PPP模式下調(diào)水工程項(xiàng)目運(yùn)作方式選擇研究

劉 博，沈菊琴，孫付華

(1. 南京林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，南京 210000；2. 河海大學(xué)商學(xué)院，南京 210000)

0 前 言

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，支持和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，成為中國(guó)政府的一項(xiàng)重要工作。在中國(guó)政府大力推行政府和社會(huì)資本合作的背景下，水利工程作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，可以通過(guò)社會(huì)資本的引入，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、促進(jìn)投資主體多元化，提升工程項(xiàng)目的實(shí)施效率，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)[1,2]。針對(duì)此問(wèn)題，中國(guó)政府制定了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，通過(guò)細(xì)化落實(shí)相關(guān)政策加強(qiáng)項(xiàng)目示范帶動(dòng)，著力解決社會(huì)資本“進(jìn)不來(lái)”和“不愿進(jìn)”的問(wèn)題，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與水利工程項(xiàng)目建設(shè)和管理的積極性。

作為水利工程中的重要組成部分，調(diào)水工程長(zhǎng)期以來(lái)是以政府財(cái)政投資為主，并沒(méi)有形成多元化、多層次、多渠道的投入機(jī)制[3,4]。這就使得在進(jìn)入新常態(tài)后，調(diào)水工程的實(shí)施面臨著來(lái)自財(cái)政投入方面的壓力較大。作為具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的水利工程，調(diào)水工程可以通過(guò)引入社會(huì)資本的方式，以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等形式，解決調(diào)水工程的投融資問(wèn)題。而由于PPP模式擁有多種具體的運(yùn)作方式，如BOT、BOOT、TOT等，選擇最為合適的運(yùn)作方式，是管理者面臨的重要問(wèn)題之一。因此，有必要在分析PPP運(yùn)作方式選擇影響因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)水工程項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和要求，構(gòu)建起PPP模式下調(diào)水工程項(xiàng)目運(yùn)作方式選擇的具體思路。

1 分析框架的提出

1.1 主要運(yùn)作方式

對(duì)于PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式，盡管不同的國(guó)家和國(guó)際組織，給出了不同的界定。例如，世界銀行、歐盟委員會(huì)、加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)等都提出了PPP分類體系?？紤]到中國(guó)的國(guó)情，本研究在針對(duì)PPP運(yùn)作方式界定時(shí)，基于中國(guó)政府部門所提出的PPP運(yùn)作方式開展研究。

根據(jù)中國(guó)國(guó)家財(cái)政部以及發(fā)改委的規(guī)定，當(dāng)前中國(guó)對(duì)于政府與社會(huì)資本合作的運(yùn)作方式，總體而言包括委托經(jīng)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)等方式。本研究基于中國(guó)國(guó)情，主要針對(duì)以上7種運(yùn)作方式進(jìn)行分析。

1.2 選擇的影響因素

對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，在具體開展PPP運(yùn)作方式選擇決策的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)的規(guī)定進(jìn)行。根據(jù)中國(guó)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》中的規(guī)定，政府與社會(huì)資本合作的具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。這也即意味著PPP運(yùn)作方式選擇決策的影響因素，主要體現(xiàn)在收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等6個(gè)方面。

另外，考慮到不同的PPP項(xiàng)目，其對(duì)于社會(huì)的基礎(chǔ)性作用和戰(zhàn)略性作用具有一定的差異，這就使得在選擇PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮運(yùn)營(yíng)過(guò)程所有權(quán)歸屬問(wèn)題，也即運(yùn)營(yíng)過(guò)程所有權(quán)需求。

基于此，PPP運(yùn)作方式選擇決策的影響因素涉及7個(gè)方面，分別為收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求、期滿處置、運(yùn)營(yíng)過(guò)程所有權(quán)需求。

