孫緒聞

[摘 要]縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)和縣域治理在國(guó)家治理中具有重要地位作用，是至今仍然值得深入研究的問(wèn)題。我國(guó)古代十分重視縣官制度建設(shè)，在縣官的選拔培養(yǎng)、考核任用以及教育和官吏治理上，逐漸形成了一套較為完整嚴(yán)密的制度。珍惜并深入研究這份歷史遺產(chǎn)，對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)和縣域治理有著重要的啟示作用。

[關(guān)鍵詞]古代；縣官制度；縣官考核；縣官治理

[中圖分類(lèi)號(hào)]C933 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2017）03-0056-05

“郡縣治，天下安”。自從秦始皇實(shí)行郡縣制以來(lái)，中國(guó)古代地方行政總體上經(jīng)歷了從郡（州）、縣二級(jí)制向?。ㄖ?、道、路）、州（府、郡）、縣三級(jí)制的演進(jìn)，并始終保持著中央集權(quán)的特質(zhì)，縣級(jí)行政在國(guó)家治理中始終占據(jù)十分重要的位置。在漫長(zhǎng)的封建時(shí)期，無(wú)論統(tǒng)治階級(jí)多么昏庸、政治如何黑暗，但對(duì)執(zhí)掌一方政務(wù)，關(guān)系一方治亂興衰的縣官來(lái)說(shuō)，朝廷對(duì)他們的要求總體上都是一致的。歷朝歷代的統(tǒng)治者，往往褒揚(yáng)勤政為民、清正廉潔、能力素質(zhì)突出的縣官，其中晉代彭澤縣令陶淵明、唐代被貶任蓬萊縣令的廉吏狄仁杰、宋代鄞縣知縣王安石、宋代天長(zhǎng)知縣包拯、明代淳安知縣海瑞、清代范縣知縣鄭板橋等，曾作為優(yōu)秀代表而揚(yáng)名青史。相反，明代嚴(yán)嵩、清代噶禮等貪官惡吏，則被釘在歷史的恥辱柱上而遺臭萬(wàn)年。

一、古代縣官的設(shè)置、來(lái)源及官銜級(jí)別

我國(guó)歷代地方行政系統(tǒng)中，縣是最基層一級(jí)的重要行政組織。古代縣級(jí)組織的名稱(chēng)、縣官的稱(chēng)謂、縣官的來(lái)源以及官銜級(jí)別基本上相習(xí)而傳，對(duì)封建社會(huì)的基層行政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了深刻影響。

（一）古代縣官的設(shè)置

中國(guó)縣制始于春秋前期。西周采分封制，官員地位世襲，多次因分封不均引起天下大亂。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各國(guó)諸侯吸取周王朝的教訓(xùn)，以郡縣制代替分封制，官員職位不再世襲，由國(guó)君委派官員代為管理，“宰相必起于州郡，猛將必發(fā)于行伍”，官員職位不再終身，較好地防止了地方權(quán)力的固化。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)與縣官職位的設(shè)置逐漸普及。《左傳》載，公元前690年楚武王開(kāi)始置縣?！妒酚洝で乇炯o(jì)》載，此后吳國(guó)等也陸續(xù)設(shè)縣。秦、魏、趙、韓四國(guó)稱(chēng)縣官為令，如西門(mén)豹為鄴令？熏荀況為蘭陵令，直隸于國(guó)君。

公元前356年至350年，商鞅變法從根本上改變了封邑制度的縣制，遂有了后世縣制的雛形。司馬遷在《史記》中寫(xiě)道：“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無(wú)不治。”秦代并諸小鄉(xiāng)為縣，合諸縣為郡，郡縣兩級(jí)制形成，縣令成為郡守的下屬。自此，縣官作為國(guó)家指派的最低一級(jí)行政官員，一直延續(xù)至清末。

