文春波　劉鵬　張中霞

摘 要：政府職責(zé)缺失，是制約當(dāng)前大氣污染的防治的重要因素之一。政府在大氣污染治理中職責(zé)缺失的表現(xiàn)為客觀“失責(zé)”，主觀“失責(zé)”，行政能力“過?！?，行政權(quán)力“失范”，跨區(qū)域污染治理協(xié)調(diào)機(jī)制“缺失”。政府在大氣污染治理中的職責(zé)缺失的原因?yàn)椋含F(xiàn)行體制制約，執(zhí)政理念偏差，政府傳統(tǒng)政績(jī)觀，治理主體存在競(jìng)爭(zhēng)。在此基礎(chǔ)上，提出破解大氣污染防治中政府職責(zé)缺失的對(duì)策：協(xié)調(diào)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，建立環(huán)保政績(jī)考核激勵(lì)制度，建立環(huán)保法律責(zé)任追究制度，健全政府環(huán)保監(jiān)督機(jī)制，建立政府區(qū)域合作聯(lián)合防控機(jī)制，營(yíng)造大氣治理的社會(huì)氛圍。

關(guān)鍵詞：大氣污染防治；政府；職責(zé)缺失；破解路徑

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）04-0182-04

環(huán)境問題關(guān)系到人們的健康和福祉。近年來，隨著我國(guó)北方地區(qū)大范圍霧霾天氣的增多，社會(huì)各界對(duì)大氣污染問題的關(guān)注也在逐漸升溫。但受到我國(guó)發(fā)展階段的影響和限制，政府在治理大氣環(huán)境污染的具體問題上采取了很多具體措施，但嚴(yán)重污染的狀況依然沒有得到有效逆轉(zhuǎn)。究其原因，主要是政府在大氣污染治理中存在一定的環(huán)保責(zé)任缺失，具體的治理技巧和方法出現(xiàn)了一定問題。因此，以當(dāng)前重大社會(huì)公共難題——大氣污染防治作為切入點(diǎn)，研究政府在大氣污染防治中的責(zé)任缺失，有針對(duì)性地提出破解大氣污染防治政府責(zé)任缺失的對(duì)策建議，具有較大的現(xiàn)實(shí)意義，并可豐富我國(guó)目前關(guān)于政府社會(huì)公共管理責(zé)任研究的理論成果。

一、政府環(huán)境職責(zé)的釋義

環(huán)境具有公共屬性，環(huán)境保護(hù)屬于社會(huì)公共事務(wù)。公共選擇理論認(rèn)為，政府組織以及政府官員都是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們的行為是謀求其自身福利的最大化，而不是謀求公共利益的最大化。因此，如何實(shí)現(xiàn)政府在公共管理責(zé)任中的社會(huì)利益最大化，成為政府管理責(zé)任的難點(diǎn)。

在我國(guó)，政府在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。各級(jí)政府是空氣污染防治的責(zé)任主體，對(duì)管轄行政區(qū)域的空氣環(huán)境質(zhì)量保護(hù)工作負(fù)有主要責(zé)任。目前，學(xué)界對(duì)于政府環(huán)境責(zé)任含義的界定還存在較多爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為：“政府環(huán)境責(zé)任是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面所承擔(dān)的義務(wù)和所掌握的權(quán)力，以及因未履行上述義務(wù)和權(quán)力而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果?！庇械膶W(xué)者認(rèn)為：“政府環(huán)境責(zé)任是指環(huán)境立法中所規(guī)定的政府在環(huán)境領(lǐng)域承擔(dān)的第一性環(huán)境義務(wù)和第二性環(huán)境義務(wù)?！痹谛隆董h(huán)境保護(hù)法》中，政府環(huán)境責(zé)任可概括為對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，具體可以概括為四方面，即財(cái)政投入、監(jiān)督管理、直接做事、鼓勵(lì)單位和個(gè)人做事。在先行的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》中，明確規(guī)定了大氣污染防治的責(zé)任主體是地方政府，地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

