●王金秀 梅 霞

以績(jī)效為導(dǎo)向構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)管新模式

●王金秀 梅 霞

以改進(jìn)績(jī)效為導(dǎo)向構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管新體系新模式是世界新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在要求，也是我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)“放管服”改革的現(xiàn)實(shí)需要，從而成為提高政府績(jī)效、推進(jìn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。近年來(lái)我國(guó)大力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理制度改革，并取得了一定成效，由此需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)管理念，改進(jìn)傳統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)管模式、與時(shí)俱進(jìn)地確立現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)管新模式，以便切實(shí)提高預(yù)算監(jiān)管效能，有針對(duì)性地解決問(wèn)題，推進(jìn)我國(guó)全面財(cái)政預(yù)算改革向縱深發(fā)展。

現(xiàn)代財(cái)政 預(yù)算監(jiān)管 績(jī)效評(píng)價(jià) 國(guó)家治理 放管服改革

一、我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與管理改革的發(fā)展?fàn)顩r

傳統(tǒng)預(yù)算體系是重分配輕管理的投入型預(yù)算模式，在政府“萬(wàn)能”的理念主導(dǎo)下總體上形成重管理輕監(jiān)督的取向，上世紀(jì)八十年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，要求推進(jìn)政府從管控型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，進(jìn)而要求打造績(jī)效政府、透明政府和責(zé)任政府，由此，構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)管新模式成為促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的重要抓手。預(yù)算績(jī)效監(jiān)管新模式推動(dòng)投入型預(yù)算模式向結(jié)果導(dǎo)向的產(chǎn)出預(yù)算和績(jī)效預(yù)算模式轉(zhuǎn)變，并將預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效預(yù)算監(jiān)督并舉，將績(jī)效理念和要求貫徹預(yù)算監(jiān)管的全過(guò)程、全方位，形成政府花錢(qián)要問(wèn)效、無(wú)效應(yīng)追責(zé)的新型預(yù)算監(jiān)管模式。這一新型預(yù)算監(jiān)管模式的主要手段是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，它對(duì)于有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)管工作發(fā)揮著巨大的推動(dòng)作用。我國(guó)從2003年開(kāi)始預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)十幾年預(yù)算改革和績(jī)效評(píng)價(jià)工作的探索，近年來(lái)在制度建設(shè)、評(píng)價(jià)范圍、管理體系、質(zhì)量控制等方面取得了顯著成效。

（一）循序漸進(jìn)，逐步統(tǒng)一確立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的制度化規(guī)范

我國(guó)最早開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)探索工作是2003年湖北省恩施自治州政法系統(tǒng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，同年，廣東省佛山市也開(kāi)啟項(xiàng)目 “事后”績(jī)效評(píng)價(jià)改革；不久之后，全國(guó)各級(jí)政府、各地方、各部門(mén)都紛紛選擇不同的績(jī)效評(píng)估對(duì)象，從不同角度對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展分散性的試點(diǎn)探索，并各自為政出臺(tái)了一系列的文件進(jìn)行指導(dǎo)；2011年政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作正式上升為政府決策，國(guó)務(wù)院自上而下部署績(jī)效評(píng)價(jià)工作，這種安排將我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究與實(shí)踐推向全國(guó)，為了推動(dòng)政府績(jī)效管理工作，國(guó)務(wù)院還批準(zhǔn)成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，確立了由監(jiān)察部牽頭的政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，并明確提出先試點(diǎn)后推廣的整體思路，選擇在北京市、吉林省等8個(gè)地區(qū)和國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等6個(gè)部門(mén)開(kāi)展了績(jī)效管理試點(diǎn)工作，通過(guò)試點(diǎn)為全國(guó)全面推行政府績(jī)效管理制度探索積累經(jīng)驗(yàn)，為此，財(cái)政部整合修訂了以往分散的有關(guān)規(guī)章，統(tǒng)一了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的制度規(guī)范，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作步入新的發(fā)展階段。2014年新修訂的《預(yù)算法》進(jìn)一步從立法層面確立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的要求。

