我國(guó)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的問題與對(duì)策研究綜述

徐建紅+陳建梅

[摘要]民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是在改革開放的大背景下發(fā)展起來的，隨著我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展進(jìn)入黃金時(shí)期。但目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的理論研究和實(shí)踐探索卻很難跟上現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。通過對(duì)有關(guān)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的研究和探索的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)概念界定、存在問題以及解決問題之策進(jìn)行探討和總結(jié)，以期有利于推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]老年人；民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；養(yǎng)老服務(wù)

[中圖分類號(hào)]D6696[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]2095-3283（2017）01-0071-03

[作者簡(jiǎn)介]徐建紅（1989-），女，碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障理論與政策；陳建梅（1975-），副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：社會(huì)保障理論與政策。

[基金項(xiàng)目]黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“‘全面兩孩政策實(shí)施后東北地區(qū)人口結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)和對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16RKD01）。一、問題的提出

目前，學(xué)者對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的概念界定不盡相同，對(duì)其暫無統(tǒng)一定論?！案鶕?jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所有制的性質(zhì)不同，一般可以分為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其各自的性質(zhì)不同，因此發(fā)展目標(biāo)各有側(cè)重”（周云、陳明灼，2007）[1]。 “在目前，我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有各種各樣的形式，比如敬老院、養(yǎng)老院、托老所、老年公寓等，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)由政府或者社會(huì)提供，由于養(yǎng)老服務(wù)提供主體的不同，因此具有不同的福利性質(zhì)”（江燕娟、李放2014）[2]。李士梅（2007）針對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)概念的界定主要出自政府的相關(guān)政策和條文中[3]。 國(guó)務(wù)院在2011年頒布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》中對(duì)于民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資興辦主體和盈利性質(zhì)也沒有明確地規(guī)定和說明。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供養(yǎng)老服務(wù)方面主要是依靠民間機(jī)構(gòu)或者個(gè)人，更少依賴或者不依賴政府來滿足老年人口的需求。商義錚（2016）指出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化是適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)方式，能夠由政府主導(dǎo)提供養(yǎng)老服務(wù)向市場(chǎng)提供養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變，這樣不僅可以減輕政府的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，還可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，為老年人提供更好的養(yǎng)老服務(wù)[4]。本綜述中所提的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指到工商部門登記注冊(cè)的具有盈利性質(zhì)的企業(yè)。

二、民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的可行性分析

民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于其特殊的屬性，在發(fā)展過程中會(huì)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。首先，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)種類多樣，發(fā)展速度快。有治療型機(jī)構(gòu)、寄養(yǎng)型機(jī)構(gòu)、日托型機(jī)構(gòu)等類型。第二，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積累和更新養(yǎng)老服務(wù)設(shè)備的頻率比較快。第三，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人群廣泛，服務(wù)內(nèi)容具有較大的彈性。第四，學(xué)術(shù)界不斷加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的探索，可以為其提供一定的理論指導(dǎo)和管理支持。此外，國(guó)家政策對(duì)于民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的鼓勵(lì)和支持，也是其發(fā)展的重要優(yōu)勢(shì)條件。

面對(duì)我國(guó)龐大的老年人口和巨大的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該抓機(jī)遇，迎挑戰(zhàn)。黎雪榮認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)的龐大市場(chǎng)，預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)份額將會(huì)達(dá)到2萬(wàn)億元。但目前，中國(guó)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有飽和，僅僅就床位而言，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比相差甚遠(yuǎn)。養(yǎng)老服務(wù)面臨著巨大的需求缺口，需求意味著巨大的商機(jī)。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該抓住養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的商機(jī)[5]。把養(yǎng)老市場(chǎng)擴(kuò)大，向相關(guān)的產(chǎn)業(yè)伸展，并且和相近的服務(wù)聯(lián)合，不斷拓寬服務(wù)市場(chǎng)，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)形式[6]。

三、民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中存在的問題綜述

對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中所存在的問題，學(xué)界既有立足整體宏觀的分析，也有建立在局部微觀的調(diào)查。整體的研究主要是民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在全國(guó)各省市區(qū)的分布狀況和發(fā)展情況；局部的研究主要是以某一地區(qū)或者單個(gè)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，調(diào)研老年人生活質(zhì)量、滿意度、幸福指數(shù)、民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中遇到的困境以及解決對(duì)策。

