葛寶森

摘 要：本文從“國家是影響民間組織發(fā)展的首要變量”這一具體情境入手，借鑒治理理論，著重探討了以社會(huì)治理為目標(biāo)，在成都商會(huì)與政府關(guān)系構(gòu)建中，政府向商會(huì)這一具有經(jīng)濟(jì)性、民間性的社會(huì)組織釋放空間的手段和步驟。

關(guān)鍵詞：治理；商會(huì)；政府

1 研究的依據(jù)和意義

治理理論，作為政治學(xué)、公共管理學(xué)領(lǐng)域一個(gè)重要的分析框架，自20世紀(jì)90年代以來在西方學(xué)界方興未艾。作為應(yīng)對“市場失靈”、“政府失靈”的舉措，該理論被認(rèn)為是配置社會(huì)資源的新方式，注重于政府與非政府組織兩者之間關(guān)系的重構(gòu)及兩者之間的平等合作，是政府、第三部門與非營利性組織等社會(huì)力量的一種良性的互動(dòng)過程。

中共十八大報(bào)告借鑒了“治理“這一概念，使治理理論獲得政策上的合法性。但這不是對西方治理理論的照搬，而是有中國特色。

中共十八大三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在社會(huì)建設(shè)方面提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的新論斷?！稕Q定》在“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的論述中，把改進(jìn)社會(huì)治理方式當(dāng)作創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要內(nèi)容，以推進(jìn)國家治理體系和治理現(xiàn)代化為目標(biāo)；2016年9月，中共成都市委十二屆七次全會(huì)舉行。全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法治理、系統(tǒng)治理和智慧治理，加快建設(shè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化先進(jìn)城市。要堅(jiān)持以人為本、民生優(yōu)先、法治為基，推動(dòng)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型，建設(shè)與國家中心城市相匹配的治理體系和治理能力，加快構(gòu)建適應(yīng)國家中心城市建設(shè)需要的城市法治框架體系，確保城市安全、社會(huì)安定、市民安寧。要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加快構(gòu)建政府、社會(huì)、市民等多方參與、多元共治的現(xiàn)代治理體系。

改進(jìn)社會(huì)治理方式的核心是實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)，就是政府要繼續(xù)放權(quán)于社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力向社會(huì)的有序轉(zhuǎn)移和回歸，社會(huì)力量承接由政府剝離和轉(zhuǎn)移出來的部分公共事務(wù)管理的職能，并迅速填補(bǔ)國家權(quán)力有序退出的空間。而要實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)，培育、壯大社會(huì)組織，重構(gòu)社會(huì)組織與政府關(guān)系，是必須采取的途徑。

當(dāng)前，中國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。為有效預(yù)防、化解社會(huì)矛盾，降低社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又能激發(fā)社會(huì)組織活力，有選擇性地培育社會(huì)組織，積累政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，是十分可行也非常必要的步驟。商會(huì)是最廣泛也是最有活力的社會(huì)組織，成都作為西部地區(qū)唯一的特大城市，有很多商會(huì)組織，并且隨著國家中心城市的建設(shè)，各種商會(huì)組織會(huì)更加繁榮發(fā)達(dá)，為推進(jìn)成都市治理體系和治理能力現(xiàn)代化先進(jìn)城市奠定了良好基礎(chǔ)。根據(jù)政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)效益的交叉關(guān)系，商會(huì)屬于低風(fēng)險(xiǎn)高收益的社會(huì)組織。商會(huì)存在的廣泛性和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力發(fā)展的能力，使政府和商會(huì)在共同參與社會(huì)治理方面具有廣泛的空間。但是當(dāng)前體制下，存在著政府對商會(huì)管控過死、商會(huì)力量薄弱、自主性和自治意識(shí)得不到發(fā)揮等嚴(yán)重問題。因而，基于改進(jìn)社會(huì)治理方式的目的，重構(gòu)政府與商會(huì)的關(guān)系，為促成政府治理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)積累經(jīng)驗(yàn)，為重構(gòu)政府與其他社會(huì)組織關(guān)系、共同參與社會(huì)治理積累經(jīng)驗(yàn)，為創(chuàng)新國家治理體系和治理現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2 當(dāng)前商會(huì)與政府關(guān)系存在的問題

