●李一鳴 王 亮 王 榮

金融審計監(jiān)管體系的構(gòu)建探討

●李一鳴 王 亮 王 榮

金融審計是政府審計的重要組成部分。本文結(jié)合當(dāng)前形勢以及我國金融審計現(xiàn)狀，梳理了金融審計的發(fā)展歷程以及基本構(gòu)成情況，并分析了金融審計工作中出現(xiàn)的問題及其原因，最后提出了相關(guān)對策與建議。

審計監(jiān)督 金融監(jiān)管 創(chuàng)新

一、引言

經(jīng)濟全球化帶來了金融全球化。特別是在2017年，中國人民銀行明確提出支持金融機構(gòu)發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)。央行一直注重創(chuàng)新調(diào)控方式，在保持總量適度的基礎(chǔ)上，適當(dāng)發(fā)揮結(jié)構(gòu)引導(dǎo)作用。運用差異化的存款準(zhǔn)備金政策支持結(jié)構(gòu)調(diào)整就是其中的一種探索，2014年對小微企業(yè)和“三農(nóng)”領(lǐng)域?qū)嵤┒ㄏ蚪禍?zhǔn)政策，特別是縣域農(nóng)村金融機構(gòu)信貸投放集中在小微企業(yè)和“三農(nóng)”領(lǐng)域，較早就享受了幅度較大的定向降準(zhǔn)政策，其存款準(zhǔn)備金率大幅低于全部存款類金融機構(gòu)的平均水平，且滿足新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的達(dá)標(biāo)縣域農(nóng)村金融機構(gòu)，還可享受一個百分點的存款準(zhǔn)備金率優(yōu)惠，此次對普惠金融實施定向降準(zhǔn)政策，是根據(jù)國務(wù)院部署對原有定向降準(zhǔn)政策的拓展和優(yōu)化，以更好地引導(dǎo)金融機構(gòu)發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)。另一方面隨著金融市場的不斷發(fā)展，各國的金融機構(gòu)不但要面對來自本國競爭對手的挑戰(zhàn)，還要應(yīng)對來自國際市場的競爭，于是，許多國家紛紛為金融創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造條件，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式已不能滿足金融創(chuàng)新的需要，除“一行三會”政策和行業(yè)金融監(jiān)管以外，金融審計已成為金融監(jiān)督的一種重要方式。

二、文獻(xiàn)基礎(chǔ)

關(guān)于金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的相互關(guān)系，Kane（1981）指出金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，金融監(jiān)管可以促進(jìn)金融創(chuàng)新的發(fā)展，當(dāng)情況相反時，金融創(chuàng)新加速了金融監(jiān)管體制的完善進(jìn)程，兩者之間存在一種動態(tài)博弈關(guān)系；Allen（2012）實證研究表明，金融創(chuàng)新往往會增加交易的復(fù)雜性，從而有機會探索金融服務(wù)消費者的興趣問題；而鄭愛民（2010）認(rèn)為金融創(chuàng)新是近幾十年來國際金融界最重要的發(fā)展趨勢之一，金融創(chuàng)新不僅是國內(nèi)金融業(yè)為了滿足自身發(fā)展和獲得經(jīng)濟利潤需要，也是在外資金融機構(gòu)不斷沖擊下，追求生存和發(fā)展的唯一道路；王斌（2011）從金融審計在金融監(jiān)管中的地位出發(fā)，探討了如何進(jìn)一步加強我國金融監(jiān)管體系，提出要以中央銀行依法監(jiān)管為基礎(chǔ)，將政府審計與其他金融監(jiān)管部門相協(xié)同，構(gòu)建金融審計與金融監(jiān)管協(xié)作的框架；豆軍（2015）構(gòu)建了監(jiān)管機構(gòu)群體與金融機構(gòu)群體的演化博弈模型，得出要協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，倡導(dǎo)監(jiān)管帶動創(chuàng)新的結(jié)論；楊牧云（2006）認(rèn)為金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新是對立統(tǒng)一的關(guān)系，兩者的目標(biāo)是一致的，都是為了金融發(fā)展，對立的點在于金融創(chuàng)新的某些特點與監(jiān)管存在不同程度的沖突，使監(jiān)管的難度加大；楊瑞華（2017）從職能、制度、政府角度分析金融創(chuàng)新趨勢下金融審計的監(jiān)督體系，提出要結(jié)合我國國情和各個地區(qū)現(xiàn)狀，建立監(jiān)管體系。