首先，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策難以落實(shí)，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)困難。根據(jù)2010年中國(guó)人民大學(xué)對(duì)全國(guó)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的情況進(jìn)行調(diào)研所形成的專題報(bào)告，福州、安徽、寧波、河北等地區(qū)的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都在不同程度上存在虧損。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊張，資金困難，難以形成規(guī)模效益。政府制定的相關(guān)優(yōu)惠和扶持政策并沒有得到切實(shí)的落實(shí)（黃健元，2011）[7]。目前，政府對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需求，很多民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以很低的效益運(yùn)行甚至是負(fù)債累累，導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)困難（鐘德楊等，2014）[8]。

其次，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施和設(shè)備簡(jiǎn)陋落后，無法滿足老年人需求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資回報(bào)的周期長(zhǎng)，而且投資回報(bào)率低，加之物價(jià)上漲等方面的原因，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在資金緊張問題?！耙恍┟駹I(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了避免一些風(fēng)險(xiǎn)，從而忽視老年人多方面的需求，限制老年人的戶外活動(dòng)，只允許其在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)活動(dòng)，難以滿足老年人的服務(wù)需求”（畢素華、陳如勇，2005）[9]。

第三，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的素質(zhì)普遍較低，缺乏專業(yè)化訓(xùn)練。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員中，女性居多，且年齡偏大。據(jù)調(diào)查，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中女性服務(wù)人員占到了719%，平均年齡為471歲。而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員則相對(duì)比較年輕，平均年齡只有397歲（孫靜曉，2011）[10]。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員中小學(xué)及以下文化的占總?cè)藬?shù)的317%，初中文化占422%，職高、中專及高中文化占186%，大專及以上文化僅占45%。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員中相關(guān)專業(yè)人員僅占25%，其他服務(wù)人員則多是外來務(wù)工人員、本地農(nóng)民或者被征地人員。可見民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員文化層次不高，專業(yè)人員欠缺。相對(duì)來說，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員中小學(xué)及以下文化的僅占234%，大專以上文化則占127%，相關(guān)專業(yè)人員占8%；由于民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)服務(wù)人員多數(shù)是臨時(shí)工，導(dǎo)致其責(zé)任心低下，工作滿意度較低，他們對(duì)于照顧失能或者半失能的老年人，心里充滿抱怨。服務(wù)人員素質(zhì)低下會(huì)嚴(yán)重影響民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的改善和提高[11]。

第四，國(guó)家對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度不足。一是財(cái)政補(bǔ)貼不夠，二是準(zhǔn)入政策門檻過高，準(zhǔn)入程序復(fù)雜。有的地區(qū)在興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)還需要繳納包括配套的基礎(chǔ)設(shè)施、異地建設(shè)費(fèi)、行業(yè)勞動(dòng)保障費(fèi)用等近十幾項(xiàng)費(fèi)用，涉及工商、稅務(wù)、建委等多個(gè)部門[12]。

第五，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏科學(xué)有效的管理體制。大多數(shù)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏科學(xué)的管理體制和規(guī)范化的管理系統(tǒng)，尤其是不少管理人員管理經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏對(duì)政策的解讀和落實(shí)能力，有的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)甚至對(duì)國(guó)家和政府出臺(tái)的相關(guān)優(yōu)惠政策一無所知。對(duì)于先進(jìn)的科學(xué)管理方法缺乏引進(jìn)和吸納意識(shí)[13]。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)不科學(xué)，比如市場(chǎng)定位不明確、產(chǎn)業(yè)思路模糊、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略[14]。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)于員工的管理不當(dāng)，甚至?xí)霈F(xiàn)虐待老人等惡劣現(xiàn)象的發(fā)生。

四、民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展對(duì)策綜述

第一，加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度，確保優(yōu)惠政策落實(shí)。要采取多種措施和方式解決民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金問題。政府應(yīng)將民營(yíng)養(yǎng)老院的發(fā)展納入政府財(cái)政預(yù)算，加大對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老院的財(cái)政投入。政府應(yīng)給予民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一次性的床位補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助等，推動(dòng)養(yǎng)老院提高服務(wù)質(zhì)量；政府應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益出發(fā)，制定民營(yíng)養(yǎng)老院的發(fā)展總體規(guī)劃，為民營(yíng)養(yǎng)老院的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。當(dāng)前，地方政府首先應(yīng)落實(shí)國(guó)家在民營(yíng)養(yǎng)老院的土地使用、水電煤氣、人員培訓(xùn)、硬件軟件設(shè)施、貸款等方面的相關(guān)政策。如果這些相關(guān)優(yōu)惠政策得到嚴(yán)格執(zhí)行，就會(huì)大大減輕民營(yíng)養(yǎng)老院的經(jīng)濟(jì)壓力。

