理解政策變遷過程：三重路徑的分析

駱苗　毛壽龍

摘要：

倡議聯(lián)盟分析框架、多源流以及間斷—均衡理論作為主流的政策過程分析路徑，從不同的視角對政策變遷的過程進行了解釋，以焦點事件、觀念變遷以及政策目標的調(diào)整為元素的關(guān)鍵點解釋了政策變遷的動因；政策企業(yè)家的概念則進一步解釋了政策變遷過程中的行為。三重路徑對政策變遷過程的解釋有助于更好地理解轉(zhuǎn)型時期中國社會的政策變遷，但基于西方社會的制度背景，政策變遷的過程難以擺脫制度情境的影響，需要對三重路徑分析中國問題的適用性做進一步討論。

關(guān)鍵詞：政策變遷；倡議聯(lián)盟分析框架；多源流分析框架；間斷—均衡分析

中圖分類號：D03501文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）02-0058-08

在政策變遷長達數(shù)十年的研究中，政策研究從不同的視角對該問題進行了深入的分析，影響政策變遷的因素得到了細致的解釋。早期的公共政策學者以政策過程階段的分析視角對政策的各個過程進行分解以解釋政策變遷，研究在不同階段公共政策是如何有效運作的，強調(diào)不同政策階段的連續(xù)有序性，認為公共政策的演變是一個循環(huán)周期，根據(jù)目標和情境公共政策被制定、執(zhí)行、評估和再調(diào)整[1]（p.542）。20世紀80年代以來，許多學者在反思政策變遷現(xiàn)有分析的基礎(chǔ)上，通過對傳統(tǒng)的政策過程階段模型進行修正提出了多個政策變遷分析的新框架。當前主流的分析框架包括倡議聯(lián)盟框架、多源流分析框架以及間斷—均衡理論，三重路徑從不同的視角分析政策變遷，那么這些路徑對影響政策變遷的因素互動機理有何不同？借鑒西方制度背景下的主流政策變遷路徑解釋中國的政策變遷需要哪些情境性調(diào)試？三重路徑對政策變遷的分析對解釋我國轉(zhuǎn)型過程中的政策變遷有什么啟示？

一、主流政策過程的解釋框架：三重路徑

（一）倡議聯(lián)盟分析框架：情境因素、信念體系、政策學習

倡議聯(lián)盟從外生變量和政策子系統(tǒng)之間的互動來剖析政策變遷（參見圖1），尋求將倡議聯(lián)盟和政策變遷結(jié)合起來[2]。倡議聯(lián)盟分析框架對政策變遷的分析基于四個主要前提條件：一是外生變量通過限制政策子系統(tǒng)參與者的選擇范圍和參與者影響政策子系統(tǒng)；二是影響政策子系統(tǒng)中倡議聯(lián)盟的信念體系；三是政策子系統(tǒng)包括多個層級的參與者；四是可以用信念體系對公共政策和項目的理論指導進行概括[3]（pp.1617）。倡議聯(lián)盟分析框架利用信念體系的層次化、聯(lián)盟內(nèi)外的政策學習與政策子系統(tǒng)的互動剖析政策變遷發(fā)生的過程及不同程度政策變遷出現(xiàn)的原因。

倡議聯(lián)盟框架從內(nèi)部和外部兩個層面分析影響政策變遷的因素，認為內(nèi)部和外部因素的沖擊會影響政策變遷，但這種政策變遷并非是自然發(fā)生的，由于存在政治影響，這些沖擊需要解讀和轉(zhuǎn)變，政策變遷可能由于對一個問題的不確定而觸發(fā)。倡議聯(lián)盟框架認為政策變遷有兩大動力來源：一是個人隨著時間推移實現(xiàn)自身目標的努力行為；二是政策子系統(tǒng)外部的干擾因素。因此，倡議聯(lián)盟框架把一個政策子系統(tǒng)內(nèi)部的政策變遷看作是兩個過程同時作用的產(chǎn)物。首先，政策子系統(tǒng)內(nèi)部的倡議聯(lián)盟試圖將他們的信念體系的核心理念和次要方面轉(zhuǎn)換為政府政策。其次，薩巴蒂爾將外部干擾因素分為動態(tài)的和穩(wěn)定的兩種外生變量，這兩種變量共同作用從而對政策子系統(tǒng)構(gòu)成限制條件和機會。

