城市軌道交通PPP項目實務要點分析

袁志陽+曹云峽

【摘要】隨著城市化進程的逐步推進，城市公共交通建設的可持續(xù)發(fā)展成為必然趨勢，由此可見，應用PPP項目模式來建設城市軌道交通不僅具有廣闊前景，也是未來城市重要發(fā)展方向。本文結合實際項目，通過論述軌道交通PPP項目的落實條件、運作模式的合理選擇、財務處理要點、稅收處理要點和政府補助政策這五個方面，來總結城市軌道交通PPP項目實務要點，供專業(yè)人士參考。

【關鍵詞】軌道交通 PPP項目 項目實務 財務處理

一、軌道交通PPP項目關鍵在于法律和政策的支持

項目能否落施關鍵在政策層面的支持，這個良好的外部條件不僅要求政府從法律和政策層面上鼓勵在軌道交通領域采用PPP模式，而且還需要同步支持土地、稅收、投資和融資等其他相關法律和政策。良好的法律政策環(huán)境和市場環(huán)境是軌道交通項目實施的堅實基礎和有力保證。因此，社會資本在尋找項目和商機時，應做好調(diào)研工作，積極了解軌道交通相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，并將投資的首要選擇放在法制基礎完善、市場機制較為成熟的城市地區(qū)。

在許多重點發(fā)展的城市地區(qū)，特別是發(fā)展速度較快的新興地區(qū)，地方政府通過PPP模式[2]實施軌道交通項目的政策支持力度仍然不足，各部門間的政策也無法做到有效連接。針對這一現(xiàn)狀，建議通過以下方式解決：其一，雖然關于軌道交通[1]綜合開發(fā)的相關法律不完善，各地基本還沒有政策法規(guī)涉及建設模式、融資、沿線土地綜合開發(fā)事項，可政府方完全通過一事一議的方式為政府與社會資本合作建設軌道交通項目提供支持。其二，發(fā)揮政府部門間合作聯(lián)動機制，盡可能縮減審批時間，加快項目審批流程，提高政府決策效率。其三，與社會資本有效建立溝通機制，聽取社會資本的意見，充分實現(xiàn)雙贏合作。

二、軌道交通PPP項目運作模式的合理選擇與創(chuàng)新

隨著國家對PPP模式的引導和推廣，由此使城市軌道交通項目建設速度的加快，越來越多的城市軌道交通建設項目將利用PPP模式進行發(fā)展和建設。但是需要清晰認識到，PPP模式是政府為了增強公共產(chǎn)品、提高供給效率和服務供給能力，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。合理運用PPP模式確實能夠幫助政府克服財政危機，加快發(fā)展重點基礎設施，并在很大程度上解決項目的全生命周期成本問題。更為重要的是，地方政府還要避免走向?qū)τ赑PP模式融資方式基本理解上的認識誤區(qū)。

PPP模式需要結合并考慮項目所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的實際情況戰(zhàn)略指引才能做到成功。如深圳城市軌道交通經(jīng)過多年的探索經(jīng)驗所形成的多元化PPP模式，一期工程主要依靠政府財政，由政府負責出資撥款。在政府財政壓力及社會資本積極參與下，二期工程嘗試了政府與社會資本共同出資的投融資模式，政府成功地轉(zhuǎn)移了建設及運營的風險，并在軌道交通建設和運營中引入市場機制。 隨后，為了建立完善的投融資周期和持續(xù)盈利模式，尋找新的投資和融資模式從而有效減輕政府和運營公司的負擔，由此形成“軌道+物業(yè)”模式。因此，嚴謹?shù)馗鶕?jù)每個項目的特點、投資環(huán)境的差別、參與者形成自身投融資模式的具體情況，而不能套用個別模型來限制建設和發(fā)展項目，更不能盲目追隨其他地區(qū)的成功模式。

三、軌道交通PPP項目財務處理實務要點

作為公共建設項目，城市軌道交通項目具有投資規(guī)模龐大、運營生命周期長、利益關涉廣泛、公共服務責任重大等特點；在現(xiàn)行票制票價政策下，使用者付費（票款收入）不足以覆蓋項目建設投資和運營成本，需政府給予相應補貼支持。根據(jù)財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號），說明了不同的PPP運作方式下其財務操作有不同的處理方式，具體PPP項目運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（一）PPP模式常見的回報機制

目前來看PPP模式基本常見的回報機制主要有三種：政府付費模式、使用者付費模式和可行性缺口補助模式。在政府付費模式下，政府承擔所有運營補貼的支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼的支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼的支出責任。

對于軌道交通項目來說，因其投資規(guī)模龐大，所以通常是采用政府可行性缺口補助的模式，而其公益性質(zhì)又決定其票價等經(jīng)營收入一般無法覆蓋建設投資及運營成本。而目前采用較多的是以預測客流量的票價補貼機制為基礎，可是城市軌道交通項目客流預測的影響因素很多，預測風險客觀上是存在的。所以在項目決策和招商談判階段，客流預測直接影響了政府補貼力度的預期和判斷各方對未來客運收入，造成政企雙方都面臨客流預測不準確的風險。由此，為了減緩客流預測風險需要采取多種方法。

