農(nóng)村無(wú)序建房原因剖析及對(duì)策研究

宋江

摘 要： 改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民收入大幅增加，農(nóng)村地區(qū)無(wú)序建房大量產(chǎn)生，成了近年來(lái)土地管理者和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。文章通過(guò)對(duì)農(nóng)村無(wú)序建房的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從外因和內(nèi)因兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)村無(wú)序建房大量產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入剖析，分別從確立農(nóng)村建房宜疏不宜堵的工作方針，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地獲取和退出機(jī)制，防止管理者不作為和亂作為，以及大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)徹底解決農(nóng)村無(wú)序建房問(wèn)題等四個(gè)方面提出了規(guī)范農(nóng)村建房秩序的政策建議。

關(guān)鍵詞： 無(wú)序； 農(nóng)村建房；對(duì)策研究

1. 農(nóng)村無(wú)序建房的現(xiàn)狀分析

農(nóng)村建房包括合法建房和違法建房?jī)深?lèi)。合法建房是指依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及實(shí)施條例等法律法規(guī)，按照先報(bào)批，后修建的法定順序，依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃修建的質(zhì)量合格的農(nóng)房。違法建房包括違法用地和違法建設(shè)，是指未經(jīng)批準(zhǔn)占用土地擅自建房的行為和沒(méi)有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證核定的建房行為。

農(nóng)村違法建房相比其他違法行為具有獨(dú)特性：顯然是違法的行為，但可以大量的、長(zhǎng)期的存在，公開(kāi)挑戰(zhàn)法律的權(quán)威，甚至在征地拆遷時(shí)還能夠得到補(bǔ)償，最后政府多會(huì)通過(guò)罰款、補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用等方式，以解決歷史遺留問(wèn)題的形式幫助其合法化。實(shí)踐中存在一方面放任村民隨意建房，另一方面進(jìn)行違法查處，以罰代法的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象值得思考該項(xiàng)法律規(guī)定是否還有存在的必要，以及大量的建房行為和法律法規(guī)相悖的矛盾應(yīng)該如何解決。

農(nóng)村建房最突出特點(diǎn)：無(wú)序。改革開(kāi)放之前，農(nóng)村貧窮落后，村民依靠種地為生，防御能力弱，村民建房都會(huì)考慮到盡量少占良田，聚而居之。改革開(kāi)放后，農(nóng)民通過(guò)外出務(wù)工等大幅度增加了收入，但受到當(dāng)前土地制度和戶(hù)籍制度的限制，不能順利成為城市居民，于是開(kāi)始在家鄉(xiāng)建房，形成了中國(guó)歷史上最大的建房潮，很多村民一家建有多幢房屋，形成“一戶(hù)多宅”。但是，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)房修建缺少規(guī)劃，建筑質(zhì)量缺少監(jiān)管，使用年限短，安全隱患嚴(yán)重，甚至還有不少專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷的“對(duì)口建筑”，給國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)增加了成本和難度。

從表象上看，現(xiàn)代農(nóng)村得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越完善，新建、改建房屋規(guī)模大、速度快。從農(nóng)村常住人口方面來(lái)看，多數(shù)是老年人和兒童，常住人口少，青壯年基本都到經(jīng)濟(jì)較好的地方務(wù)工，且很多人已經(jīng)在城鎮(zhèn)購(gòu)房。農(nóng)村地區(qū)新建房屋數(shù)量不降反升，與不斷推高的城鎮(zhèn)化率不相適應(yīng)。從利用率來(lái)開(kāi)，農(nóng)村房屋空置率高，利用率低，人均建筑面積大，且還有較大面積的附屬設(shè)施用地。從農(nóng)房的價(jià)值上看，按照目前的制度，不具備保值增值和金融功能。

2. 農(nóng)村無(wú)序建房大量產(chǎn)生的原因剖析

農(nóng)村無(wú)序建房大量產(chǎn)生既有規(guī)劃滯后和執(zhí)法不嚴(yán)等原因，也有經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，城市化水平不高的原因，是內(nèi)因和外因共同作用的結(jié)果。