二、政府在大氣污染治理中職責(zé)缺失的表現(xiàn)

政府責(zé)任指政府履行其在社會(huì)治理中的職能和義務(wù)。大氣污染防治中政府責(zé)任缺失可概括為：政府在大氣污染防治過程中沒有盡到作為大氣污染防治責(zé)任主體應(yīng)該盡到的責(zé)任。大氣污染防治中，政府責(zé)任缺失具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是政府客觀“失責(zé)”。在大氣污染治理這一重大問題上依舊存在著部分內(nèi)容缺乏法律依據(jù)、監(jiān)控制度之間交錯(cuò)疊加、政府治理行為缺少有效約束、污染懲治力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠、環(huán)境評(píng)估制度不規(guī)范以及社會(huì)參與監(jiān)督的法律規(guī)制不暢通等法規(guī)制度漏洞。而同時(shí)，政府制定當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)時(shí)，往往只強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力和相對(duì)責(zé)任人的義務(wù)，而缺乏對(duì)自身義務(wù)的界定和責(zé)任的追究，最終導(dǎo)致政府的不作為或者是亂作為。在大氣污染事件中，執(zhí)政形式上的責(zé)任劃分不清、職權(quán)劃分不明，最終導(dǎo)致大氣污染問題的責(zé)任無(wú)法得到追查，考核和問責(zé)是環(huán)境治理的難題。

二是政府主觀“失責(zé)”。即政府及其行政人員對(duì)于憲法、法律和社會(huì)所要求其應(yīng)履行的職責(zé)或義務(wù)沒有做到或沒有做好，損害了公眾利益。在大氣污染防治中，普遍存在政府消極作為現(xiàn)象，政府為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)利益和自身政績(jī)考核的需要，往往允許既是利稅大戶又是污染大戶的企業(yè)存在，環(huán)境治理的長(zhǎng)線效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短線成果的矛盾很難調(diào)和。

三是行政能力“過?！?。指政府在執(zhí)行公務(wù)，行使公共職能過程中，利用手中合法權(quán)力行違法之事或?qū)`法行為進(jìn)行保護(hù)，使得行政行為非合理化，表現(xiàn)為政府尋租、權(quán)錢交易、越權(quán)施政等。當(dāng)前，在我國(guó)的各地政府部門中，保護(hù)大氣環(huán)境污染企業(yè)，尋求“污染—錢”權(quán)利轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

四是行政權(quán)力“失范”。即政府對(duì)于不該履行的職責(zé)、不該管或不該做的事做了，對(duì)于管不好的事管了，違背或損社會(huì)的合法權(quán)益，導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)。在我國(guó)長(zhǎng)期工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，不少地方支持發(fā)展高投入、高消耗、高排放的高效益產(chǎn)業(yè)，雖然有效地帶動(dòng)了整體經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，然而卻造成了現(xiàn)如今的全國(guó)大范圍的大氣環(huán)境污染。在規(guī)劃布局中，缺乏對(duì)本地區(qū)地理位置以及氣象條件的綜合考量，導(dǎo)致大氣污染問題疊加發(fā)生，形成區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問題日益突出。

五是大氣污染跨區(qū)域治理協(xié)調(diào)機(jī)制“缺失”。在大氣污染治理過程中，受大氣污染跨界公共事務(wù)性質(zhì)的影響，地方政府必然會(huì)與中央政府展開多方位的縱向合作。然而，在大氣污染治理的問題上，縱向上中央同地方政府之間存在著權(quán)力和責(zé)任不協(xié)調(diào)問題；分稅制后的地方政府財(cái)政收入減少，卻承擔(dān)著大氣污染治理的主要責(zé)任；地方政府由于財(cái)政資金不足，缺乏治理環(huán)境的能力與信心。由于大氣污染治理的公共屬性，以及其所帶來的外部性特征，在橫向上地方政府集體行動(dòng)上容易出現(xiàn)惰性。在區(qū)域性大氣環(huán)境污染治理的問題上，現(xiàn)行的制度和政策上也沒有有效的解決途徑。