（二）項目資產(chǎn)確認問題

對于項目公司所建造或購入的基礎設施，假使在PPP項目合作期間及期滿后，社會資本能夠始終控制基礎設施的使用，那么就應當其為自有的固定資產(chǎn)；可是如果在項目合作期間，政府能夠?qū)ζ浠A設施的使用及期滿移交實施控制，且通過政策監(jiān)管或合同約定的方式，那么社會資本就應當根據(jù)企業(yè)會計準則解釋第2號的具體規(guī)定，可以作為一項公眾收取費用的權利而確認為無形資產(chǎn)，也可以作為一項無條件向政府收取可確定金額的收款權利而確認為金融資產(chǎn)，或者是無形資產(chǎn)及金融資產(chǎn)兩者兼而有之。

（三）軌道交通項目資產(chǎn)成本問題

軌道交通行業(yè)固定資產(chǎn)包括以下特點：自動化程度高、系統(tǒng)接口多；資產(chǎn)量大，專業(yè)系統(tǒng)多；維修成本前低后高；資產(chǎn)使用年限長短不一。但是，由于軌道交通行業(yè)的性質(zhì)是準公益性行業(yè)，所以存在運營收入公益化和運營成本市場化的矛盾。一方面，并不是由企業(yè)按照成本補償機制自行定價，而是由政府對運營票價進行定價，充分體現(xiàn)了運營收入的公益性；另一方面，企業(yè)維持正常運營的各項經(jīng)濟資源和勞務又需按市場價格進行配置，體現(xiàn)了運營成本的市場性。所以從社會整體角度看，雖然軌道交通有著良好的社會及經(jīng)濟效益，但由于其行業(yè)自身的特殊性，造成了這種收支的狀況并導致軌道交通行業(yè)自身在運營過程中面臨著虧損的情況。尤其是運營初期由于客流尚處于培育期，會有更大的虧損額，運營票務收入甚至不足以補償運營直接成本支出，所以說承擔債務的利息成本和固定資產(chǎn)的折舊成本就更不能實現(xiàn)了。

但是，根據(jù)會計準則的規(guī)范要求，需要企業(yè)在固定資產(chǎn)使用期內(nèi)計提折舊成本，這也必將軌道交通企業(yè)運營經(jīng)營加劇虧損。在沒有其他收入來源的基礎上，巨額的虧損勢必將不利影響帶給企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營，尤其是企業(yè)的融資能力。由于軌道交通項目投資額巨大，大部分建設資金通常情況下需要通過銀行貸款等負債形式籌集，以項目公司為主體，銀行貸款評審的基本條件決定了企業(yè)的盈利能力，長期的巨額虧損必然會對項目公司的融資能力造成不利影響。

鑒于此，為了提升項目公司的融資能力，勢必需要通過各種方式提升項目公司的盈利能力。在實踐中，常見的做法則是通過注資包括注入經(jīng)營性資產(chǎn)做大項目公司資產(chǎn)體量、加大政府補貼數(shù)額等方式。

（四）設立合理的調(diào)整機制

軌道交通市場化運作的兩個核心要素是票價和客流量，二者互相制約又互相影響。在新建的城市軌道交通PPP項目[3]中，確保政府與PPP項目公司之間的收益風險在雙方各自可控制的范圍之內(nèi)與PPP項目公司之間應建立相應的收益動態(tài)分配及調(diào)整機制。當然，由于雙方之間更加合理地分配收益打下基礎以及每個項目的外部因素特征不同，應根據(jù)其實際情況進行考慮，為設置更合理的票價及為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的出行服務奠定良好基礎。

此外，考慮到軌道交通PPP項目合作期限較長，項目公司的盈虧情況與未來的人工成本、物價等因素的變動密切關聯(lián)，故此 PPP項目合同中應當設定更加合理的調(diào)價機制，并應結合實際變化情況如人工成本、物價指數(shù)等因素，以緩解政企雙方均會面臨收益變動風險，并使用調(diào)價公式對約定票價水平進行動態(tài)調(diào)整。

四、軌道交通PPP項目稅收處理實務要點

（一）PPP項目政府補貼各項計稅基礎納入情況不完善

在政府付費或政府提供可行性缺口補助的PPP項目中，政府付費或政府補貼是否納入各項稅收的計稅基礎尚無明確規(guī)定，如果上述政府補貼納入計稅基礎，項目公司為達到預期收益水平必將會向政府尋求更多補貼，最終導致形成一種惡性循環(huán)。

（二）中央稅收優(yōu)惠政策缺乏實施具體內(nèi)容

財政部、發(fā)展改革委、人民銀行三部委聯(lián)合發(fā)布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中提到，落實和完善國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作（PPP）模式的，可按規(guī)定享受相關稅收優(yōu)惠政策。但目前財稅部門對于稅收優(yōu)惠政策尚未出臺，這使得在實踐中可操作性細則缺乏相應的實施依據(jù)。

