程燕

摘 要：新疆具有豐富的風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等新能源，在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，政府的干預(yù)和有效的政策發(fā)揮著非常重要的作用。在分析新疆新能源產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出當(dāng)前新疆政策支撐體系存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)和完善的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新疆；新能源；政策支撐體系

中圖分類(lèi)號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）04-0029-03

在新能源產(chǎn)業(yè)的初期和成長(zhǎng)階段，政府的干預(yù)和有效的政策措施比市場(chǎng)機(jī)制更能推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府通過(guò)制定完善的金融、財(cái)政、稅收等政策，吸收大量的資金和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)化配置，可以為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。新疆具有豐富的新能源資源，富集風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等新能源，是我國(guó)最早進(jìn)行新能源開(kāi)發(fā)應(yīng)用的省區(qū)之一。“十二五”期間，新疆新能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，在利好政策的引導(dǎo)下，大批新能源企業(yè)如雨后春筍般“崛起”，新疆新能源電力裝機(jī)規(guī)模位居全國(guó)第一，電網(wǎng)電力裝機(jī)增長(zhǎng)了4.1倍，風(fēng)電裝機(jī)容量年均增長(zhǎng)69%，發(fā)電量年均增長(zhǎng)45.3%。

一、新疆新能源產(chǎn)業(yè)政策支撐體系現(xiàn)狀

新疆高度重視新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，區(qū)政府、區(qū)發(fā)改委等各部門(mén)出臺(tái)了一系列政策、規(guī)劃、措施、意見(jiàn)、實(shí)施辦法等，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，為新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好的政策支撐。

1.長(zhǎng)期規(guī)劃引領(lǐng)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011年1月，新疆“‘十二五規(guī)劃綱要”發(fā)布，首次提出要加快培育包括新能源產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，2011年6月自治區(qū)人民政府發(fā)布《新疆維吾爾自治區(qū)加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃綱要（2011—2015年）》，提出要優(yōu)先發(fā)展新興能源、新材料、先進(jìn)裝備制造、生物、信息、節(jié)能環(huán)保、清潔能源汽車(chē)等七個(gè)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。

2.產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)優(yōu)勢(shì)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。受地理位置和氣候的影響，新疆是太陽(yáng)能和風(fēng)能資源富足的地區(qū)，發(fā)展太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)和風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)具有很大的潛力和優(yōu)勢(shì)。2011年自治區(qū)發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》，對(duì)新疆光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局和謀劃，調(diào)整電力消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高光伏發(fā)電的比重，力爭(zhēng)讓新疆成為我國(guó)重要的太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)制造基地，以及大規(guī)模綜合應(yīng)用示范區(qū)。自2004年開(kāi)展風(fēng)能資源普查與評(píng)價(jià)，確定了9大風(fēng)區(qū)，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，目前已有七大風(fēng)區(qū)被開(kāi)發(fā)利用?！笆濉庇?jì)劃，中央提出將把新疆打造成國(guó)家大型風(fēng)電基地，2014年第二次中央新疆工作座談會(huì)再次強(qiáng)調(diào)加快新疆地區(qū)的國(guó)家大型風(fēng)電、光伏發(fā)電、低碳能源基地建設(shè)。國(guó)家能源局獲批新疆上百個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目，新疆的大型風(fēng)電基地和風(fēng)電項(xiàng)目陸續(xù)建設(shè)和投產(chǎn)，截至2015年底，投產(chǎn)風(fēng)電規(guī)模已達(dá)到1 080萬(wàn)千瓦。

