京津冀協(xié)同發(fā)展三年回顧與展望

武義青　田學(xué)斌　張?jiān)?/p>

摘 要：自2014年習(xí)近平總書記發(fā)表“2·26”重要講話以來，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入快車道，頂層設(shè)計(jì)不斷完善，北京非首都功能疏解有序推進(jìn)，交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面合作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，各項(xiàng)事業(yè)正朝著協(xié)同發(fā)展既定目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。展望未來，雖任務(wù)依然艱巨，但前景可期。北京非首都功能疏解尚需進(jìn)一步穩(wěn)妥推進(jìn)，交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)三個(gè)率先突破領(lǐng)域還需進(jìn)一步務(wù)實(shí)深耕，公共服務(wù)與市場一體化兩個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)亟待實(shí)現(xiàn)有效突破，協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制改革也需不斷深化創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：京津冀；協(xié)同發(fā)展；三周年；回顧；展望

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2017）02-0001-07

2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京發(fā)表重要講話，全面深刻闡述了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義、推進(jìn)思路和重點(diǎn)任務(wù)，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升到重大國家戰(zhàn)略層面。按照京津冀協(xié)同發(fā)展三步走戰(zhàn)略目標(biāo)，2017年是完成近期目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)[1]。正值習(xí)近平總書記“2·26”重要講話發(fā)表三周年之際，我們對京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施三年來的重大政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對實(shí)踐進(jìn)展進(jìn)行全面回顧，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，展望未來。

一、頂層設(shè)計(jì)

（一）戰(zhàn)略決策

2014年以來，習(xí)近平總書記親自主持召開了多次重要會議，作出了京津冀協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策及重大戰(zhàn)略部署。2014年2月26日，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大①，對這個(gè)問題的認(rèn)識要上升到國家戰(zhàn)略層面，是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，并提出了七點(diǎn)要求②。2015年2月10日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議審議研究《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出了疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，并強(qiáng)調(diào)了三個(gè)要明確③。2015年4月30日，中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步明確了京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的核心④，標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)基本完成，協(xié)同發(fā)展進(jìn)入全面實(shí)施、加快推進(jìn)的新階段。2016年5月27日，中共中央政治局召開會議，研究部署規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和進(jìn)一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)工作，認(rèn)為京津冀良性互動取得成效，協(xié)同發(fā)展實(shí)現(xiàn)了良好開局。

（二）組織領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記多次召開會議、發(fā)表重要講話關(guān)心指導(dǎo)京津冀協(xié)同發(fā)展工作。中央專門成立了高規(guī)格的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和專家咨詢委員會，張高麗副總理先后六次主持召開了領(lǐng)導(dǎo)小組會議，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。地方層面，京津冀三地也都成立了各自的協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)各自區(qū)域的協(xié)同發(fā)展事宜。強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，保障了京津冀協(xié)同發(fā)展各項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。

（三）規(guī)劃和政策體系

國家層面的規(guī)劃和政策體系逐步完善。2015年6月，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)實(shí)施，作為推動協(xié)同發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，明確了京津冀整體及三省市的功能定位⑤、空間布局⑥和發(fā)展目標(biāo)⑦，為協(xié)同發(fā)展描繪出藍(lán)圖。2016年1月，《“十三五”時(shí)期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)實(shí)施，為京津冀地區(qū)今后五年發(fā)展指明了方向。隨后，京津冀空間規(guī)劃編制完成，交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、科技、教育等12個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃和一系列政策意見相繼出臺，目標(biāo)一致、層次明確、互相銜接的規(guī)劃體系漸趨形成[2]。

京津冀三地也加快了規(guī)劃政策體系對接。以河北省為例，先后印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神加快推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的意見》《關(guān)于貫徹落實(shí)〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉實(shí)施意見》，出臺了《河北省推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》和全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)四個(gè)功能定位規(guī)劃，制定了京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等國家專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施意見，初步形成了省級層面的規(guī)劃體系和配套措施。

二、戰(zhàn)略實(shí)施

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施三年來，有序疏解北京非首都功能取得明顯進(jìn)展，交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破，協(xié)同發(fā)展取得顯著成效。