第二，降低民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的加入。應(yīng)增加民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來源，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，尤其要發(fā)揮慈善組織等社會(huì)公益組織對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在人力和物力方面的幫助作用（盧戰(zhàn)，2015）[15]。加強(qiáng)政策支持，鼓勵(lì)和支持更多的民間資本進(jìn)軍養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)（郝波，2014）[16]。 要多方面籌集資本扶持民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，政府可以通過直接或者間接的方式加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度，可以在發(fā)行福利彩票和國(guó)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制以及政策優(yōu)惠上進(jìn)行傾斜[17]。

第三，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)模式應(yīng)多元化。養(yǎng)老院不應(yīng)只是將老人簡(jiǎn)單地集中起來提供統(tǒng)一的服務(wù)，而應(yīng)根據(jù)老人的身體狀況、自理能力等加以區(qū)分，進(jìn)行差別對(duì)待。對(duì)于生活自理能力較差的老人要派專人照顧其生活的各個(gè)方面，保證其生活的有序化；對(duì)于有自理能力的老人應(yīng)當(dāng)積極拓展他們的積極性，讓其參與到養(yǎng)老院的各種事務(wù)中來（張祥，2015）[18]。對(duì)于一些家庭條件較差，收入較低甚至沒有收入的老人，在民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中發(fā)揮政府購(gòu)買服務(wù)的制度作用。如果選擇入住養(yǎng)老院，政府可以進(jìn)行一定的資金補(bǔ)償保障其最低的生活水平；還可以采取直接補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的形式，如果一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)吸納相關(guān)數(shù)目的貧困老年人，則按人頭數(shù)給予一定的資金補(bǔ)貼[19]。

第四，提高養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)。政府應(yīng)加大對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員隊(duì)伍的培育力度，為養(yǎng)老服務(wù)人員創(chuàng)建良好政策環(huán)境，同時(shí)應(yīng)有效保障民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員福利待遇，爭(zhēng)取使民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員能享受與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員同樣的待遇保障，增強(qiáng)服務(wù)人員工作的積極性和創(chuàng)造性。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理人員也應(yīng)積極學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的企業(yè)管理知識(shí)，創(chuàng)新民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理模式，轉(zhuǎn)變用工觀念，營(yíng)造良好的企業(yè)環(huán)境和氛圍，同時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)人員做到人盡其才、才盡其用。（陳濤，肖云，2013）[20]。應(yīng)加強(qiáng)學(xué)校教育，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)人員（宋言奇，2007）[21]。重視對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)，要將培訓(xùn)模式形成制度化，做到“全員學(xué)習(xí)，終身學(xué)習(xí)”，提高從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人員的專業(yè)化服務(wù)水平（張祥，2015）。

第五，探索民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展新模式。連鎖經(jīng)營(yíng)模式是民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)。連鎖型民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以中高收入的老年人為服務(wù)對(duì)象，滿足其多樣化高質(zhì)量的需求。除此之外，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)走向連鎖型模式，具有多種優(yōu)勢(shì)，比如在建筑風(fēng)格和設(shè)計(jì)上的統(tǒng)一化，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的統(tǒng)一化和科學(xué)化等都可以達(dá)到最優(yōu)。連鎖式的經(jīng)營(yíng)模式，可以對(duì)養(yǎng)老市場(chǎng)的資源進(jìn)行整合和充分利用，從而可以降低民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本、提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，增加盈利空間。還可以嘗試民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和旅游養(yǎng)老或者異地居住相結(jié)合[22]。

第六，采取多種措施提高民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理水平。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要建立健全規(guī)章制度，當(dāng)遇到問題時(shí)可以做到有據(jù)可依；要加強(qiáng)人力資源管理，確立相關(guān)的培訓(xùn)、考核、激勵(lì)、職業(yè)生涯規(guī)劃等一系列工作；要積極引進(jìn)先進(jìn)的管理技術(shù)和管理系統(tǒng)，借鑒國(guó)內(nèi)外成功案例經(jīng)驗(yàn)。[23]在管理上，要堅(jiān)持“以人為本”的管理理念。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要樹立“以人為本”的養(yǎng)老管理理念，向老年人提供全方位高質(zhì)量的服務(wù)，從單一的養(yǎng)老服務(wù)向醫(yī)、養(yǎng)、教、樂等多種一站式模式轉(zhuǎn)變，不僅滿足老年人普遍性需求，還要滿足其特殊性要求[25]。 民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)健康養(yǎng)老和健康老齡化為目標(biāo)。以“老有所養(yǎng)”為基礎(chǔ)，以“老有所醫(yī)”為基本保障，加上“老有所教”的保證和“老有所學(xué)”的動(dòng)力，配合“老有所為”的養(yǎng)老方向，讓“老有所樂”貫穿始終，構(gòu)建健康老齡化的美好前景。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）