汪玉凱

[摘 要]

客觀公正準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)一個(gè)政府的好壞是有一定難度的。一個(gè)國(guó)家的政府好壞、優(yōu)劣，有作為還是不作為，與一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平、階段、歷史文化以及與此息息相關(guān)的人們的訴求、期望等有深刻的關(guān)聯(lián)。就中國(guó)現(xiàn)實(shí)而言，絕大多數(shù)普通百姓內(nèi)心更加關(guān)注的是政府能否堅(jiān)守公平和正義，能否保持廉潔，能否正當(dāng)?shù)亍坝袨椤?。在某種意義上說，“公平正義和廉潔有為”已成為中國(guó)百姓心目中好政府的代名詞。公平正義是政府公共治理的基石，廉潔有為是政府有效治理的兩翼，改善公共治理必須從堅(jiān)持公共政策的公平正義入手。

[關(guān)鍵詞]

好政府；公平正義；廉潔有為；公共治理；公共政策

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2017）02-0064-04

一、人們心目中的好政府是什么樣？

什么是好政府，什么是壞政府，中國(guó)究竟需要什么樣的政府？其實(shí)，這樣的問題說好回答也好回答，說難回答也很難回答。從好回答來說，一個(gè)政府好與不好，最有發(fā)言權(quán)的莫過于一國(guó)人民了，他們的感受最直接。道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)槠胀ò傩諏?duì)日常生活、社會(huì)交往、權(quán)益的保護(hù)、個(gè)人的尊嚴(yán)、生活的幸福感以及對(duì)政府的廉潔、行為、作為等的切身感受，無疑是他評(píng)價(jià)政府最直觀最真實(shí)的依據(jù)。因此，一個(gè)國(guó)家的大多數(shù)人對(duì)本國(guó)政府的評(píng)價(jià)取向，基本就能確定這個(gè)政府好與壞，優(yōu)與劣了，這就是人們平常所說的人心向背的問題。

從難的方面來說，要想比較客觀公正地評(píng)價(jià)一個(gè)政府的好壞優(yōu)劣、作為等，確實(shí)也很難。這種“難”既表現(xiàn)在政府在歷史發(fā)展進(jìn)程中的作用、扮演的角色本身都在不斷的變化之中，也表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的繁紛與復(fù)雜。遠(yuǎn)的不說，僅從近代政府與市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)展演變來看，就是一個(gè)很好的例子。政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中究竟應(yīng)該扮演什么樣的角色，發(fā)揮什么樣的作用，如何發(fā)揮作用，人們似乎很難形成基本共識(shí)，而且即使在一段時(shí)間內(nèi)形成了，隨著時(shí)間的推移也會(huì)發(fā)生變化。比如，在自由資本主義時(shí)代，人們對(duì)政府的感覺，最主要的職責(zé)就是保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)的秩序，至于經(jīng)濟(jì)生活，政府是很少干預(yù)的。正因?yàn)槿绱耍藗冃蜗蟮貙⒛菚r(shí)的政府稱為“守夜人”政府。但在20世紀(jì)30年代以后，隨著資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府要對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行必要干預(yù)的凱恩斯主義逐漸占據(jù)了上風(fēng)，并取得了主導(dǎo)地位。這時(shí)的政府就很難再扮演一個(gè)“守夜人”的角色了，而是通過對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政的收支平衡。20世紀(jì)70年代后，由于資本主義國(guó)家再度爆發(fā)石油危機(jī)等，主張減少政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)干預(yù)的新自由主義主張獲得了廣泛的認(rèn)同，但也好景不長(zhǎng)。在亞洲和美國(guó)的金融危機(jī)后，世界似乎又在重新反思新自由主義的得失。目前人們更傾向于要在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的適度干預(yù)與自由之間尋找平衡?？梢姡诋?dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)達(dá)、全球經(jīng)濟(jì)高度一體化的狀態(tài)下，別說要準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政府的作為不容易，就是政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中究竟應(yīng)該扮演什么樣的角色，也幾乎是眾說紛紜、莫衷一是。