政策子系統(tǒng)和信念體系是倡議聯(lián)盟框架分析政策變遷過程的核心概念。政策子系統(tǒng)是“參與處理一個政策問題的一組政策參與者”，其結(jié)構(gòu)對政策變遷具有重要作用（參見表1）。政策子系統(tǒng)的開放程度直接影響政策變遷的類型，在開放性的政策子系統(tǒng)與政策共同體一致性較低的情況下，能夠很快實現(xiàn)政策變遷的范式轉(zhuǎn)變，這對政策變遷來說是根本性的。要理解較長時間內(nèi)發(fā)生的政策變遷，“最有用的分類方法就是‘政策倡議聯(lián)盟”，該聯(lián)盟包括“民選及任命官員、利益集團領(lǐng)袖、研究人員等”，這些人擁有共同的信念體系，在較長時間內(nèi)保持行動的協(xié)調(diào)一致。倡議聯(lián)盟框架是后實證主義政策分析的典型代表理論，強調(diào)政策制定過程中的信念體系，認為政策變遷過程中信念體系發(fā)揮重要作用，主要包括價值取向、對因果關(guān)系（包括問題的重要程度）和世界局勢的理解以及對政策工具效力的判斷等。將信念體系與政策放在同一平臺上進行分析有助于理解政策參與者尤其是技術(shù)信念在政策變遷中的作用。每個聯(lián)盟的信念體系都可以被塑造為一個三維等級化的結(jié)構(gòu)：一是最高最廣程度上被共享的信念體系，是包括實體性和規(guī)范性信仰的深層內(nèi)核；二是政策的核心信念，是貫穿于整個政策子系統(tǒng)中聯(lián)盟的基本行為規(guī)范和因果認知，包括基本的價值偏好、認識子系統(tǒng)中核心價值的策略以及處理問題的最佳政府層級和政策工具等，政策的核心信念是聯(lián)盟的基本黏合劑，象征著政策精英在專業(yè)化領(lǐng)域中的基本規(guī)范和經(jīng)驗性職責；三是信念體系的次要方面，相比核心信念，在環(huán)境變化需要的時候，次要方面更容易發(fā)生變動以調(diào)試政策需要，尤其是在受到攻擊的時候，政策聯(lián)盟往往會首先放棄信念體系的次要方面以保護政策核心[4]（pp.157158）。

總體來看，倡議聯(lián)盟分析框架最適合用于考察已經(jīng)存在的、包含清晰政策的政策子系統(tǒng)，其有效地回應(yīng)了實現(xiàn)政策變遷過程中的三個關(guān)鍵問題：一是影響政策變遷的主要和次要因素；二是在政策變遷過程中，倡議聯(lián)盟本身如何動員個體以構(gòu)建聯(lián)盟、在一段時間內(nèi)維持聯(lián)盟的方式以及聯(lián)盟采取行動的戰(zhàn)略意涵；三是政策變遷過程中政策學習的實現(xiàn)過程，尤其是聯(lián)盟之間的學習。

（二）多源流理論：三條溪流、政策企業(yè)家與機會之窗

多源流理論是20世紀80年代中期金登等提出的，解釋了在模糊條件下的政策選擇過程，是理解政策議程設(shè)置和政策變遷的重要路徑（參見圖2）。該理論建立在機會之窗的概念基礎(chǔ)上，借鑒了有限理性和組織理論的研究成果，將整個決策系統(tǒng)作為分析單元，旨在回應(yīng)政策分析過程中的三個重要問題：在任何給定的時間，促使政府內(nèi)部及周圍的人們對某項問題關(guān)注而忽視另一些問題的原因是什么？為什么有些問題很重要而其他問題并不這樣？對問題及備選方案的選擇是怎樣進行的？

多源流理論認為即使政策之窗并不經(jīng)常開啟并且開啟時間較短，政策變遷也仍然常常會導致公共政策的重大變革。當政策之窗開啟的時候，政策企業(yè)家試圖贏得政府對他所提出的有關(guān)問題、觀念和政治有關(guān)的解決措施的支持。