（一）有序疏解北京非首都功能取得明顯進(jìn)展

有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重。三年來，有序疏解北京非首都功能取得明顯進(jìn)展。

一是控制增量和疏解存量取得進(jìn)展。在控制增量方面，2014年，北京市制定了全國首個(gè)新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，在實(shí)施過程中又進(jìn)行了修訂，受到禁限的行業(yè)占全部國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)的比例達(dá)到55%，城六區(qū)受到禁限的行業(yè)比例達(dá)到79%，三年來不予辦理的工商登記業(yè)務(wù)累計(jì)達(dá)到1.64萬件[3]。在疏解存量方面，按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的疏解對象⑧，三年來共退出1 341家一般性制造業(yè)企業(yè)，搭建30個(gè)產(chǎn)業(yè)疏解合作平臺，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移疏解項(xiàng)目53個(gè)，調(diào)整疏解350家商品交易市場，北京城市學(xué)院、建筑大學(xué)、工商大學(xué)已累計(jì)向五環(huán)之外的新校區(qū)疏解學(xué)生1.6萬人，北京天壇醫(yī)院、同仁醫(yī)院、友誼醫(yī)院、北京大學(xué)第六醫(yī)院的新院區(qū)正在加快建設(shè)[2-3]。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。通過非首都功能疏解，北京市實(shí)現(xiàn)了“瘦身健體”和提質(zhì)增效，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2016年，北京市金融業(yè)、文化體育娛樂業(yè)、科技服務(wù)業(yè)的新設(shè)市場主體同比分別增長12.8%、26.8%和22.5%，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值3 570.5億元，同比增長12.3%，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值5 646.7億元，同比增長9.1%，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重達(dá)到80.3%[4]。

三是北京副中心城市建設(shè)加快。目前，北京副中心總體城市設(shè)計(jì)完成，新城核心區(qū)的城市綜合體正在加快建設(shè)，行政辦公啟動區(qū)一期工程全面推進(jìn)，預(yù)計(jì)2017年底前四大市級機(jī)關(guān)和附屬行政部門將率先啟動搬遷。

四是北京“大城市病”初步緩解。首先，人口壓力減小。2016年，北京市常住人口增量和增速同比出現(xiàn)“雙降”，城六區(qū)人口出現(xiàn)由增轉(zhuǎn)降的歷史性拐點(diǎn)[2]。其次，交通壓力緩解。例如，河北高碑店新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品物流園直接疏解在京商戶4 000多戶，間接疏解外來人口2萬人，每天減少“三北”地區(qū)進(jìn)京車輛2 000余輛[5]。再次，生態(tài)環(huán)境改善。2016年，北京市PM2.5平均濃度73微克/立方米，同比下降9.9%[6]。

（二）交通一體化率先取得突破

在交通一體化方面，京津冀三地按照網(wǎng)絡(luò)化布局、智能化管理和一體化服務(wù)的要求，初步構(gòu)建起鐵路、公路、機(jī)場、港口互聯(lián)互通的立體化交通網(wǎng)絡(luò)。

一是網(wǎng)絡(luò)化布局成效顯著。在鐵路方面，京沈、京霸、石濟(jì)、呼張高鐵建設(shè)加快，京張、大張鐵路全線開工，京津城際鐵路延長線、津保鐵路、張?zhí)畦F路建成通車，京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃獲批，計(jì)劃新建24條城際鐵路，“軌道上的京津冀”日趨形成。在公路方面，張承高速全線貫通，京臺高速天津段、北京段和首都地區(qū)環(huán)線高速廊坊段、京秦高速天津段建成通車，京開高速拓寬工程、太行山高速等加快推進(jìn)，京臺、京昆、京港澳、首都地區(qū)環(huán)線等12條高速“斷頭路”和干線公路的“瓶頸路”共計(jì)1 400余公里已經(jīng)打通或擴(kuò)容。在機(jī)場方面，北京新機(jī)場主航站樓主體結(jié)構(gòu)封頂，飛行區(qū)工程全面開工，天津?yàn)I海國際機(jī)場、石家莊機(jī)場航線網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步完善，北戴河機(jī)場投入運(yùn)營，承德機(jī)場加快建設(shè)。在港口方面，天津與河北加快了港口群建設(shè)和對接，致力于打造世界級港口群，構(gòu)建津冀環(huán)渤海運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。