2.1 外部原因

一是村民建房需求和國(guó)家最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策之間存在矛盾，缺乏具有可行性的處理政策。2003年，中共中央十六屆三中全會(huì)提出了在全國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，保護(hù)糧食安全。但現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為政策的嚴(yán)格性和浪費(fèi)的嚴(yán)重性并存。一方面，村民有強(qiáng)烈的意愿將房屋搬遷至生產(chǎn)生活條件較好的平壩地區(qū)，另一方面，平壩地區(qū)基本上是基本農(nóng)田，受《基本農(nóng)田保護(hù)條例》限制，可建設(shè)區(qū)域相對(duì)較小，私下買(mǎi)賣(mài)土地，無(wú)序建房成了他們最直接有效的解決方式。

二是農(nóng)村跨農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織建房需求和法律禁止買(mǎi)賣(mài)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織土地用于非農(nóng)建設(shè)的矛盾日益突出。按照目前的法律規(guī)定，一般情況下不允許跨集體經(jīng)濟(jì)組織獲取宅基地，無(wú)形中把村民建房的范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是交通及治安管理的發(fā)展，家庭的經(jīng)濟(jì)收入不依賴(lài)于種地，農(nóng)民建房不完全是為了生產(chǎn)和防衛(wèi)，交通方便、風(fēng)景優(yōu)美、人居環(huán)境好等成為新的宅基地選址標(biāo)準(zhǔn)。由于有了此類(lèi)需求，就滋生了此類(lèi)市場(chǎng)，盡管《土地管理法》六十三條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是私下跨農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織買(mǎi)賣(mài)宅基地的現(xiàn)象仍然非常普遍。

三是村民合理的建房需求和滯后的鄉(xiāng)村規(guī)劃之間存在矛盾，導(dǎo)致無(wú)序狀態(tài)的發(fā)生。經(jīng)濟(jì)發(fā)展刺激了村民的建房需求，按照“法無(wú)規(guī)定即可為”的法治思想，法律規(guī)定不準(zhǔn)許建房的區(qū)域不能建房，沒(méi)有規(guī)定不可建房的區(qū)域就能建房。這樣，會(huì)造成兩類(lèi)問(wèn)題，第一類(lèi)是由于地勢(shì)平坦的地方已經(jīng)基本開(kāi)墾成農(nóng)田，不符合建房規(guī)定，村民只能選擇不是農(nóng)田的地方建房，然而，此類(lèi)區(qū)域大多地質(zhì)條件差，坡度大，村民不愿意作為建房選址。第二類(lèi)是一旦政府放松監(jiān)管，村民就會(huì)選擇在平坦的農(nóng)田里建房，類(lèi)似的情況成為普遍現(xiàn)象之后，建房者就不再認(rèn)為將房屋建在農(nóng)田里是違法的。造成上述兩種無(wú)序建房的原因是無(wú)有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃，或者鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后，或者規(guī)劃不合理，或者有規(guī)劃但不能貫徹執(zhí)行。國(guó)家對(duì)農(nóng)村建房規(guī)劃重視不夠，現(xiàn)有的法律法規(guī)不能得到有效的執(zhí)行，建房的隨意性過(guò)大。由于禁止性規(guī)定和引導(dǎo)性規(guī)定不對(duì)稱(chēng)，本來(lái)控制建房是為了保護(hù)基本農(nóng)田，最終的結(jié)果是村民在基本農(nóng)田里隨意、無(wú)序地建房，建筑面積和附屬設(shè)施占地面積都很大，造成了耕地的破碎化及大量浪費(fèi)。由于缺少規(guī)劃，村民自主選址建房沒(méi)有考慮到交通、排污、飲水、供電、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況，給后續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)工作帶來(lái)了巨大的困難。在沒(méi)有規(guī)劃或者規(guī)劃滯后的情況下，政府基本上是采取利用《土地管理法》及實(shí)施條例實(shí)施“堵”的工作方法，結(jié)果，逆勢(shì)而為的行動(dòng)沒(méi)有達(dá)到“堵”的效果，沒(méi)有堵住農(nóng)村的違法建房和無(wú)序建房，反而，很多地方陷入了失控的狀態(tài)，中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)最大的農(nóng)村建房潮有序化最后以失敗而告終。