3.實(shí)施意見(jiàn)及時(shí)緩解新能源發(fā)展困境。自2015年以來(lái)，自治區(qū)棄風(fēng)棄光限電問(wèn)題日益凸顯，2015年全年棄風(fēng)電量71.12億千瓦時(shí)，棄風(fēng)率32.5%；棄光電量15.1億千瓦時(shí)，棄光率24.8%。2016年7月5日自治區(qū)人民政府發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大新能源消納促進(jìn)新能源持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（新政發(fā)[2016]79號(hào)文件），并結(jié)合新疆實(shí)際，提出十項(xiàng)29條具體舉措，為緩解“棄風(fēng)、棄光”困境提供了指導(dǎo)性意見(jiàn)和方向性措施。為推動(dòng)火電和風(fēng)電、光伏等公共資源有序開(kāi)發(fā)建設(shè)，規(guī)范企業(yè)投資行為，營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正的投資環(huán)境，促進(jìn)電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，2016年9月30日起正式施行《新疆維吾爾自治區(qū)火電和風(fēng)電、光伏等公共資源開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)選定項(xiàng)目業(yè)主暫行辦法》（新疆維吾爾自治區(qū)人民政府令 第201號(hào)）。

4.對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支持力度加大。新能源產(chǎn)業(yè)是新疆重點(diǎn)培育和扶持的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，新疆自2012年起制訂了專(zhuān)項(xiàng)資金支持項(xiàng)目計(jì)劃，截至2015年底，立項(xiàng)支持近300個(gè)項(xiàng)目中，已經(jīng)有近百個(gè)項(xiàng)目完成了驗(yàn)收。同時(shí)，自治區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金作為自治區(qū)財(cái)政資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)創(chuàng)新模式，自2012年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)三年的運(yùn)行，已投資項(xiàng)目十項(xiàng)，總參股投入資金5 500萬(wàn)元，有力推動(dòng)了包括在新能源產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的自治區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。2012年，全區(qū)財(cái)政資金支持項(xiàng)目56項(xiàng)，支持資金7 000萬(wàn)元，安排創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金3 000萬(wàn)元。

二、新疆新能源產(chǎn)業(yè)政策支撐體系存在的問(wèn)題

1.產(chǎn)業(yè)政策尚不完善。近年來(lái)，政府對(duì)新能源的發(fā)展越來(lái)越重視，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策不斷出臺(tái)，對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的扶持力度不斷加大，各類(lèi)扶持政策不斷涌現(xiàn)。但是，由于新能源產(chǎn)業(yè)高成本，低效益的特性，目前的扶持政策對(duì)于新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依然不足。激勵(lì)政策仍顯不足，財(cái)政政策、稅收政策等都有待進(jìn)一步完善。現(xiàn)有的政策之間缺少有效銜接，尤其是財(cái)稅、金融等政策扶持支持力度不夠，配套的價(jià)格、管理等體制機(jī)制有待完善。一些配套性的政策優(yōu)惠措施沒(méi)有構(gòu)建成長(zhǎng)效的作用機(jī)制。同時(shí)，新疆新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域，依然缺乏比較統(tǒng)一的協(xié)調(diào)性機(jī)制，導(dǎo)致新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展政出多門(mén)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