此后在不同的歷史時(shí)期，“縣官”的設(shè)置及稱(chēng)謂也有所不同，如縣令、知縣、縣尹、縣長(zhǎng)等。秦代規(guī)定，人口萬(wàn)戶以上縣的縣官稱(chēng)令，秩六百石至千石；萬(wàn)戶以下的稱(chēng)長(zhǎng)，秩三百石至五百石。漢代至魏晉因襲秦制不改？熏仍稱(chēng)令、長(zhǎng)?！稌x令》云：“縣千戶已上，州郡治五百已上，皆為令；不滿此為長(zhǎng)?！盵1]而南朝、陳朝的縣無(wú)論大小，一律稱(chēng)令。北齊縣分九等，縣官一律稱(chēng)令。[2]隋朝縣級(jí)行政長(zhǎng)官又大縣稱(chēng)令，小縣稱(chēng)長(zhǎng)。[3]唐代廢縣長(zhǎng)稱(chēng)謂，也統(tǒng)稱(chēng)縣令。若縣令暫無(wú)適當(dāng)人選，則以資歷淺者暫時(shí)代理縣務(wù)，稱(chēng)“知縣”或“知印”。有時(shí)還在知字前加一“權(quán)”字，意為暫代，尚不是正式縣令。

元代縣官稱(chēng)謂與其他朝代迥異。地方設(shè)行省、路（直隸府、直隸州）、府或州、縣四級(jí)行政區(qū)域，四級(jí)長(zhǎng)官均稱(chēng)達(dá)魯花赤。元代中期后，縣官改稱(chēng)縣尹。明清兩代縣行政長(zhǎng)官稱(chēng)謂延襲宋代稱(chēng)知縣。

（二）古代縣官的來(lái)源

人才選拔制度是封建社會(huì)重要的制度，歷代統(tǒng)治者對(duì)此極為關(guān)注，選拔標(biāo)準(zhǔn)從家世、財(cái)產(chǎn)逐漸發(fā)展到品行和才學(xué)能力，選拔標(biāo)準(zhǔn)逐步趨向比較公平、客觀，選拔程序逐漸比較公開(kāi)、公正。

我國(guó)古代官吏選拔和任用主要有薦舉和科舉兩種。薦舉制始于春秋，至漢代發(fā)展成為一種重要的選官制度。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，由于整個(gè)社會(huì)尚武精神突出，縣官多是文武兼?zhèn)涞娜瞬?。秦?guó)打破了奴隸主貴族世襲爵位制度，在薦舉基礎(chǔ)上，按軍功授爵；縣令由國(guó)君委派，直接向國(guó)君負(fù)責(zé)；縣令的政績(jī)，直接向朝廷報(bào)告?？h令雖聽(tīng)命于郡守，但多是程序性的，彼此間沒(méi)有隸屬關(guān)系。

漢代建立“察舉征辟制”。所謂“察舉”，是由下而上推選人才為官，中央和地方高級(jí)官吏，將經(jīng)過(guò)考察的優(yōu)秀人才向朝廷推薦，經(jīng)朝廷考核后授予官職。所謂“征辟”，是朝廷和高級(jí)官吏選拔任用屬官的制度。高級(jí)官員把有聲望、有才干的人推薦給朝廷，由朝廷聘任為官的稱(chēng)為“征”，由地方高級(jí)官吏把人才聘用為自己幕僚屬官的稱(chēng)為“辟”。察舉制以“鄉(xiāng)舉里選”為依據(jù)，注重鄉(xiāng)里輿論對(duì)選拔對(duì)象的德才評(píng)判。

魏晉南北朝時(shí)期實(shí)行“九品中正制”選官制。在州郡縣設(shè)“中正”，由“中正”官對(duì)本籍士人進(jìn)行考察，評(píng)定出等級(jí)供朝廷授官。品評(píng)與選官權(quán)力收歸中央，注重門(mén)第出身。因大小中正官均被各州郡的“著姓士族”所壟斷，在評(píng)定品級(jí)時(shí)，偏袒士族的現(xiàn)象屢禁不止，逐漸背離“不計(jì)門(mén)第”原則，出現(xiàn)了“上品無(wú)寒門(mén)，下品無(wú)勢(shì)族”的門(mén)閥士族壟斷政權(quán)的局面。