二是智能化管理和一體化服務(wù)取得進(jìn)展。通過政府搭臺，以企業(yè)為主體，以市場為導(dǎo)向的綜合管理體制和服務(wù)平臺初步建立。京津冀三地聯(lián)合鐵路總公司組建了京津冀城際鐵路投資有限公司，河北機(jī)場集團(tuán)公司納入首都機(jī)場集團(tuán)公司統(tǒng)一管理，天津港集團(tuán)與河北省港口集團(tuán)共同出資組建了渤海津冀港口投資發(fā)展有限公司。2016年，河北省11個(gè)設(shè)區(qū)市的公交陸續(xù)與京津聯(lián)網(wǎng)，發(fā)售京津冀公交一卡通，實(shí)現(xiàn)了京津冀公交互聯(lián)互通，下一步有望向軌道交通、出租車等延伸。

（三）生態(tài)環(huán)境保護(hù)率先取得突破

一是生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制正式建立。成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染和水污染防治協(xié)作小組，聯(lián)合編制了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治中長期規(guī)劃》，簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》。大氣污染防治協(xié)作小組在2015年將北京、天津以及河北省的唐山、廊坊、保定、滄州6個(gè)城市劃定為京津冀大氣污染防治核心區(qū)，提出了“2+4”協(xié)作模式，率先在京津冀建立了區(qū)域空氣重污染預(yù)警會商和應(yīng)急聯(lián)動長效機(jī)制[7]。《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》明確要求，京津冀大氣污染傳輸通道內(nèi)“2+26”城市要實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長。京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的建立，有效的改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2016年，京津冀區(qū)域PM2.5平均濃度為71微克/立方米，同比下降7.8%，比2013年下降約33%[8]。

二是建立健全京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金補(bǔ)償機(jī)制。北京與承德開展了跨區(qū)域碳排放交易試點(diǎn)，聯(lián)合探索推進(jìn)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化和用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)的跨區(qū)域交易。引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立，中央財(cái)政獎勵(lì)資金和省級配套資金均已落實(shí)到位。

三是全面啟動張承生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。支持張承地區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的指導(dǎo)意見印發(fā)實(shí)施，張承地區(qū)水源保護(hù)林、“再造三個(gè)塞罕壩”等重大生態(tài)項(xiàng)目、沿海防護(hù)林等重點(diǎn)生態(tài)工程持續(xù)推進(jìn)。目前“三北”防護(hù)林完成造林面積2.81萬畝，京津風(fēng)沙源治理二期工程完成19.7萬畝，壩上地區(qū)退化林分改造122萬畝全面完成。在密云水庫上游的灤平、豐寧、興隆、赤城和沽源5縣，率先啟動了共建生態(tài)清潔小流域試點(diǎn)。

（四）產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移率先取得突破

一是河北積極承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。河北省借力京津，篩選確定了北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、曹妃甸區(qū)、渤海新區(qū)、正定新區(qū)等11個(gè)省級重大承接平臺，重點(diǎn)打造了曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、石家莊國際高端生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地、張家口可再生能源示范區(qū)、北京？滄州生物醫(yī)藥園等一批優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。一批重點(diǎn)遷移項(xiàng)目落戶河北，北京凌云建材化工有限公司整體搬遷到邯鄲，北京現(xiàn)代汽車滄州工廠2016年10月竣工投產(chǎn)，北汽黃驊生產(chǎn)基地首批新車下線，北京威克多制衣中心的服裝研發(fā)中心和生產(chǎn)中心從北京遷往衡水，保定高碑店新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品物流園啟動運(yùn)營，白溝大紅門國際服裝城開業(yè)，北京動物園批發(fā)市場商戶陸續(xù)遷到滄州明珠商貿(mào)城、石家莊樂城國際貿(mào)易城、保定白溝等市場。