（一）現(xiàn)行的主管部門和登記部門的雙重管理體制，賦予了政府的極大管制權(quán)力，主管單位和登記部門無論是對商會(huì)組織的生成還是成立后的發(fā)展都可產(chǎn)生關(guān)鍵性的影響，企業(yè)并不能自由成立商會(huì)以及獨(dú)立的展開活動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)中許多企業(yè)就是因?yàn)檎也坏街鞴軉挝欢艞壗M建商會(huì)，或者在組建后成為所謂的“二政府”。目前，這種管理體制與我國市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展不相適應(yīng)，已經(jīng)暴露出越來越大的弊端，嚴(yán)重制約了我國行業(yè)組織的生成發(fā)展。

（二）商會(huì)性質(zhì)定位模糊，而產(chǎn)生工作效率的滯后?！吨袊ど虡I(yè)聯(lián)合會(huì)章程》規(guī)定：“中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)同時(shí)是民間商會(huì)。省、自治區(qū)、直轄市、自治州、市、縣、旗及地區(qū)（盟）工商業(yè)聯(lián)合會(huì)同時(shí)是民間商會(huì)，可稱為商會(huì)或總商會(huì)?！边@樣一套班子，兩個(gè)名稱的組織定位，往往在實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生概念和職責(zé)的混淆。工商聯(lián)系統(tǒng)作為“人民團(tuán)體”，“統(tǒng)戰(zhàn)性是最根本的定性”，強(qiáng)調(diào)的首先是“強(qiáng)政治性”，重在參政議政的統(tǒng)戰(zhàn)職能。而工商聯(lián)系統(tǒng)行業(yè)商會(huì)作為私營企業(yè)的主管，突出的是其“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性”，重在經(jīng)濟(jì)工作的統(tǒng)籌和運(yùn)作。工商聯(lián)和總商會(huì)兩個(gè)名稱的重疊相合，必然出現(xiàn)“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性”和“強(qiáng)政治性”之間的性質(zhì)錯(cuò)位。

（三）制度不健全，組織結(jié)構(gòu)不完善，自身發(fā)展能力弱。由于商會(huì)自身建設(shè)不完善，管理不規(guī)范，缺乏有效的激勵(lì)、監(jiān)督機(jī)制，因而不能為民營企業(yè)的發(fā)展提供良好的服務(wù)，也不能很好的幫助民營企業(yè)解決其發(fā)展中存在的諸多問題。而內(nèi)部人事安排上也缺乏合理性，導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)僵化，從而弱化了商會(huì)固有的生機(jī)和活力，而且，目前商會(huì)的自律功能不明顯，存在行政辦會(huì)，行政決策的運(yùn)作模式和決策模式，勢必影響自身的正常發(fā)展。

3 對策和建議

政府培育商會(huì)生成，重構(gòu)商會(huì)與政府關(guān)系，對于促進(jìn)商會(huì)發(fā)展和地方社會(huì)治理等方面都有重要意義?？紤]到中國的具體情境，國家是影響民間組織發(fā)展的首要變量，政府在重構(gòu)與商會(huì)組織關(guān)系、建設(shè)中是決定性的因素。

（一）突破雙重管理體制，改“業(yè)務(wù)主管部門”為“業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門”。在目前的管理體制中，由民政部門負(fù)責(zé)商會(huì)的登記管理理所當(dāng)然，但由業(yè)務(wù)主管單位（政府部門）負(fù)責(zé)管理商會(huì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)問題突出。多頭管理既可能因?yàn)橹貜?fù)管理而浪費(fèi)資源，又可能因?yàn)榉稚⒐芾矶芾砣蔽?。由于商?huì)類型多樣，商會(huì)管理涉及各行各業(yè)和眾多政府部門，目前的多頭管理顯然不再適應(yīng)商會(huì)改革和發(fā)展的需要。政府要進(jìn)一步理順行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)管理體制關(guān)系，有關(guān)部門要不折不扣執(zhí)行三中全會(huì)提出的“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”，工商經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)統(tǒng)一歸口工商聯(lián)管理。