對(duì)政府評(píng)價(jià)的困難之處還在于一個(gè)國(guó)家的歷史文化以及政治制度方面的差異，以及社會(huì)不同群體、階層對(duì)政府認(rèn)同的心理反應(yīng)。事實(shí)上，一個(gè)國(guó)家的政府究竟是好還是不好，是優(yōu)還是劣，有作為還是不作為，與一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平、階段、歷史文化以及與此息息相關(guān)的人們的訴求、期望等有著深刻的關(guān)聯(lián)。一般來說，經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)、社會(huì)成員文化素養(yǎng)良好以及現(xiàn)代文明水平相對(duì)高的國(guó)家，社會(huì)及其公眾對(duì)政府的要求也會(huì)更高，“好”與“作為”的內(nèi)涵也更加豐富多樣，而這些國(guó)家政府的管理運(yùn)作水平和能力，與其他國(guó)家相比也往往會(huì)更高些，并對(duì)其他國(guó)家的政府管理產(chǎn)生重要影響。盡管評(píng)價(jià)政府不易，但并不意味著人們對(duì)政府評(píng)判就找不到一個(gè)相對(duì)認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值。比如說，人們常常談?wù)摰降姆ㄖ握?、?zé)任政府、廉潔政府、高效政府以及服務(wù)型政府等，就是公眾對(duì)現(xiàn)代政府基本特質(zhì)的描繪，它與人治政府、貪腐政府、低效政府以及官僚政府等形成鮮明對(duì)比。不過就中國(guó)現(xiàn)實(shí)而言，絕大多數(shù)普通百姓內(nèi)心更加關(guān)注的可能是三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：即政府是否能夠堅(jiān)守公平和正義，能否保持廉潔，能否正當(dāng)?shù)亍坝袨椤?，可將之稱為“公平正義和廉潔有為的政府”。在某種意義上說，“公平正義和廉潔有為”已成為中國(guó)百姓心目中好政府的代名詞了。

二、公平正義，是政府公共治理的基石

公平正義之所以成為百姓崇尚的理念，成為很多人的共識(shí)，在很大程度上是由政府存在的價(jià)值決定的。在社會(huì)公共治理結(jié)構(gòu)中存在許多主體，如社會(huì)組織、企事業(yè)單位、公民個(gè)人等，但在所有這些參與治理的主體中，政府無疑是最權(quán)威的。政府的這種權(quán)威性最核心地表現(xiàn)在政府掌握著公共政策制定的權(quán)力，并通過政策的執(zhí)行和實(shí)施，維護(hù)社會(huì)正常的秩序。而政策制定本身是否公平、公正，就成為維護(hù)社會(huì)公平正義的前提和條件。很難設(shè)想，一個(gè)公共政策制度被嚴(yán)重扭曲的政府，能夠擔(dān)當(dāng)起維護(hù)社會(huì)公平正義的責(zé)任。從我國(guó)公共治理的現(xiàn)實(shí)來看，許多問題的根源也在政策的公平公正方面。有人說，在公共政策制定的某些方面，人們似乎越來越感受到富人、強(qiáng)勢(shì)利益群體對(duì)政策制定的影響，而普通人特別是弱勢(shì)群體在公共政策制定中的作用似乎越來越小，話語權(quán)越來越微弱。這是社會(huì)上出現(xiàn)收入分配不公、社會(huì)利益格局被扭曲、政府與民爭(zhēng)利，甚至權(quán)力腐敗、司法腐敗的重要根源。正是從這個(gè)意義上說，政府政策的公平和公正，政府施政中維護(hù)社會(huì)公平性和正義性，就成為公眾最關(guān)心的核心，也是公共治理的基石。如果政府的公平正義性一旦在百姓心目中喪失，其執(zhí)政的合法性就會(huì)面臨危機(jī)。古今中外大量的政府更迭的事實(shí)，都充分證明了這一點(diǎn)。