各因素對(duì)于PPP運(yùn)作方式選擇的影響情況具體分析如下：

(1)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制。根據(jù)中國(guó)財(cái)政部出臺(tái)的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》(財(cái)金[2014]156號(hào))的規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中，常見(jiàn)的付費(fèi)機(jī)制包括三類：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。在確定PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：既能夠激勵(lì)項(xiàng)目公司妥善履行其合同義務(wù)，又能夠確保在項(xiàng)目公司未履行合同義務(wù)時(shí)，政府能夠通過(guò)該付費(fèi)機(jī)制獲得有效的救濟(jì)。由于不同的付費(fèi)機(jī)制會(huì)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作方式、政府財(cái)政支出情況等產(chǎn)生影響，進(jìn)而會(huì)影響到政府與社會(huì)資本合作的運(yùn)作方式[5]。

(2)項(xiàng)目投資收益水平。項(xiàng)目的收益水平，一方面會(huì)對(duì)政府的決策產(chǎn)生影響，尤其是政府是否采用PPP模式的決策產(chǎn)生影響；另一方面，對(duì)于社會(huì)資本而言，項(xiàng)目收益水平影響其參與項(xiàng)目的積極性。因此，針對(duì)不同收益水平的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具體選擇合適的運(yùn)作方式，進(jìn)而確保項(xiàng)目的可實(shí)施性。

(3)風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架。由于在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，不同類型的PPP項(xiàng)目所可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素具有一定的差異[6]。因此，在遵循風(fēng)險(xiǎn)合理分配原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體PPP項(xiàng)目在不同階段的風(fēng)險(xiǎn)以及最佳的風(fēng)險(xiǎn)分配思路，選擇出最佳的運(yùn)作方式。

(4)融資需求。由于不同的PPP項(xiàng)目，對(duì)于融資有不同的要求，包括是否需要融資、融資速度、融資成本等。因此，應(yīng)當(dāng)在對(duì)具體的PPP項(xiàng)目融資需求分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同PPP運(yùn)作方式的特點(diǎn)，合理選擇最佳的運(yùn)作方式。

(5)改擴(kuò)建需求。從PPP項(xiàng)目建設(shè)屬性的角度看，PPP項(xiàng)目擁有新建項(xiàng)目和已建項(xiàng)目?jī)深悺８臄U(kuò)建項(xiàng)目主要是針對(duì)已建項(xiàng)目而言，是否有改擴(kuò)建的需求。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)采取不同的PPP運(yùn)作方式。

(6)期滿處置。對(duì)于期滿處置，主要的方式有兩種，一種是移交政府部門；另一種方式是繼續(xù)由原運(yùn)營(yíng)單位運(yùn)營(yíng)。這就涉及到項(xiàng)目的所有權(quán)最終能否移交給社會(huì)資本的問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求，合理進(jìn)行PPP運(yùn)作方式的選擇決策[7]。

(7)運(yùn)營(yíng)過(guò)程所有權(quán)需求?？紤]到不同的PPP項(xiàng)目，其對(duì)于社會(huì)的基礎(chǔ)性作用和戰(zhàn)略性作用具有一定的差異，這就使得在選擇PPP運(yùn)作方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮運(yùn)營(yíng)過(guò)程所有權(quán)歸屬問(wèn)題。對(duì)于重要的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，其采用PPP運(yùn)作時(shí)，其所有權(quán)則應(yīng)當(dāng)始終由政府所有，只能夠轉(zhuǎn)讓其經(jīng)營(yíng)權(quán)；而對(duì)于一般的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其在PPP運(yùn)作時(shí)，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，合理進(jìn)行PPP運(yùn)作方式的選擇決策。

1.3 分析框架

由于調(diào)水工程項(xiàng)目對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用，這就要求調(diào)水工程項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在政府主導(dǎo)下，合理進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作方式的決策工作，確保調(diào)水工程項(xiàng)目的實(shí)施成效?；谝陨戏治?，在開展調(diào)水工程項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式選擇的過(guò)程中，可以通過(guò)對(duì)7個(gè)影響因素逐一分析的基礎(chǔ)上，提出調(diào)水工程項(xiàng)目政府與社會(huì)資本合作運(yùn)作方式的選擇建議，可以將其稱之為調(diào)水工程項(xiàng)目政府與社會(huì)資本合作運(yùn)作方式選擇決策的定性分析。