最大、最根本性的政策變化就產(chǎn)生于問題、政策建議和政治的結(jié)合。“結(jié)合”是多源流理論最大的特點，在一個關(guān)鍵的時間點上，三大源流匯聚在一起，此時問題就被提上了政策議程[5]（p.125）。關(guān)鍵的時間點被稱為機會之窗，即“根據(jù)跟定的動議而采取行動的機會，呈現(xiàn)并且只敞開很短暫的時間”，其開啟依賴于政治溪流的變化。政治溪流之所以產(chǎn)生變遷的一個關(guān)鍵原因就在于問題的界定，通過界定該問題使得政府機構(gòu)和社會公眾開始關(guān)注該問題。因此，問題的界定是政策變遷的首要任務(wù)。多源流認為一些普遍的指標、焦點事件（包括危機和符號）以及獲得的反饋使決策者認為問題需要被解決，只有把一個建議和一個被視為真實、重要的問題聯(lián)系起來，那個政策建議才更有希望被推上議程。因此，多源流理論強調(diào)三條源流結(jié)合的條件的分析，即三條相互獨立的源流是通過什么條件實現(xiàn)了匯聚并推進了政策變遷。

多源流分析框架突出分析了焦點事件、危機和符號對政策變遷的動力作用。問題流的出現(xiàn)并不是偶然事件，而是一些積極分子將他們所關(guān)注的問題推上政策議程的表現(xiàn)。很多情況下問題并不是不言自明的，需要一些推動力引起政府內(nèi)部及其周圍具有決策權(quán)的人的關(guān)注，焦點事件、危機和符號在政策變遷過程中就扮演著“引擎”的角色，其作用主要體現(xiàn)在三個層面：第一，它們強化了對某一問題預(yù)先存在的知覺，主要是對業(yè)已存在的某事具有強化作用；第二，一次危機或危害可以當預(yù)警，這些事件可能預(yù)示著一個更加普遍的問題；第三，焦點事件等于其他類似的事件配合起來影響政策問題的界定，從而直接影響該問題進入政策議程。重要的政策變遷往往需要關(guān)鍵點，政策行動者會在關(guān)鍵點利用一致的、經(jīng)過整合的新觀念取代原有的觀念或范式達成新的政策。

多源流理論對政策變遷的關(guān)注更多地聚焦于變遷的發(fā)生，即政策變遷發(fā)生的條件。政策制定過程本身是一種“提出智力難題—陷入智力困境—走出困境”的過程，政策企業(yè)家在該過程中利用自身的影響力凸顯問題并提供政策建議以實現(xiàn)政治溪流和政策溪流的結(jié)合，在政策窗口出現(xiàn)的短暫時間內(nèi)抓住時機將準備就緒的方案提出，從而實現(xiàn)三流合一推動政策變遷。多源流并未對政策變遷程度和政策變遷的多元化影響因素進行深入的探討，而是對政策制定過程、三條溪流的“流動性”進行了比較深入的分析，機會之窗是政策變遷發(fā)生的關(guān)鍵點。

（三）間斷—均衡理論：問題界定與議程設(shè)置

間斷—均衡理論旨在解釋政策過程中長期的穩(wěn)定與偶爾的停滯和間斷之間的關(guān)系，即政策過程往往受一種穩(wěn)定和漸進主義驅(qū)動，但偶爾這種均衡會被不同于過去的重大變遷所打斷④。間斷—均衡理論并不聚焦于純粹的漸進性政策演變或純理性選擇的政策過程，而是拓展了現(xiàn)有的議程設(shè)置理論，在反思漸進主義路徑過程中構(gòu)建了間斷—均衡理論的政策分析框架以分析政策變遷過程的動態(tài)性。

問題設(shè)置是政策發(fā)生變遷的重要驅(qū)動力，不同的界定可能會產(chǎn)生不同的社會回應(yīng)。該理論認為政策變遷主要有兩種形式——深思熟慮的變遷和無意中做的變遷，政策變遷的譜系實際上是兩種形式構(gòu)成的一個自動調(diào)整的系統(tǒng)。在問題解決過程中問題的界定并非一成不變，當一個政策處于宏觀政治制度的串行處理過程時，初始的問題界定會被改變，社會公眾和媒體會給予該問題高度注視，這個時候往往會發(fā)生重大的政策變遷。

