基層中央銀行行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題與解決對(duì)策

張淑芳

【摘要】在闡明了基層中央銀行行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題及難點(diǎn)之后，本文著重論述了基層中央銀行加強(qiáng)行政執(zhí)法工作的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】基層中央銀行 行政執(zhí)法 問(wèn)題 對(duì)策

隨著我國(guó)金融法律法規(guī)的不斷健全與完善，依法行政在我國(guó)的基層中央銀行中顯得越來(lái)越重要。但是，在日常的實(shí)際工作中，由于受到各種各樣因素的影響，基層中央銀行在行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，這就必然會(huì)在某種程度上制約其依法行政工作的有效開(kāi)展。

一、基層中央銀行行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題及難點(diǎn)

（一）檢查監(jiān)督權(quán)部分內(nèi)容的法律界定尚不明確，從而導(dǎo)致基層中央銀行行政執(zhí)法的難度增大

在新的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》的“金融監(jiān)督管理”一章中，雖然規(guī)定了中國(guó)人民銀行有以下三項(xiàng)權(quán)力，即直接檢查監(jiān)督權(quán)、建議檢查權(quán)和特定情況下的全面檢查監(jiān)督權(quán)，但是這些規(guī)定都過(guò)于籠統(tǒng)，中國(guó)人民銀行實(shí)際操作起來(lái)具有一定的困難，可操作性不是很強(qiáng)。

1.關(guān)于中國(guó)人民銀行的“特定情況下的全面檢查監(jiān)督權(quán)”。在新的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》中，作出了如下之規(guī)定，那就是在銀行等金融機(jī)構(gòu)遭遇到比較嚴(yán)重的支付困難，也就是說(shuō)，這種支付困難已經(jīng)有引發(fā)較大的金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性時(shí)，中國(guó)人民銀行在經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的前提下，擁有對(duì)上述那種金融機(jī)構(gòu)實(shí)施必要的檢查與監(jiān)督的權(quán)力。如果只是單純地從法律形式上考察，這的確賦予了中國(guó)人民銀行一種全面的檢查監(jiān)督權(quán)，但是卻沒(méi)有規(guī)定具體的實(shí)施這種全面檢查監(jiān)督權(quán)的辦法，金融法規(guī)也沒(méi)有相關(guān)內(nèi)容的具體規(guī)定。這樣，在現(xiàn)實(shí)中如果真正發(fā)生了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)人民銀行在采取行動(dòng)之前首先得向國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)并經(jīng)其批準(zhǔn)，同時(shí)還得協(xié)調(diào)各方面的配合措施，所有這一切，無(wú)疑會(huì)使中國(guó)人民銀行的此項(xiàng)權(quán)力無(wú)論是在救濟(jì)性上，還是在及時(shí)性上，都會(huì)大打折扣；至于基層的中央銀行，在行使這一權(quán)力的過(guò)程中，問(wèn)題就更為突出，嚴(yán)重地阻礙了其維護(hù)地方金融穩(wěn)定職能的履行。

2.中國(guó)人民銀行對(duì)商業(yè)銀行的相關(guān)行政執(zhí)法的界定較為模糊。雖然在新的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》的第三十二條中規(guī)定，無(wú)論是金融機(jī)構(gòu)，還是其他單位，或者是個(gè)人，中國(guó)人民銀行都擁有對(duì)其多達(dá)九種的行為行使檢查監(jiān)督的權(quán)力，但是在與之有關(guān)的法律責(zé)任的界定中，除了對(duì)其中的執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定的行為作了詳細(xì)的法律責(zé)任界定外，對(duì)其他八種行為的違法行為的界定則較為模糊。這種模糊性勢(shì)必導(dǎo)致基層中央銀行在行政執(zhí)法過(guò)程中，難以實(shí)施相應(yīng)的檢查監(jiān)督，或者有的基層中央銀行雖然進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，但是由于法律責(zé)任界定得不清晰，致使其在檢查以后難以做出相應(yīng)的行政處罰，最終導(dǎo)致檢查監(jiān)督流于形式，很難收到實(shí)際效果。

