謹防人口城鎮(zhèn)化的“表象化”

趙艷霞+祖海芹

【摘要】人口城鎮(zhèn)化的表象化和復雜化共同影響新型城鎮(zhèn)化質量，土地城鎮(zhèn)化的功利化和閑置化并存阻礙新型城鎮(zhèn)化進程，人口與土地兩種生產要素資源錯配制約新型城鎮(zhèn)化效果。應加快流動人口融入城鎮(zhèn)，提高土地集約節(jié)約利用程度，建設以人為本的新型城鎮(zhèn)。

【關鍵詞】人口城鎮(zhèn)化 土地城鎮(zhèn)化 協調發(fā)展 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

人口城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的關鍵問題，體現出國家對人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協調發(fā)展問題的高度重視。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，河北省鄉(xiāng)村就業(yè)人數和常住人口減少，宅基地空置、廢棄現象日趨嚴重。如何緊密結合產業(yè)發(fā)展、人口流動狀況，降低土地資源錯配程度，是河北省新型城鎮(zhèn)化過程中人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的關鍵問題。

城鎮(zhèn)化進程中呈現的主要問題和矛盾

人口城鎮(zhèn)化的表象化和復雜化共同影響新型城鎮(zhèn)化質量。人口城鎮(zhèn)化的表象化，主要體現在城鎮(zhèn)化率十年間增幅高于全國同期水平。從2003年開始，河北省加快了城鎮(zhèn)化進程，從2003年到2012年，河北省城鎮(zhèn)化率提高了13.3%，達到46.8%，增幅高于全國同期水平；全省城鎮(zhèn)人口十年凈增1122萬人，100萬人口以上的大城市由3個增加到6個，人口超20萬的城市增至17個。截至2014年底，中國人口城鎮(zhèn)化率提高到53.73%，河北省達到46.51%。

河北省人口城鎮(zhèn)化的復雜化主要體現在，從城鎮(zhèn)人口、空間形態(tài)標準來看，河北省整體上已進入到初級城市型社會，但從生活方式、就業(yè)狀態(tài)、社會文化和城鄉(xiāng)協調標準看，農業(yè)轉移人口還處于“城鄉(xiāng)兩棲”狀態(tài)，農業(yè)轉業(yè)人口在農村還有宅基地和承包地，大部分時間在城鎮(zhèn)或城市從事建筑、家政、搬運、快遞、餐飲服務等技術含量低、勞動報酬少的工作，一般情況下很難進入到“五險一金”齊全的單位工作，無法在短期內迅速融入城市的社會文化生活。農村人口快速向城鎮(zhèn)轉移導致城鎮(zhèn)化率提升，而城市的人口吸納能力及城市承載力沒有同步擴大，所以人口城鎮(zhèn)化的表象化和復雜化直接影響新型城鎮(zhèn)化的質量。推進新型城鎮(zhèn)化，必須更加突出以人為本的核心理念和“提升質量”的根本要求。

土地城鎮(zhèn)化的功利化和閑置化并存，阻礙新型城鎮(zhèn)化進程。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，一方面，近郊土地以開發(fā)區(qū)建設、房地產開發(fā)、以土地優(yōu)惠政策招商引資等各種形式迅速轉變成建設用地，這種土地的城鎮(zhèn)化具有明顯的“功利化”傾向；另一方面，鄉(xiāng)村就業(yè)人數減少和常住人口減少，遠離城市的農村宅基地空置、廢棄日趨嚴重，造成大量“空心村”，浪費、閑置了寶貴的宅基地資源。影響宅基地退出與流轉的要素，包括產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村人口的變化和公共政策的更替，這些要素間的作用關系不是單方向的簡單決定，而是多維度的互動影響和協同演化，并最終在某種特定狀態(tài)中達到均衡。

簡化這種復雜的關聯，大致可以歸納幾條主要的脈絡。首先，經濟發(fā)展中的產業(yè)結構升級直接影響人口就業(yè)去向，并最終成為宅基地進退流轉的主要動力。在比較收益面前，大量的勞動力向第二、三產業(yè)聚集，人口向城鎮(zhèn)集中，農村宅基地空置率不斷增加。其次，鄉(xiāng)村人口整體素質的攀升，拓展了他們的活動空間。鄉(xiāng)村的人口流動成為社會生活中的常態(tài)。鄉(xiāng)村就業(yè)人數、鄉(xiāng)村人口總數及鄉(xiāng)村戶數呈現減少趨勢，人口流動成為宅基地退出與流轉的主要推動力量。再次，公共政策的傾向性加劇了教育、醫(yī)療、住房和社會保障等公共資源在城鄉(xiāng)間的“落差”，農村宅基地中蘊含的政策紅利被壓縮。