在金融審計和金融監(jiān)管方面的研究有：張琴（2016）結(jié)合我國金融監(jiān)管和政府金融審計體制的現(xiàn)狀，總結(jié)了我國政府金融審計存在的問題；周晶晶（2015）則是基于金融穩(wěn)定視角，從審計對象、審計內(nèi)容、審計程序角度對現(xiàn)存問題進(jìn)行分析；金融審計自身具有的獨立性和綜合性兩個特點，使金融審計在金融監(jiān)管中發(fā)揮重要的作用 （蔡麗，2011）；王永海（2014）提出建立以政府金融審計為主體、注冊會計師審計為補充、金融機構(gòu)內(nèi)部審計為核心的“三位一體”金融審計監(jiān)督體系；蔡敏（2017）以互聯(lián)網(wǎng)金融為例，揭示出我國金融體系所隱藏的弊端，提出要對互聯(lián)網(wǎng)金融類型進(jìn)行區(qū)分，在監(jiān)管手段方面也要加強。已有的研究表明，金融審計監(jiān)管不再是一個單方向的問題，要結(jié)合金融創(chuàng)新實際，不斷完善金融審計監(jiān)管體系。

三、金融審計的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

（一）金融審計的發(fā)展歷程

審計署成立以來，金融審計工作從只查金融機構(gòu)的財務(wù)開支到以資產(chǎn)質(zhì)量真實性為中心，重點揭露金融機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營問題，再發(fā)展到關(guān)注金融機構(gòu)重大風(fēng)險和對效益有重大影響的突出問題，金融審計工作大致可以分為以下四個階段：第一階段是在1995年以前。這一時期金融審計考察的是金融機構(gòu)財務(wù)狀況，主要任務(wù)是穩(wěn)定國家的財政，審計方式也比較傳統(tǒng)，僅僅是采取人工查賬，并不注重細(xì)節(jié)檢查，主要以銀行財務(wù)開支、賬簿、檔案等作為審核依據(jù)，這種檢查過程存在大量的漏洞，而且手續(xù)繁瑣，不利于全面普及。第二階段是在1995-2000年。這一期間審計部門負(fù)責(zé)審計央行的財政收支狀況，并對國有金融機構(gòu)包括銀行、證券的各項資產(chǎn)負(fù)債表、所有人權(quán)益等財務(wù)報表進(jìn)行監(jiān)督。第三階段是2001－2007年。這一時期主要是商業(yè)銀行股份制改革，特別是2003年成立了銀監(jiān)會，初步構(gòu)成了“一行三會”監(jiān)管體系，以及以合規(guī)監(jiān)管為重點的分業(yè)監(jiān)管。第四階段是2008年至今，自2008年全球性金融危機爆發(fā)以來，央行不斷出臺宏觀調(diào)控措施，比如連續(xù)三次下調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率，兩次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，取消對商業(yè)銀行信貸規(guī)劃的約束，并引導(dǎo)商業(yè)銀行擴大貸款總量。因此，隨著金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)和活動日益復(fù)雜多樣，對金融審計的要求也越來越高，審計監(jiān)督工作日益被重視。

（二）我國金融審計監(jiān)督的現(xiàn)狀

1、金融市場龐大，審計工作難度大。金融機構(gòu)牌照是衡量一個地區(qū)金融業(yè)發(fā)展水準(zhǔn)的標(biāo)志。我國金融機構(gòu)已不單單是銀行、保險、證券期貨基金這些傳統(tǒng)的機構(gòu)，各地都將金融機構(gòu)創(chuàng)新作為重點發(fā)展對象。面對不斷發(fā)展壯大的金融市場，審計人才的需求日益增大。比如2016年12月，某市審計局以向社會購買審計服務(wù)的方式緩解審計人員不足；2017年6月，湖北省京山縣通過招錄一批年輕干部、培養(yǎng)一批審計人員、借助外部專家力量三個一批，整合內(nèi)外部資源以及計算機技術(shù)人才來緩解審計力量的不足。

