德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度效果分析

趙復(fù)強(qiáng)

（德州學(xué)院，山東德州253023）

德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度效果分析

趙復(fù)強(qiáng)

（德州學(xué)院，山東德州253023）

以2010年為現(xiàn)狀年，闡述了德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度綜合措施，并對(duì)水資源管理“三條紅線”控制目標(biāo)完成情況及實(shí)施效果進(jìn)行分析，指出了德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度存在的問題，提出了相應(yīng)的建議，為類似地區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供借鑒。

德州；最嚴(yán)格水資源管理制度；措施；效果分析

德州市位于山東省西北部，屬海河流域，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市和產(chǎn)糧大市。當(dāng)?shù)厮Y源總量11.53億m3，地表水2.91億m3，地下水8.95億m3，人均水資源占有量211m3，僅為全國平均的10%；畝均占有量143m3，僅為全國平均的8%。全市2010年總供水量20.44億m3，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)僅為0.60，工業(yè)萬元增加值取水量為13 m3，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為12%左右。

水利部2010年選擇山東等7個(gè)省（直轄市）開展“建立最嚴(yán)格水資源管理制度”先行先試工作，山東省2013年啟動(dòng)對(duì)設(shè)市（區(qū)）政府實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核，考核內(nèi)容主要為：水資源管理“三條紅線”控制情況，制度建設(shè)與措施落實(shí)情況等。以2010年為現(xiàn)狀年，闡述德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度綜合措施，并對(duì)水資源管理“三條紅線”目標(biāo)完成情況及實(shí)施效果進(jìn)行分析。

1 實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度綜合措施

1.1 健全法規(guī)體系，提供制度支撐

（1）出臺(tái)配套政策文件。德州市政府出臺(tái)了《德州市人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)魯政發(fā)〔2012〕25號(hào)文件實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》《德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》等規(guī)范文件；逐級(jí)下達(dá)了規(guī)劃期及年度用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)，建立起市、縣二級(jí)“三條紅線”控制指標(biāo)體系。

（2）成立專職組織機(jī)構(gòu)。德州市成立了以分管市長為組長，水利、發(fā)改、環(huán)保、經(jīng)信等部門為成員的德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。辦公室設(shè)在德州市水利局，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)中的重大問題。建立了聯(lián)席會(huì)、碰頭會(huì)等議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制，并定期開展專項(xiàng)督查，全力控制“三條紅線”。

（3）落實(shí)責(zé)任和考核制度。德州市把用水總量指標(biāo)、用水效率指標(biāo)、水功能區(qū)限制納污指標(biāo)等10項(xiàng)指標(biāo)，列入全市科學(xué)發(fā)展綜合考核中。對(duì)工作突出的，給予通報(bào)表揚(yáng)；對(duì)水資源保護(hù)、供水、生態(tài)等方面出現(xiàn)重大問題的主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)負(fù)責(zé)人，實(shí)施約談；對(duì)于連續(xù)2年沒有完成考核指標(biāo)的縣市區(qū)，建設(shè)項(xiàng)目新增取水將限制審批或者暫停審批。

1.2 完善工程體系，保障供水安全

（1）建設(shè)現(xiàn)代水網(wǎng)體系。全市已建成各類水利工程3.7萬處，治理了馬頰河、德惠新河、馬減豎河及流域面積30 km2以上的支流河道152條，解決了漳衛(wèi)新河沿岸高亢偏遠(yuǎn)地區(qū)13.33萬hm2耕地的用水問題。全市已建成以“六縱三橫”（六縱：南水北調(diào)干線、潘莊總干渠、李家岸總干渠、引位入德、引濱入慶、引濟(jì)入樂；三橫：徒駭河、馬頰河、德惠新河）為骨架的大水網(wǎng)體系，打通了灌排“主脈絡(luò)”，使全市53.33多萬hm2耕地基本實(shí)現(xiàn)了“旱能澆、澇能排”，水利部專題刊發(fā)簡報(bào)介紹德州經(jīng)驗(yàn)。

（2）建設(shè)安全供水工程。目前，全市建成平原水庫18座，總庫容達(dá)到3.0億m3，平原水庫、河道、溝網(wǎng)和坑塘總蓄水能力達(dá)7億m3；建設(shè)機(jī)電井13.13萬眼，配套9.39萬眼，年供水量5.6億m3；在主干河道內(nèi)建成各類水閘199座，其中大型6座、中型24座、小型169座，可攔蓄地表水1.94億m3；鋪設(shè)農(nóng)村供水管網(wǎng)54 200 km，城市供水管網(wǎng)延伸至農(nóng)村，工業(yè)和城鄉(xiāng)生活供水保證率達(dá)到95%，農(nóng)村自來水普及率達(dá)到95%以上。