（二）基層中央銀行與社會(huì)執(zhí)法部門(mén)的聯(lián)系與合作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

中國(guó)人民銀行被新的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》賦予了反洗錢和管理信貸征信業(yè)這兩項(xiàng)新的職責(zé)。其中的反洗錢工作是一項(xiàng)十分龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，僅僅依靠中國(guó)人民銀行是無(wú)法有效地實(shí)施的。舉例說(shuō)明如下：按照實(shí)施的先后順序，整個(gè)洗錢活動(dòng)可以被劃分為以下三個(gè)不同的階段，即放置階段→離析階段→融合階段。不僅這三個(gè)階段中的任何一個(gè)階段，都擁有不同于其他兩個(gè)階段的特點(diǎn)，而且這三個(gè)階段所發(fā)生的領(lǐng)域也各不相同。這就必然導(dǎo)致反洗錢工作也隨之不僅會(huì)涉及到一些與反洗錢本身有關(guān)的方面，如反洗錢打擊、偵查或者反洗錢控制、預(yù)防等等方面，同時(shí)還要涉及到一些其他部門(mén)，如司法、執(zhí)法或者財(cái)政、金融等等部門(mén)。在我國(guó)現(xiàn)階段，真正意義上的、專門(mén)對(duì)反洗錢工作進(jìn)行協(xié)調(diào)的機(jī)制在大多數(shù)的基層中央銀行中尚未建立起來(lái)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)信息進(jìn)行甄別及收集的機(jī)構(gòu)還極度匱乏，而且無(wú)論是銀行監(jiān)管部門(mén)，還是司法、海關(guān)以及財(cái)政等部門(mén)，也無(wú)論是就其情報(bào)交流工作而言，還是就其信息收集工作而言，都還沒(méi)有全面地開(kāi)展起來(lái)。上述這種局面，不僅對(duì)打擊及預(yù)防反洗錢體系的建立非常不利，而且對(duì)反洗錢工作合力的形成也是非常不利的，最終會(huì)對(duì)反洗錢工作的全面開(kāi)展產(chǎn)生消極的影響。

（三）基層中央銀行的法律事務(wù)工作機(jī)構(gòu)不健全，力量薄弱，法制工作人員的素質(zhì)也有待于進(jìn)一步提高

在對(duì)中國(guó)人民銀行的職能進(jìn)行了新的調(diào)整之后，和央行新職能以及面臨的新形勢(shì)所提出的要求進(jìn)行對(duì)比，無(wú)論是從知識(shí)結(jié)構(gòu)方面考察，還是在人員配置等方面，基層央行的法律事務(wù)工作在一定程度上仍然存在著差距。多數(shù)基層中央銀行雖然按照上級(jí)行的要求設(shè)立了法律事務(wù)辦公室，但是卻都只是掛靠在辦公室，法制工作也只是由一名同志來(lái)兼職，這就在一定程度上影響了基層中央銀行法律事務(wù)工作的開(kāi)展；中國(guó)人民銀行縣支行的法律事務(wù)工作由于缺乏專業(yè)人員，法制工作僅僅停留在文件的收發(fā)和對(duì)文件精神的傳達(dá)上，力量更是亟待加強(qiáng)。顯然，在這種狀況下，基層央行現(xiàn)階段依法行政工作的實(shí)際需要很難得到有效的滿足。

二、進(jìn)一步強(qiáng)化基層央行行政執(zhí)法工作的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建基層中央銀行行政執(zhí)法工作的網(wǎng)絡(luò)體系，確保行政執(zhí)法工作合規(guī)、合法、有效地開(kāi)展