伴隨著預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)踐的推動(dòng)，許多地方在新《預(yù)算法》和財(cái)政部的統(tǒng)一制度指導(dǎo)下，因地制宜制定了本地的績(jī)效管理制度，這項(xiàng)制度各有側(cè)重，基本上都涵蓋了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、績(jī)效實(shí)施以及動(dòng)態(tài)監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用等有關(guān)環(huán)節(jié)的規(guī)范要求、管理辦法、操作流程及實(shí)施細(xì)則。為了將這些制度和方法用于指導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)踐，進(jìn)一步落實(shí)好預(yù)算績(jī)效監(jiān)管工作要求，一些地方還確立了保障預(yù)算績(jī)效監(jiān)管制度落實(shí)的相關(guān)舉措，推動(dòng)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)逐步走向制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，從總體上為預(yù)算績(jī)效管理工作建立了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（二）緊扣關(guān)鍵，逐步健全現(xiàn)代預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)新體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是否有效的關(guān)鍵在于績(jī)效評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性、績(jī)效指標(biāo)體系的合理性和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，這三大關(guān)鍵構(gòu)件直接決定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可信性、客觀性和公正性。財(cái)政部確立的制度規(guī)范了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，試點(diǎn)地區(qū)和部門(mén)也分門(mén)別類地在多方面開(kāi)展了積極探索，這些探索主要著眼于以下工作：一是如何科學(xué)地設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；二是怎樣進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)估的方式方法；三是努力尋求能夠引導(dǎo)公眾有序參與、綜合運(yùn)用考評(píng)結(jié)果的有效途徑。

開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)最為關(guān)鍵的是確立科學(xué)合理又可行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，經(jīng)過(guò)多年的改革探索，有部分地區(qū)經(jīng)過(guò)多年漸進(jìn)性推進(jìn)改革后逐步構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，例如浙江省探索確立了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，安徽省財(cái)政投資評(píng)審中心制定印發(fā)的 《安徽省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架》實(shí)行按支出科目屬性分類確定指標(biāo)；還有些地方的政府以及部門(mén)在財(cái)政部制定的共性指標(biāo)框架基礎(chǔ)上根據(jù)現(xiàn)實(shí)改革深化推進(jìn)的情況，分級(jí)分類構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，例如廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳印發(fā)了《廣西預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)——項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)》，項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)覆蓋財(cái)政支出功能分類18個(gè)科目；山東省濟(jì)寧市則制定發(fā)布了 《濟(jì)寧市預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性參考指標(biāo)》。有些地方對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理與更新，一方面保持績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定性，使績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)具有一定的可比性；另一方面使績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)隨著預(yù)算績(jī)效管理改革的深化而不斷調(diào)整和優(yōu)化。在各地各部門(mén)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)探索的基礎(chǔ)上初步形成了定向與定量、共性與個(gè)性相結(jié)合、分類分級(jí)分層次的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系至關(guān)重要，它不僅僅決定績(jī)效目標(biāo)的設(shè)計(jì)與表達(dá)，也直接影響到績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定以及績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇，在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的工作中，將預(yù)算績(jī)效指標(biāo)和指標(biāo)值的數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行連續(xù)多年的績(jī)效評(píng)估工作，必然會(huì)積累大量的數(shù)據(jù)資料，以大量的有效樣本為基礎(chǔ)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析可以測(cè)算出評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)樣本或標(biāo)準(zhǔn)值，進(jìn)而使運(yùn)用比較分析法、功效系數(shù)法得出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更具可靠性，不僅進(jìn)一步健全了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，也有效推進(jìn)了我國(guó)全程預(yù)算績(jī)效監(jiān)管新機(jī)制的構(gòu)建。

（三）由試點(diǎn)到擴(kuò)面，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)范圍不斷拓展