四是村民對(duì)行政審批的高效率需求和低效的行政效率之間存在較大矛盾，導(dǎo)致村民不愿意通過(guò)正常程序申請(qǐng)建房，而普遍愿意采取先建房、后補(bǔ)辦手續(xù)的方式。村民申請(qǐng)建房，如果走法定的建房審批程序，需要比法定批準(zhǔn)時(shí)限更長(zhǎng)的時(shí)間，而這些時(shí)間成本的損失很大程度上是行政機(jī)關(guān)造成的。在不能滿(mǎn)足村民時(shí)間要求的情況下，村民會(huì)選擇先自行修建，然后再完善手續(xù)的方式建房。造成的后果是大量的違法建房產(chǎn)生，本來(lái)是政府的主動(dòng)行政審批行為，反而變成了被動(dòng)執(zhí)法行為。

五是套取征地拆遷帶來(lái)的高額補(bǔ)償費(fèi)，從客觀上助推了大量違法建房的產(chǎn)生。近幾年的城市擴(kuò)張、交通、水利等建設(shè)總量很大，國(guó)家需要大量征收集體土地和拆遷農(nóng)房，而拆遷費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于修建成本，其中有很大的利潤(rùn)空間。因而，征地拆遷成了村民采取的一種不正當(dāng)、但很實(shí)用的致富方式。在利益的驅(qū)動(dòng)下，村民會(huì)采取偷建、搶建等方式快速建房，甚至有公開(kāi)對(duì)抗執(zhí)法人員執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。

六是缺乏事前控制，執(zhí)法不嚴(yán)的負(fù)面影響難辭其咎。一項(xiàng)法律的推行取決于兩個(gè)方面的因素，一是法律的規(guī)范對(duì)象需要有清晰的法制意識(shí)，知道哪些可為，哪些不可為；二是需要執(zhí)法者嚴(yán)格執(zhí)法，以國(guó)家暴力機(jī)關(guān)為后盾，維護(hù)法律的權(quán)威，確保法律的貫徹實(shí)施。由于違法建房從短期看社會(huì)危害性不大，基本不侵害別人的利益，而且是將房屋建在“自己”的土地上，周?chē)癖姷年P(guān)注度不高，一般情況下不會(huì)主動(dòng)舉報(bào)。當(dāng)出現(xiàn)違法建房沒(méi)有被及時(shí)查處時(shí)，別的村民會(huì)紛紛效仿，造成所謂“法不責(zé)眾”的執(zhí)法難題。而且，村民建房一般會(huì)用盡積蓄，乃至?xí)e債，如在房屋建成后強(qiáng)制拆除，必然會(huì)觸及村民的切身利益，極有可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。因此，一般情況下，政府對(duì)于村民未審批已建成的住房，不會(huì)采取強(qiáng)制拆除措施，而是采取通過(guò)罰款后完善手續(xù)等補(bǔ)救措施解決此類(lèi)問(wèn)題。另外，由于中國(guó)行政體制的特殊情況，政府控制違法建房未能做到常抓不懈，特別是領(lǐng)導(dǎo)更換過(guò)渡期，執(zhí)法就會(huì)松懈，違法建房就會(huì)快速反彈，對(duì)政策法律執(zhí)行的效果影響特別大。

