監(jiān)察委員會實質上是反腐敗機構。職能的優(yōu)化和反腐敗力量的加強,是此次試點工作最核心的地方。
2016年12月25日,十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了一項重要決定——《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)?!稕Q定》規(guī)定了試點工作涉及的最主要、最基本的制度。在全國人大常委會就試點工作作出有關決定后,試點地區(qū)檢察機關反貪等部門的轉隸就要開始。
為什么進行國家監(jiān)察體制改革?
據(jù)新華社報道指出:國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革,是國家監(jiān)察制度的頂層設計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標,是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創(chuàng)新,整合反腐敗資源力量,擴大監(jiān)察范圍,豐富監(jiān)察手段,實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。
監(jiān)察委員會實質上是反腐敗機構,監(jiān)察體制改革的任務是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導,整合行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量,成立監(jiān)察委員會,作為監(jiān)督執(zhí)法機關與紀委合署辦公。
由誰組成,實質上是講整合反腐敗資源力量?!稕Q定》稱:在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設立監(jiān)察委員會,行使監(jiān)察職權。將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會。
北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水稱,這可不是簡單的監(jiān)察部門升格的問題。
莊德水表示,“整合反腐敗資源力量”這句話很關鍵,雖然目前并不清楚具體做法,但有可能把現(xiàn)有的監(jiān)督力量整合進來,可能包括審計和反貪的力量。各試點地方的監(jiān)察部門會取消,由新設立的監(jiān)察委員會來行使國家監(jiān)察的職能。他認為,職能的優(yōu)化和反腐敗力量的加強,是此次試點工作最核心的地方。
“一府一委兩院”構想
針對監(jiān)察體制改革的呼吁,由來已久。
中共十八大以來,中央加大反腐敗力度,成績斐然,與此同時,時有呼吁“整合監(jiān)察力量”的聲音。
早在2013年6月,中紀委駐國家糧食局紀檢組長趙中權就曾發(fā)文提出,根據(jù)中國反腐敗需要,可考慮對現(xiàn)有分散在紀檢監(jiān)察機關(預防腐敗局)、檢察機關(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門機構進行整合,成立相對獨立的反腐專門機構。
從接近中紀委的知情人士處獲悉,去年下半年,中紀委主要領導對監(jiān)察體制的改革方向有了比較明確的思路。這之后,新的國家監(jiān)察體系建設,開始出現(xiàn)在高層話語中。
在今年初的十八屆中央紀委六次全會上,中共中央總書記習近平提出,“要完善監(jiān)督制度,做好監(jiān)督體系頂層設計,既加強黨的自我監(jiān)督,又加強對國家機器的監(jiān)督”“要健全國家監(jiān)察組織架構,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系”。
7月14日,中央黨校主辦的《學習時報》刊發(fā)《通過修法完善國家監(jiān)察體制》一文。作者馬懷德是中國政法大學副校長,2012年曾受邀同中紀委領導座談。
馬懷德稱,目前中國的反腐敗機構分布于行政機關、黨的機關和司法機關等不同性質機構中,不僅有紀檢監(jiān)察機構,也有檢察機關的反貪機構,還有政府機構中的監(jiān)督機構,比如審計部門。“應該設立國家監(jiān)察委員會,整合現(xiàn)有監(jiān)督機構和監(jiān)督力量,擴大監(jiān)察對象、實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋?!瘪R懷德還建議,將“行政監(jiān)察法”更名為“國家監(jiān)察法”。
10月27日閉幕的十八屆六中全會提出:“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督,人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督,審計機關依法進行審計監(jiān)督?!边@是中國第一次將“監(jiān)察機關”與人大、政府、司法機關并列,預示著一場影響深遠的改革即將到來。
11月7日公布的《試點方案》提出,作為行使國家監(jiān)察專責機關,監(jiān)察委員會將由人民代表大會產(chǎn)生。這意味著,在改革試點地區(qū),監(jiān)察機構將從原來的行政部門中單列出來。馬懷德表示,“可以預想的是,今后的國家機構體制會變成‘一府一委兩院(政府、監(jiān)察委、法院、檢察院)。”
反腐專家、中國紀檢監(jiān)察學院原副院長李永忠也認為,由人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會,有利于強化監(jiān)察職能的獨立性。
他表示,監(jiān)察體制最重要的改革,是改變“同體監(jiān)督”的模式?!啊w監(jiān)督是一種低效、無效、成本很高的監(jiān)督,如同再鋒利的刀,也砍不了自己的刀把?!痹谒磥恚舜伪O(jiān)察體制改革,監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生,是破解“同體監(jiān)督”難題的利好。
著眼反腐敗治本大局
《決定》提出,實施組織和制度創(chuàng)新,整合反腐敗資源力量,擴大監(jiān)察范圍,豐富監(jiān)察手段。建立起一個“集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系”。
北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安表示,監(jiān)察委將整合四大反腐機構,即檢察院反貪局、反瀆局、監(jiān)察部預防腐敗局(副部級單位),以及各監(jiān)察廳、局?!罢戏簇澗?、反瀆局,使得監(jiān)察委具有了刑偵權力,從而大大提高了監(jiān)督能力。”
最高人民檢察院11月17日召開黨組會,強調各級檢察機關全體檢察人員要從黨和國家工作全局出發(fā),深刻認識深化國家監(jiān)察體制改革的重大意義,“堅決擁護改革、支持改革,積極支持配合做好各項工作,確保監(jiān)察體制改革試點工作任務如期順利完成”。
姜明安表示,當下的反腐流程是紀委監(jiān)察部門查案,交送檢察院核實,核實過程中就包括刑偵。核實后,由檢察院提起公訴。未來該流程會得到簡化,監(jiān)察委直接查案和刑偵,交由檢察院提起公訴。
國家行政學院教授竹立家認為,監(jiān)察委類似于香港的廉政公署,相對權力較大且相對獨立,既可以日常監(jiān)督,也有對刑事案件、對職務犯罪的調查權。
根據(jù)我國《憲法》規(guī)定,檢察權屬于司法權,由各級檢察院行使。檢察權中就包括了偵查權。姜明安表示,偵查權的移交,會導致一系列的法律,包括《檢察院組織法》《刑事訴訟法》需要調整,如要必要則可能修憲。
中國政法大學副校長、中紀委特邀監(jiān)察員馬懷德在接受媒體采訪時表示,根據(jù)國外的成功經(jīng)驗,要建立一個良好的監(jiān)督體系,“首先還是要通過立法,來保障監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的獨立性和權威性;第二個是要對國家權力運行進行全面監(jiān)察,對象和范圍都應該廣泛;第三是要賦予監(jiān)察機關更加有效的監(jiān)督方式”。
具體的改革效果,則需要關注試點的運行情況。如何推動監(jiān)察人員融合和工作流程磨合,探索出可復制、可推廣的成熟經(jīng)驗,尤值關注。