1.構(gòu)建基層中央銀行行政執(zhí)法工作的組織體系。要在建立和完善行政處罰委員會(huì)、行政復(fù)議委員會(huì)的基礎(chǔ)之上，在基層中央銀行成立法律事務(wù)辦公室，配置專職的法律事務(wù)人員，同時(shí)針對(duì)各執(zhí)法職能部門(mén)的實(shí)際情況，配備兼職的條法人員，加強(qiáng)與法律事務(wù)部門(mén)的聯(lián)系和溝通，從而在系統(tǒng)內(nèi)形成職責(zé)明確、協(xié)調(diào)配合的金融法律工作網(wǎng)絡(luò)。

2.建立和完善基層中央銀行行政執(zhí)法工作的制度體系。在執(zhí)法內(nèi)容上，基層中央銀行要結(jié)合監(jiān)管職責(zé)分離的實(shí)際，實(shí)現(xiàn)以行政審批管理為主向業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理為主的轉(zhuǎn)變，制定和完善對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的制度安排，確保監(jiān)督管理的合法性；在執(zhí)法程序上，基層中央銀行要制定和建立執(zhí)法檢查監(jiān)督制度、規(guī)范性的文件審批制度、行政處罰法律部門(mén)審核制度和聽(tīng)證制度等一系列行政執(zhí)法工作制度，保證行政執(zhí)法程序的有效性和合規(guī)性。

（二）完善基層中央銀行行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，提高其行政執(zhí)法的工作效率

監(jiān)管分離后，基層中央銀行的行政執(zhí)法工作能否到位，關(guān)鍵在于有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制是否建立起來(lái)。為此，基層中央銀行在加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查的同時(shí)，還要始終把完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制作為提升其依法行政水平的重要環(huán)節(jié)，相應(yīng)的檢查與監(jiān)督機(jī)制必須建立起來(lái)并逐步加以完善。

1.檢查及監(jiān)督行政執(zhí)法人員的機(jī)制首先要在基層央行得以建立起來(lái)。借助于對(duì)基層中央銀行行政執(zhí)法人員的跟蹤管理和對(duì)執(zhí)法對(duì)象的調(diào)查、核實(shí)，確?；鶎又醒脬y行行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員檢查的公正、公平、合法。

2.建立對(duì)基層中央銀行法律事務(wù)部門(mén)的監(jiān)督檢查機(jī)制。通過(guò)對(duì)基層中央銀行法律事務(wù)部門(mén)工作人員的業(yè)務(wù)審核和再監(jiān)督，促使基層中央銀行法律事務(wù)工作人員學(xué)習(xí)和掌握有關(guān)金融法律理論、規(guī)定，了解最高人民法院制定的相關(guān)行政法律及重要司法解釋，按照上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法及后法優(yōu)于前法的原則，準(zhǔn)確界定行政執(zhí)法中的違法事實(shí)，做到定性準(zhǔn)確、法律運(yùn)用適當(dāng)、處理依據(jù)充分，從而提高基層中央銀行行政執(zhí)法的權(quán)威性，樹(shù)立起基層中央銀行公正執(zhí)法的良好形象。

（三）加強(qiáng)對(duì)基層中央銀行行政執(zhí)法工作的管理，促進(jìn)其行政執(zhí)法工作的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化

基層中央銀行要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)自身行政執(zhí)法工作的管理力度，把提高行政執(zhí)法工作質(zhì)量作為規(guī)范金融執(zhí)法活動(dòng)的主要內(nèi)容，狠抓落實(shí)。

1.改進(jìn)和完善法律文書(shū)，以此規(guī)范基層中央銀行行政執(zhí)法操作行為。中國(guó)人民銀行的行政執(zhí)法文書(shū)作為其行政執(zhí)法活動(dòng)一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，是中國(guó)人民銀行在具體的行政過(guò)程中發(fā)生的一種行為，它是金融違法行為的當(dāng)事人被中國(guó)人民銀行即金融執(zhí)法的主體作出的，它還是一種具體的表現(xiàn)形式，用來(lái)證明應(yīng)該有的法律效力在中國(guó)人民銀行所實(shí)施的行政處罰中是否已經(jīng)具備。中國(guó)人民銀行的各級(jí)機(jī)構(gòu)都要按照文書(shū)法律的約束性、內(nèi)容的規(guī)范性、形式的程式性及文字解釋的單一性要求，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法操作行為的規(guī)范化。