自國(guó)家自上而下開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)以來(lái)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作由點(diǎn)到面、范圍不斷拓展，涉及不同的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，從各級(jí)各類不同的項(xiàng)目擴(kuò)大到組織機(jī)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)不僅僅包括單位、部門(mén)，還拓寬到一級(jí)政府，從中央到地方納入績(jī)效評(píng)價(jià)的資金總量不斷增加，績(jī)效評(píng)價(jià)范圍不斷拓展，目前績(jī)效評(píng)價(jià)工作不僅形成了各級(jí)財(cái)政內(nèi)部和本級(jí)預(yù)算單位橫向到邊的體系，縱向上也深入到底，地方績(jī)效評(píng)價(jià)工作層次不斷細(xì)化，已從省本級(jí)擴(kuò)大至市縣層面，其中湖北省已經(jīng)連續(xù)四年組織開(kāi)展市州縣財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)工作。北京、上海、云南等省市已形成了覆蓋重點(diǎn)項(xiàng)目支出、部門(mén)整體支出、轉(zhuǎn)移支付支出、財(cái)政政策等全方位的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但就全國(guó)而言，目前的預(yù)算支出評(píng)價(jià)仍主要集中在項(xiàng)目支出，部門(mén)整體支出、財(cái)政政策和制度等績(jī)效評(píng)價(jià)工作相對(duì)滯后（詳見(jiàn)財(cái)政部網(wǎng)站，財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心召開(kāi)“財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作推進(jìn)會(huì)”）。

（四）多方協(xié)助，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理體制日趨完善

目前，我國(guó)在近年的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中構(gòu)建了“以財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)，以主管部門(mén)為依托，以單位自評(píng)為基礎(chǔ)，以專家和中介等第三方評(píng)價(jià)為主體”的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系。這個(gè)體系的運(yùn)作一般是采取部門(mén)自評(píng)和財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)同步進(jìn)行的方式，其基本運(yùn)行的流程大體是按預(yù)算級(jí)次關(guān)系設(shè)置的，具體如下：一是財(cái)政資金使用的績(jī)效情況先由具體使用單位和預(yù)算具體執(zhí)行單位進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，并由財(cái)政資金使用單位將自我評(píng)價(jià)情況按預(yù)算級(jí)次向其本部門(mén)的主管單位提交預(yù)算績(jī)效報(bào)告；二是部門(mén)的主管單位組織實(shí)施本部門(mén)及所屬單位的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并向同級(jí)財(cái)政部門(mén)提交本部門(mén)或本部門(mén)所屬單位以及項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告；三是財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查、審核績(jī)效報(bào)告，同時(shí)選擇對(duì)關(guān)乎人民群眾切身利益的、重大民生支出的項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)評(píng)價(jià)。無(wú)論自我評(píng)價(jià)還是重點(diǎn)評(píng)價(jià)，其具體評(píng)價(jià)工作可以委托第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展，第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有利于提高預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果的客觀性。

我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)過(guò)多年的探索，目前，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流程日趨規(guī)范，并大同小異，基本相同。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流程一般為：首先確定評(píng)價(jià)對(duì)象、制定實(shí)施方案、成立評(píng)價(jià)小組、收集數(shù)據(jù)、實(shí)地核對(duì)取證、形成評(píng)價(jià)方案、方案專家論證、形成方案定稿、撰寫(xiě)評(píng)價(jià)報(bào)告、形成報(bào)告初稿、初稿遞交專家論證、形成報(bào)告正稿、報(bào)告送交預(yù)算部門(mén)形成報(bào)告定稿，再由預(yù)算部門(mén)提交財(cái)政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)反饋報(bào)告意見(jiàn)、預(yù)算部門(mén)對(duì)報(bào)告結(jié)果及反饋意見(jiàn)進(jìn)行應(yīng)用。通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流程，形成多方溝通的渠道，能夠?qū)＜?、公眾、?cái)政和部門(mén)多方面有機(jī)結(jié)合，將政策設(shè)計(jì)、決策、資源配置、預(yù)算編制、執(zhí)行及其結(jié)果之間有效銜接。