（二）優(yōu)勝劣汰，引入競爭機(jī)制。“一地一會(huì)，一業(yè)一會(huì)”的商會(huì)設(shè)立規(guī)則是當(dāng)前我國商會(huì)的重要管理制度，其初衷是使商會(huì)具有代表性，但卻限制了選擇和競爭。在這一制度下，一些商會(huì)往往期望運(yùn)用行政手段強(qiáng)制企業(yè)加入，而非以服務(wù)吸引會(huì)員。越是運(yùn)行不良的商會(huì)，越要求政府賦予年審權(quán)和準(zhǔn)入權(quán)。一個(gè)僵而不死的商會(huì)不僅不能代表行業(yè)利益和服務(wù)會(huì)員，還會(huì)阻礙一個(gè)有效率商會(huì)的誕生。建議有關(guān)部門盡快修改協(xié)會(huì)商會(huì)管理制度，允許“一地多會(huì)，一業(yè)多會(huì)”，引入優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制。要按照民間化、市場化的方向和增強(qiáng)獨(dú)立性、代表性、規(guī)范性、專業(yè)性的要求，深入開展規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)商會(huì)協(xié)會(huì)職能、服務(wù)、文化和能力升級(jí)，努力打造行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)“升級(jí)版”。

（三）加快推進(jìn)政府向商會(huì)轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)。政府要明確界定政府與商會(huì)的職能邊界，系統(tǒng)規(guī)劃適宜向商會(huì)轉(zhuǎn)移的職能，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上分批落實(shí)，并及時(shí)對職能轉(zhuǎn)移進(jìn)行績效評估。這樣，政府可以集中力量，更好地履行政府具有比較優(yōu)勢的那些職能，進(jìn)一步提升效能。具體來說，要根據(jù)職能的公共性程度，明確政府與商會(huì)的職能邊界和職能履行成本的分擔(dān)方式。對公共性弱的職能，履行成本應(yīng)該由商會(huì)自籌；對公共性較強(qiáng)的職能，履行成本應(yīng)該由政府承擔(dān)；對公共性中等的職能，履行成本應(yīng)該由政府與商會(huì)共同承擔(dān)；企業(yè)自身承擔(dān)的職能，由企業(yè)進(jìn)行點(diǎn)單式購買，協(xié)會(huì)提供服務(wù)。

（四）政府要設(shè)立商會(huì)培育專項(xiàng)基金，以解決行業(yè)商會(huì)、基層商會(huì)剛成立時(shí)的資金短缺等問題；政府應(yīng)實(shí)行配套政策，在人事、稅收、社保、人才、職稱等方面出臺(tái)強(qiáng)力政策驅(qū)動(dòng)。行政性行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)盡快與原有政府部門脫離關(guān)系，形成市場經(jīng)濟(jì)的中介服務(wù)組織，在法律平等的基礎(chǔ)上，與工商聯(lián)系統(tǒng)培育的行業(yè)商會(huì)競爭，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

（五）政府要通過立法，完善行業(yè)商會(huì)的法人治理結(jié)構(gòu)，確立行業(yè)商會(huì)的獨(dú)立法人團(tuán)體地位，保障其自主性，民間性的特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)行業(yè)商會(huì)建立行業(yè)商會(huì)聯(lián)合會(huì)，并層層同屬，構(gòu)成行業(yè)商會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，形成公共事務(wù)治理主體，與政府、企業(yè)形成伙伴合作式治理網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)商會(huì)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、班子配備、制度建設(shè)等，從內(nèi)部加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)以驅(qū)動(dòng)商會(huì)的發(fā)展。政府只在成立環(huán)節(jié)和授權(quán)方面給予支持，商會(huì)的發(fā)展還得依靠其自身和廣大會(huì)員企業(yè)。要使商會(huì)形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)、考評激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制、合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。另外，在發(fā)揮政府官員退休后擔(dān)任商會(huì)秘書長的優(yōu)勢的同時(shí)，要逐步推進(jìn)秘書長職業(yè)化，吸引年紀(jì)輕、具備專業(yè)知識(shí)的中青年人長期從事商會(huì)秘書長這一工作和職業(yè)，并完善其保障體系。

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