三、政府在大氣污染治理中職責(zé)缺失的原因分析

一是現(xiàn)行體制制約。環(huán)保部門是地方政府的一個(gè)職能部門，在人力、財(cái)力、物力調(diào)配以及執(zhí)法過程中都過于依賴當(dāng)?shù)卣?，不僅要被動(dòng)地承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，還要服從地方發(fā)展，在污染治理過程中受地方政府制約，往往因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義，而使環(huán)保部門監(jiān)管能力被弱化，監(jiān)管缺位現(xiàn)象頻現(xiàn)。在統(tǒng)分管理模式下，其他政府部門分享了部分環(huán)境管理權(quán)力，導(dǎo)致環(huán)保部們權(quán)力被分割，導(dǎo)致現(xiàn)在環(huán)境管理領(lǐng)域存在一定的混亂，在某種程度上人為地導(dǎo)致污染治理緩慢，最終導(dǎo)致了政府在大氣環(huán)境保護(hù)方面的失靈。

二是執(zhí)政理念偏差。長(zhǎng)期受傳統(tǒng)執(zhí)政理念的影響，政府一直主導(dǎo)著社會(huì)事務(wù)管理，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用公權(quán)力約束社會(huì)公眾行為，社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督和制約作用卻往往被政府所忽視。英國(guó)學(xué)者約翰·洛克的《政府論》中提到：“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律……”同樣，在大氣污染治理過程中，政府始終強(qiáng)調(diào)自身大氣污染治理的權(quán)利主體地位，始終強(qiáng)調(diào)政府如何運(yùn)用權(quán)力約束或懲罰責(zé)任人，而忽視自身也是責(zé)任主體，導(dǎo)致作為大氣污染治理實(shí)施主體的地方政府常常出現(xiàn)消極作為，從而造成環(huán)境法律經(jīng)常出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象的發(fā)生。

三是政府傳統(tǒng)政績(jī)觀。長(zhǎng)期以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為政府政績(jī)的主要考核指標(biāo)，這種考核方式在很大程度上促使政府和領(lǐng)導(dǎo)努力發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，卻往往忽視環(huán)境污染問題。在大氣污染防治的具體工作過程中，作為環(huán)境污染問題責(zé)任主體的環(huán)保部門，對(duì)污染企業(yè)享有監(jiān)控和懲戒的權(quán)力，為了避免懲罰，企業(yè)存在對(duì)地方政府的畏懼。但同時(shí)，企業(yè)特別是污染嚴(yán)重的企業(yè)，其往往對(duì)地方政府稅收有較大貢獻(xiàn)，所以地方政府對(duì)企業(yè)的污染行為常常存在袒護(hù)現(xiàn)象，而環(huán)保部門作為政府下轄的執(zhí)法部門，受到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)而聽命于地方政府，需要維持自身所在的地方利益而難以嚴(yán)格執(zhí)法。在相互依賴又相互制約之下，地方政府的環(huán)境治理行動(dòng)難以取得成效。

四是治理主體存在競(jìng)爭(zhēng)。從橫向關(guān)系來看，以行政區(qū)為邊界的條塊分割的治理體系，非常容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義，導(dǎo)致大氣污染跨區(qū)域治理難度大、治理效果不佳。從縱向體制來看，地方政府要聽命于中央政府的政策導(dǎo)向，在大氣污染治理過程中嚴(yán)重缺乏自我主動(dòng)性。而在實(shí)際工作中，環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)人由地方政府任命，使得上級(jí)政府對(duì)不具有垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的環(huán)保部門的管轄權(quán)較弱。在跨區(qū)域協(xié)同治理大氣污染的問題上，在制度約束不足的情況下，各個(gè)參與者都希望自身獲得最大利益和最大排污權(quán)，大氣污染治理具有外部性，又都想坐享其成，從而導(dǎo)致大氣環(huán)境的持續(xù)惡化。由于每個(gè)治理主體都有趨利性，假如其中某一個(gè)選擇了治污而其他沒有治污，那么他的成本就會(huì)比別人要高，所得利益也就會(huì)比別人少，其積極性大打折扣。