（五）提質(zhì)增效，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量逐步提高

以提高績(jī)效為導(dǎo)向開(kāi)展的預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)提質(zhì)增效，這不僅僅要求政府部門(mén)降低運(yùn)行成本，也導(dǎo)致了政府提供公共服務(wù)方式的變革，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)辦〔2013〕96號(hào)）等文件的指引，政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)滿足自身開(kāi)展工作或滿足公眾的服務(wù)需求。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作融專業(yè)性與綜合性于一體，屬于社會(huì)服務(wù)的范疇，為了提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作本身的有效性，一方面需要引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)；另一方面也需要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量控制。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量控制有必要做好如下兩方面的工作：

一方面，建立第三方機(jī)構(gòu)信息庫(kù)。為了指導(dǎo)各購(gòu)買主體依法開(kāi)展購(gòu)買服務(wù)工作，有必要構(gòu)建建立第三方機(jī)構(gòu)信息庫(kù)。在構(gòu)建第三方機(jī)構(gòu)信息庫(kù)的過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該依據(jù)有關(guān)規(guī)定審查申報(bào)第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)，并通過(guò)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度加以確定，同時(shí)，逐步建立財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)信息庫(kù)，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)信息庫(kù)的建設(shè)要堅(jiān)持“三好”的基本原則，即“好機(jī)構(gòu)”、“好項(xiàng)目組”、“好項(xiàng)目組成員”，嚴(yán)把服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平關(guān)，為績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量提供前提保障。

另一方面，聘請(qǐng)專家對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)審。專家評(píng)審的介入主要是對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的實(shí)施方案和報(bào)告進(jìn)行論證。專家是各領(lǐng)域中業(yè)務(wù)精湛的人員，其權(quán)威性和深厚的專業(yè)功底能客觀、中立地揭示評(píng)價(jià)中的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，確保評(píng)價(jià)中被忽略的地方得到彌補(bǔ)，敦促評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)深入思考，挖掘發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)對(duì)象深層次的問(wèn)題。專家參與能平衡評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和被評(píng)價(jià)方的關(guān)系，也是代表社會(huì)力量參與績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督的一種有效途徑。

二、預(yù)算績(jī)效監(jiān)管改革的功效

（一）預(yù)算績(jī)效監(jiān)管改變了傳統(tǒng)預(yù)算理念并確立預(yù)算監(jiān)管新模式

傳統(tǒng)的預(yù)算管理注重以需求為導(dǎo)向進(jìn)行財(cái)政資金分配，近年來(lái)以績(jī)效為導(dǎo)向、以績(jī)效評(píng)估為抓手的預(yù)算改革不僅有力地推動(dòng)落實(shí)了政府績(jī)效監(jiān)督理念的轉(zhuǎn)變，也明顯改進(jìn)了政府預(yù)算監(jiān)管工作，促使國(guó)家治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和現(xiàn)代財(cái)政治理能力的提高?？?jī)效是經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的總和。建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)預(yù)算安排主要是通過(guò)財(cái)政分配資金滿足政府管理的需要，形成注重分錢(qián)、忽視花錢(qián)辦事以及辦事效果的傾向，注重財(cái)政資源量化配置的情況，忽視預(yù)算決策、公共資源配置、使用和管理的效果，也不太關(guān)注公民訴求對(duì)財(cái)政支出效果等質(zhì)量和績(jī)效等方面的需要，不僅導(dǎo)致公共服務(wù)供求之間出現(xiàn)矛盾，也使得財(cái)政支出績(jī)效低、公共商品質(zhì)量不高。近十多年來(lái)開(kāi)展的預(yù)算改革引入績(jī)效理念，將公共服務(wù)供求相互銜接，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)政府公共部門(mén)的履職程度，將各組織多元化的目標(biāo)統(tǒng)一歸并到績(jī)效框架之中。