（三）地方政府補貼、獎勵規(guī)定不完善

除上述中央層面優(yōu)惠政策以外，實踐中企業(yè)往往可以獲得稅收減免，在地方政府權限內(nèi)主要通過稅收返還、財政性資金補助等方式。但直到目前，通過公開渠道進行檢索得知，各地方政府也尚未就以上問題出臺明確的補貼或獎勵性規(guī)定，涉及地區(qū)性稅收返還或財政補貼相關已經(jīng)出臺的政策通常僅停留在政策導向?qū)用?，對于確切的稅收返還、財政資金發(fā)放、稅收減免金額等以及具體的適用條件的規(guī)定比較模糊。

五、軌道交通PPP項目政府補貼及土地資源補助實務要點

（一）政府補貼具體形式

以北京地鐵四號線[4]為例，按照《特許權協(xié)議》北京政府只在約定成本范圍內(nèi)對京港地鐵進行補貼，超出部分由京港地鐵負擔，約定成本若高于實際成本，京港地鐵則可獲利。在這個機制下，京港地鐵才會有相應的動力精細管理成本開支和增加創(chuàng)收。例如為了避免負擔大型維修的高額成本，對設備及時檢修維護等方式。同時以較高的人均生產(chǎn)率來保證項目管理的精簡高效。另一方面通過商業(yè)模式創(chuàng)新，京港地鐵年廣告實現(xiàn)收入過億元，高于國內(nèi)其他地鐵線。相比而言，北京地鐵主要以實際虧損進行政府補貼，缺乏相應盈利激勵，運營效益勢必會有所衰減。

（二）發(fā)揮項目周邊土地價值

軌道交通的建設可使周邊區(qū)位的交通可達性顯著提高，由于人們愿意在居住和工作在軌道交通站點周圍，由此支付更高的區(qū)位溢價并帶來土地增值。軌道交通項目的建設具有很高運營成本和投資成本，單單依托運營維護期間的票價資金流入根本無法平衡成本。作為一種典型的地方公共品，軌道交通巨大的社會效益集中在了周邊的土地溢價上，由此可見，值得國內(nèi)各地實踐理論并探索的重要命題就是如何利用土地增值來填補巨大的軌道交通建設成本和運營成本。

綜上所述，深圳地鐵六號線項目完成的“軌道+物業(yè)”模式以及港鐵公司的“軌道+物業(yè)”都是土地資源補助軌道交通PPP項目[5]的典型案例。但深圳地鐵六號線實施的“軌道+物業(yè)”模式下與港鐵公司以協(xié)議方式取得軌道交通項目周邊土地做法有所不同，由于軌道交通周邊的土地是經(jīng)營性用地，屆時按照土地出讓的強制性規(guī)定，其中地鐵上蓋及車輛段等土地基于其特殊性采用了附條件掛牌方式，須由政府以出讓方式對外提供，最終由項目公司取得，而其他沿線土地只能通過公開招拍掛方式出讓，公司能否參與二級開發(fā)將取決于實際出讓行情等因素。直到目前，招拍掛的強制性規(guī)定經(jīng)營性用地依然有效，關于軌道交通PPP項目也尚未出臺可供實際執(zhí)行的捆綁土地綜合開發(fā)的支持性文件，軌道交通PPP項目中的社會資本投資時應當對相關法律尤其是土地二次開發(fā)的風險有所考慮。

除此之外，國內(nèi)佛山、徐州等地還陸續(xù)設立軌道專項資金，以定向支持軌道交通項目本身的軌道交通周邊一定范圍內(nèi)的土地開發(fā)凈收益、開發(fā)建設產(chǎn)生的相關稅費等收入。也有部分地方政府通過設立軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金項目，充分發(fā)揮現(xiàn)有軌道專項資金的杠桿效應。對此，根據(jù)土地出讓金“收支兩條線”的現(xiàn)行管理規(guī)定以及《預算法》等政府財政支出的相關規(guī)定，地方人大或人大常委應當就依法納入預算并擬定向注入軌道交通項目投資的專項資金，以規(guī)范和規(guī)定政府性基金預算的收支管理。

六、結語

軌道交通的發(fā)展不僅體現(xiàn)了城市經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求，而且也成為城市公共交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，特別是對我國城市化進程有積極的推進意義。在軌道交通項目上靈活運用PPP模式不但能解決政府匱乏的建設資金，也能改善地區(qū)普遍性的運營成本大、收益低的問題和情況，由此可見其作用必然為軌道交通的發(fā)展增添活力[6]。

在軌道交通相關項目應用PPP模式時，首要的問題是研究和借鑒其他城市成功的有關經(jīng)驗教訓，再合理結合自身所在地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況的前提下，優(yōu)化并合理選擇運作模式；大力創(chuàng)新投融資模式，匯集融資渠道；掌握先進運營理念，審慎選擇合作伙伴；模擬并規(guī)劃科學合理的風險投資分配，充分發(fā)揮市場體制下作用的無形力量；合理有效設置投資回報機制。首要問題還是在于各地方政府應加快制定和完善相關法規(guī)政策制度，進一步增強對地區(qū)社會資本的吸引力，積極鼓勵與推廣PPP模式以助力當?shù)氐能壍澜煌I域建設。

參考文獻

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