議程設(shè)置是間斷—均衡理論用以解釋政策變遷的重要理路。議題是政策穩(wěn)定與否的驅(qū)動力量，議題的界定能夠動員那些先前對議題沒有興趣的人轉(zhuǎn)變注意力參與議題。當議題界定和制度控制結(jié)構(gòu)結(jié)合在一起時，就可能帶來穩(wěn)定和快速變遷這兩大政治體系特征的輪替。議程對政治問題的討論可以通過政策子系統(tǒng)的動態(tài)變化得以窺視，政策子系統(tǒng)往往受制于一種或多種利益的競爭，其可能在一段時間內(nèi)穩(wěn)定存在，但也可能在一段時間內(nèi)破裂。一般意義上講，隨著問題的擴展而被重新定義，舊結(jié)構(gòu)引致的均衡會瓦解，問題處理的議程也被改變。

間斷—均衡理論作為分析長期政策變遷的重要理論，對政策過程中的穩(wěn)定維持和突然的激變進行了細致的分析，其對政策變遷過程中的間斷和均衡狀態(tài)的剖析對政策過程分析做出了重要貢獻，已經(jīng)被應(yīng)用于解釋預(yù)算、立法等多個政策領(lǐng)域過程，隨著研究的深入，該框架也得以不斷的完善和修正。

二、反思三重路徑

西方主流的政策變遷分析路徑從不同的視角在多個政策領(lǐng)域?qū)φ咦冞w進行了有益的解釋，提供了理解政策變遷邏輯的重要理論，但這些路徑在分析過程中因框架本身存在局限，影響了其在政策變遷實踐中的應(yīng)用。

（一）倡議聯(lián)盟分析框架的再思考

倡議聯(lián)盟被視為是研究政策變遷最有前景的理論之一。但隨著研究的深入，許多學者也意識到倡議聯(lián)盟分析框架對政策變遷的解釋仍然存在許多值得進一步研究的問題，需要進一步豐富以提升其解釋力。

1.信念體系解釋的模糊性。信念體系是倡議聯(lián)盟分析框架解釋政策變化的重要基礎(chǔ)和前提要件，但該框架并沒有對信念體系本身進行有效說明，也沒有對信念體系與倡議聯(lián)盟行動給予足夠清晰的描述，很難從其現(xiàn)有的分析中理解在信念體系作用下聯(lián)盟的集體行動是如何成為可能的。信念體系和倡議聯(lián)盟是倡議聯(lián)盟分析框架的核心概念，倡議聯(lián)盟的維持依賴于共同信念的聯(lián)盟成員通常也會參與一致的行動[3]，那么對于信念體系和倡議聯(lián)盟之間的關(guān)系就存在一種疑問：是否共享信念是形成聯(lián)盟集體行動的唯一決定性因素呢？薩巴蒂爾等人更多地將成員加入聯(lián)盟看作是信念共享基礎(chǔ)上的自發(fā)行為，而斯科特認為人們加入組織或聯(lián)盟的基礎(chǔ)是參與者的利益因素，巴納德也認為成員加入聯(lián)盟的因素的分析必須要考慮行動者的資源、信息和信念。因此，組織從自在到自為的過程中需要深入理解人類的行為，這種理解不能只單純地考慮人的動機，而要對人的動機和環(huán)境的辨識兩個方面進行分析，畢竟在不存在共同信念體系時，社會激勵也可能會驅(qū)使個體加入集團。此外，

倡議聯(lián)盟理論對信念體系的解釋仍存在兩個問題：一是信念體系的穩(wěn)定性問題；二是影響信念體系穩(wěn)定性的因素。

2.外部影響變量的動態(tài)性。對于轉(zhuǎn)型社會——尤其是經(jīng)濟社會背景劇烈變動的國家的政策變遷分析——而言，倡議聯(lián)盟框架最大的缺陷可能在于其把社會結(jié)構(gòu)和社會制度作為外生的相對穩(wěn)定的變量。倡議聯(lián)盟分析框架將外部影響變量劃分為相對穩(wěn)定的變量和外部事件兩種，認為根本的社會文化和社會結(jié)構(gòu)以及法律框架是相對穩(wěn)定的，因而制度背景是先驗性的。但這個論斷對處于大變革時期社會背景不斷演化的國家而言是不恰當?shù)?，背景因素?yīng)該被視為一種不斷變化的內(nèi)生變量，對政策變革產(chǎn)生影響的同時自身也不斷發(fā)生變化。如果利用倡議聯(lián)盟分析框架分析轉(zhuǎn)型國家政策變革的過程，需要結(jié)合轉(zhuǎn)型時期的制度特點，這對理解政策變遷的邏輯是必要且十分重要的。