二是天津與京冀加快產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。天津努力聯(lián)合京冀兩地聯(lián)手共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，未來科技城等19個(gè)園區(qū)納入京津冀產(chǎn)業(yè)對接整體布局，建成了臨港、空港等9個(gè)國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，打造了天津?yàn)I海-中關(guān)村科技園、天津-河北（涉縣天鐵）循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、寧河京津合作示范區(qū)、武清京津產(chǎn)業(yè)新城、寶坻京津中關(guān)村科技城等承接載體[9]?？偛拷?jīng)濟(jì)、研發(fā)轉(zhuǎn)化、金融創(chuàng)新、航運(yùn)物流等承接合作重點(diǎn)領(lǐng)域取得進(jìn)展。清華大學(xué)高端裝備制造研究院、中船重工融資租賃等一批投資合作項(xiàng)目簽約落地，空客A330寬體飛機(jī)交付中心、西青大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)園一期等重大項(xiàng)目開工建設(shè)。

三是三地相互投資勢頭良好。三年來，河北從京津引進(jìn)資金11 041億元，占全省同期從省外引進(jìn)資金的一半以上；天津從京冀引進(jìn)資金5 226.74億元，占全市從省外引進(jìn)資金的44%[10]。2016年，北京企業(yè)在天津投資項(xiàng)目到位金額1 699.64億元，同比增長21.7%，在河北投資項(xiàng)目到位金額3 685.29億元，同比增長22.0%；天津企業(yè)在河北投資項(xiàng)目到位金額521.38億元，同比增長19.0%[11]。

（五）區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢

一是區(qū)域創(chuàng)新體制初步建立。中央有關(guān)部門已編制完成關(guān)于京津冀創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的指導(dǎo)意見，就打造京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，促進(jìn)京津冀創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展做出工作部署。2016年7月，國務(wù)院批復(fù)同意《京津冀系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)方案》和《河北省系統(tǒng)推進(jìn)石保廊全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)方案》。

二是協(xié)同創(chuàng)新平臺加快建設(shè)。中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)同天津、河北共建了京津冀大數(shù)據(jù)走廊、濱海中關(guān)村科技園、保定中關(guān)村創(chuàng)新中心、張北云計(jì)算產(chǎn)業(yè)基地等一批協(xié)同創(chuàng)新平臺，河北·京南國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)被科技部批準(zhǔn)為首個(gè)國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)，環(huán)首都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范帶被科技部批復(fù)為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)。截至目前，京津冀已建眾創(chuàng)空間200多家，國家級科技企業(yè)孵化器15家，簽署了一系列合作創(chuàng)新的協(xié)議[10]。河北與京津合作共建各類科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)55個(gè)，創(chuàng)新基地62個(gè)。

三是京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體取得進(jìn)展。17所京津高校（含部委高校）組建了8個(gè)京津冀地區(qū)高校協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，由北京大學(xué)牽頭與南開大學(xué)、清華大學(xué)、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)等高校聯(lián)合成立了“京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合創(chuàng)新中心”。河北省與京津在煉鋼、抗生素、衛(wèi)星導(dǎo)航、半導(dǎo)體照明、果品等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟65家，引進(jìn)京津高新技術(shù)企業(yè)1 300家[12]。

四是技術(shù)轉(zhuǎn)移成果明顯。京津冀技術(shù)轉(zhuǎn)移協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟成立。河北與中國技術(shù)交易所、北京國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等建立了聯(lián)通京津貫通河北的“三中心，兩平臺”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)綜合服務(wù)體系，石家莊科技大市場與京津?qū)崿F(xiàn)了信息共享、實(shí)時(shí)發(fā)布和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。京津共建濱?？萍汲晒D(zhuǎn)化基地，將北京的新技術(shù)在天津集中展示[13]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京向津、冀輸出技術(shù)合同成交額，2015年為111.5億元，2016年達(dá)到154.7億元，同比增長38.7%。

（六）市場一體化亮點(diǎn)突出

一是金融市場一體化取得新進(jìn)展。2015年9月，中關(guān)村協(xié)同發(fā)展投資有限公司揭牌，同時(shí)設(shè)立中關(guān)村協(xié)同創(chuàng)新投資基金。河北成立了100億元的PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金，并與科技部、招商集團(tuán)合作建立了首期規(guī)模10億元的科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金。天津自貿(mào)區(qū)中心商務(wù)區(qū)則設(shè)立京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金，規(guī)模100億元。此外，總額為1 000億元的“京津冀開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”設(shè)立，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展投資基金也將啟動。

