論土地整治中新增耕地使用權的制度完善

汪 莉 彭婷婷 尤 佳

(安徽大學 法學院 ，安徽 合肥 230601)

論土地整治中新增耕地使用權的制度完善

汪 莉 彭婷婷 尤 佳

(安徽大學 法學院 ，安徽 合肥 230601)

土地整治帶來了大量新增耕地，在各地分配新增耕地使用權的不同做法中，存在著違反現(xiàn)行立法規(guī)定、侵害土地原權利人權利等諸多問題，需要從立法上予以完善。本文分析了問題產生的原因，提出要樹立正視農村社會變化、滿足土地整治資金需求、尊重農民財產自由的思想，在立法中確立新增耕地使用權主體不變原則、賦予農民集體對于新增耕地的處分權能、確立農民對于集體新增耕地資產的股權制度。

土地整治；新增耕地；使用權分配

土地整治是指對利用效率低、使用不合理、未利用及對生產建設活動或因自然災害等原因損毀的土地進行重新規(guī)劃整治，以提高土地使用效率的活動。新增耕地是土地整治的重要目標。*第一輪《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010年)》實施的十年間，通過土地整治新增耕地4200多萬畝；第二輪《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》再次提出，”十二五”期間，中國將新增2400萬畝耕地。土地整治所產生的新增耕地，有效地緩解了我國城鎮(zhèn)化進程中的農地減少的壓力。隨著我國農地制度的改革、農地升值潛力的顯現(xiàn)及國家的種糧補貼政策的實施，新增耕地的使用權主體成為人們關注的焦點，新增耕地因此被稱為 “一塊新的蛋糕”。土地整治后，誰享有新增耕地的使用權？各地的做法存在諸多差異。當前，在新增耕地使用權的分配上，存在著不少亟待解決的問題，對它們的正確處理，關系著農民、農戶、農民集體的切身利益，也是土地整治順利、正確展開的前提。

一、土地整治中新增耕地的來源及使用權的分配

(一)土地整治中新增耕地的來源

土地整治主要包括土地整理、土地復墾和土地開發(fā)三項內容。*具體見國土資源部2003《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010)》、《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》(國函〔2012〕第23號)等文件。為此，各地采取了不同模式的項目、制度，作為該三項工作的實施載體。例如，安徽地區(qū)主要采取了整體推進農村土地示范建設、高標準基本農田建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等項目。在這些項目的推動下，土地整治實現(xiàn)了新增耕地的目標。綜合而言，新增耕地主要有以下來源：

1．新增耕地來源于宅基地的退出。隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的不斷發(fā)展，農民從農村遷往城市的趨勢越來越明顯，從而引發(fā)“空心村”現(xiàn)象。國家因此陷入了城市發(fā)展建設用地嚴重不足與農村宅基地大量閑置的兩難境地。因此，為有效利用土地，各地科學引導農民騰退閑置的宅基地，實施“整村推進”、“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”等土地整治項目。通過復墾騰退出的宅基地，有效增加了耕地面積。

2．新增耕地來源于未利用空地的整治。在土地整治中，整治未利用空地不失為一種獲取新增耕地的方式。主要原因包括兩點：第一，基于我國的規(guī)劃發(fā)展起步較晚的現(xiàn)狀，過去的村莊規(guī)劃在合理性上存在一定的瑕疵，集體土地中存在著大量的未利用地，而這些未利用地具備轉為耕地的可能性；第二，由于我國長期實行小農自耕模式，耕地碎片化的情況十分普遍，通過土地整治，分散的耕地得到合并、集中，則分散地塊之間的田埂與溝渠得以轉化為耕地。

3．新增耕地來源于工礦廢棄地的復墾。復墾的工礦廢棄地包括的類型主要有兩種，歷史遺留的工礦廢棄地與交通、水利等基礎設施廢棄地。有數據顯示，截至2009年底，我國還有超過1億畝的歷史遺留工礦廢棄地未復墾。*王新明、李驚亞：《億畝工礦廢棄地未復墾》，《人民日報》2013年7月22日第6版。這些廢棄地對環(huán)境造成了巨大的破壞，為土地環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、地質環(huán)境埋下隱患。土地整治中，各地將工礦廢棄地復墾與新增建設用地相掛鉤，實現(xiàn)礦山環(huán)境治理、建設用地盤活、耕地面積增加三重目標的協(xié)同推進，一舉多得。