因此，在利用倡議聯(lián)盟分析框架的過程中，應(yīng)該進一步討論以下問題：一是聚焦于倡議聯(lián)盟理論的驗證和發(fā)展，在框架提供的對政策過程總體描述的基礎(chǔ)上，進一步分析聯(lián)盟的出現(xiàn)過程和聯(lián)盟間互動；二是利用框架進行公共政策的比較研究，分析不同政策領(lǐng)域和國家是否存在差異；三是對以政策為導向的學習進行分析，學習的模式和跨聯(lián)盟的學習需要進一步深化分析；四是構(gòu)建聯(lián)盟的資源在政策過程中的角色分析，薩巴蒂爾等人定義了制定政策的法律機構(gòu)、公共觀念、信息、可動員的人、財政以及富有技巧的領(lǐng)袖六種資源，需要分析資源在不同聯(lián)盟的分配與政策變遷的關(guān)系；五是將倡議聯(lián)盟與其他政策變遷的分析理論結(jié)合起來，調(diào)查更多尚未被解釋的問題及邏輯[6]。

（二）多源流分析框架的變量透析

多源流分析框架對政策過程的分析聚焦于政策變遷發(fā)生的機會之窗，透視了政策之窗開啟時推進政策變遷的因素之間的互動，以其分析的廣泛性在政策過程研究中占得了重要地位。但多源流分析框架的分析缺乏細致的描述，多個變量之間的繁雜互動導致在實際運用過程中的混亂。從某種程度上說，任何政策都可以用三條溪流來概括，不同的政策中溪流毫無差異性的分析缺乏對政策本身的透析，因此，該框架梳理的政策變遷邏輯可能存在偏差。

1.過多的變量結(jié)構(gòu)。多源流的核心問題是其變量太多，對變量的界定模糊，尚未建立明確的假設(shè)，并且結(jié)構(gòu)和操作性非常不確定，很難對其進行證偽。一個好的理論分析框架應(yīng)該有清楚的動因和議定程度的因果過程，需要細化驅(qū)動因素和過程，并且這個分析框架是可以證偽的。但多源流分析框架并沒有對驅(qū)動政策變遷的因素進行具體化的解釋，三條溪流是否如框架本身假定的那樣獨立發(fā)揮作用也沒有得到驗證，每條溪流的概念內(nèi)涵比較模糊，更多地應(yīng)該只是構(gòu)建了一些溪流的要素，沒有指明各個溪流詳盡、明確的定義。雖然多源流分析框架也對觀念在政策過程中的作用進行了分析，但由于沒有對相關(guān)的變量進行操作化，缺乏個體行為的清晰模型，導致多源流的分析沒有實現(xiàn)對因果關(guān)系的有效闡釋。同時在實際分析過程中該框架也忽視了先前政策影響現(xiàn)存辯論的作用，對以政策為導向的學習、利益集團和網(wǎng)絡(luò)對議程設(shè)置與變遷的作用考慮不足。

2.對層級結(jié)構(gòu)與政策過程關(guān)系的忽視。多源流分析框架沒有對層級結(jié)構(gòu)與政策過程的關(guān)系進行研究，對各個層級政府及其相互作用、特定的制度安排及相互之間的關(guān)系缺乏系統(tǒng)的研究[7]（p.14）。政策過程的影響因素是多元、多層次的，政策變遷除了自上而下外還存在自下而上的模式，低層級的政府在政策變遷過程中也發(fā)揮著重要的作用，多源流分析框架只停留在單一層級政府的分析理路很難滿足現(xiàn)實政策變遷解釋的需要。政策變遷在某種程度上是內(nèi)部壓力和外部壓力釋放的過程，不同層級都面臨著政策張力，對政策過程的分析需要將層級分析與政策過程結(jié)合起來。