二是旅游市場一體化取得突破。京津冀三地旅游部門編制了《京津冀旅游一體化協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)布了《京津冀旅游協(xié)同發(fā)展行動計(jì)劃（2016—2018年）》和《京津冀旅游協(xié)同發(fā)展示范區(qū)合作宣言》，重點(diǎn)打造了京東休閑旅游區(qū)、京西北旅游圈、首都西南生態(tài)與文化旅游發(fā)展帶等區(qū)域內(nèi)區(qū)縣旅游聯(lián)合體，聯(lián)合發(fā)布旅游線路，開通京津冀專列和旅游直通車，發(fā)行京津冀旅游一卡通，京津冀旅游資源交易平臺一體化工作也已啟動。北京和張家口聯(lián)合承辦2022年冬奧會，為京津冀旅游市場一體化發(fā)展注入新動能。

三是干部人才交流日益密切。北京市與河北省聯(lián)合出臺了《關(guān)于圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)一步推進(jìn)京冀干部人才雙向掛職的意見》，并于2015年首次啟動“京冀互派百名干部人才雙向掛職的意見》。2016年，京津冀三地在京簽署《京津冀三地文化人才交流與合作框架協(xié)議》，以促進(jìn)三地文化人才交流與合作。

四是通信一體化取得重大進(jìn)展。中國移動、中國聯(lián)通和中國電信三家電信運(yùn)營商宣布，從2015年8月起，京津冀三地之間取消手機(jī)長途和漫游資費(fèi)。

（七）公共服務(wù)均等化水平不斷提高

一是醫(yī)保系統(tǒng)互聯(lián)互通。以京冀為例，河北省260多家二級以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)與京津醫(yī)療衛(wèi)生合作項(xiàng)目達(dá)400余個(gè)；啟動了區(qū)域醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨床檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)、醫(yī)學(xué)影像檢查資料共享試點(diǎn)；河北省環(huán)京14個(gè)縣（市、區(qū)）醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，作為北京醫(yī)保定點(diǎn)為其參保人提供醫(yī)保服務(wù)；河北燕達(dá)醫(yī)院率先實(shí)現(xiàn)與北京基本醫(yī)療保險(xiǎn)互聯(lián)互通，成為京津冀地區(qū)第一家試點(diǎn)異地就醫(yī)直接結(jié)算的醫(yī)院。此外，2016年北京、天津以及河北衛(wèi)計(jì)委聯(lián)合啟動京津冀區(qū)域醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨床檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)試點(diǎn)工作，132家醫(yī)療機(jī)構(gòu)和27個(gè)項(xiàng)目納入首批試點(diǎn)。

二是教育資源共建共享。近年來，北京市、區(qū)兩級與津冀各地方共簽署教育合作協(xié)議21個(gè)，實(shí)施合作項(xiàng)目30余個(gè)。在京中央高校和市屬高校通過整體搬遷等方式向郊區(qū)或河北、天津轉(zhuǎn)移步伐正在有序推進(jìn)。天津科技大學(xué)、天津師范大學(xué)分別與北京印刷學(xué)院、北京大學(xué)聯(lián)合開展研究生培養(yǎng)。河北9個(gè)設(shè)區(qū)市100余所職業(yè)學(xué)校與京津職業(yè)學(xué)?；蚱髽I(yè)達(dá)成了合作意向。

三是對口幫扶穩(wěn)步推進(jìn)。2016年10月，國家發(fā)改委等六個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)《京津兩市對口幫扶河北省張承環(huán)京津相關(guān)地區(qū)工作方案》。2016年12月，京冀雙方簽署《全面深化京冀對口幫扶合作框架協(xié)議》，津冀雙方簽署《對口幫扶承德市貧困縣框架協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，2016—2020年，北京市、天津市對河北省張家口市、承德市、保定市相關(guān)縣區(qū)開展對口幫扶。其中，北京市13個(gè)區(qū)對口幫扶張承保三市16個(gè)縣（區(qū)），天津市5個(gè)區(qū)對口幫扶承德市5個(gè)縣。在協(xié)議中，“十三五”期間共安排幫扶資金47.68億元。