人口與土地兩種生產要素資源錯配制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。宅基地閑置問題，是農村土地利用的自然現象、人口流動的人文現象、經濟發(fā)展的社會現象在不同地域、不同歷史時期的綜合表現。如何降低資源錯配程度、集約利用宅基地，是人地關系的關鍵問題。隨著經濟社會發(fā)展，鄉(xiāng)村就業(yè)人數減少導致鄉(xiāng)村人口和戶數減少，進一步導致戶均常住人口減少，而農村居住需求增加促使人均居住面積增加，二者共同作用使宅基地閑置率增加，閑置率達到一定程度促使包括宅基地政策在內的土地制度進一步改革與完善。由于目前河北省還處在城鎮(zhèn)化加速階段，二、三產業(yè)迅速發(fā)展，吸納勞動力能力顯著高于第一產業(yè)，其對經濟發(fā)展的貢獻率逐漸加大，直接導致對土地需求的急劇增加，表現為在城郊村、近郊村等地出現的宅基地交易隱性市場。

推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設應多“力”并舉

發(fā)揮產業(yè)發(fā)展的拉力作用，加速流動人口融入城鎮(zhèn)化。推進新型城鎮(zhèn)化需要實事求是、因地制宜發(fā)揮產業(yè)發(fā)展的拉力作用。截至2014年，河北省11個設區(qū)市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平極不平衡，其中城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合指數最高的是唐山，最低是衡水。面對全省內部城鎮(zhèn)化水平差異明顯的難題，需要掌握各地區(qū)不同發(fā)展特點及規(guī)律，“發(fā)展適宜產業(yè)、培育特色產業(yè)、做強優(yōu)勢產業(yè)”，使產業(yè)發(fā)展能夠吸引農業(yè)轉移人口以各種形式融入新型城鎮(zhèn)化。要大力發(fā)展有利于農業(yè)轉移人口就業(yè)的、資金需求難度小、技術容易掌握的適宜產業(yè)；根據不同城鎮(zhèn)資源、區(qū)域特點及產業(yè)傳統，培育有利于生態(tài)、環(huán)保的特色產業(yè)，延伸產業(yè)鏈條，讓城鄉(xiāng)共享產業(yè)發(fā)展成果；堅持利用先進科技及創(chuàng)新成果調整產業(yè)結構，不斷強化優(yōu)勢產業(yè)對中小城市和重點城鎮(zhèn)的支撐作用。

加強政策變遷的引力作用，提高土地集約節(jié)約利用程度。完善以城鄉(xiāng)協調發(fā)展為目標的公共政策，有利于改變目前宅基地閑置浪費現象，也有利于改變農村閑置宅基地退出與流轉的收益分配方式，提高農業(yè)轉移人口對土地收益分配的滿意度，實質是增加農民財產性收入的有效路徑。政策完善表面是促進宅基地退出，深層次意義是通過發(fā)展農村經濟改變單個農民家庭生活意愿，進而改變集體意愿?？梢娡恋卣咧贫鹊耐晟?，將通過政策引導功能發(fā)揮引力作用。政策完善包括保障性政策和激勵性政策。保障性政策指已經和正在實施的一系列以縮小城鄉(xiāng)差距為目的的教育、醫(yī)療、社保、住房政策；激勵性政策指將要在宅基地改革試點地區(qū)試行的，有利于宅基地退出與流轉的政策。這樣才能促進城鄉(xiāng)一體，建設“記得住鄉(xiāng)愁”的城市和農村。各地特別是各縣要堅持城鄉(xiāng)全域規(guī)劃，實行經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、土地利用、生態(tài)文明的全面發(fā)展。

運用人口流動的推力作用，建設以人為本的新型城鎮(zhèn)。河北省城鎮(zhèn)化的整體質量還不高，建設效果與規(guī)劃目標也具有一定差距，城市的綜合承載能力與人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化趨勢還不匹配。隨著京津冀一體化進程加快，必須從兩個方面建設體現“民生價值、以人為本”的新型城鎮(zhèn)：一方面是發(fā)揮縣域經濟作用，促進人口就地城鎮(zhèn)化。利用各種政策、資源、產業(yè)優(yōu)勢，吸引河北農業(yè)轉移人口就地城鎮(zhèn)化，盡量把本省人口吸附在本地，這就要發(fā)揮縣域經濟的集聚與輻射作用?？h城處在城鄉(xiāng)一體化的關鍵連接點上，既能聚集周邊農村的人口、資金等要素，又能對區(qū)域內經濟、社會發(fā)展產生輻射作用，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的“亞核心”作用。另一方面是利用優(yōu)勢地級城市引力作用，反吸京津疏解人口，增加新型城鎮(zhèn)化建設的新動力。京津人口高度密集，要搶抓良好機遇，利用京津人口疏解機會，反吸高科技、懂管理、善經營的疏解人口落戶河北不同特色地級城市。要按照層次分明、梯度有序、分工明確、布局合理的區(qū)域城鎮(zhèn)布局要求，建設以人為本的新型城鎮(zhèn)。

（作者分別為華北理工大學副教授；華北理工大學教授）

【注：本文系河北省社會科學基金項目“河北省節(jié)約集約利用宅基地制度研究”（項目編號：HB15GL055）的研究成果】

【參考文獻】

①劉守英：《中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實施》，《法商研究》，2014年第2期。

責編/賈娜 美編/于珊