2 分析方法

2.1 收費(fèi)定價(jià)機(jī)制因素的影響

根據(jù)中國(guó)財(cái)政部的規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中，常見(jiàn)的付費(fèi)機(jī)制包括三類：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。對(duì)于調(diào)水工程項(xiàng)目而言，由于其是屬于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，兼有經(jīng)營(yíng)性目標(biāo)和公益性目標(biāo)，因此，單純的政府付費(fèi)機(jī)制和使用者付費(fèi)機(jī)制并不適合調(diào)水工程項(xiàng)目。因此，對(duì)于調(diào)水工程項(xiàng)目而言，其最佳的付費(fèi)方式是可行性缺口補(bǔ)助，即在調(diào)水工程項(xiàng)目所提供的水資源的使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)上，考慮到工程項(xiàng)目本身所兼有的公益性內(nèi)容，并不能夠完全由使用者承擔(dān)，而是由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。與此同時(shí)，考慮到調(diào)水工程項(xiàng)目的公益性，因此其產(chǎn)品定價(jià)，并不能完全由市場(chǎng)決定，而是應(yīng)當(dāng)在政府的指導(dǎo)下，結(jié)合市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行。

在7種PPP運(yùn)作方式中，委托經(jīng)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)適合于采用政府付費(fèi)機(jī)制和政府定價(jià)模式的PPP項(xiàng)目；建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)則適合于采用使用者付費(fèi)和市場(chǎng)定價(jià)模式的PPP項(xiàng)目；對(duì)于采用可行性缺口補(bǔ)助模式和政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，由于其兼有以上兩種模式的內(nèi)容，因此原則上所有的7種PPP運(yùn)作方式都適合采用。

由于調(diào)水工程項(xiàng)目所采用的可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)機(jī)制及政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，綜合了政府與市場(chǎng)兩個(gè)方面，因此從收費(fèi)定價(jià)機(jī)制的視角出發(fā)，當(dāng)前中國(guó)政府所提出的7種PPP運(yùn)作方式，都可以應(yīng)用到調(diào)水工程項(xiàng)目中。

2.2 項(xiàng)目投資收益水平因素的影響

中國(guó)非農(nóng)業(yè)供水項(xiàng)目的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率在8.15%～9.15%左右。同時(shí)，由于調(diào)水工程項(xiàng)目本身還涉及公益性投資，因此從行業(yè)投資的角度來(lái)看，該收益率并不高。

在7種PPP運(yùn)作方式中，O&M、MC、BOT、BOO、TOT、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)等所有的7種PPP運(yùn)作方式都適合于項(xiàng)目投資收益水平高的項(xiàng)目；而對(duì)于項(xiàng)目投資收益水平低的項(xiàng)目，除了建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)方式以外，其他6種運(yùn)作方式都適合。

由于調(diào)水工程項(xiàng)目的投資收益水平并不是很高，因此，從項(xiàng)目投資收益水平的視角出發(fā)，當(dāng)前中國(guó)政府所提出的7種PPP運(yùn)作方式中，除了建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)方式以外，其他6種運(yùn)作方式都適合應(yīng)用到調(diào)水工程項(xiàng)目中。

2.3 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架因素的影響

在調(diào)水工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程，項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，都存在風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)類別的角度來(lái)看，在調(diào)水工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)涉及政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)方面。并且，考慮到調(diào)水工程項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域供水安全所具有的基礎(chǔ)性作用和戰(zhàn)略性作用，因此目前中國(guó)調(diào)水工程項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分配方面，政府所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要多一些，社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)少一些。

考慮到政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，因此，在7種PPP運(yùn)作方式中，委托經(jīng)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)等所有的7種PPP運(yùn)作方式都適合于項(xiàng)目政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)多的項(xiàng)目；而由于社會(huì)資本相對(duì)而言，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力并不高，因此，對(duì)于社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)多的項(xiàng)目，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)方式并不適合，除該模式以外的其他6種運(yùn)作方式可以作為社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)多的PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式。