四、破解大氣污染防治中政府職責(zé)缺失的對(duì)策

要避免政府職責(zé)缺失，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)到位，必須根據(jù)公共服務(wù)理論，調(diào)整優(yōu)化政府職能和體制機(jī)制設(shè)計(jì)。公共服務(wù)理論的基本理論內(nèi)涵包括：（1）服務(wù)于公民；（2）追求公共利益；（3）重視公民權(quán)；（4）承認(rèn)責(zé)任；（5）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。該理論更新定位政府的角色，認(rèn)為政府不再是出于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。政府是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對(duì)話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者”，起到調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的作用?，F(xiàn)階段，破解政府在大氣污染防治中的職責(zé)缺失問題，以公共服務(wù)理論指導(dǎo)政府行為，采取以下對(duì)策：

一是協(xié)調(diào)共進(jìn)，正確處理環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系。如何正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者“雙贏”，已成為全社會(huì)共同面臨的重要問題。大氣污染防治必須從源頭抓起，才能徹底實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境改善。其中最重要的是，各級(jí)政府、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變把環(huán)境因素置于決策之外的決策模式，探索把環(huán)境保護(hù)作為決策的重要環(huán)節(jié)，把環(huán)境保護(hù)納入各級(jí)政府的政績(jī)考核，改變以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益換來短期效益的政績(jī)觀。國(guó)家發(fā)改委正在推進(jìn)的主體功能區(qū)，是協(xié)調(diào)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的有效策略，可盡快推進(jìn)實(shí)施。即根據(jù)不同區(qū)域的資源稟賦和環(huán)境承載能力，進(jìn)一步明確優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的區(qū)域定位，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的科學(xué)區(qū)域開發(fā)新格局。

二是轉(zhuǎn)變模式，建立環(huán)保政績(jī)考核激勵(lì)制度。當(dāng)前，保護(hù)環(huán)境意味著追求綠色的發(fā)展方式，追求經(jīng)濟(jì)質(zhì)量高層次的發(fā)展。想要改變政府追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境保護(hù)的行為，就要改革現(xiàn)有政績(jī)考核機(jī)制，引進(jìn)生態(tài)建設(shè)、污染治理等相關(guān)的內(nèi)容，建立以綠色GDP為主的生態(tài)經(jīng)濟(jì)考核體系，使政府管理向更高效、更綠色、更可持續(xù)轉(zhuǎn)變，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府及官員片面追求經(jīng)濟(jì)效益的逐利傾向，使地方政府真正地重視環(huán)境保護(hù)，切實(shí)保證環(huán)保部門執(zhí)法的獨(dú)立性和對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)政投入，使大氣污染治理工作順利推進(jìn)。

三是突出監(jiān)督，建立環(huán)保法律責(zé)任追究制度。對(duì)地方政府的責(zé)任追究制度不完善，是地方政府環(huán)境治理實(shí)施不到位的根本原因，也是地方立法中的最大缺陷。在“政府失靈”的情況下，應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)樹立政府是地方大氣治理的第一責(zé)任人，把環(huán)境考核切實(shí)納入到政府主要領(lǐng)導(dǎo)的考核指標(biāo)中，建立起環(huán)境責(zé)任追究制度，適時(shí)采取“環(huán)境一票否決”，阻止地方政府追求短期的經(jīng)濟(jì)利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的環(huán)境利益。探索推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