三、未來展望

三年來，京津冀協(xié)同發(fā)展取得了較好的預(yù)期效果，實(shí)現(xiàn)了良好開局。但與人民群眾的期盼相比，與協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)相比，未來發(fā)展仍然面臨一系列問題和挑戰(zhàn)，特別是三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、公共設(shè)施與服務(wù)水平落差過大，要素流動壁壘和市場保護(hù)仍然存在，區(qū)域空氣污染形勢依然嚴(yán)峻等問題依然突出。瞄準(zhǔn)2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，迎接中國共產(chǎn)黨建黨一百周年，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、互利共贏新局面的形成，盡管任務(wù)繁重，但前景可期。

（一）有序推進(jìn)北京非首都功能疏解

根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》所定目標(biāo)，到2020年，北京市常住人口控制在2 300萬人以內(nèi)，北京“大城市病”等突出問題得到明顯緩解；到2030年，首都核心功能更加優(yōu)化。疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重，必須穩(wěn)妥有序推進(jìn)。

一是控制城市增長邊界和建設(shè)用地規(guī)模。目前，北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地2 921平方公里，而2020年控制目標(biāo)定為2 800平方公里以內(nèi)，這就要求2017年至2020年全市年均減少存量30平方公里。

二是緩解“大城市病”。進(jìn)一步落實(shí)控制增量、疏解存量的相關(guān)政策意見，制定具體的配套政策和實(shí)施方案。按照既定日程，建議繼續(xù)謀劃推動一批條件成熟的區(qū)域性批發(fā)市場、一般性制造業(yè)企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等向外疏解轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌做好北京城市副中心、新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)周邊地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理，確保到2020年，北京市常住人口控制在2 300萬人以內(nèi)，“大城市病”等突出問題得到緩解。加快北京城市副中心建設(shè)，爭取2017年底北京市行政機(jī)關(guān)率先啟動搬遷。

（二）推動交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)三個(gè)領(lǐng)域深度突破

根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》所定目標(biāo)，到2020年，區(qū)域交通一體化網(wǎng)絡(luò)基本建成，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展取得重大進(jìn)展；到2030年，京津冀區(qū)域一體化格局基本形成。

京津冀在交通領(lǐng)域存在的突出問題是：交通網(wǎng)絡(luò)密度不夠、交通方式銜接不夠、交通資源整合不夠。針對交通網(wǎng)絡(luò)密度不夠，需要加大城市軌道交通、城際高鐵和高速公路建設(shè)。通過加密交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起京津冀發(fā)達(dá)的集疏運(yùn)體系，從而形成便捷的1小時(shí)交通圈。針對交通方式銜接不夠，需要加大內(nèi)陸無水港、集裝箱運(yùn)輸站，以及連接機(jī)場、港口、鐵路站口的快速鐵路、公路線建設(shè)，打通區(qū)域間的“斷頭路”，實(shí)現(xiàn)人員的方便快捷換乘和貨物的海陸空聯(lián)運(yùn)。針對交通資源整合不夠，需要加強(qiáng)港口與航空樞紐的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)三地交通基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享和互聯(lián)互通。爭取到2020年，實(shí)現(xiàn)開通北京至霸州鐵路、北京至唐山鐵路、北京至天津?yàn)I海新區(qū)鐵路、崇禮鐵路、首都機(jī)場至北京新機(jī)場城際鐵路聯(lián)絡(luò)線、北京至石家莊城際鐵路等9條城際鐵路，基本實(shí)現(xiàn)京津保唐相鄰城市1小時(shí)交通圈。爭取到2030年，形成以“京津、京保石、京唐秦”三大通道為主軸，以京、津、石三大城市為核心，以“四縱四橫一環(huán)”為骨架的城際交通網(wǎng)絡(luò)⑨。