由于調(diào)水工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)中，政府承擔(dān)的較多，因此，從項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架的視角出發(fā)，當(dāng)前中國(guó)政府所提出的7種PPP運(yùn)作方式中，除了建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)方式以外，其他6種運(yùn)作方式都適合應(yīng)用到調(diào)水工程項(xiàng)目中。

2.4 融資需求因素的影響

在7種政府與社會(huì)資本合作的運(yùn)作方式中，委托經(jīng)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)4種PPP運(yùn)作方式，適合于項(xiàng)目融資需求低的項(xiàng)目；而對(duì)于項(xiàng)目融資需求高項(xiàng)目，建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)3種運(yùn)作方式較為適合。

由于調(diào)水工程項(xiàng)目的融資需求，根據(jù)項(xiàng)目屬性的不同，會(huì)有一定的差異，因此，對(duì)于融資需求低的調(diào)水工程項(xiàng)目，例如已建項(xiàng)目，其PPP運(yùn)作方式可以采用委托經(jīng)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)4種PPP運(yùn)作方式；而對(duì)于融資需求高的調(diào)水工程項(xiàng)目，例如新建項(xiàng)目，其PPP運(yùn)作方式可以采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)3種運(yùn)作方式。

2.5 改擴(kuò)建需求因素的影響

在7種PPP運(yùn)作方式中，對(duì)于有改擴(kuò)建需求的項(xiàng)目，改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)是適合的PPP運(yùn)作方式；而對(duì)于沒(méi)有改擴(kuò)建需求的項(xiàng)目，除了改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)以外的其他6種PPP運(yùn)作方式都適合。由于不同的調(diào)水工程項(xiàng)目的改擴(kuò)建需求存在一定的差異，因此需要分別討論。對(duì)于有改擴(kuò)建需求的調(diào)水工程項(xiàng)目，改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)是適合的PPP運(yùn)作方式；而對(duì)于沒(méi)有改擴(kuò)建需求的調(diào)水工程項(xiàng)目，除了改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)以外的其他6種PPP運(yùn)作方式都可以考慮使用。

2.6 期滿處置因素對(duì)PPP運(yùn)作方式選擇的影響

對(duì)于調(diào)水工程項(xiàng)目而言，由于其是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，并且一般調(diào)水工程項(xiàng)目均為綜合利用水利工程項(xiàng)目，具有多目標(biāo)性，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用，這就要求調(diào)水工程項(xiàng)目的所有權(quán)，最終應(yīng)當(dāng)由政府擁有。

在7種PPP運(yùn)作方式中，對(duì)于期滿可以由社會(huì)資本擁有的項(xiàng)目，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)是適合的PPP運(yùn)作方式；而對(duì)于期滿只能由政府擁有的項(xiàng)目，除了建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)以外的其他6種PPP運(yùn)作方式都適合。由于調(diào)水工程項(xiàng)目不應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本長(zhǎng)期占有其所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，尤其是項(xiàng)目的所有權(quán)，最終應(yīng)當(dāng)由政府擁有。因此，從期滿處置因素的視角出發(fā)，對(duì)于調(diào)水工程項(xiàng)目而言，除了建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)以外的其他6種PPP運(yùn)作方式都適合。

2.7 運(yùn)營(yíng)過(guò)程所有權(quán)需求因素的影響

對(duì)于調(diào)水工程項(xiàng)目而言，由于其屬于重要的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用，這就要求調(diào)水工程項(xiàng)目的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)始終由政府所有，在PPP運(yùn)作過(guò)程中，只能夠轉(zhuǎn)讓其經(jīng)營(yíng)權(quán)。在7種PPP運(yùn)作方式中，對(duì)于運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所有權(quán)可以由社會(huì)資本擁有的項(xiàng)目，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)和建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)是適合的PPP運(yùn)作方式；而對(duì)于運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所有權(quán)只能由政府擁有的項(xiàng)目，除了建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)和建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)以外的其他5種PPP運(yùn)作方式都適合。