（3）興建潘莊、李家岸灌區(qū)續(xù)建配套工程。潘莊、李家岸灌區(qū)是德州市供水的生命線。潘莊灌區(qū)渠道襯砌67.88 km、堤防修復(fù)89.17 km、渠系建筑物建設(shè)26座、測水量水設(shè)施興建44座；李家岸灌區(qū)渠道襯砌43.88 km、渠系建筑物建設(shè)20座、測水量水設(shè)施興建38座。潘莊、李家岸灌區(qū)改造新增灌溉面積1.47萬hm2，恢復(fù)改善灌溉面積1.53萬hm2，發(fā)展節(jié)水灌溉面積1.67萬hm2。

1.3 注重節(jié)水優(yōu)先，提高用水效率

（1）注重農(nóng)業(yè)節(jié)水。選育耐旱高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)良種，采用輪灌制度，利用地膜、秸稈覆蓋和深耕（深松）、耙耱、灌后鋤耘、少耕、免耕等保墑措施減少蒸發(fā)量；改全程灌溉為補(bǔ)充灌溉等，推廣小畦灌溉、細(xì)流溝灌、波涌灌溉，淘汰無畦漫灌。在果樹種植、設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)中推廣微噴灌與滴灌；提倡將微灌技術(shù)與地膜覆蓋、水肥同步供給等農(nóng)藝技術(shù)有機(jī)結(jié)合。全市新增節(jié)水灌溉面積9.53萬hm2，達(dá)到14.67萬hm2；建成農(nóng)業(yè)節(jié)水示范區(qū)27個(gè)，節(jié)水示范面積8萬hm2；“小白龍”“小地龍”、水肥一體化面積達(dá)到40萬hm2。

（2）強(qiáng)化工業(yè)節(jié)水。全市限制高耗水行業(yè)項(xiàng)目，加快節(jié)水技術(shù)改造，對(duì)熱電、化工、飲料制造等重點(diǎn)行業(yè)開展水平衡測試，大力推廣企業(yè)中水回用、廢污水“零排放”等節(jié)水技術(shù)。對(duì)使用城市公共供水日用水量超過500 m3的企業(yè)安裝遠(yuǎn)傳自動(dòng)計(jì)量水表，到2020年所有市屬及縣屬工業(yè)企業(yè)安裝遠(yuǎn)傳自動(dòng)計(jì)量水表。創(chuàng)建工業(yè)節(jié)水示范載體15家。

（3）推動(dòng)生活節(jié)水。全市生活用水實(shí)行階梯式水價(jià)，推廣洗車用水循環(huán)利用技術(shù)；普及公共建筑空調(diào)循環(huán)冷卻技術(shù)；控制建設(shè)耗水量大的草坪綠地，嚴(yán)禁盲目擴(kuò)大用于景觀、娛樂的水域面積；進(jìn)行生活用水器具更新改造；創(chuàng)建節(jié)水型社區(qū)11個(gè)、節(jié)水示范學(xué)校9個(gè)、節(jié)水示范賓館7個(gè)。

1.4 推進(jìn)治污減排，改善水生態(tài)環(huán)境

（1）加強(qiáng)水污染防治。全市要求所有廢水排放的建設(shè)項(xiàng)目在提交環(huán)評(píng)報(bào)告時(shí)須同時(shí)出具污染物總量確認(rèn)書，對(duì)不符合總量控制要求的項(xiàng)目一律不予批準(zhǔn)。完善“治、用、?！敝挝垠w系，健全人工濕地、污泥處置、污水處理等治污工程運(yùn)行管理機(jī)制，建成453個(gè)水污染防治工程；開展“環(huán)保五型企業(yè)”創(chuàng)建活動(dòng)，著力抓好支流水質(zhì)改善，境內(nèi)5條主要河流、17條支流水質(zhì)同比明顯改善，實(shí)現(xiàn)主要河流斷面水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

（2）嚴(yán)格入河排污口管理。對(duì)全市21處入河排污口基本情況進(jìn)行核查登記，完成年度入河排污口核查登記報(bào)告。嚴(yán)格審批新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目新增入河排污口，重點(diǎn)水功能區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)一律嚴(yán)禁設(shè)置入河排污口。全市化學(xué)需氧量年排放總量控制在151 974 t，氨氮年排放總量控制在12 260 t。