因此，源于對美國政治系統(tǒng)和政策體系變遷的分析的多源流分析框架，在分析其他國家和地區(qū)政策變遷的過程中存在固有的缺陷。雖然已經(jīng)有學者將這個框架用以分析歐盟、非洲等其他國家和地區(qū)，但脫胎于穩(wěn)定制度背景下的多源流分析框架的運用仍然局限于漸進模式下的政策分析，缺乏對社會劇烈變動的政策分析，而這對于轉(zhuǎn)型社會的分析無疑存在前置性的弊端。

（三）間斷—均衡理論的適用性分析

間斷—均衡理論源于對美國政策變遷過程的觀察，很大程度上是美國政策變革過程的邏輯梳理，其有效性在美國很多政策變遷領(lǐng)域得到了很好的驗證，對政策過程中的間斷和均衡的分析也是具有啟發(fā)性的，不少政策過程的學者對其的使用進行了推廣。但不可諱言的是該模型沒有明確說明不同制度背景下間斷出現(xiàn)的差異性，如在政治體制完全不同的美國和中國，間斷—均衡的理解可能就存在偏差。

1.模型本身的困境。間斷—均衡理論應(yīng)該更多地被視為一種模型，存在模型所固有的缺陷，很難在政策實踐中發(fā)現(xiàn)間斷—均衡所描述的那種清晰的均衡或間斷。政策產(chǎn)出實踐遠比間斷—均衡理論所假定的間斷政策變遷復雜，政策系統(tǒng)幾乎不存在該理論所描述的那種界野分明的均衡或非均衡狀態(tài)，更多的是基于復雜的政策過程互動的政策產(chǎn)出和結(jié)果以及多樣化的政策產(chǎn)出方式[8]。作為政策變遷分析的一種重要的視角，它應(yīng)該能夠“繁殖”，但現(xiàn)有的應(yīng)用更多地是借鑒其對間斷、均衡兩個術(shù)語的使用以說明政策過程中的漸進和突變現(xiàn)象，該分析對政策過程中出現(xiàn)的這種間斷和均衡本身的解釋是模糊的，沒有提出可以進行證偽的假設(shè)，這使得該分析框架在實際的政策分析應(yīng)用中存在瓶頸。

2.不充分的動態(tài)性解釋。間斷—均衡理論對于政策變遷動態(tài)性的解釋是不充分的。間斷—均衡分析框架認為政策在長期的漸進均衡過程中會由于突然的跳躍而發(fā)生劇烈的抖動，但這個判斷并沒有對變遷過程出現(xiàn)拐點的驅(qū)動因素是怎樣結(jié)合而導致該政策跳躍進行解釋。制度結(jié)構(gòu)改變等因素的結(jié)合會導致政策的均衡被打破從而出現(xiàn)政策間斷，但這種解釋很大程度上是一種模糊的說明，制度結(jié)構(gòu)改變等因素是怎么結(jié)合的，在這個過程中政策參與者發(fā)揮了什么作用，不同的因素是否具有相對重要性，這種模糊的分析缺乏可證偽性，導致在實際的政策變遷案例分析過程中的應(yīng)用將受到極大的限制。

因此，間斷—均衡理論的適用性受制于其理論的來源和不充分的動態(tài)具體解釋。對于解釋中國、印度等轉(zhuǎn)型期國家的政策變遷，其可能存在的最大問題是理論的來源問題。該框架源于美國，最初的分析對象也是美國不同的政策領(lǐng)域中出現(xiàn)的變遷現(xiàn)象。雖然也有其他學者將該分析框架運用于分析歐盟等美國之外的國家和地區(qū)的政策過程，但就其適用的實證研究而言，主要還是分布在社會經(jīng)濟制度相對穩(wěn)定的西方國家。它沒有對不同制度背景下特定間斷出現(xiàn)的差異給出可能的解釋，也沒有對這種轉(zhuǎn)型國家劇烈的制度變革背景與政策過程的關(guān)系給予關(guān)注，缺乏從制度層面對政策變遷給予有效解釋，而這對于轉(zhuǎn)型期國家來說尤其重要。