科舉制是自隋唐以后中國(guó)封建社會(huì)選拔縣官的主要途徑，并對(duì)縣官資格作了明文規(guī)定。隋文帝廢除九品中正制，采用分科考試的方法選拔縣官；隋煬帝建立進(jìn)士科，科舉制正式形成。唐朝科舉制度分為貢舉和制舉兩種，貞觀年間，增加考試科目，以進(jìn)士、明經(jīng)兩科為主；武則天主政時(shí)，增加科舉取士人數(shù)，首創(chuàng)武舉和殿試。

北宋科舉分為鄉(xiāng)試、省試、殿試三級(jí)，舉人經(jīng)禮部考試后須經(jīng)殿試才算合格，錄取權(quán)由皇帝直接掌握。進(jìn)士科成為最主要科目，只要考取進(jìn)士即可直接充任縣官。另外，宋代地方長(zhǎng)官可向朝廷推薦縣官人選，皇帝親自召見(jiàn)，考察合格后方可任命為縣官。

明朝科舉發(fā)展為童試、鄉(xiāng)試、會(huì)試、殿試四級(jí)。殿試為科舉最高級(jí)別的考試，由皇帝親自主持，通過(guò)殿試者為進(jìn)士，第一名為狀元，第二名為榜眼，第三名為探花。據(jù)統(tǒng)計(jì)，明清兩代出任知縣的大多是新科進(jìn)士。明清兩代，知縣由朝廷直接任命，清朝皇帝還召見(jiàn)新任縣官，諭示權(quán)力。除薦舉、科舉之外，還有皇帝直接任用、考績(jī)升用、捐納等任用縣官的辦法。凡經(jīng)科舉考試而做縣官的稱(chēng)為“正途”，以金錢(qián)粟米捐納為官的稱(chēng)為“異途”。

科舉制度打破了官僚貴族世家依仗門(mén)蔭資歷對(duì)選官的壟斷，擴(kuò)大了政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)。尤其是將選官制度和教育制度融為一體，從整體上提高官員的文化素質(zhì)，有利于提高官員的任職能力。但這一制度發(fā)展到明清，出現(xiàn)了八股取士的極端，束縛了知識(shí)分子的創(chuàng)造性，壓抑了科技發(fā)展，阻礙了社會(huì)進(jìn)步。1905年，清政府廢除了科舉制度。

（三）古代縣官的官銜等級(jí)

官銜等級(jí)體現(xiàn)了官員職位和權(quán)力的大小和榮譽(yù)地位的高低，與年薪俸祿密切相關(guān)。因此，古代官員十分重視自己的官銜等級(jí)，朝廷也注重以官銜等級(jí)對(duì)縣官進(jìn)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，激勵(lì)先進(jìn)。

中國(guó)封建社會(huì)官吏等級(jí)森嚴(yán)，魏晉南北朝時(shí)期采“九品中正制”，官吏分為九個(gè)不同等級(jí)；北魏時(shí)期分為三十等；元、明、清代則分為九品十八級(jí)。

古代縣官大多官列正七品，但一些重要地區(qū)的縣官也有例外。古代京城所在地的縣，品秩從優(yōu)，一般高于七品。隋朝京城所在的大興、長(zhǎng)安以及東都所在的洛陽(yáng)等縣的縣令都被封為正五品。唐代按地理位置、人口多寡、經(jīng)濟(jì)狀況，把全國(guó)劃分為1573個(gè)縣，縣令官銜從正五品上上，到正六品上、從六品上、正七品上、從七品上、從七品下共分六個(gè)等級(jí)。元朝也按人口多寡劃分縣的等級(jí)，六千戶以上的縣稱(chēng)為“上縣”，“上縣”縣尹官銜一般是從六品。