（3）推動(dòng)水生態(tài)文明建設(shè)。德州市基本建立起“點(diǎn)源+污水處理廠+人工濕地+河流”的流域治污體系，實(shí)施“千畝濕地工程”，建設(shè)人工濕地28處，構(gòu)建起“三區(qū)五廊六帶多點(diǎn)、河湖庫塘溝渠相通”的良好水生態(tài)格局。全市共建成15個(gè)水利風(fēng)景區(qū)，其中國家級(jí)4個(gè)、省級(jí)11個(gè)。

2 實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度效果分析

2.1 水資源管理“三條紅線”控制目標(biāo)完成情況分析

（1）用水總量控制目標(biāo)完成情況。2015年全市用水總量為19.05億m3，比2010年下降5.27%，其中當(dāng)?shù)氐乇硭繛?.04億m3，比2010年下降46.99%；地下水量為6.84億m3，比2010年下降2.29%；外調(diào)水量略有增加。

2013—2015年德州市實(shí)際用水總量均低于用水總量控制目標(biāo)，年均用水總量是目標(biāo)值的95.31%，其中當(dāng)?shù)氐乇硭盟坎蛔隳繕?biāo)值的50%、地下水用水量是目標(biāo)值的98.84%、外調(diào)水量是目標(biāo)值的101.13%并超出目標(biāo)值1.13%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，當(dāng)?shù)氐乇硭狈?、可利用量較少，地下水用量接近目標(biāo)值，外調(diào)水量按黃河水、長江水分配計(jì)劃取用并略超目標(biāo)值，總體上全市用水總量沒有超出控制“紅線”。

（2）用水效率控制目標(biāo)完成情況。①萬元工業(yè)增加值用水量。2015年全市萬元工業(yè)增加值用水量為6.2 m3，比2010年下降52.31%。2013—2015年度全市萬元工業(yè)增加值用水量均低于目標(biāo)值，年均萬元工業(yè)增加值用水量比目標(biāo)值下降47.26%，萬元工業(yè)增加值用水量控制在“紅線”之內(nèi)。②農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)。2015年全市農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.625 9，比2010年提高4.32%。2013—2015年全市農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)均高于目標(biāo)值，年均農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)比目標(biāo)值提高0.059 4%，完成農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)控制“紅線”。

（3）重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率完成情況。2010年全市列入國家、省考核重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均不足10%。2015年列入國家、省考核的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分別為77.8%、66.7%，比2010年分別提高約70%、60%。

2013年全市列入國家、省考核重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)均不達(dá)標(biāo)，2014—2015年全市列入省考核重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)均達(dá)標(biāo)，列入國家考核的均不達(dá)標(biāo)，主要是漳衛(wèi)南運(yùn)河的衛(wèi)運(yùn)河魯冀緩沖區(qū)和漳衛(wèi)新河德州飲用水源區(qū)不達(dá)標(biāo)。主要原因有：一是環(huán)保部門和水利部門執(zhí)行不同的排污標(biāo)準(zhǔn)；二是衛(wèi)運(yùn)河、漳衛(wèi)新河上游是聊城市，上游來水常年為劣V類，既少又差，加之又是山東、河北兩省界河，即便是德州段全部實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，也無法控制上游和左岸河北省的污水排入，更無法保障衛(wèi)運(yùn)河和漳衛(wèi)新河水質(zhì)長期達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)要求，導(dǎo)致漳衛(wèi)南運(yùn)河的衛(wèi)運(yùn)河魯冀緩沖區(qū)和漳衛(wèi)新河德州飲用水源區(qū)達(dá)不到Ⅲ類水質(zhì)目標(biāo)；三是2015年國家級(jí)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)德州市偏高，聊城、濱州、菏澤、濟(jì)南和全省平均分別為53.8%、33.3%、66.7%、 25%和60%，德州市控制目標(biāo)為88.9%，明顯高于相鄰市，且高于全省均值。

2.2 最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”指標(biāo)對(duì)比

分析

為分析實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”目標(biāo)效果，設(shè)立了23項(xiàng)定量指標(biāo)，見表1。根據(jù)德州市水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)公開發(fā)布的有效數(shù)據(jù)，對(duì)指標(biāo)值進(jìn)行了科學(xué)測算。將2010年的指標(biāo)值和2015年的指標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比分析，結(jié)果表明，用水總量基本持平，GDP用水量從2010年的113 m3/萬元下降到70 m3/萬元，工業(yè)增加值用水量從2010年的13 m3/萬元下降至6.2 m3/萬元，工業(yè)水重復(fù)利用率從2010年的84%提高到92%，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)從2010年的0.60提高到0.625 9，城市供水管網(wǎng)漏失率從2010年的18%下降至14%，污水處理回用率從2010年的30%提高到70%，主要入河污染物從2010年的29 936 t下降至15 228 t，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從2010年的12%提高至78%，水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)100%。德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度取得良好效果。

