jù)地類(lèi)、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系，以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片，并測(cè)算出征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（以各城鎮(zhèn)邊緣核心征地區(qū)域加權(quán)平均價(jià)格），不包含地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常包括征收一般農(nóng)用地土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和。不同地類(lèi)以綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)按以下系數(shù)調(diào)整：農(nóng)用地中的基本農(nóng)田1.2～1.5；建設(shè)用地1.0；未利用地0.5～0.8。

（一）鼓勵(lì)宅基地的有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)

允許農(nóng)村宅基地的有序流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)全家進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民自愿放棄其農(nóng)村宅基地及其所建房屋的所有權(quán)，由其所在集體經(jīng)濟(jì)組織收回，并給予原所有權(quán)人一定數(shù)量的貨幣補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)；鼓勵(lì)農(nóng)民以農(nóng)村宅基地及其所建房屋所有權(quán)來(lái)置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租房和商品房?jī)r(jià)格補(bǔ)貼；鼓勵(lì)長(zhǎng)期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶(hù)將其農(nóng)村宅基地及其所建房屋使用權(quán)以分期或一次性付款方式出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織或本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部其他農(nóng)戶(hù)。嚴(yán)格把好農(nóng)戶(hù)放棄宅基地的關(guān)口，絕不能讓農(nóng)民因放棄宅基地而流離失所，生產(chǎn)生活水平降低。

必須做好被流轉(zhuǎn)宅基地農(nóng)民的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)確保問(wèn)題。我認(rèn)為市政府在每一宗地票交易后，要按照不低于分片區(qū)綜合地價(jià)10%的標(biāo)準(zhǔn)，確定被流轉(zhuǎn)農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)，劃入供地的縣、區(qū)社會(huì)保障專(zhuān)用賬戶(hù)，專(zhuān)款用于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。社會(huì)保障費(fèi)到達(dá)專(zhuān)用賬戶(hù)后，區(qū)縣社會(huì)保障行政主管部門(mén)要及時(shí)出具被流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民社會(huì)保障措施的認(rèn)定文件。社會(huì)保障費(fèi)計(jì)入流轉(zhuǎn)成本。當(dāng)所提取的社會(huì)保障費(fèi)達(dá)不到參保人繳費(fèi)需求時(shí)，差額部分由當(dāng)?shù)卣枰越鉀Q。

（二）強(qiáng)化職業(yè)與技術(shù)培訓(xùn)，加大科技推廣力度，提高創(chuàng)業(yè)能力與就業(yè)水平

重視教育，強(qiáng)化技能職業(yè)培訓(xùn)，提高被流轉(zhuǎn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。一是實(shí)施教育流動(dòng)促進(jìn)農(nóng)民子女的“市民化”。二是加大就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，由政府統(tǒng)籌安排并提供一定的培訓(xùn)補(bǔ)助。三是實(shí)施“新市民培訓(xùn)計(jì)劃”。在自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地農(nóng)戶(hù)家庭中，對(duì)于每年初高中畢業(yè)而未升學(xué)人員和其他農(nóng)村新增勞動(dòng)力，就讀中職學(xué)校實(shí)行學(xué)費(fèi)全額資助、生活費(fèi)包干補(bǔ)助的培訓(xùn)扶持政策。四是對(duì)于進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)民可以自愿進(jìn)入政府指定的各類(lèi)職業(yè)學(xué)校接受職業(yè)培訓(xùn)，享受一定的培訓(xùn)補(bǔ)助，并鼓勵(lì)其參加職業(yè)技能培訓(xùn)和技能鑒定，獲得職業(yè)資格證書(shū)，提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。

加大科技推廣力度，提高“雙放棄”積極性，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。一是積極打造平臺(tái)，加大對(duì)新品種、新技術(shù)的引進(jìn)和推廣力度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶(hù)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，改進(jìn)經(jīng)營(yíng)模式，努力提高農(nóng)作物科技含量，降低成本，增加收入。二是加大對(duì)流轉(zhuǎn)大戶(hù)的培訓(xùn)力度。利用現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)、實(shí)地參觀、以會(huì)代訓(xùn)等多種有效形式，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)大戶(hù)進(jìn)行科技培訓(xùn)，使他們牢固樹(shù)立規(guī)模農(nóng)業(yè)、項(xiàng)目農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)的新觀念，用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程。三是加大機(jī)械化普及力度。繼續(xù)加大家電下鄉(xiāng)、購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)具的政策補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平，降低勞動(dòng)強(qiáng)度，提高生產(chǎn)效率，積極扭轉(zhuǎn)各類(lèi)業(yè)主有心流轉(zhuǎn)，無(wú)力經(jīng)營(yíng)的窘境。