4．新增耕地來源于低效農用地的整理。采取提高土地利用效率的方式，利用科學的手段將使用效率不高的林地、園林和地產農用地改造成為優(yōu)質耕地。

在實踐過程中，土地整治的進行通常采取項目依托制度，因此導致新增耕地的來源多種多樣，例如在整村推進項目中，宅基地、未利用空地、林地、園地和低產農用地等都可能是新增耕地的有效來源。

(二)新增耕地使用權分配的實踐作法

1．交由原使用權人使用。宅基地、園地、林地及產量低下的農用地通過復墾整理成耕地后，其新增耕地的承包經營權通常歸原權利人享有。

2．另行分配給本集體的成員承包經營。實踐中有一種作法是，將新增土地平均分配給本集體成員使用。例如，2011年安徽肥東縣白龍鎮(zhèn)長王村通過土地整治新增耕地面積268畝，該村共有20個村民組共計3255人，村委會按照人頭數以二輪承包得田人口為依據對新增耕地進行了分配，實行同升同降辦法分配到戶、到田塊，結果人均凈增0.45畝。

3．交由社會投資主體使用。為確保土地整治資金充足，提高土地整治效率，有些土地整治項目允許社會主體投資，并將新增耕地的使用權賦予給社會投資主體。例如，安徽馬鞍山市塘南鎮(zhèn)即采取了該作法。在對該鎮(zhèn)基層干部的訪談中，我們了解到，該地區(qū)原先的耕種條件較差，為提高土地的利用率、引進種植大戶對土地整治進行投資，采取由投資者使用新增耕地的作法。

4．由集體統(tǒng)一流轉給種植大戶、農業(yè)公司使用。這是當前土地整治后對于新增耕地經營管理的一種主要方式。為了便于流轉，對于新增的耕地，采取了確權不確地的作法，即農民雖然享有承包經營權，但不確定到特定的地塊，而是由集體統(tǒng)一將土地流轉出去，土地流轉收益是根據農民的土地承包經營面積比例計算。在我們的調研中，絕大部分經濟較為發(fā)達的地區(qū)都采取了這種方式。

二、新增耕地使用權分配中存在的法律問題及原因

(一)新增耕地使用權分配實踐中存在的法律問題

1．與新增耕地承包經營權主體的土地管理法律規(guī)定相悖。我國立法明確規(guī)定了新增耕地由本集體農民承包使用的原則。法律規(guī)定，通過合法方式開墾的土地，其新增土地應該給新增人口或調整承包地。該條規(guī)定的立法目的在于發(fā)揮土地對農民的生存保障功能。然而，如上所述，當前土地整治實踐中各地并未一律將新增耕地都確權給作為集體成員的農戶使用，而是交由社會投資機構、農業(yè)經營公司乃至政府使用。

2．與承包經營權的用益物權屬性的《物權法》規(guī)定相矛盾。《物權法》第十一章規(guī)定，承包經營權的性質為用益物權。用益物權的重要特征之一是權利客體的特定化，這是用益物權人直接支配力的客觀基礎。*王利明：《物權法研究》(下卷)，中國人民大學出版社2013年版，第817頁。就承包經營權而言，農戶承包經營的地塊應當特定化，承包經營權人才能直接支配承包地塊，并以此對抗來自集體以及第三人的干涉。而農地整理的目標是“化零為整”，原有的土地界線不復存在。對于整治出來的新增耕地，農戶雖然獲得了所謂的承包經營權，但這種承包經營權卻沒有確權到特定地塊，農民只根據村委會的記錄享有特定面積的承包經營權。村委會將整塊耕地進行流轉，農戶則依據承包經營的面積，按比例分享耕地流轉的收益。