2.加大基層中央銀行行政執(zhí)法的監(jiān)督力度，規(guī)范其行政執(zhí)法的處罰行為。要嚴(yán)格監(jiān)督基層中央銀行行政執(zhí)法職能部門(mén)的執(zhí)法行為，嚴(yán)格把好以下“三關(guān)”，一是要嚴(yán)格把好基層中央銀行現(xiàn)場(chǎng)檢查程序的審核關(guān)，保證檢查程序的合法；二是要嚴(yán)格把好基層中央銀行行政執(zhí)法中違法事實(shí)的定性確認(rèn)關(guān)，確保違法定性準(zhǔn)確、法律運(yùn)用適當(dāng)、處理依據(jù)充分；三是要嚴(yán)格把好基層中央銀行行政執(zhí)法處罰關(guān)，做到處罰適當(dāng)、合法合理。

3.加強(qiáng)對(duì)基層中央銀行行政執(zhí)法人員和執(zhí)法檔案的管理。規(guī)范行政執(zhí)法管理行為，建立基層中央銀行行政執(zhí)法工作主任審核、分管行長(zhǎng)審批的制度，嚴(yán)格行政執(zhí)法人員檢查行為，同時(shí)做到執(zhí)法檢查資料齊全、準(zhǔn)確，促使基層中央銀行執(zhí)法資料的檔案管理科學(xué)化。

（四）加強(qiáng)基層中央銀行的金融法制宣傳和學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，切實(shí)改善其金融執(zhí)法環(huán)境

法律的生命在于實(shí)施，而執(zhí)法者的素質(zhì)高低對(duì)于法律的實(shí)施有著至關(guān)重要的影響?；鶎又醒脬y行要緊密結(jié)合中國(guó)人民銀行的工作特色和履行職能的需要，組織開(kāi)展全方位、多層次的法律宣傳和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)守法精神和法律至上、依法行政的理念，這是推進(jìn)基層中央銀行依法行政的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作。首先，基層中央銀行要組織開(kāi)展不同層次的法制講座、知識(shí)競(jìng)賽等，重點(diǎn)對(duì)其執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，不斷提高干部職工的執(zhí)法行政水平。其次，基層中央銀行還要下大力氣宣傳金融方面的法律知識(shí)以及基礎(chǔ)知識(shí)，以促使全社會(huì)無(wú)論是在金融的法制意識(shí)方面，還是在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)方面，都有較大程度的增強(qiáng)。最后，基層中央銀行要向地方政府積極宣傳各種金融法律法規(guī)，逐步形成良好的依法行政氛圍。

（五）基層中央銀行要建立起與社會(huì)執(zhí)法部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)與社會(huì)執(zhí)法部門(mén)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

基層中央銀行承擔(dān)著維護(hù)一方金融穩(wěn)定的重要職責(zé)，為避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或者重復(fù)監(jiān)管，當(dāng)前基層中央銀行急需建立與銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，定期召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，對(duì)事關(guān)金融監(jiān)管及其穩(wěn)定的問(wèn)題進(jìn)行討論，對(duì)各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)的開(kāi)展或者政策的實(shí)施加以協(xié)調(diào)，還對(duì)一些綜合性的監(jiān)管問(wèn)題，即事關(guān)整個(gè)金融體系是否穩(wěn)定的監(jiān)管問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決建議，共同預(yù)測(cè)、分析、判斷和防范金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，中國(guó)人民銀行的基層機(jī)構(gòu)在履行反洗錢和管理信貸征信業(yè)兩項(xiàng)新的職責(zé)時(shí)，要積極協(xié)調(diào)與地方政府及有關(guān)職能部門(mén)的關(guān)系，加強(qiáng)交流解釋工作，建立起公安、檢察、法院、工商、稅務(wù)以及銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等共同參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制，進(jìn)一步建立和完善各職能部門(mén)溝通與配合的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，共同打造社會(huì)環(huán)境，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

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