由于調(diào)水工程項(xiàng)目屬于重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中期所有權(quán)應(yīng)當(dāng)由政府所有。因此，從運(yùn)營(yíng)過(guò)程所有權(quán)需求因素的視角出發(fā)，對(duì)于調(diào)水工程項(xiàng)目而言，除了建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)和建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)以外的其他5種PPP運(yùn)作方式都適合。

3 分析結(jié)論

綜合以上的分析，將有關(guān)的分析結(jié)論列于表1。

表1 調(diào)水工程項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式選擇決策定性分析結(jié)果Tab.1 Qualitative analysis result of selection of PPPoperation mode of water diversion project

注：*為可行；×為不可行。

為直觀反映調(diào)水工程項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式選擇決策定性分析的結(jié)論，根據(jù)表1中所列出分析結(jié)果，繪制調(diào)水工程項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式選擇決策框圖，見(jiàn)圖1所示。

圖1 調(diào)水工程項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式選擇決策框圖Fig.1 Decision-making block diagram of PPP operation mode of water diversion project

從圖1中可以直觀地看到，對(duì)于調(diào)水工程項(xiàng)目而言，其PPP運(yùn)作方式的選擇決策定性分析的結(jié)論如下：對(duì)于新建調(diào)水工程項(xiàng)目，可以采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)的PPP運(yùn)作方式；對(duì)于有改建需求的已建調(diào)水工程項(xiàng)目，可以采用改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)的運(yùn)作方式；對(duì)于沒(méi)有改建需求的已建調(diào)水工程項(xiàng)目，可以采用委托經(jīng)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)的運(yùn)作方式。

4 討 論

根據(jù)對(duì)調(diào)水工程項(xiàng)目政府與社會(huì)資本合作運(yùn)作方式選擇決策的定性分析的結(jié)論，對(duì)于新建調(diào)水工程項(xiàng)目，其最佳的PPP運(yùn)作方式是建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)模式。

BOT是社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)的一種方式。在BOT模式下，政府部門就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與社會(huì)資本(項(xiàng)目公司)簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)該公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，社會(huì)資本向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此來(lái)回收項(xiàng)目的投融資，建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲取合理回報(bào)[8]；政府部門則擁有對(duì)這一基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)；特許期屆滿，簽約方的企業(yè)將該公共基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償或有償移交給政府部門。

對(duì)于包括水利工程項(xiàng)目在內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如果是新建項(xiàng)目，采用BOT運(yùn)作方式，具有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：

(1)有利于緩解政府財(cái)政資金壓力。正如前面分析所言，政府財(cái)政資金在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面面臨的壓力較大，通過(guò)BOT運(yùn)作方式，利用社會(huì)資本投資，有利于減少政府公共借款和直接投資，緩解政府財(cái)政壓力。

(2)有利于降低政府風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)BOT運(yùn)作方式，政府將項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所存在的風(fēng)險(xiǎn)，包括利率風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等，轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，降低政府的風(fēng)險(xiǎn)[9]。

(3)有利于提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。社會(huì)資本參與水利工程項(xiàng)目，其為了能夠降低風(fēng)險(xiǎn)，獲得更多的收益，客觀上會(huì)促使其加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作的全過(guò)程管理，通過(guò)有效的投資控制，降低水利工程項(xiàng)目建設(shè)成本，縮短項(xiàng)目建設(shè)的周期。

(4)有利于提升項(xiàng)目的社會(huì)影響力。社會(huì)資本參與水利工程項(xiàng)目的投融資活動(dòng)有利于使得急需建設(shè)而政府目前又無(wú)力投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，提前建成發(fā)揮作用，盡早滿足社會(huì)公眾的需求。同時(shí)，水利工程項(xiàng)目的實(shí)施，又有利于刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和就業(yè)率的提升，有利于先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)和資本市場(chǎng)的發(fā)展，促進(jìn)相關(guān)法律制度的健全與完善[10]。