七是村民除有剛性的建房需求之外，存在攀比心理也是農(nóng)村無(wú)序建房產(chǎn)生的重要原因。由于人類(lèi)的本性，普遍存在攀比心理，如一個(gè)村子只要有人帶頭修建造型時(shí)尚的房屋，其他人會(huì)產(chǎn)生從眾心理，在具備條件的情況下，想方設(shè)法將建筑面積擴(kuò)大、樓層建高、院子建大，房屋造型更時(shí)尚，這種攀比心理從一定程度上助長(zhǎng)了農(nóng)村建房的大量產(chǎn)生。如果管理不善，無(wú)交通、水電、排污、燃?xì)獾扰涮自O(shè)施的農(nóng)房會(huì)大量修建，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致無(wú)序狀態(tài)的產(chǎn)生，增加環(huán)境的負(fù)擔(dān)。

八是村民的建房法律意識(shí)淡薄，是農(nóng)村無(wú)序建房產(chǎn)生的另一個(gè)重要原因。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是保護(hù)耕地的法律意識(shí)淡薄。特別是二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，降低了農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性，認(rèn)為沒(méi)有了耕地同樣能夠生存和發(fā)展，產(chǎn)生了耕地不重要的誤解，肆意破壞基本農(nóng)田的現(xiàn)象屢禁不止。另一方面是對(duì)房屋的產(chǎn)權(quán)證書(shū)需求不強(qiáng)烈。房地產(chǎn)權(quán)證書(shū)對(duì)村民來(lái)說(shuō)作用不大，主要作用是通過(guò)法律確認(rèn)該房屋屬于該村民所有，基本不具備金融功能和投資價(jià)值，作為農(nóng)村資產(chǎn)流動(dòng)性不強(qiáng)。據(jù)走訪(fǎng)調(diào)查，建房村民在不需要花錢(qián)的情況下愿意辦理合法登記，否則，不愿意主動(dòng)辦理合法登記。根據(jù)村民的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村違法房屋積累到一定的數(shù)量以后，政府會(huì)以解決歷史遺留問(wèn)題的形式，統(tǒng)一解決辦理產(chǎn)權(quán)證書(shū)的問(wèn)題。

2.2 內(nèi)部原因

經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，城市化水平不高，是農(nóng)村無(wú)序建房的內(nèi)部原因，也是根本原因。從發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)歷來(lái)看，城鎮(zhèn)化率會(huì)達(dá)到80%以上的水平，而中國(guó)2015年的城鎮(zhèn)化率僅52%，農(nóng)業(yè)區(qū)縣更低。城鎮(zhèn)化水平是衡量一個(gè)國(guó)家和一個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與農(nóng)村建房發(fā)展有著內(nèi)在的聯(lián)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，城鄉(xiāng)之間是一種原始的穩(wěn)定關(guān)系，相對(duì)固化，城里人就是城里人，鄉(xiāng)下人就是鄉(xiāng)下人，貧富差距不大，物質(zhì)普遍匱乏。這個(gè)時(shí)期農(nóng)村建房基本呈現(xiàn)出一種固態(tài)的平衡，自由選址建房，形成村莊。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中級(jí)階段，也就是快速發(fā)展階段，城市率先得到了發(fā)展。由于城市具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)極的作用，迅速產(chǎn)生了集聚效應(yīng)，整個(gè)社會(huì)人口呈現(xiàn)出一種單向流動(dòng)的狀態(tài)，即大量的農(nóng)村人口涌向城市，農(nóng)村先是村莊“空心化”，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民掙到錢(qián)之后，依然無(wú)法承擔(dān)城市的高房?jī)r(jià)和無(wú)力在城市定居，于是開(kāi)始大量的在家鄉(xiāng)建房，耕地被占用，農(nóng)村無(wú)序建房開(kāi)始大量產(chǎn)生。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，正處于這個(gè)階段。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級(jí)階段，也就是后工業(yè)化時(shí)代，城鄉(xiāng)之間將會(huì)恢復(fù)到一種新的穩(wěn)定關(guān)系，是一種動(dòng)態(tài)的平衡關(guān)系，城鎮(zhèn)化率高達(dá)80%以上，人口可以在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。在這個(gè)階段，農(nóng)村建房將大量減少，農(nóng)村以產(chǎn)業(yè)化的形式發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃齊備，農(nóng)村無(wú)序建房的問(wèn)題將得到根本解決。