這種將承包經營權客體模糊化的作法，雖然是根據現(xiàn)實情況所采取的一種便捷作法，但卻與承包經營權的物權性質相矛盾；同時，由于削弱了承包經營權的物權性，也間接剝奪了農民遭受土地流轉風險時的自我救濟權利。在土地流轉合同中，如果土地經營方出現(xiàn)了拖欠土地使用費、對土地掠奪式經營等違約行為時，農民本來可以基于承包經營權收回特定地塊的使用權，但在上述將承包經營權客體模糊化的作法中，農民個人就無法行使這種支配性的物權效力。

3．違反了對土地原使用人物權的保護性規(guī)定。《物權法》規(guī)定，承包經營權和宅基地使用權均為農民在特定地塊上享有的用益物權。對于新增耕地而言，原使用人可能在地塊被整治前享有這兩類權利。新增耕地的來源不同，地塊上原來的權利性質也有所不同：對于宅基地復墾為耕地的，地塊上原有的土地權利為宅基地使用權；對于林地、園地、低產農用地整治為耕地的，地塊上原有的土地權利為承包經營權；對于工礦廢棄地復墾為耕地的，地塊上可能原先沒有使用權，但也有可能已經存在承包經營權；對于未利用空地開發(fā)成耕地的，地塊上自然沒有使用權的存在?？偟膩碚f，新增耕地在整治以前，雖為集體所有，但農民可能在上面享有承包經營權、宅基地使用權。這表明，承包經營權是用益物權，其與宅基地使用權都是一種財產權，農民享有財產利益。如果隨著地塊的被整治就被無條件消滅的話，農民的用益物權毫無疑問就受到了侵害。

在新增耕地的使用權分配上，存在著隨意剝奪土地上原使用權人物權的現(xiàn)象。例如，在實踐中，有些地方的村委會決定把新增耕地作為“機動田”，由其掌控甚至由村干部個人掌控，導致“機動田”的流轉收益成為部分人的福利。*陳相花等：《關于新增耕地確權與流轉收益分配的討論》，《中國國土資源報》2012年6月25日第6版。再例如，一些地方法規(guī)在規(guī)定工礦廢棄地復墾所得耕地的使用權時，忽略了集體土地上原有權利人的利益。*例如河北省規(guī)定復墾土地的原權利人僅有優(yōu)先使用權，對其享有的承包經營權等物權的效力視而不見。2013年7月22日《河北省工礦廢棄地復墾利用試點管理暫行辦法》第二十條規(guī)定，復墾后的土地原土地使用權人可優(yōu)先使用，也可以通過承包等方式就近承包給農村集體經濟組織、農戶或其他承包人使用，可以通過競標方式確定經營者，鼓勵規(guī)?；洜I的種植大戶參與競標。土地整治，目的在于提高土地利用效率、保證糧食安全，但如果不強調對土地上原有權利的維護的話，土地整治就可能走上掠奪農民土地權益的歧途。

(二)新增耕地使用權分配中法律問題的現(xiàn)實誘因

1．農村土地利用方式轉變的現(xiàn)實需求。自十一屆三中全會以來，我國農村土地的利用方式主要為農戶個體承包經營。但近十年來，農村社會發(fā)生了重大變化，隨著農業(yè)勞動力的大量轉移和農業(yè)科技的發(fā)展，農戶個體經營的土地利用方式已經逐漸不再適應農村社會的現(xiàn)實。由于單戶農民的生產要素投入不足，土地經營很難獲得最佳效益，許多地方開始走上土地規(guī)模流轉、集中經營的道路。就土地整治而言，其目標之一就是將土地“化零為整”后，進行規(guī)模化流轉。對于土地整治所產生的新增耕地，一些地方沒有再將其承包給農民個體使用，而是進行了集中、規(guī)?；鬓D，農民僅按照份額比例享有流轉收益。盡管這種作法的目的在于解決實際問題，但其與現(xiàn)行立法是相悖的。一方面，該作法違反了農民對新增耕地承包經營的優(yōu)先權；另一方面，“確權不確地”的承包方式也與承包經營權的法律性質相矛盾。