2.政策規(guī)劃實(shí)施滯后。政策法規(guī)以及規(guī)劃等的實(shí)施都需要時(shí)間，這就造成了政策法規(guī)及規(guī)劃等與現(xiàn)在的情況并不一定完全適應(yīng)，這就是時(shí)間上的滯后性。政府在制定政策規(guī)章或者是發(fā)展規(guī)劃前，需要對(duì)實(shí)施對(duì)象進(jìn)行調(diào)查，這需要不短的一段時(shí)間。而對(duì)調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行分析并到制定出具體完整的政策或規(guī)劃等，又需要一定的時(shí)間。最后開(kāi)始實(shí)施政策或規(guī)劃到它們開(kāi)始發(fā)揮效果，同樣需要一定的時(shí)間來(lái)完成。這就使得政策法規(guī)等不能及時(shí)正確地引導(dǎo)、激勵(lì)新能源產(chǎn)業(yè)的有序健康發(fā)展。該區(qū)風(fēng)電和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重的棄風(fēng)和棄光現(xiàn)象就是政策法規(guī)的滯后性造成的。規(guī)劃的滯后性使得發(fā)展規(guī)劃不能及時(shí)地發(fā)揮作用，解決發(fā)展中存在的問(wèn)題。政策法規(guī)等對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到指導(dǎo)的作用，而當(dāng)政府制定的政策規(guī)劃等的實(shí)施存在滯后性時(shí)，無(wú)法及時(shí)解決或發(fā)揮作用，到最后可能會(huì)影響政策法規(guī)等的效果，這也限制了新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的部門(mén)。目前，新疆的新能源工作處于多頭管理狀況，涉及到發(fā)改委、經(jīng)信委、科技服務(wù)、財(cái)政、稅務(wù)、扶貧、國(guó)土資源、環(huán)保、市場(chǎng)監(jiān)督管理等多個(gè)部門(mén)的多個(gè)方面，相關(guān)管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào) ，致使新疆在新能源產(chǎn)業(yè)扶持工作上效果不大，目前已經(jīng)實(shí)施的一些政策缺乏協(xié)調(diào)、銜接、實(shí)施反饋和后續(xù)效果評(píng)價(jià)，尤其在財(cái)稅、金融等政策扶持支持力度明顯不足，有些政策出發(fā)點(diǎn)很好，但是落地難，實(shí)施起來(lái)困難，很難落實(shí)到企業(yè)，在具體實(shí)施措施，配套的價(jià)格、監(jiān)督和管理等制度還不健全。

三、完善新疆新能源產(chǎn)業(yè)政策支撐體系的思考

在當(dāng)前我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體態(tài)勢(shì)艱難，新疆發(fā)展面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)的局面下，新疆新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要一個(gè)科學(xué)、合理的政策法規(guī)支撐體系。

1.制定新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃。在《中華人民共和國(guó)可再生能源法》等國(guó)家宏觀指導(dǎo)性法律法規(guī)下，在新疆現(xiàn)有的地方法律法規(guī)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方政府對(duì)新能源發(fā)展的總體規(guī)劃和宏觀調(diào)控功能。立足新疆的區(qū)情，借鑒國(guó)內(nèi)外新能源發(fā)展先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，合理地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展決策。制定新疆新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的近期、中期、長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確定新能源產(chǎn)業(yè)在新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的地位，自治區(qū)政府應(yīng)立足新疆客觀條件、資源稟賦和開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，組織專(zhuān)家科學(xué)論證和規(guī)劃新能源產(chǎn)業(yè)的空間布局和發(fā)展路徑，研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)路線圖，從戰(zhàn)略高度制定新能源可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，建立健全決策和監(jiān)管體制，協(xié)調(diào)中央和新疆、新疆政府部門(mén)之間的關(guān)系，推動(dòng)促成明確分工、科學(xué)決策、公正監(jiān)管的管理體制的建立。

2.健全法規(guī)體系，保障新能源政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性。首先，在國(guó)家已頒布的有關(guān)新能源產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)法律和行政法規(guī)的框架下，可以把新疆一些在實(shí)施過(guò)程中反饋較好，效果不錯(cuò)的政策上升為地方法規(guī)，并且制定法規(guī)實(shí)施的具體細(xì)則，通過(guò)立法保障新疆這些新能源政策的持續(xù)性、穩(wěn)定性并鞏固實(shí)施效果，以長(zhǎng)效政策法規(guī)來(lái)推動(dòng)和支持新能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。其次，政府在制定有關(guān)新能源發(fā)展的法規(guī)以及政策文件時(shí)，應(yīng)避免出現(xiàn)我國(guó)在制定新能源法律法規(guī)中存在著的重號(hào)召而缺操作性現(xiàn)象，應(yīng)進(jìn)一步修改和完善有關(guān)新能源地方法規(guī)，特別是要增強(qiáng)可操作性，對(duì)新能源發(fā)電上網(wǎng)、電價(jià)機(jī)制等進(jìn)一步做出更明確的規(guī)定，使得這些規(guī)定在實(shí)際中能夠順利落實(shí)。再次，在建立健全新能源法律制度框架的同時(shí)，建立健全新能源各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)利、檢測(cè)、認(rèn)證等服務(wù)體系制度，建立符合區(qū)情的新能源區(qū)級(jí)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括多種新材料、組件的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等。地方政府要形成有利于新能源行業(yè)發(fā)展的社會(huì)化服務(wù)體系，建設(shè)產(chǎn)品認(rèn)證、檢測(cè)等公共服務(wù)信息平臺(tái)。