三、主流變遷理論與轉(zhuǎn)型中國的政策變遷

中國的政策研究起步晚于西方，主流的政策變遷理論給了中國政策變遷問題的研究者以重要的視角和工具。但與西方國家不同，中國自改革開放后進入了一個劇烈轉(zhuǎn)型的時期，政策變遷呈現(xiàn)出自己獨有的特點，即轉(zhuǎn)型強烈影響政策過程的方方面面。因此，借鑒西方的主流政策變遷理論，需要結(jié)合轉(zhuǎn)型期中國政策領(lǐng)域的特點。

（一）政策變遷的觸發(fā)因素：關(guān)鍵點

政策變遷并不是一個自發(fā)過程，它受多重因素的影響，但這些因素對政策變遷的影響程度是不同的，有些可能帶來激進的政策顛覆，有些可能導致政策的局部調(diào)試。關(guān)鍵點指的是能夠引致政策變遷的因素集，主要包括觀念變革、焦點事件以及政策目標的調(diào)整等要素[9]。在某項政策變遷被引致的過程中，關(guān)鍵點要素并非全部存在，但不同的要素組合會影響政策變遷程度。

1.焦點事件。焦點事件的發(fā)生往往超出人們的預(yù)期，是一種非常態(tài)的特殊情境，通常會營造出一種緊張的氛圍，先前的主導政策出現(xiàn)了信任危機，將人們的注意力集中到已經(jīng)被“忘到腦勺后面去了”的問題。多源流理論認為危機或重要事件等焦點事件往往會激發(fā)政府部門及其周圍人們的關(guān)注，從而使得一個問題得到關(guān)注并進而進入政府議程，焦點事件往往是政策發(fā)生變遷的動因?，F(xiàn)存的秩序和確定性是維持現(xiàn)有制度和政策的基礎(chǔ)，但一旦出現(xiàn)新的機會或?qū)ΜF(xiàn)有利益相關(guān)者的威脅時，通常會加速政策變遷[10]（p.7）。例如，2008年中國爆發(fā)了以三鹿集團為代表的毒奶粉事件，導致中國的食品安全衛(wèi)生政策產(chǎn)生了系統(tǒng)性的調(diào)整。

2.觀念變遷。觀念變遷決定了政策變遷的發(fā)展路徑，不同的政策參與者在觀念框架的形塑過程中的重要程度不同[9]，對觀念引致政策變遷的作用也大不相同。政策本身是觀念構(gòu)架的重要內(nèi)容[11]（p.10），人們通過觀念來識別并建構(gòu)生活。觀念與政策并不直接相聯(lián)系，需要參與者的引入。三重路徑對觀念在政策變遷中的作用都進行了細致的分析：薩巴蒂爾對信念體系進行了分類，認為聯(lián)盟共享的信念體系是分層次的，不同層次的信念對政策變遷的影響是不同的[2]；金登將觀念對人們注意力的影響作為導致政策變遷的關(guān)鍵因素；間斷—均衡理論將議程設(shè)置及不穩(wěn)定也歸因于觀念。改革開放后，中國從極權(quán)主義政治轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)威主義政治，放松了對社會的管制，但政治精英仍然壟斷著公共權(quán)力、嚴格控制著社會領(lǐng)域[12]，外部影響及政策企業(yè)家的觀念變遷對政策變遷的作用往往需要通過政治企業(yè)家的觀念予以反饋，政治企業(yè)家是外部影響和政策企業(yè)家倡議的新的政策觀念與踐行這些觀念的政治制度之間的橋梁。因此，政治企業(yè)家距離政策制定最近，其觀念的變遷在根本上對政策發(fā)展起著決定性的作用。

3.政策目標的調(diào)整。政策目標的調(diào)整是政策變遷的重要動力，尤其是經(jīng)濟領(lǐng)域和政治領(lǐng)域目標的調(diào)整往往導致國家發(fā)生整體性的政策調(diào)試。倡議聯(lián)盟分析框架對倡議聯(lián)盟本身的信念體系進行了層次化分析，其背后的邏輯是聯(lián)盟本身政策目標的層次性，核心信念體系與根本性政策目標保持一致。多源流分析框架強調(diào)國民情緒對政策變遷的影響，政治流包括政策目標，同時政府對政策目標的調(diào)試也會影響到利益集團的行為。改革開放以來，以經(jīng)濟領(lǐng)域為先導的改革不斷深化，社會不同層面都進行了多樣化的調(diào)試，政策目標也發(fā)生了變化，與之相匹配的政策隨之進行了調(diào)整。對政策目標調(diào)整的分析是理解政策調(diào)試的關(guān)鍵，尤其是在威權(quán)主義的中國，政策目標指導政策的制定、調(diào)試。