2．土地整治資金短缺的現(xiàn)狀所致。隨著土地整治規(guī)模的擴大，資金短缺問題也日漸凸顯。當前，土地整治資金主要來源于地方政府，但地方政府缺乏激勵，資金來源有限且資金具有極強的波動性*土地整治有四種資金來源。其中，耕地開墾費和土地復墾費規(guī)模較小且?？顚Ｓ谩Ｈ珖秶鷥日嬲捎糜诟呋r田建設的土地整治資金，主要是新增建設用地有償使用費和土地出讓金收益。近年來，這兩筆資金均受整體宏觀經濟形勢的影響因而持續(xù)減少。。例如，第一輪土地整治規(guī)劃中，海南省應投入規(guī)劃資金為26億元，而實際總投資額卻為10億元，僅占規(guī)劃測算的38.5%。這種現(xiàn)象在土地整治中極為普遍。此外，新增耕地每年的維護費用，最低需要100億元，但無論是中央財政還是地方財政，均未安排相應的維護資金。*焦?。骸锻恋卣钨Y金困局》，《財經》2012年第4期。為此，有些地方為了解決土地整治資金問題，通過將整治所得新增耕地交由投資主體使用的方法開展土地整治。這既可能帶來對土地上原使用人權利的侵害，也可能侵害集體成員的土地權利。

綜上，在新增耕地使用權分配的實踐中，一些作法與現(xiàn)行立法是相悖的，但有的目的在于解決實際問題，其中合理性的成分應當為將來立法所吸納。

三、關于新增耕地使用權制度立法完善的思考

(一)立法應當確立的指導思想

1．正視農村社會變化對土地利用的影響。農村土地利用日益走向規(guī)?；?、集中化經營的道路。依靠農戶個體經營投入的家庭承包經營效益低下，許多地區(qū)農地撂荒面積曾經持續(xù)增長，近些年來，各地農村逐漸走向農地規(guī)模化流轉的道路。農地規(guī)模化流轉使得農業(yè)公司、種植大戶有機會利用先進的農業(yè)科技實現(xiàn)符合市場需求的集中經營，這將大大提高農業(yè)經營的效率，克服小農自耕經營模式的弊端，促進農業(yè)產業(yè)現(xiàn)代化進程的推進。

土地的集中經營需要其他主體接手農村土地，但是我國現(xiàn)行的承包經營權制度則將著眼點放在保障農民生存權利之上，這也在無形中造成了對新型經營主體進入的天然排斥。主要表現(xiàn)為：一是承包經營權制度架空了集體土地所有者的權利。集體作為土地所有者，除了將土地分配給成員承包經營使用外，基本不享有任何對于農地進行處分的權利。這就造成了土地大規(guī)模流轉中的法律障礙，即流轉權利人只能是農戶個體而非集體，這顯然不符合現(xiàn)實的需要。二是承包權和經營權分離后，經營權的法律性質不明確。土地流轉的主要形式仍然是轉包，轉包使得承包權與經營權分別歸屬于不同的主體。然而，與承包經營權的用益物權屬性相比，經營權的性質在立法上沒有明確界定，這就導致了實踐中流轉土地的受讓方的權益缺少穩(wěn)定保障。三是承包經營權作為用益物權，他物權要求具備特定的權利客體，而在土地的規(guī)模流轉中，農民權益大小由其享有的土地面積比例決定，通過承包經營權來代表農民的土地權利已非上策。

2．尊重農民對于土地的財產利用自由。農村的變遷及農業(yè)的發(fā)展使土地對于農民的意義從生存保障轉向財產利用。近十年來農業(yè)勞動力大量流向城市，務農收入已非多數家庭主要生活來源。例如，據2009年對安徽天長新街鎮(zhèn)興業(yè)社區(qū)通行組的統(tǒng)計，該村組共有 90個勞動力，常年外出勞務就有45人，2008年即便受金融危機民工返鄉(xiāng)潮的影響，也只有6人未外出打工，且該年度全鎮(zhèn)農民外出勞務純收入仍然占農民人均收入的40%。*潘志安：《農村勞動力轉移現(xiàn)狀調查報告——以安徽省天長市新街鎮(zhèn)為例》，《中國農經信息網》http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=43847，2014年5月9日訪問。