京津冀在生態(tài)領(lǐng)域存在的突出問題是：產(chǎn)業(yè)、人口與資源環(huán)境承載力不適應(yīng)，異質(zhì)區(qū)域的同質(zhì)化管理，區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全。針對產(chǎn)業(yè)、人口與資源環(huán)境承載力不適應(yīng)，需要按照主體功能區(qū)要求和京津冀功能定位，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口從限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，使區(qū)域的產(chǎn)業(yè)、人口與當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。針對異質(zhì)區(qū)域的同質(zhì)化管理，需要改進(jìn)區(qū)域績效考核標(biāo)準(zhǔn)，改變以GDP和財(cái)稅收入論英雄，績效考核更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效率，更加注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，避免大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)帶來生態(tài)退化和環(huán)境惡化。針對區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，需要更加關(guān)注生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展權(quán)，樹立“生態(tài)產(chǎn)品”的理念，構(gòu)建縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立“生態(tài)產(chǎn)品”交易市場，使限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)通過提供“生態(tài)產(chǎn)品”獲得應(yīng)有的收益。

京津冀在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在的突出問題是：產(chǎn)業(yè)全球競爭力不強(qiáng)、供給結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域間存在斷崖斷鏈現(xiàn)象。針對全球競爭力不足，需要整合京津冀創(chuàng)新資源，通過協(xié)同創(chuàng)新在一些產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域和重要技術(shù)環(huán)節(jié)取得重大突破，并大力推廣科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。針對產(chǎn)業(yè)供給結(jié)構(gòu)不合理，需要立足三地功能定位，理順產(chǎn)業(yè)鏈條，拉長和重構(gòu)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，推進(jìn)產(chǎn)品內(nèi)分工和價(jià)值鏈分工，避免重復(fù)建設(shè)和非理性競爭，使區(qū)域產(chǎn)業(yè)供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)市場需求的變化。針對區(qū)域間存在斷崖斷鏈現(xiàn)象，需要河北借力京津創(chuàng)新資源，建設(shè)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，重點(diǎn)建設(shè)石保廊全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)、京南國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化試驗(yàn)區(qū)，與京津共建一批科技園區(qū)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟和科技成果孵化轉(zhuǎn)化基地，吸引更多科技成果到河北孵化轉(zhuǎn)化，從而補(bǔ)齊河北創(chuàng)新能力不足的短板。

（三）推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)不是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)總量差距的縮小，而是人均收入水平差距的縮小和基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的空間均衡。目前，河北省與京津相比，在社會發(fā)展、公共服務(wù)水平和質(zhì)量層次上差異明顯，有些方面甚至呈現(xiàn)“斷崖式”差距，要實(shí)現(xiàn)2030年京津冀公共服務(wù)水平趨于均衡的目標(biāo)，還有許多工作急需推進(jìn)。

一是加強(qiáng)京津?qū)颖碧囟ǖ貐^(qū)的對口幫扶。區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，難點(diǎn)在于補(bǔ)齊河北短板，實(shí)現(xiàn)資源在區(qū)域內(nèi)的“統(tǒng)一、優(yōu)化、均衡配置”。按照相關(guān)協(xié)議，到2020年，北京和天津兩市將對口幫扶河北省張家口市、承德市、保定市21個(gè)縣（區(qū)），以提升基本公共服務(wù)水平為幫扶重點(diǎn)，同時(shí)深化產(chǎn)經(jīng)合作、加強(qiáng)生態(tài)合作和人才培養(yǎng)。應(yīng)根據(jù)方案提出的目標(biāo)，確保各項(xiàng)既定措施落實(shí)到位，到2020年，受幫扶地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善，基本公共服務(wù)水平顯著提高，生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，內(nèi)生發(fā)展動力不斷增強(qiáng)。

二是促進(jìn)教育資源共享和醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)動協(xié)作。根據(jù)《“十三五”時(shí)期京津冀教育協(xié)同發(fā)展專項(xiàng)工作計(jì)劃》，三地將重點(diǎn)推進(jìn)教育領(lǐng)域非首都功能疏解合作、基礎(chǔ)教育合作、教育人才隊(duì)伍建設(shè)等10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，下一步是加強(qiáng)重點(diǎn)工作落實(shí)，共同探索完善高校搬遷、建立分校、合作辦學(xué)等機(jī)制，推進(jìn)京津冀高等教育資源共享。醫(yī)療方面，應(yīng)通過人力社保部門，在國家異地就醫(yī)結(jié)算大平臺上，深入推進(jìn)京津冀整體聯(lián)動，盡快在全國率先實(shí)現(xiàn)跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算。