四是信息公開，健全政府環(huán)保監(jiān)督機(jī)制。環(huán)保政策的落實(shí)離不開政府，政府對(duì)環(huán)保治理的態(tài)度直接決定企業(yè)行為，但現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)政府自己監(jiān)督自己，或者監(jiān)督效果很差。必須引入社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾和新聞媒體，對(duì)政府行為和企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)曝光大氣污染行為，及時(shí)報(bào)道政府在大氣污染治理方面的政策措施，對(duì)政府和企業(yè)的環(huán)保行為形成一種積極的推動(dòng)力。此外，政府還應(yīng)該對(duì)大決策問題開聽證會(huì)，邀請(qǐng)專家、公眾、進(jìn)行民主決策，監(jiān)督政府的政策執(zhí)行情況，避免政府監(jiān)督不力而出現(xiàn)的不作為。

五是聯(lián)防聯(lián)治，建立政府區(qū)域合作聯(lián)合防控機(jī)制。當(dāng)前大氣污染呈現(xiàn)越來越嚴(yán)重的區(qū)域特性，跨區(qū)域污染和交叉污染普遍存在并日益嚴(yán)重，大氣污染治理不再是某一個(gè)地區(qū)的事情，而成為區(qū)域性甚至全國(guó)性的重大問題。就省級(jí)區(qū)域而言，政府應(yīng)建立專門的大氣污染防治委員會(huì)，統(tǒng)一管轄推進(jìn)全省大氣污染防治工作，統(tǒng)一治理計(jì)劃，特別是針對(duì)PM2.5、灰霾，要形成統(tǒng)一的治理計(jì)劃，明確治理措施，同步實(shí)施治理。在煤炭總量控制、機(jī)動(dòng)車廢氣治理、揚(yáng)塵控制等領(lǐng)域，實(shí)施統(tǒng)一的減排行動(dòng)。

六是加強(qiáng)宣傳，創(chuàng)造大氣治理的社會(huì)氛圍。建立企業(yè)環(huán)保責(zé)任制度，切實(shí)執(zhí)行嚴(yán)重污染事故進(jìn)行責(zé)任人刑罰處罰，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人形成震懾。同時(shí)，加大環(huán)境保護(hù)宣傳力度，尤其是加強(qiáng)對(duì)企業(yè)家的宣傳教育。政府應(yīng)該充分發(fā)揮宣傳教育作用，在全社會(huì)廣泛宣傳綠色出行、合理消費(fèi)、低碳生活的重要性和緊迫性，提高公民的環(huán)保意識(shí)，自覺形成健康的生活方式，在全社會(huì)推行生態(tài)文明理念和低碳文化。

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The Deficiency of Government Responsibility on the Air Pollution Control

and the Government Cracking Path

WEN Chun-bo，LIU Peng，ZHANG Zhong-xia

（Institute of Geography，Henan Academy of Sciences ，Zhengzhou 450052，China）

Abstract：The deficiency of government responsibility is one of the important factors that restrict the air pollution control.Firstly this article points out the manifestation of governments lack of responsibility in air pollution control，including objective lack of responsibility，subjective lack of responsibility，the excess of administrative ability，the anomie of administrative power and the absence of coordination mechanism in cross-regional pollution control.And then this paper analyzes the reasons of the government lack of responsibility in atmospheric pollution control，including the current system constraints，the deviation of governing idea，the traditional concept of the government and the competition between governance bodies.At last，this paper comes up with some solutions to solve the governments lack of responsibility in air pollution control：to coordinate the relationship between environmental protection and economic development，to establish the incentive system of environmental performance assessment，to establish the juristic responsibility system of environmental protection，to improve the government environmental protection supervision mechanism，to set up the regional cooperation joint prevention and control mechanism，to create social atmosphere in air pollution control.

Key words：air pollution control；government；lack of responsibility；cracking path

[責(zé)任編輯 陳 鶴]