二、古代縣官的履職與考核

有官吏就有考核?？h官為一縣的最高領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)一縣之內(nèi)所有的事務(wù)幾乎無(wú)所不管，很容易產(chǎn)生瀆職和滋生腐敗。為整肅官場(chǎng)，改善吏治，懲惡揚(yáng)善，激勵(lì)官吏勤政為民、廉潔為官，古代十分重視對(duì)縣官履職的檢查和考核。

（一）古代對(duì)縣官的考核內(nèi)容

古代統(tǒng)治者注重將德與績(jī)兩者結(jié)合起來(lái)綜合考核，既注重考察治內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)指標(biāo)，也注重對(duì)官吏道德才能的評(píng)判。對(duì)縣官的考核大抵包括清正、治行、勤謹(jǐn)、廉能四個(gè)方面，但各個(gè)朝代對(duì)這四個(gè)方面內(nèi)容的規(guī)定又有所不同。如春秋時(shí)期注重社會(huì)風(fēng)氣建設(shè)和民間的武備，對(duì)縣官考核內(nèi)容主要包括“平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡、六畜、兵器”。[4]

中國(guó)古代地方官又稱(chēng)父母官，治下的百姓都是“子民”。父母官的重要職責(zé)是征收賦稅。能否給皇帝源源不斷地收稅賦，是對(duì)身居基層縣官的一大考驗(yàn)。秦朝建立“上計(jì)制度”，縣官于年初將一年的賦稅收入預(yù)算寫(xiě)在木券上，呈送郡守并報(bào)國(guó)君，國(guó)君把木券一分為二，國(guó)君執(zhí)右券，縣官執(zhí)左券。到年終，完成預(yù)算的留任，不合乎標(biāo)準(zhǔn)的罷免。因此，超額完成稅賦任務(wù)的縣官，從來(lái)都會(huì)受到重用。

西晉考核縣官的四項(xiàng)內(nèi)容是正身（個(gè)人品質(zhì)）、勤民（為百姓辦事）、撫孤（撫恤孤老之人）、修人（幫人改錯(cuò)）。北周則以六條標(biāo)準(zhǔn)考核縣官，即清身心、敦教化、盡地利（發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）、擢賢民（推薦人才）、恤獄訟（執(zhí)法公平）、均賦役（合理征收賦稅勞役）。

隋代以“六條”問(wèn)事，考察縣官吏善惡、戶口流散、賦役不均、農(nóng)桑不勤、倉(cāng)庫(kù)減耗、豪滑盜賊等。唐代對(duì)縣官的考核內(nèi)容主要指“四善”“勾檢制”和“二十七最”，“四善”偏重思想品德和工作作風(fēng)，即“德義有聞、清慎明著、公平可稱(chēng)、恪勤匪懈”；“勾檢制”是對(duì)縣官的經(jīng)濟(jì)審查制度。檢，即檢查文件；勾即用紅筆在文件上打“勾”，表明了古代對(duì)縣官經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重視；“二十七最”是對(duì)百官考核辦法的規(guī)定，其中對(duì)縣官的考核偏重行政能力和績(jī)效。[5]

宋代既有針對(duì)人品德行的“三最”“四最”標(biāo)準(zhǔn)，也有針對(duì)績(jī)效評(píng)定的7條、30條。不同時(shí)期考核的側(cè)重點(diǎn)不同，一般情況下，對(duì)縣官考核的主要內(nèi)容是核準(zhǔn)賦稅簿籍、均平差役、興修水利、平?jīng)Q獄訟、維持地方治安、興辦學(xué)校、把朝廷的詔令及時(shí)傳達(dá)給民眾，有水旱災(zāi)害及時(shí)賑濟(jì)等。