2、金融審計局限性大。金融審計雖然起到了監(jiān)督的效果，但由于其屬于事后監(jiān)督，作為監(jiān)督手段帶有滯后性特點。即便審計查出了問題，但造成的損失已不可挽回，特別是在涉及國家經(jīng)濟安全的金融投資市場更是如此，每一項投資涉及的資金往往有幾十億、幾百億規(guī)模，其投資決策將受到市場的嚴(yán)峻考驗。金融審計結(jié)果的滯后性制約了審計監(jiān)督職能的發(fā)揮，甚至影響了審計的權(quán)威性；另一方面，當(dāng)前審計內(nèi)容還是傳統(tǒng)的資產(chǎn)審計，在金融不斷創(chuàng)新的今天，金融審計的發(fā)展步伐必須與時俱進(jìn)。

3、金融審計風(fēng)險不容忽視。隨著金融市場不斷創(chuàng)新發(fā)展，審計工作面臨的責(zé)任風(fēng)險、法律風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、廉政風(fēng)險也越來越大。為了規(guī)避這些風(fēng)險，我國很多地方積極采取措施進(jìn)行預(yù)防：比如海南省審計廳從2013年就開始探索“六個控制”菜單式金融審計方法。政府按照金融投資項目進(jìn)展情況，將審計分為六個環(huán)節(jié)加以控制：投資項目申報審批情況審計控制、投資項目招投標(biāo)審計控制、合同審核審計控制、投資項目現(xiàn)場管理情況審計控制、投資項目建設(shè)資金審計控制和投資項目工程造價審計控制。又比如湖北省荊州市審計局在金融投資項目審計中進(jìn)一步加強審計實施全過程的“痕跡”管理，在容易產(chǎn)生金融審計風(fēng)險的相關(guān)環(huán)節(jié)加強防范和控制，降低審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量。

四、金融審計監(jiān)督中存在的問題分析

（一）金融審計監(jiān)督職能不到位

我國目前實行的是以“一行三會”為主導(dǎo)，其他中央行政機關(guān)為輔助，地方政府金融管理機構(gòu)為補充的分業(yè)金融監(jiān)管體制。在此背景下，存在比如證監(jiān)會對敏感崗位監(jiān)督不力，有的領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)避制度安排親屬在系統(tǒng)內(nèi)任職，有的違規(guī)用人搞“小圈子”，有的瞞報房產(chǎn)、股票和因私出國(境)等情況。此外，權(quán)力監(jiān)督約束不嚴(yán)、濫用審批和處罰自由裁量權(quán)、向所屬企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移行政監(jiān)管權(quán)等問題也很突出。

（二）審計監(jiān)督體系不健全

美國政府審計機關(guān)的審計任務(wù)90%以上是國會委員會及其成員和立法院委托的，其余任務(wù)是法律規(guī)定的，幾乎沒有審計部門自定項目。但我國審計監(jiān)督存在一定的交叉性，資金存在混用、挪用、閑置等問題，給審計工作加大了難度，審計機構(gòu)都應(yīng)盡可能去完成職責(zé)范圍內(nèi)且有明確目的的審計項目，不要擴大范圍。

（三）金融審計監(jiān)管局面復(fù)雜

金融創(chuàng)新不只是在業(yè)務(wù)上，還有金融機構(gòu)的多元化構(gòu)建，同時跨境業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，導(dǎo)致金融監(jiān)管存在盲區(qū)。比如2013年的金融改革之一是利率市場化，這對于銀行的資金組織能力提出了更高的要求，相對來說，大型銀行有更多的渠道（自然增長、國企、財政等）獲得低成本資金，中小型銀行必須開出更高的價格才有競爭優(yōu)勢，勢必帶來成本的上升。此外，利率市場化給中小銀行帶來的另一個大問題是流動性，一旦期限配比做不好，大量存款被競爭對手拉走，很容易觸及監(jiān)管紅線。我國的金融業(yè)發(fā)展越來越復(fù)雜，審計工作的難度也在不斷增加。