三、廉潔有為，是政府有效治理的兩翼

如果把政府的公平正義比作是一架飛機(jī)的機(jī)身、主體，那么廉潔和有為就是政府這架飛機(jī)的兩翼。對(duì)于一架飛機(jī)而言，即使有再完美的機(jī)身而沒有兩翼，是無法升天的。對(duì)于一個(gè)好政府來說，僅有公平正義的理念和價(jià)值，僅有在公平正義指導(dǎo)下的公共政策制定還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如果沒有廉潔和有為兩個(gè)關(guān)鍵要件的保障，也是很難被社會(huì)公眾所認(rèn)同的。從我國(guó)政府公共治理的實(shí)際情況看，政府的廉潔和有為兩翼方面都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

政府需要廉潔，官員需要清廉，是一個(gè)最淺顯不過的道理，中國(guó)漫長(zhǎng)的政治文化中有關(guān)這方面的警示、論述汗牛充棟，不勝枚舉?！扒迳?，廉生威”曾經(jīng)是中國(guó)古代許多為官者的座右銘，說的都是為官者廉潔清正的重要所在。但就是這個(gè)古今中外都很關(guān)注的問題，在現(xiàn)實(shí)的中國(guó)卻成了執(zhí)政黨的一大難題。據(jù)中紀(jì)委公布的數(shù)字，自改革開放以來，全國(guó)一共查處了430多萬起職務(wù)犯罪，查處的省部級(jí)高官腐敗案件涉案者達(dá)到470多人。這些職務(wù)犯罪與高官腐敗中，絕大多數(shù)都與腐敗有關(guān)，這不能說我們的反腐敗力度小，但不客氣地說，腐敗蔓延的勢(shì)頭似乎還在繼續(xù)，即使黨的十八大以后新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)掀起反腐高潮，既打蒼蠅又打老虎，聲勢(shì)似乎也很大，但百姓似乎仍不滿意，這說明在這個(gè)方面積累的問題實(shí)在是太多。所以，十八大報(bào)告明確提出“干部清正、政府清廉、政治清明”的“三清”改革目標(biāo)，高層再次發(fā)出腐敗不除有亡黨亡國(guó)危險(xiǎn)的警告。因此，除了公平正義之外，普通民眾對(duì)政府的最大期望就是廉潔，對(duì)擁有700萬之眾的國(guó)家公職人員而言，民眾最大的期望就是清廉。如果官員貪腐成風(fēng)，腐敗難以根治，再想讓民眾重拾對(duì)政府的信任，是很困難的，對(duì)于這點(diǎn)我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)。

至于政府的作為，這是公眾評(píng)價(jià)政府的另一個(gè)重要指標(biāo)。社會(huì)需要政府的有效治理，需要官員在其位、謀其政，有所作為，這是理所當(dāng)然的。因?yàn)樽鳛榭考{稅人供養(yǎng)的政府，如果在其位不謀其政、不作為，百姓當(dāng)然不答應(yīng)。但今天中國(guó)的許多政府包括許多官員，有不作為者，但更多的可能是亂作為、胡作為的問題，也就是政府行為不當(dāng)、作為不當(dāng)也許更加突出。比如，有些政府過多地干預(yù)市場(chǎng)、干預(yù)社會(huì)，政府通過公共政策的制定、行政審批、行政許可的設(shè)立，過多地與民爭(zhēng)利，甚至侵害公眾利益；有的政府官員不顧民眾的反對(duì)，拼資源、拼環(huán)境，大搞勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程、形象工程；有的政府及其官員甚至執(zhí)法違法，亂行政、亂作為，在很多情況下往往政府公職人員成為引發(fā)群體性事件的始作俑者。這些在中國(guó)公共治理中并不鮮見的現(xiàn)象，正在危害著一個(gè)良性公共治理環(huán)境的形成?？梢?，人民群眾需要有為的政府，但絕不是一個(gè)亂作為的政府，而是一個(gè)在法治框架下、在公權(quán)力受到嚴(yán)格制度約束框架下的有為政府，是一個(gè)尊重市場(chǎng)規(guī)律、尊重社會(huì)自主并能保護(hù)人民群眾利益、維護(hù)人民群眾權(quán)益的政府。這樣作為的政府才能真正為納稅人服務(wù)，成為為國(guó)家富強(qiáng)、人民福祉服務(wù)的好政府。