當前的立法強調土地對于農民的保障作用，限制農民對于農地的處分權利。盡管立法允許農民以各種方式流轉土地，但前提是農民必須以成員身份取得承包經營權，同時流轉的只能是承包經營權中的部分權能。承包經營權的身份性制約了農民對土地的利用空間，也抑制了土地的財產價值。隨著城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化政策的實施，盡管需要漫長的過程，卻可以預見到農民終將會被納入到逐漸完善的社會保障體系中。立法不應再僵化強調農民與土地的不可分離，而是應當賦予農民更多的對于土地的財產自由，使農民真正成為集體土地的主人，使集體土地成為農民真正的財產。

3.重視新增耕地使用權分配對解決土地整治資金短缺的意義。保障社會投資主體通過合法途徑對新增耕地享有使用權，是解決土地整治資金短缺的重要手段。當前的立法中已經體現(xiàn)出吸引社會資金的思想。國土部《土地整治規(guī)劃(2011—2015)》第九章第四節(jié)中提出，要積極調動社會資金參與土地整治，形成以政府資金為主導，吸引社會資金投入的土地整治資金保障體系，探索土地整治市場化機制。*《土地復墾條例》第23條規(guī)定，對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，縣級以上人民政府應當投入資金進行復墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進行復墾。

縱觀以上立法，規(guī)定過于原則，缺乏具體內容。在土地整治過程中各方的權利義務不明確，實踐中極容易產生權利分配不公平的矛盾。一方面，當社會投資主體投資土地整治項目后，如果其對土地整治新增耕地不能享有明確的權益，將會阻礙社會主體投資的積極性；另一方面也有可能產生對農民利益的侵害。如有的地方政府按照“誰投資，誰受益”的原則，將新增耕地自行進行調劑，造成了糾紛隱患。*例如，有的地方政府在對本屬于集體所有的工礦廢棄地投資復墾后，將新增耕地違法轉為國有土地；有的地方在增減掛鉤項目中，在集體成員全部轉為城鎮(zhèn)居民后、集體已經不復存在的情況下，將集體土地復墾所得的新增耕地仍由原來的村委會管理，由政府享有土地的流轉收益。

(二)立法應設計的具體制度

1．確立新增耕地使用權主體不變的原則。在土地整治的大規(guī)模實施中，為取得城鎮(zhèn)化與糧食安全的平衡，各地在撤村并居、整村推進等項目實施過程中，對大批村莊進行了整體性復墾。*黃學賢、齊建東：《農民“被上樓”是喜還是憂——以農村城鎮(zhèn)化進程中的依法規(guī)劃為視角》，《東方法學》2011年第3期。許多有數十年甚至數百年歷史的村莊消失在農村版圖上，同時消失的還有農民世代相傳的土地。建國幾十年來，農村哺育了城市，幾代農民為此生活窘困，在城鎮(zhèn)化的大潮下，尤其要保護農民的利益，決不能讓他們最為重要的土地財產化為烏有、讓土地整治淪為“圈地運動”。*參見熊偉：《“圈地運動”大躍進必須得到遏制》，http://news.sina.com.cn/pl/2010- 11- 03/115621406886.shtml，2014年11月14日訪問。因此，在對新增耕地使用權的分配上，首先要考慮對地塊原權利人權利的維護。

首先要確立的原則是，地塊上本來存在承包經營權、宅基地使用權等用益物權的，應當由原權利人享有對新增耕地的承包經營權。具體而言，對林地、園地和低產農用地整理成為耕地的，其土地承包經營權應當由原承包經營者享有；對整理前屬于宅基地，遷建騰地復墾增加耕地的，除了部分以等量置換、差額補償辦法調整給遷建所占用土地的原土地使用權人外，其他部分應由原宅基地使用權人承包經營；對工礦廢棄地復墾為耕地的，如果復墾前為集體土地且其上存在使用權的，應當由原使用權人承包經營。