表1 德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”目標(biāo)對(duì)比

3 存在主要問題和對(duì)策

3.1 存在主要問題

（1）公眾對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度認(rèn)識(shí)不足。當(dāng)前，公眾對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度的相關(guān)法律法規(guī)、管理制度認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度僅是政府工作，和自身關(guān)系不大，公眾參與積極性不高。

（2）農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)有待提高。德州市是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市、產(chǎn)糧大市，農(nóng)業(yè)用水量占全市總用水量的80%以上。由于田間節(jié)水灌溉設(shè)施普及率不高、灌溉方式相對(duì)粗放，農(nóng)業(yè)用水效率有待進(jìn)一步提高。

（3）水資源保護(hù)工作有待加強(qiáng)。由于德州市為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政較為困難，水資源保護(hù)主要依靠地方財(cái)政投入。受工作經(jīng)費(fèi)、投入機(jī)制、管理體制等制約，水資源保護(hù)在計(jì)量監(jiān)測設(shè)施建設(shè)、部門議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。

（4）水權(quán)、水市場機(jī)制有待完善。目前，水權(quán)交易僅是在部分縣市區(qū)間試點(diǎn)探索，水權(quán)交易規(guī)則、交易程序、保障措施有待完善。

3.2 對(duì)策

（1）提高公眾參與管水的意識(shí)。加大政策法規(guī)宣傳力度，擴(kuò)大公益性宣傳范圍；強(qiáng)化對(duì)學(xué)生的教育和引導(dǎo)，倡導(dǎo)節(jié)約用水的文明生活方式；利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體開展全方位、多層次的宣傳。積極完善公眾參與機(jī)制，通過公開征求意見等多種形式，廣泛聽取意見，建立公眾參與的管理和監(jiān)督制度，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度營造良好氛圍。

（2）做好農(nóng)業(yè)節(jié)水工作。積極發(fā)展耐旱作物，改善灌溉制度，優(yōu)化輸水、灌水方式，通過開展土壤墑情監(jiān)測，科學(xué)制定灌水方案，重點(diǎn)推廣應(yīng)用“小白龍”輸水、“小地龍”噴灌、長畦改短畦等技術(shù)模式。與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)結(jié)合，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，改善農(nóng)田水源保障條件，配套田間節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施，形成蓄、保、集、節(jié)、用一體化的節(jié)水農(nóng)業(yè)新格局。

（3）強(qiáng)化水資源節(jié)約和保護(hù)。建立長效、穩(wěn)定的水資源保護(hù)投入機(jī)制，加大公共財(cái)政對(duì)水資源保護(hù)的投入，多渠道籌措資金，積極爭取國家和省對(duì)水資源節(jié)約與保護(hù)的資金支持，保障水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的工作經(jīng)費(fèi)；強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建立內(nèi)容完整、方式高效的跨部門水資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制；重點(diǎn)加強(qiáng)水資源管理、水資源監(jiān)測計(jì)量設(shè)施建設(shè)、節(jié)水技術(shù)推廣與應(yīng)用、水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督等工作，開展水資源保護(hù)深層次的問題研究。

（4）完善水權(quán)、水市場交易制度。開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。開展水權(quán)交易試點(diǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。積極培育水市場，逐步建立水權(quán)交易平臺(tái)。按照農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生活、生態(tài)等用水類型，完善水資源使用權(quán)用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。

[1]呂淑英，李楠，張倩.德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐和思考[J].海河水利，2016（2）：23-25.

[2]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知[R].北京：國務(wù)院辦公廳，2013.

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[4]德州市統(tǒng)計(jì)局.德州統(tǒng)計(jì)年鑒[R].德州：德州市統(tǒng)計(jì)局，2010-2015.

[5]德州市水資源管理辦公室.德州水資源公報(bào)[R].德州：德州市水資源管理辦公室，2010-2015.

[6]山東省水利廳.關(guān)于印發(fā)各設(shè)區(qū)市2013-2015年度水資源管理目標(biāo)的通知[R].濟(jì)南：山東省水利廳，2013-2015.

TV213.4

：A

：1004-7328（2017）01-0014-04

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.01.004

2016—11—08

趙復(fù)強(qiáng)（1969—），男，碩士，副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題研究工作。