（二）預(yù)算績(jī)效監(jiān)管便于理順國(guó)家治理結(jié)構(gòu)并推進(jìn)“放管服”改革

傳統(tǒng)的國(guó)家觀是以萬(wàn)能主義為主導(dǎo)思想形成的政府一元化的管理和控制型國(guó)家，現(xiàn)代社會(huì)是混合型經(jīng)濟(jì)，上世紀(jì)八十年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其取向是打造服務(wù)型政府、責(zé)任政府、透明政府，確立多元共治的現(xiàn)代社會(huì)，促使傳統(tǒng)管理型政府轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型，逐步邁向政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三元并存與互補(bǔ)的現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。

近年來(lái)，我國(guó)政府提出簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)“放管服”改革?！胺殴芊备母锸俏覈?guó)全面深化改革、推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的重大舉措。“放管服”改革思路形成如下兩方面的要求，一方面發(fā)揮市場(chǎng)配置的決定作用，簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)活力;另一方面政府部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)，明確各級(jí)政府、各部門(mén)的職權(quán)和責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管，優(yōu)化服務(wù)、樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，提高效率?！胺殴芊备母锼悸窂暮暧^上看是“二位一體”的，其重心在于加強(qiáng)監(jiān)管，政府預(yù)算涉及面廣泛，綜合性強(qiáng)，在全面深化改革的新時(shí)期應(yīng)該創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)管模式，以績(jī)效為重點(diǎn)做好預(yù)算監(jiān)管工作,有助于提升政府績(jī)效，推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和治理能力的提高。

現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)必然應(yīng)該落實(shí)到組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)配置，這是從中觀和微觀角度考察國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)預(yù)算監(jiān)督包括人大、上級(jí)政府、財(cái)政、審計(jì)、政府部門(mén)以及單位及社會(huì)公眾等，其中：人大、上級(jí)政府、審計(jì)部門(mén)、社會(huì)公眾屬于外部監(jiān)督主體，財(cái)政和政府部門(mén)屬于政府內(nèi)部監(jiān)督主體。新《預(yù)算法》還將人大、上級(jí)政府、財(cái)政、審計(jì)作為法定的監(jiān)督主體，并規(guī)定了各主體的監(jiān)督職責(zé)與手段。預(yù)算監(jiān)管體系中各預(yù)算監(jiān)管主體有別，由此在現(xiàn)實(shí)中各監(jiān)督主體對(duì)預(yù)算監(jiān)管的方式、側(cè)重點(diǎn)及其效果也顯著不同。不同主體齊抓共管的直接對(duì)象都是預(yù)算，就應(yīng)該具有共同的“價(jià)值判斷”，以此確立監(jiān)管和調(diào)整優(yōu)化的方向。創(chuàng)新預(yù)算“監(jiān)管”模式的難點(diǎn)在于找準(zhǔn)方向，找對(duì)方法。

政府預(yù)算將經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)融為一體，經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的原理都告知人們，經(jīng)濟(jì)管理的目標(biāo)就是在資源稀缺的約束下提高績(jī)效。我國(guó)當(dāng)前政府 “放管服”改革要求中的“管”字實(shí)際上是要利用有效的方法加強(qiáng)監(jiān)管，如果結(jié)合我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展脈絡(luò)考察，這個(gè)“管”字實(shí)際上是要從計(jì)劃控制演變?yōu)檎笇?dǎo)后，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪?、事中和事后的全程監(jiān)管機(jī)制，這個(gè)全程監(jiān)管機(jī)制落實(shí)到財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域則應(yīng)該以績(jī)效為重點(diǎn)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手來(lái)確立預(yù)算監(jiān)管新模式，由此，更便于將預(yù)算監(jiān)管落到實(shí)處，這不僅有利于推動(dòng)多年來(lái)政府預(yù)算監(jiān)管的設(shè)想和理念轉(zhuǎn)變，也有效解決了預(yù)算監(jiān)管的方向和方法問(wèn)題。