3. 規(guī)范農(nóng)村建房秩序的建議

3.1 確立“以疏為主、以堵為輔、疏堵結(jié)合”的工作方針

一是具有政策強(qiáng)制性的規(guī)劃導(dǎo)向。規(guī)劃必須要有超前性，長(zhǎng)期規(guī)劃、中期規(guī)劃和短期規(guī)劃之間應(yīng)該邏輯嚴(yán)密，協(xié)調(diào)規(guī)范，不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的變化而隨意變化，應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的穩(wěn)定性。規(guī)劃必須實(shí)事求是、正確、合理、有可行性。在制定規(guī)劃階段，應(yīng)當(dāng)把土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、旅游規(guī)劃、交通規(guī)劃、退耕還林規(guī)劃等“多規(guī)合一”，避免互相沖突。在規(guī)劃的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分征求當(dāng)?shù)卮迕竦囊庖?jiàn)，既能滿(mǎn)足建房需求，又能滿(mǎn)足勞作等其他需求。規(guī)劃成果應(yīng)當(dāng)在公開(kāi)的媒體和規(guī)劃區(qū)人流量大的地方公開(kāi)，讓公眾知曉。如果有了適當(dāng)?shù)囊?guī)劃，對(duì)個(gè)別不按照規(guī)劃建房的村民應(yīng)該堅(jiān)決采取 “堵”的方式，嚴(yán)格執(zhí)法。需要注意的是在“堵”的時(shí)候必須進(jìn)行事前控制，不要等到村民的房屋建好之后，采取強(qiáng)制拆除措施，這樣不但會(huì)激化村民與政府之間的矛盾，還會(huì)抹黑政府形象。規(guī)劃引導(dǎo)要注意時(shí)效性，不宜操之過(guò)急、大拆大建，因采取逐步實(shí)施的策略，無(wú)規(guī)劃建設(shè)區(qū)的和規(guī)劃建設(shè)區(qū)布局不合理的抓緊時(shí)間劃定建設(shè)區(qū)，已劃定建設(shè)區(qū)的嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行。

二是具有利益傾向性的投資導(dǎo)向。這種導(dǎo)向發(fā)生在規(guī)劃落地階段。政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)村房屋建設(shè)發(fā)展基金，專(zhuān)門(mén)用于農(nóng)村建房管理。政府劃定規(guī)劃建設(shè)區(qū)，統(tǒng)一用地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織具體管理，為規(guī)劃區(qū)域配套交通、水、電、網(wǎng)絡(luò)、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施。資金投向之處，必然會(huì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有比較優(yōu)勢(shì)，使得建設(shè)區(qū)猶如城市一樣，對(duì)建房村民產(chǎn)生吸引力。規(guī)劃區(qū)域內(nèi)既要注意整體效果，又要尊重村民的個(gè)性化需求，重點(diǎn)是通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)村民向規(guī)劃區(qū)集聚。

三是具有工作需求性的就業(yè)導(dǎo)向。容易就業(yè)的區(qū)域?qū)r(nóng)戶(hù)有較大的吸引力，若適當(dāng)輔以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，能夠形成以產(chǎn)業(yè)化工人為主的集中居住點(diǎn)。規(guī)劃的農(nóng)村建設(shè)區(qū)應(yīng)考慮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，盡量布局在靠近農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工廠及其他農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域，便于村民就近就業(yè)。