盡管BOT運(yùn)作方式在解決政府財(cái)政資金不足方面發(fā)揮了重要作用，有利于政府職能的提前發(fā)揮，然而，實(shí)踐表明，BOT運(yùn)作方式并不是萬(wàn)能的，其本身也存在著一定的不足。

具體而言，在BOT運(yùn)作方式下，具有的弊端如下：

(1)BOT運(yùn)作方式歷時(shí)時(shí)間較長(zhǎng)，程序復(fù)雜。由于BOT運(yùn)作方式下，涉及大量的協(xié)議、商業(yè)合同，這些協(xié)議和合同的談判、簽訂、生效需要耗費(fèi)大量的時(shí)間去進(jìn)行論證，尤其是前期工作階段需要花費(fèi)的精力較大，前期論證費(fèi)用較高；

(2)BOT運(yùn)作方式下融資成本較高，投融資期較長(zhǎng)。由于采用BOT融資模式的項(xiàng)目，一般總投資規(guī)模都較大，因此，其項(xiàng)目實(shí)施所需要的資金需要通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債券等方式進(jìn)行融資，因而融資成本較高，這就使得社會(huì)資本對(duì)于投資回報(bào)率的要求也較高。同時(shí)，由于BOT運(yùn)作方式下的項(xiàng)目投資規(guī)模較大，其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的周期必然較長(zhǎng)，導(dǎo)致可能存在的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法完全預(yù)測(cè)，收益不確定。

(3)BOT運(yùn)作方式的融資杠杠能力不足，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。采用BOT運(yùn)作方式的項(xiàng)目，由于本身風(fēng)險(xiǎn)較大，且中國(guó)要求如果是內(nèi)資BOT項(xiàng)目，項(xiàng)目公司的母公司必須提供全額擔(dān)保，這在一定程度上限制了BOT項(xiàng)目的融資杠杠，導(dǎo)致社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。

通過(guò)分析BOT運(yùn)作方式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，可以看到，并不是所有的水利工程項(xiàng)目的實(shí)施，都可以考慮運(yùn)用該模式進(jìn)行融資?？紤]到BOT運(yùn)作方式的融資成本較高，且社會(huì)資本承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，程序繁瑣，因此，一般而言，BOT運(yùn)作方式適用于具有一定盈利性的水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，且應(yīng)當(dāng)是新建項(xiàng)目。

調(diào)水工程項(xiàng)目作為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，其兼有公益性和經(jīng)營(yíng)性，具有一定的盈利性，采用BOT運(yùn)作方式是符合要求的?？紤]到調(diào)水工程項(xiàng)目一般具有生態(tài)功能、防洪功能等社會(huì)效益，因此如果完全由社會(huì)資本投資，項(xiàng)目的現(xiàn)金流量可能不能夠很好地支撐社會(huì)資本獲取合理的投資回報(bào)，因此在運(yùn)用BOT這一PPP運(yùn)作方式時(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)注入資本金，或者財(cái)政補(bǔ)貼的方式，或者給予一定的政策優(yōu)惠的方式，確保社會(huì)資本的權(quán)益，進(jìn)而確保調(diào)水工程項(xiàng)目的順利實(shí)施。

5 結(jié) 語(yǔ)

在對(duì)政府與社會(huì)資本合作主要運(yùn)作方式分析的基礎(chǔ)上，并基于我國(guó)的實(shí)際，提出了PPP運(yùn)作方式選擇的影響因素，包括收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求、期滿處置、運(yùn)營(yíng)過(guò)程所有權(quán)需求等7個(gè)方面。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用定性分析分析方法，實(shí)施了跨流域調(diào)水工程項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式的選擇。最后經(jīng)過(guò)討論，認(rèn)為對(duì)于新建跨流域調(diào)水工程項(xiàng)目而言，其最佳的PPP運(yùn)作方式為建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)模式。

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