（三）預(yù)算績(jī)效監(jiān)管有利于在反腐高壓下扭轉(zhuǎn)“不作為”現(xiàn)象

我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制具有僵化性，抑制了人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，1978年開(kāi)始推進(jìn)的改革開(kāi)放在初期是以“放權(quán)讓利”為主線而啟動(dòng)的，“放權(quán)讓利”喚醒了人們的逐利意識(shí)，調(diào)動(dòng)了人們的積極性，但功利主義盛行以及預(yù)算監(jiān)管體系的漏洞導(dǎo)致貪腐猖獗、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前，在中央大力推進(jìn)依法治國(guó)、反腐力度持續(xù)加強(qiáng)的背景下，極大地改善了社會(huì)風(fēng)氣，廉政之風(fēng)盛行，但是，一些政府部門(mén)的管理層雖然執(zhí)行政務(wù)的行為相對(duì)規(guī)范，普遍形成了不敢貪不敢腐不敢違法亂紀(jì)干壞事的局面，卻也出現(xiàn)了無(wú)法激勵(lì)其做好事的狀況，在財(cái)政預(yù)算管理領(lǐng)域也出現(xiàn)了“軟抵抗、不作為”的懶政行為。以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算改革不僅僅要求“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效要追責(zé)”，也同時(shí)應(yīng)該包含抑制庸政懶政行為的要求，通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)估手段用制度管人，解決“改革空轉(zhuǎn)打滑”的問(wèn)題，對(duì)“不作為”者形成制度制約機(jī)制，使得預(yù)算績(jī)效管理改革成為提高行政效率、治療“軟抵抗、不作為”的有效舉措。針對(duì)此，有必要進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)管體制，制定相關(guān)的配套制度，盡快建立健全有效的預(yù)算績(jī)效監(jiān)管體系。

三、以績(jī)效為導(dǎo)向推動(dòng)預(yù)算監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變

（一）推動(dòng)預(yù)算監(jiān)管由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變

以往的預(yù)算監(jiān)管偏重于程序性監(jiān)管，其成因有如下兩點(diǎn)：一方面我國(guó)預(yù)算法制對(duì)預(yù)算監(jiān)督所做的粗略規(guī)范，舊版的《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定與《監(jiān)督法》對(duì)監(jiān)督的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)在預(yù)算監(jiān)管內(nèi)容上側(cè)重于程序監(jiān)督，即對(duì)預(yù)算按監(jiān)督制度進(jìn)行具體化、程序化；另一方面是由于預(yù)算監(jiān)督對(duì)監(jiān)督主體的綜合能力要求很高，各監(jiān)督主體也有自身的局限性，因此監(jiān)督實(shí)踐中，預(yù)算監(jiān)督更多是程序性的。

為了有效監(jiān)督政府資金的運(yùn)行情況，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)督政府花錢(qián)的效果，推進(jìn)了預(yù)算監(jiān)管從程序性監(jiān)管進(jìn)一步向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，近十多年來(lái)，全國(guó)各地為開(kāi)展預(yù)算實(shí)質(zhì)性監(jiān)督進(jìn)行了不懈的探索，一方面，通過(guò)預(yù)算透明公開(kāi)為預(yù)算監(jiān)督提供條件。各級(jí)政府提交給人大審議的預(yù)算草案，從過(guò)去的“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，既專業(yè)又含糊的幾頁(yè)紙變成了幾百頁(yè)的明細(xì)賬目。從預(yù)算草案的細(xì)化，到人大代表的詢問(wèn)會(huì)等預(yù)算監(jiān)管方式來(lái)看，預(yù)算監(jiān)管有了初步的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但仍給預(yù)算監(jiān)管的制度創(chuàng)新留有巨大的空間。另一方面，開(kāi)展的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。先期的部分地區(qū)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理改革大多以財(cái)政部門(mén)組織的重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算部門(mén)組織的部門(mén)自評(píng)為抓手，在政府行政體系內(nèi)部形成了預(yù)算績(jī)效評(píng)估、花錢(qián)問(wèn)效的預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程管理。隨著預(yù)算績(jī)效管理改革的深化，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)行機(jī)制日益成熟，部分地區(qū)大力推進(jìn)第三方績(jī)效評(píng)估，還有些地方通過(guò)財(cái)政部門(mén)組織的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)審會(huì)議，邀請(qǐng)人大部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、政府相關(guān)部門(mén)共同監(jiān)督地區(qū)預(yù)算執(zhí)行情況，為人大監(jiān)督預(yù)算提供了平臺(tái)，減少了審計(jì)部門(mén)的重復(fù)工作量，也為政府相關(guān)部門(mén)的決策提供了參考。