五、我國金融審計制度完善的對策建議

（一）增強審計風(fēng)險意識

審計的風(fēng)險管理是指財務(wù)報表存在錯報時，注冊會計師發(fā)表不恰當(dāng)審計意見的可能性。從企業(yè)整體評估風(fēng)險狀況來看，主要包括不可控風(fēng)險和可控風(fēng)險。其中，不可控風(fēng)險通常通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移、保險、風(fēng)險接受等方式進(jìn)行應(yīng)對；可控的風(fēng)險通常通過內(nèi)部控制手段進(jìn)行應(yīng)對。所以內(nèi)部控制本質(zhì)上就是企業(yè)管理中通過日常管控手段降低風(fēng)險的行為。另外，在審計過程中，訪談是一個重要環(huán)節(jié)。比如在風(fēng)險評估階段，與管理層的訪談應(yīng)該主要關(guān)注的是公司外部環(huán)境的變化、公司架構(gòu)和戰(zhàn)略的變化、業(yè)務(wù)的發(fā)展情況、管理層的風(fēng)格和誠信情況以及公司層面的整體控制；與內(nèi)部員工的訪談，應(yīng)該主要關(guān)注流程層面內(nèi)部控制的變化；與內(nèi)部審計人員、律師顧問訪談時，應(yīng)該主要關(guān)注公司內(nèi)部缺陷、舞弊和訴訟的情況，從而增強審計風(fēng)險意識。

（二）創(chuàng)新審計手段

目前我國的審計目標(biāo)、審計模式、審計方法較西方發(fā)達(dá)國家而言還是落后的。因此，應(yīng)該充分利用現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，全面開展計算機審計，發(fā)展以數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)的在線實時審計，加大對審計線索電子化和網(wǎng)絡(luò)實體審計的研究，開發(fā)新的審計程序和方法，以便獲得充分、有力的審計證據(jù)，最大限度地降低審計風(fēng)險。充分利用計算機審計技術(shù)提升審計效率。配齊硬件設(shè)施，完善信息中心建設(shè)。另一方面盡快開發(fā)審計軟件，與此同時加快審計電算化的立法工作，針對電子數(shù)據(jù)、電子合同、電子簽名、電子貨幣等方面的有效性、合法性、可靠性、安全性等作出規(guī)定，使審計電算化有法可依。

（三）提高金融審計人員的綜合素質(zhì)

金融審計隊伍素質(zhì)的高低是審計工作能否順利開展的關(guān)鍵。目前金融審計所處的環(huán)境并不容樂觀，而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，金融審計對象的復(fù)雜程度不斷提高，審計難度和風(fēng)險呈攀升趨勢，這對審計人員提出了更高要求。審計工作除了最基本的專業(yè)知識外，還需要熟悉金融領(lǐng)域的專業(yè)知識，除此之外還需要統(tǒng)計技術(shù)、運籌技術(shù)、項目管理技術(shù)、計算機信息技術(shù)等綜合性知識的支撐。當(dāng)然，審計人員必須要結(jié)合金融行業(yè)特點，掌握金融審計工作所需要的方法和技能才能勝任。

（四）提高金融審計效率

金融機構(gòu)可以建立財務(wù)共享中心以追求財務(wù)流程合規(guī)、公開透明，以增加數(shù)據(jù)透明度便于開展審計工作。同時，財務(wù)共享中心集中保存了企業(yè)集團(tuán)下屬各子分公司的財務(wù)數(shù)據(jù)，多數(shù)采用統(tǒng)一財務(wù)系統(tǒng)、統(tǒng)一賬簿格式，對于原本要在各個地點審計的審計人員來說，可以極為方便地查詢到各個公司的賬務(wù)，以及關(guān)聯(lián)方交易的賬簿包括原始憑證等，使得針對財務(wù)部門的審計效率會大為提高。另一方面，適當(dāng)減少審計程序也可以提高效率，金融審計一般要等到有授權(quán)，再按照規(guī)定時間才能進(jìn)行審計工作，這不僅拉長了工作時間還容易導(dǎo)致錯過最佳的審計時間?！?/p>

（作者單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院）

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