（二）政策變遷的行為分析：政策企業(yè)家

在不同的政策變遷分析框架中，政策企業(yè)家的稱謂有所差別，但三重路徑基本都認可其在政策變遷過程中發(fā)揮積極作用。政策企業(yè)家被視為政策變遷的擁護者：政策精英構(gòu)成了政策倡議聯(lián)盟，他們本身存在偏好，其偏好會影響政策子系統(tǒng)中倡議聯(lián)盟的戰(zhàn)略選擇；政策掮客更多的是指民選官員，當從事的活動旨在實現(xiàn)機構(gòu)職責時政策倡議者可能就會變成政策掮客。多源流更多地從問題界定和議程設(shè)置的視角分析政策企業(yè)家在政策變遷中的作用，他們往往具有某種聽證權(quán)，擁有政治關(guān)系或談判技能以及堅忍不拔的意志，主要在問題凸顯和政策軟化過程中發(fā)揮積極作用，機會之窗開啟之時政策企業(yè)家的倡議和推動將促成政策變遷。間斷—均衡理論對精英特權(quán)集團進行了分析，認為精英特權(quán)支配重要政策領(lǐng)域；政策企業(yè)家對于建立壟斷充滿興趣，該框架認為這些政策企業(yè)家（領(lǐng)域?qū)＜遥ㄙM大量時間和精力去說服局外人——為推動政策問題進入公共視域并激發(fā)利益相關(guān)者以推進政策變遷。政策企業(yè)家在中國政策變遷中也發(fā)揮積極作用，尤其是政治領(lǐng)袖、專家、智庫等，但是我國政策企業(yè)家在政策變遷中的作用與西方語境下的政策企業(yè)家有所區(qū)別，其參與的范圍、方式等不同于西方理論中對政策企業(yè)家的界定。

結(jié)語

研究政策變遷的意義已經(jīng)被察覺，許多中國學者開始借助于西方較為成熟的分析框架分析中國的政策變遷問題，取得了令人欣喜的進展。但在主流理論中國化的過程中出現(xiàn)了如下一些問題。首先，國外分析框架的套用存在“水土不服”。國外政策變遷分析框架構(gòu)建的基礎(chǔ)或核心背景是穩(wěn)定的制度環(huán)境，中國快速轉(zhuǎn)型的背景則與之明顯不同，國內(nèi)學者尚未對轉(zhuǎn)型社會中政策變遷的邏輯進行系統(tǒng)分析。其次，國內(nèi)政策變遷的研究相對分散，沒有形成體系，往往聚焦政策變遷的某一個點，缺乏對政策變遷的宏觀把握。要真正將西方主流理論中國化需要結(jié)合中國轉(zhuǎn)型社會的特點，通過對不同領(lǐng)域中國政策變遷過程進行分析，理解中國政策變遷的特點，調(diào)整西方主流分析框架的制度背景性因素，從而提升分析的有效性。

注釋：

①根據(jù)薩巴蒂爾的倡議聯(lián)盟改編。參見Paul A.Sabatier：“Knowledge，PolicyOriented Learning and Policy Change：An Advocacy Coalition Framework”.Science Communication， 1987（84）.

②參見Michael Howlett，M.Ramesh：“Policy Subsystem Configurations and Policy Change： Operationalizing the Post Positivist Analysis of the Policy Process”.Policy Studies Journal，1998（263）.

③根據(jù)金登的多源流分析框架改編.參見金登：《議程、備選方案與公共政策》，中國人民大學出版社2004年版。

④參見[美]詹姆斯·L·特魯、布賴恩·D·瓊斯、弗蘭克·R·鮑姆加特納：《間斷-平衡理論：解讀美國政策制定中的變遷與穩(wěn)定性》，源自保羅·A.薩巴蒂爾的《政策過程》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2004年版。

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[7][美]保羅·A.薩巴蒂爾.尋找更好的理論[C]∥[美]保羅·A.薩巴蒂爾.政策過程.彭宗超，等.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004.

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