四是具有戰(zhàn)略性的耕地保護(hù)導(dǎo)向。首先是通過(guò)多種渠道宣傳耕地保護(hù)政策，讓其深入人心，貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于耕地保護(hù)、確保糧食安全的相關(guān)規(guī)定。其次是嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田劃定相關(guān)規(guī)定，通過(guò)不允許占用基本農(nóng)田反過(guò)來(lái)促使村民只能在規(guī)劃的建設(shè)區(qū)建房。規(guī)劃的建設(shè)區(qū)如暫時(shí)未建設(shè)，可作為農(nóng)用地繼續(xù)耕種，退出的宅基地，通過(guò)復(fù)墾可作為農(nóng)用地使用。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村宅基地獲取和退出機(jī)制

規(guī)劃農(nóng)村房屋建設(shè)區(qū)后，附近的居民如何獲取和退出宅基地，如何解決宅基地的無(wú)償供給與有償退出之間的矛盾，是一個(gè)需要研究的重要課題。根據(jù)《土地管理法》及實(shí)施條例，農(nóng)村居民一戶(hù)可獲得一處宅基地。應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定規(guī)劃區(qū)外一律不允許新增宅基地。通過(guò)嚴(yán)控新增農(nóng)村宅基地區(qū)域，達(dá)到規(guī)范農(nóng)民建房秩序的目的。農(nóng)村宅基地應(yīng)充分供給，保障農(nóng)民正常的建房要求。因?yàn)檎貫闊o(wú)償供給，結(jié)合中國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，應(yīng)當(dāng)盡量弱化宅基地的財(cái)產(chǎn)性，強(qiáng)調(diào)其社會(huì)性、穩(wěn)定性的一面。規(guī)劃建設(shè)區(qū)的農(nóng)村宅基地獲取有兩種形式，一種是新增戶(hù)的獲取，應(yīng)當(dāng)沿用采取無(wú)償取得的獲取方式；另一種是已有宅基地戶(hù)的獲取，如果選擇是不進(jìn)入規(guī)劃建設(shè)區(qū)，可在原房屋繼續(xù)居??；如果選擇進(jìn)入規(guī)劃建設(shè)區(qū)，那么就必須將原址全部復(fù)墾。

有關(guān)宅基地的退出，法律層面尚無(wú)明確規(guī)定。從實(shí)際操作層面看，國(guó)家目前采取的是有償退出機(jī)制。重慶市開(kāi)展的地票制度改革和戶(hù)籍制度改革退地工作，在農(nóng)村宅基地有償退出嘗試方面，走在了全國(guó)的前列。通過(guò)有償?shù)男问焦膭?lì)村民退出宅基地有兩個(gè)方面的作用，一方面宅基地復(fù)墾后解決城市用地指標(biāo)占補(bǔ)平衡的問(wèn)題，另一方面地票交易后復(fù)墾農(nóng)戶(hù)獲得的補(bǔ)償款大幅增加了農(nóng)民的收入，為進(jìn)城農(nóng)民在城市定居奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。從城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)看，農(nóng)村住房規(guī)劃建設(shè)區(qū)的規(guī)模會(huì)逐漸縮小，盡管規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村宅基地是無(wú)償取得，仍然應(yīng)當(dāng)采取有償退出的機(jī)制。農(nóng)村宅基地有償退出需要循序漸進(jìn)，不宜采取大拆大建的方式。對(duì)于規(guī)劃區(qū)外無(wú)序建設(shè)的農(nóng)房，因采取有償退出和自然退出相結(jié)合的方式解決宅基地退出問(wèn)題。

3.3 嚴(yán)格執(zhí)法，防止管理者“不作為”和“亂作為”

嚴(yán)格執(zhí)法的客體是建房農(nóng)戶(hù)，執(zhí)法依據(jù)是已頒布的法律法規(guī)。對(duì)于違法建房，必須堅(jiān)決制止。“堵”的方式雖然不能從根本上解決農(nóng)村無(wú)序建房問(wèn)題，但可以通過(guò)灌輸耕地保護(hù)和依照規(guī)劃發(fā)展的思想，有效保護(hù)有限的土地資源，保證無(wú)序建房不至于造成不可逆轉(zhuǎn)的后果。