同時，應肯定新增耕地上承包經營權的財產價值。承包經營權作為物權，具有財產屬性。對于整治后的新增耕地，權利人有權對其所享有的承包經營權進行處分，以實現(xiàn)其財產價值。例如，權利人可以依照《農村土地承包法》的規(guī)定，以轉讓、轉包等方式流轉其承包經營權；也可與集體簽訂協(xié)議，自愿放棄承包經營權，并因此獲得補償。明確權利人對于新增耕地承包經營權的處分權，在當前農業(yè)規(guī)模化經營的背景下有著現(xiàn)實意義。在權利人放棄承包經營權后，土地上的權利負擔將不復存在，從而為作為所有人的集體對土地的經營、流轉留下了空間。

2．賦予農民集體對于新增耕地的處分權能。當前，我國農民集體土地所有權存在權能缺失的問題，農民集體對于土地的處分權能受到限制。根據《農村土地承包法》的規(guī)定，除了四荒土地外，農村集體土地只能以承包經營權的方式發(fā)包給本集體農民使用。雖然各地紛紛推進土地的規(guī)模流轉，但由于立法所限，流轉只能采取由農戶集中委托村委會、流轉承包經營權中的使用權能的方式。換言之，對于農村土地，雖然農民集體是其所有權人，但其基本上沒有處分土地的權利。在家庭聯(lián)產承包責任制的農業(yè)經濟中，限制集體對于土地的處分權能，目的在于保障農民個人對于土地的占有權。但在集體經營模式成為農業(yè)經濟所需時，完全不允許農民集體對于集體土地的處分，顯然是不合時宜的。就土地整治的資金短缺問題而言，吸引社會資金的一個主要渠道就是讓社會投資主體能對整治后的耕地享有使用權。而在現(xiàn)行的法制框架下，作為土地所有者的集體無法對整治后的土地進行處分，也無法給予社會投資者對于新增耕地以明確的權利。

我們認為，賦予農民集體對于新增耕地享有一定的處分權能，在當下具有積極意義。在土地整治資金缺乏時，農民集體可與有投資意向的社會主體通過協(xié)商機制，以合同的方式對將來新增耕地的使用權進行分配。在合同中，雙方可約定由社會投資主體以投資充當預付租金，享有對整治后新增耕地的租賃權；也可約定由社會投資主體以投資充當預付使用費，享有對整治新增耕地的承包經營權。此外，構建新增耕地折抵建設用地指標有償轉讓機制，確保國家、社會投資主體及農村集體組織對轉讓指標收益可以進行合理分配，真正體現(xiàn)“誰投資，誰收益”的原則，也是一條可選路徑。

3．確立農民對于集體新增耕地資產的股權。自改革開放以來，我國將家庭承包經營作為主要的農業(yè)經營模式，家庭承包經營在歷史上曾發(fā)揮重要的作用，但因其分散性逐漸不能適應農業(yè)產業(yè)化、現(xiàn)代化的大規(guī)模耕種需求。因此，人們通過不斷探索，展開了家庭農場、農業(yè)合作社、專業(yè)合作社、農業(yè)公司等新型產業(yè)化經營模式的實踐活動。十八屆三中全會的《決定》提出，要加快構建新型農業(yè)經營體系，對集體統(tǒng)一經營模式加以了肯定。2014年中央1號文件提出，要賦予農民集體成員對集體資產享有股份權。*詳見2014中共中央、國務院：《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》第33條。同時，針對承包經營權的確權工作指出，可以確權確地，也可以確權確股不確地。*詳見2014中共中央、國務院：《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》第17條。其中“確權確股不確地”，就是“通過股份合作化將承包地變?yōu)榧w成員的股份，不再確定具體的土地，土地由股份合作社經營”*韓松：《論農民集體成員對集體土地資產的股份權》，《法商研究》2014年第2期。。這就意味著，針對家庭承包經營和集體統(tǒng)一經營兩種農業(yè)經營體制，中央對集體土地所有權的實現(xiàn)設計了兩種方式：對于未實行集體經營而采取承包經營的，集體成員對集體所有的農地享有承包經營權，承包經營權作為物權要確權到地，承包經營權人以占有、使用、收益的方式行使權利；采取集體統(tǒng)一經營的，集體農業(yè)用地則成為集體資產，集體成員對集體土地資產享有股權，土地由集體占有、經營，股東以享有收益的方式行使股權。