明代根據(jù)各地州縣政務(wù)繁忙難易程度不同，按負(fù)擔(dān)的賦稅數(shù)量來(lái)確定政務(wù)繁簡(jiǎn)。洪武十四年（1381年定規(guī)），凡征糧3萬(wàn)石以上的縣為政務(wù)“繁”？熏在這數(shù)額以下的就是“簡(jiǎn)”。選任縣官時(shí)？熏要考慮到繁、簡(jiǎn)的因素。隆慶元年（1567）又將各縣按照“大小、繁簡(jiǎn)、沖僻、難易”四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)劃分上、中、下三個(gè)等級(jí)。清朝也把各縣政務(wù)劃分為沖、繁、疲、難四個(gè)等級(jí)。各縣的考核內(nèi)容按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。另外，清代考核內(nèi)容還有“四格”“八法”?！八母瘛敝甘?、政、才、年，“八法”謂貪、酷、罷軟無(wú)力、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁，才力不及八者。

（二）古代對(duì)縣官的考核方式

歷史上大多數(shù)朝代對(duì)縣官的考核并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)程序，而是依據(jù)相關(guān)規(guī)定，在一定年限內(nèi)，和其他官員一同考核。封建社會(huì)對(duì)官員的考核又稱(chēng)為考績(jī)、考課、考校或考功，政績(jī)考核多是一種封閉、自上而下的考核制度，主要是綜合考量官德、財(cái)賦、功過(guò)。考核的結(jié)果通常作為升降賞罰、發(fā)放俸祿的主要依據(jù)。

中國(guó)古代最早對(duì)官員的考課始于堯、舜時(shí)期。一般三年實(shí)行一次，主要對(duì)官員的施政能力、管理水平和遵守法紀(jì)等方面做出鑒定，從而獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，發(fā)現(xiàn)人才，激勵(lì)先進(jìn)，淘汰落后，懲戒違法行為。

春秋時(shí)期縣官制度出現(xiàn)后，對(duì)縣官考核注重于考查政績(jī)?？己诵问椒譃閮煞N：一是每年年終進(jìn)行“會(huì)政致事”，例行做出年考鑒定；二是“三年大比”，是和其他官員進(jìn)行排名的正式考核。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦國(guó)制定“上計(jì)制度”“法官法吏制度”和《為吏之道》等考課制度?！吧嫌?jì)制度”是考核縣官發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，“法官治吏制度”主要考察縣官的守法情況，《為吏之道》為要考核縣官的綜合施政能力。[6]

秦代重視對(duì)縣官政績(jī)的考察，注重把職位責(zé)任與縣官能力聯(lián)系起來(lái)，以考績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束和激勵(lì)縣官。漢承秦制又有所創(chuàng)新，制定了較為固定的考核程序規(guī)則和考核機(jī)構(gòu)。西漢對(duì)縣官的考課除了“上計(jì)制度”“監(jiān)察制度”外，還有能者上、庸者下的“仕進(jìn)制度”。魏晉南北朝時(shí)期戰(zhàn)亂頻繁，影響了正常的縣官考課秩序，于是皇帝不定期下詔考課，對(duì)縣官基本上實(shí)行“三年為小滿，六年為秩”的任期考核。北魏考核把縣官分為上上、中中、下下分為三等。上上者提升，下下者免官，中中者不升不免。

唐代科舉制形成后，成立考功院專(zhuān)司官吏考核，實(shí)行責(zé)守責(zé)任制，考核機(jī)構(gòu)設(shè)置、考核內(nèi)容、考核方式、技術(shù)指標(biāo)和考核后的公布與處理程序較為健全完備。按照唐代制定九等考第品評(píng)細(xì)則，考核達(dá)標(biāo)為“最”者，加四善俱全，評(píng)“上上”；一最三善或無(wú)最四善評(píng)“上中”；一最三善或無(wú)最三善評(píng)“上下”；一最一善或無(wú)最二善評(píng)中上；一最或無(wú)最而有一善評(píng)“中中”；若無(wú)最無(wú)善但“職事粗理”，可評(píng)“中下”。再往后是“愛(ài)憎任情，處斷乖理”評(píng)“下上”；“背公向私，職事廢聞”評(píng)“下中”；“居官諂詐，貪濁有狀”評(píng)“下下”。排在中等三級(jí)的，可保職位或官階，列入下等三級(jí)的，依次是革職降級(jí)、聽(tīng)候監(jiān)察部門(mén)查處和交法辦。[7]