作為執(zhí)法主體的管理者，需從兩個(gè)方面規(guī)范執(zhí)法行為，一是防止“不作為”，執(zhí)法不力是不作為的重要表現(xiàn)之一，也是造成法不責(zé)眾的不利后果的重要原因。二是防止“亂作為”，即違反公平公正的原則，講人情，不依法行政，甚至參與違法建房行為。提高管理者素質(zhì)是提高執(zhí)法水平的重要途徑，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對(duì)“不作為”和“亂作為”的管理者，堅(jiān)決追究責(zé)任，從嚴(yán)處理，確保土地管理隊(duì)伍的純潔性。在對(duì)農(nóng)村建房的監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)引入群眾監(jiān)督機(jī)制，一是村民之間互相監(jiān)督，防止違法建設(shè)現(xiàn)象發(fā)生；二是監(jiān)督行政管理部門(mén)，防止執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象產(chǎn)生。

想方設(shè)法走出農(nóng)村違法建房“法不責(zé)眾”的困境。農(nóng)村建房中的違法建房盛行，很大程度上歸結(jié)為“法不責(zé)眾”思想的影響。造成法不責(zé)眾的原因主要有兩個(gè)，一是“法”的問(wèn)題，二是“眾”的問(wèn)題。從農(nóng)村建房相關(guān)法律法規(guī)上來(lái)講，立法保護(hù)土地是必需的，但是，法制的不完善、漏洞太多導(dǎo)致了大量違法建房產(chǎn)生，特別是規(guī)劃滯后和落實(shí)不力，成了無(wú)序建房滋生的根源。歸根到底，農(nóng)村無(wú)序建房的主體責(zé)任應(yīng)歸結(jié)為政府疏于管理，而不應(yīng)歸結(jié)為建房者。要解決法不責(zé)眾的問(wèn)題，首先要完善法律法規(guī)，執(zhí)行行之有效的規(guī)劃，堵住法律法規(guī)存在的漏洞；其次是嚴(yán)格執(zhí)法，確保法律的順利實(shí)施，體現(xiàn)社會(huì)公平正義。

3.4 大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加速城市化進(jìn)程是規(guī)范農(nóng)村建房秩序的根本途徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平具有高度的正相關(guān)性。隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是大勢(shì)所趨，農(nóng)村需要的勞動(dòng)力越來(lái)越少，大量農(nóng)民從耕地中解放出來(lái)，成為產(chǎn)業(yè)工人。隨著人口的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口的減少，必將導(dǎo)致農(nóng)村建房需求的減少，因而有助于改善農(nóng)村無(wú)序建房的現(xiàn)狀，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地少、房屋少、生態(tài)良好、耕地連片的理想狀態(tài)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是中國(guó)執(zhí)政黨最根本的任務(wù)，能解決絕大部分的社會(huì)矛盾，在規(guī)范農(nóng)村建房秩序中起決定性作用。如果經(jīng)濟(jì)得不到發(fā)展，農(nóng)民被禁錮在農(nóng)村，那么，無(wú)序建房的問(wèn)題終究得不到解決。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r既是農(nóng)村無(wú)序建房產(chǎn)生的主要原因，也是解決農(nóng)村無(wú)序建房問(wèn)題的歸宿。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展拓寬了農(nóng)民務(wù)工的渠道，農(nóng)民收入增多以后，建房就有了資金，加速了農(nóng)村地區(qū)農(nóng)房更新?lián)Q代的進(jìn)度，導(dǎo)致無(wú)序建房。最終，會(huì)由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的提高，農(nóng)村建房的數(shù)量會(huì)減少到與農(nóng)村人口相適應(yīng)的水平，輔以適當(dāng)?shù)囊?guī)劃和嚴(yán)格的執(zhí)法，可從根本上解決農(nóng)村無(wú)序建房的問(wèn)題。

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