我們認為，確立農民對于集體新增耕地資產的股權，是符合實踐需要的。一方面，有利于提高土地利用效率，實現(xiàn)土地整治的意義。長期以來，家庭承包經營體制的實施以及農地規(guī)劃的欠缺導致了耕地碎片化現(xiàn)象。耕地碎片化增加了田埂和溝渠面積、降低了耕地利用率，也阻礙了農業(yè)機械的采用、增加了勞動力成本。土地整理的目標之一即是重新規(guī)劃分散的小地塊，合并成面積較大的新地塊以方便灌溉和耕作。在土地整治后，如果再將土地化整為零承包給農戶各自經營的話，土地整治的成果就很容易付之東流。 另一方面，有利于將土地集中統(tǒng)一進行經營或流轉，符合農業(yè)經營規(guī)模化的趨勢。在家庭承包經營體制下，農戶享有物權性質的承包經營權，其在承包經營期內具有排他效力，農戶直接占有、支配承包地，并有權排除他人的干涉。因此，集體無權涉足農地的經營管理。當出現(xiàn)土地規(guī)模流轉需求時，集體無權對其所有的土地加以流轉，而只能采取由農戶委托的方式，對農戶享有的承包經營權中的部分權能加以流轉。這種流轉方式導致了流轉相對人的土地權利不穩(wěn)定、難以取得眾多農戶的一致同意等問題，由此產生了流轉合同關系不穩(wěn)定、強制性土地流轉、土地難以規(guī)模流轉等現(xiàn)象。在農民對新增耕地資產享有股權而非承包經營權后，農民作為集體成員實現(xiàn)集體土地所有權的方式就發(fā)生了改變。農民享有土地的承包權，其經營權由集體經濟組織統(tǒng)一經營管理。集體經濟組織有權根據土地市場需求，在符合農地用途管制的前提下對農地加以流轉。

四、結語

新增耕地主要來源于土地整治。土地整治在我國已長達十幾載，但指導新增耕地確權工作的規(guī)范效力等級卻不高，現(xiàn)階段還是以國土資源部發(fā)布的規(guī)范性文件為主。我國在不斷推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并為深化農村土地制度改革不斷做出努力，新增耕地使用權分配問題不僅是土地整治順利開展的前提，更與農民利益的保護和農村社會的穩(wěn)定息息相關。目前，在對新增耕地使用權確權中還存在一些問題，僅依據法律效力不高的國土資源部門頒布的規(guī)范性文件很難解決，需要在法律效力高的法律或行政法規(guī)中確立相關的制度。包括規(guī)定明確新增耕地的使用權不變原則、增加農民對新增耕地權利類型、完善農民集體對新增耕地的所有權權能等等。土地整治是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，許多國家地區(qū)都設有專門立法，例如臺灣的《農地重劃條例》、日本的《耕地整理法》。我國也應當選擇合適的時機制定土地整治法律或行政法規(guī)，將包括新增耕地使用權確權在內的土地整治各環(huán)節(jié)納入法律規(guī)制的范圍之內。

(責任編輯：張婧)

2017-02-17

汪 莉(1966—)，女，法學博士，安徽大學法學院教授、博士生導師，主要研究方向為經濟法基礎理論、土地法。 彭婷婷(1988—)，女，安徽大學法學院博士生，主要研究方向為經濟法基礎理論、土地法。 尤 佳(1978—)，女，法學博士，安徽大學法學院副教授、碩士生導師，主要研究方向為民商法、土地法。

本文系 2014年安徽省社會科學規(guī)劃基金項目“安徽省土地整治中農民土地權益的變動及保護研究”(項目編號：AHSKQ2014D04)的階段性成果。

F321

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1003-4145[2017]05-0140-06