（四）深化協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制改革創(chuàng)新

體制機(jī)制改革是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的制度保障。按照京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組安排部署，目前正在研究制定京津冀協(xié)同發(fā)展體制改革的相關(guān)意見，一些重大改革方案和措施已相繼出臺。但目前由行政區(qū)劃分割帶來的要素流動不暢、市場保護(hù)、重復(fù)建設(shè)和非理性競爭等問題亟待解決。

一是打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)束縛，破解區(qū)域治理難題。首先，要把激勵(lì)做對。矯正財(cái)政和政治激勵(lì)對地方政府行為的扭曲，改變唯GDP論英雄的政績觀，樹立新發(fā)展理念，讓地方政府能夠自愿參與到區(qū)域協(xié)同發(fā)展中來。其次，要建立約束機(jī)制，規(guī)范地方政府在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的行為。通過協(xié)商談判的方式，使地方政府在區(qū)域治理上達(dá)成協(xié)議，明確參與各方權(quán)利義務(wù)，確保各方共同遵守規(guī)則。在條件成熟時(shí)制定區(qū)域治理的相關(guān)法律法規(guī)，從而更有效地約束地方政府行為。

二是打破行政壁壘，為協(xié)同發(fā)展掃清制度障礙。下一步，應(yīng)在三地推行企業(yè)和人才資質(zhì)互認(rèn)、信息互通、數(shù)據(jù)共享改革，最大限度地方便生產(chǎn)要素合理流動；深入推進(jìn)京津冀全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)，進(jìn)一步發(fā)揮中關(guān)村、天津自貿(mào)區(qū)等先行先試平臺輻射帶動作用；探索區(qū)域統(tǒng)一的金融投資、產(chǎn)權(quán)交易、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等政策，帶動協(xié)同發(fā)展不斷深化拓展。

注釋：

①是面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要。

②一是要著力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。二是要著力加大對協(xié)同發(fā)展的推動。三是要著力加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作。四是要著力調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)。五是要著力擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間。六是要著力構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。七是要著力加快推進(jìn)市場一體化進(jìn)程。

③目標(biāo)要明確，通過疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。思路要明確，堅(jiān)持改革先行，有序配套推出改革舉措。方法要明確，放眼長遠(yuǎn)、從長計(jì)議，穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營，鍥而不舍、久久為功。

④核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。

⑤京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。三省市定位分別為，北京市“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；天津市“全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”；河北省“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。

⑥即“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”?！耙缓恕奔粗副本！半p城”是指北京、天津?！叭S”指的是京津、京保石、京唐秦三個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)聚集軸?！八膮^(qū)”分別是中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)?！岸喙?jié)點(diǎn)”包括石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市和張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水等節(jié)點(diǎn)城市。

⑦近期到2017年，有序疏解北京非首都功能取得明顯進(jìn)展，在符合協(xié)同發(fā)展目標(biāo)且現(xiàn)實(shí)急需、具備條件、取得共識的交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破，深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動、試點(diǎn)示范有序推進(jìn)，協(xié)同發(fā)展取得顯著成效。中期到2020年，北京市常住人口控制在2 300萬人以內(nèi)，北京“大城市病”等突出問題得到緩解；區(qū)域一體化交通網(wǎng)絡(luò)基本形成，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展取得重大進(jìn)展。公共服務(wù)共建共享取得積極成效，協(xié)同發(fā)展機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距趨于縮小，初步形成京津冀協(xié)同發(fā)展、互利共贏新局面。遠(yuǎn)期到2030年，首都核心功能更加優(yōu)化，京津冀區(qū)域一體化格局基本形成，區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加合理，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體良好，公共服務(wù)水平趨于均衡，成為具有較強(qiáng)國際競爭力和影響力的重要區(qū)域，在引領(lǐng)和支撐全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

⑧重點(diǎn)是疏解一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)，區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)，部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會公共服務(wù)功能，部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部等四類非首都功能。

⑨“四縱”為京石邯城際、京霸衡城際、津承滄城際、環(huán)渤海城際，“四橫”為京津塘城際、京唐城際、津保城際、石滄黃城際，“一環(huán)”為環(huán)北京城際。

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