（二）推動(dòng)預(yù)算監(jiān)管從事后監(jiān)管向全程監(jiān)管轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)預(yù)算監(jiān)管主要實(shí)行事后監(jiān)管，事后的預(yù)算監(jiān)管雖取得了一些明顯的成效，但由于預(yù)算事后監(jiān)督的滯后性，其對(duì)預(yù)算執(zhí)行的預(yù)防與糾偏作用有限。以績(jī)效為重心的、以績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手的預(yù)算監(jiān)管方式是一種將事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的全過(guò)程監(jiān)管模式，能夠有效彌補(bǔ)我國(guó)傳統(tǒng)的事后預(yù)算監(jiān)管的不足。

首先，發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)的前置作用?？?jī)效目標(biāo)是項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲的依據(jù)。2014年修訂的新《預(yù)算法》要求預(yù)算編制時(shí)要設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，2016年以來(lái)財(cái)政部全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，要求項(xiàng)目支出在申報(bào)預(yù)算“一上”時(shí)必須同步報(bào)送績(jī)效目標(biāo)，中央部門(mén)項(xiàng)目支出上實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)管理全覆蓋；許多地方也在預(yù)算績(jī)效管理改革深化的進(jìn)程中重點(diǎn)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)及其相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)的前置性和導(dǎo)向作用。

其次，發(fā)揮事中監(jiān)管的預(yù)防與糾偏功能。根據(jù)“放管服”改革的要求，要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，在預(yù)算監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)該同樣遵循，以發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的能動(dòng)性與創(chuàng)新性。中央預(yù)算績(jī)效管理為加強(qiáng)事中監(jiān)控，在2016年啟動(dòng)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控試點(diǎn)對(duì)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行進(jìn)行跟蹤。通過(guò)跟蹤問(wèn)效，要求預(yù)算單位切實(shí)采取措施，定期跟蹤項(xiàng)目績(jī)效，改進(jìn)項(xiàng)目管理，落實(shí)支出責(zé)任，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，為績(jī)效目標(biāo)的實(shí)行奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，通過(guò)績(jī)效運(yùn)行事中監(jiān)控能發(fā)揮預(yù)算監(jiān)管的糾偏功能。

再次，加強(qiáng)事后監(jiān)管。事后監(jiān)管主要是指對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的績(jī)效評(píng)價(jià)以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用監(jiān)管。根據(jù)相關(guān)文件的規(guī)定，目前我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)主要是根據(jù)事先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，采取指標(biāo)考核的方式進(jìn)行，在這種主導(dǎo)方式下，績(jī)效目標(biāo)通過(guò)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行定性和定量設(shè)定，指標(biāo)設(shè)計(jì)則是將投入與產(chǎn)出結(jié)合、過(guò)程與效果結(jié)合，圍繞財(cái)務(wù)管理、資金使用的規(guī)范性、項(xiàng)目成果、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等幾個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建，基于指標(biāo)通過(guò)事后的績(jī)效考核，來(lái)監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行中的財(cái)務(wù)管理、資金使用規(guī)范性、項(xiàng)目績(jī)效完成情況以及效益是否明顯等，以期提高預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效。

通過(guò)事后監(jiān)管與事前目標(biāo)設(shè)計(jì)以及事中執(zhí)行情況相結(jié)合，能夠扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的事后監(jiān)管模式普遍存在的掛一漏萬(wàn)的情況，有效推進(jìn)預(yù)算監(jiān)管成為貫穿績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效運(yùn)行跟蹤、績(jī)效實(shí)施結(jié)果全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效監(jiān)管新模式。