3.加大政策激勵(lì)作用，進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)惠政策的實(shí)施范圍。在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)如歐盟、美國(guó)、日本等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，政府激勵(lì)機(jī)制和扶持政策必不可少，其中稅收減免、金融支持和政府財(cái)政補(bǔ)貼是常用的激勵(lì)政策。新疆的新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)前正是起步階段，自治區(qū)應(yīng)當(dāng)從貸款、稅收和財(cái)政等方面制定激勵(lì)政策的具體適用條件、實(shí)施程序和適用范圍。技術(shù)創(chuàng)新是新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵和瓶頸問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)行技術(shù)研發(fā)的貸款，可以實(shí)施差別信貸優(yōu)惠政策，可以按照該項(xiàng)技術(shù)研發(fā)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要程度依次享受不同的優(yōu)惠政策，行業(yè)最關(guān)鍵的技術(shù)甚至可以享受免息的財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)于行業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)的推廣，也應(yīng)制定相關(guān)鼓勵(lì)政策。同時(shí)，通過(guò)建立新能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)新能源的投入，實(shí)行政府采購(gòu)等激勵(lì)政策進(jìn)一步推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.組建地方新能源綜合管理部門(mén)，建立相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制。統(tǒng)籌規(guī)劃和健康持續(xù)地發(fā)展新疆新能源產(chǎn)業(yè)是要牽動(dòng)很多部門(mén)，涉及發(fā)改委、財(cái)政、經(jīng)信委、國(guó)稅地稅、土地、環(huán)保等相關(guān)多個(gè)部門(mén)，由于牽涉到部門(mén)利益，規(guī)劃政策很難協(xié)調(diào)一致。所以，新疆非常有必要設(shè)立一個(gè)政府直屬的新能源綜合管理機(jī)構(gòu)，這樣在制定新能源政策時(shí)，既可以考慮到各部門(mén)的具體規(guī)劃，又可以兼顧各個(gè)部門(mén)的新能源政策，專(zhuān)人協(xié)調(diào)，發(fā)揮政策的協(xié)同效應(yīng)，不會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前多頭管理、出了問(wèn)題有沒(méi)人管、沒(méi)人承擔(dān)責(zé)任的尷尬境地。綜合管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)如下：第一，制定新能源產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；第二，提出新能源發(fā)展的財(cái)稅、信貸、補(bǔ)貼等優(yōu)惠和激勵(lì)政策 ；第三，制定新疆新能源產(chǎn)業(yè)的行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系，完善行業(yè)進(jìn)入機(jī)制、退出機(jī)制、年檢制度等 ；第四，協(xié)調(diào)新能源相關(guān)各部門(mén)間關(guān)系，也包括國(guó)家電網(wǎng)等非政府單位；第五，重點(diǎn)從環(huán)境、高耗能方面等方面審批新能源企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)，監(jiān)管新能源企業(yè)生產(chǎn)行為；第六，監(jiān)管政府相關(guān)部門(mén)在促進(jìn)新能源發(fā)展是否承擔(dān)責(zé)任，建立責(zé)任追究責(zé)任制度，對(duì)有不作為和不恰當(dāng)作為的部門(mén)及其責(zé)任人按制度規(guī)定懲處并記入當(dāng)年績(jī)效考核檔案。

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[責(zé)任編輯 吳高君]