四、改善公共治理，必須從堅(jiān)持公共政策的公平正義入手 就目前中國(guó)政府的狀況來看，這方面的問題很難令人樂觀，離民眾心目中的好政府還有很大的差距。我們之所以做出這樣的判斷，絕不是要否定我國(guó)政府在堅(jiān)持公平、正義方面做出的極大努力，也不是要否定我國(guó)政府在反腐敗方面以及有效推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得的巨大成就，而是說，目前政府在公共政策制定方面存在的有失公平和正義的問題，政府的腐敗問題、亂作為問題，足以對(duì)整個(gè)社會(huì)的良性發(fā)展構(gòu)成威脅。如果不能下決心糾正和遏制這方面的問題，就可能造成嚴(yán)重的后果。

比如，在城市化的過程中對(duì)農(nóng)民實(shí)際上形成的雙重剝奪就是一個(gè)顯著的例子。一方面，農(nóng)村為城市提供了源源不斷的廉價(jià)勞動(dòng)力，但是政府沒有給這些已經(jīng)生活在城市的農(nóng)民工合法的市民身份，也很難給他們真正的市民生活，這些所謂的農(nóng)民工進(jìn)城后，常常是干最臟、最累、最重的活，得到的待遇卻是相對(duì)最低的，由此形成了對(duì)農(nóng)民的第一重剝奪；另一方面，城市化在一些地方實(shí)際上演變成了“圈地化”，政府獨(dú)享了土地增值的收益，把農(nóng)民排除在共享收益分配之外，因此引發(fā)了大量的征地沖突，形成了對(duì)農(nóng)民的雙重剝奪。盡管從政府的主觀意愿上沒有這樣的“故意”，甚至政府也想方設(shè)法為改善農(nóng)民的生存狀態(tài)、提高農(nóng)民的收入作了種種努力，但一些政策的實(shí)施結(jié)果事與愿違，使政府秉承的公平正義的價(jià)值出現(xiàn)了扭曲。

當(dāng)然，對(duì)公眾來說，最不能容忍的莫過于政府在社會(huì)規(guī)則和公共政策制定過程中因?yàn)樽陨淼男袨椴卉?，追逐自身特殊?jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致公平正義的喪失。比如，一些政府機(jī)構(gòu)和官員，利用手中掌握的規(guī)則制定權(quán)謀取私利，被民眾痛斥的官商勾結(jié)、權(quán)錢交易以及強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)背靠政府吞吃民眾的利益等腐敗行為，更是對(duì)公共政策的公平和公正形成了嚴(yán)重的危害，也成為公眾對(duì)政府公共治理產(chǎn)生懷疑、甚至不信任的重要根源。

上述現(xiàn)象足以說明，即使像我國(guó)這樣經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的國(guó)家，盡管絕大多數(shù)普通百姓都從改革發(fā)展中獲得了很多利益，政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中也功不可沒，但這并不意味著民眾對(duì)政府的種種不軌行為可以無限度地容忍。事實(shí)上，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)成員的自強(qiáng)、自立、公平、競(jìng)爭(zhēng)理念的確立，人們對(duì)政府公共政策的公平、正義也越來越關(guān)注，訴求也越來越強(qiáng)烈，在這樣的背景下，如果我們的政府總是以救世主的姿態(tài)，高高在上，頤指氣使，就必然會(huì)受到公眾極大的質(zhì)疑和不信任?？梢姡嵘覈?guó)公共治理的水平，提高百姓對(duì)公共治理的滿意度，就必須從改善公共政策的公平和正義入手。這樣，我們的公共治理才能受到廣大民眾的支持和歡迎，政府的公信力才能大幅度提升。