（三）推動(dòng)預(yù)算監(jiān)管從重合規(guī)輕績(jī)效轉(zhuǎn)變?yōu)閮烧卟⒅?/p>

傳統(tǒng)預(yù)算管理是一種投入導(dǎo)向的預(yù)算管理，預(yù)算管理采用以收支核算為基礎(chǔ)，是存量加增量的增量預(yù)算模式。這種傳統(tǒng)預(yù)算監(jiān)管模式的運(yùn)行特點(diǎn)是先確定預(yù)算，再根據(jù)預(yù)算來(lái)推算應(yīng)該達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)，其預(yù)算監(jiān)督表現(xiàn)為合規(guī)性監(jiān)督，監(jiān)督方法為順查、逆差，監(jiān)督載體為被監(jiān)督單位的財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)記錄、賬簿和原始會(huì)計(jì)憑證等，監(jiān)督的內(nèi)容為單位的資產(chǎn)、權(quán)益、收入和支出等的財(cái)務(wù)管理狀況，監(jiān)督方式為核查財(cái)務(wù)報(bào)表和財(cái)務(wù)記錄等的真實(shí)性和完整性，保障財(cái)政資金使用的合規(guī)性和安全性。

隨著公共財(cái)政體制的建立，財(cái)政支出重點(diǎn)堅(jiān)持“四退四轉(zhuǎn)”的原則，其公共性更加明顯，支出使用的績(jī)效也越來(lái)越受關(guān)注。例如，在北京市的一項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有的區(qū)縣學(xué)校規(guī)模很小，實(shí)際只有幾十名學(xué)生，但是財(cái)政仍按500人撥入經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目從合法性看是沒(méi)有問(wèn)題的，不存在挪用、貪污，但是效益不高，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，效益沒(méi)有實(shí)現(xiàn)最大化。因此，對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督僅從合規(guī)性角度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要在傳統(tǒng)合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督，使各預(yù)算部門(mén)細(xì)化預(yù)算編制，重視資金的使用效率，以達(dá)到財(cái)政預(yù)算整體的科學(xué)性。

近年來(lái)開(kāi)展的部門(mén)整體和項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，按照經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的原則，圍繞績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、財(cái)務(wù)管理、資金使用的規(guī)范性、項(xiàng)目成果、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等幾個(gè)方面進(jìn)行的評(píng)價(jià)，既做到預(yù)算監(jiān)督中對(duì)符合國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的合規(guī)性監(jiān)督，也強(qiáng)調(diào)了財(cái)政資金使用的績(jī)效性監(jiān)督，滿足了公眾對(duì)公共服務(wù)的效率性和公平性需求，落實(shí)、推動(dòng)了政府預(yù)算監(jiān)管理念從重合規(guī)性輕績(jī)效到合規(guī)性和績(jī)效性并重的轉(zhuǎn)變。■

（本文系武漢市審計(jì)局2017年課題“大數(shù)據(jù)背景下財(cái)政審計(jì)思路和方法創(chuàng)新研究”的階段性成果）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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“現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中的預(yù)算監(jiān)管研究”之三

2013年，中共十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，習(xí)近平主席對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行了深刻的闡述，明確提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。預(yù)算是財(cái)政的核心，并超越財(cái)政，預(yù)算管理將國(guó)家治理體系的組成部門(mén)彼此緊密地聯(lián)系，預(yù)算績(jī)效評(píng)估成為提升國(guó)家治理能力、改進(jìn)政府績(jī)效的重要舉措。近年來(lái)，我國(guó)以績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手開(kāi)展預(yù)算績(jī)效監(jiān)管工作的改革與探索，取得了一定的成效，由此，有必要研究預(yù)算績(jī)效監(jiān)管制度改革的新理念、新模式，本文擬對(duì)此開(kāi)展分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)意見(jiàn)。

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）