從毛澤東到習(xí)近平：人民政協(xié)理論發(fā)展及實(shí)踐探索

黃衛(wèi)平，汪 洋

（深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所，廣東 深圳 518060）

從毛澤東到習(xí)近平：人民政協(xié)理論發(fā)展及實(shí)踐探索

黃衛(wèi)平，汪 洋

（深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所，廣東 深圳 518060）

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度之一，從毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤到習(xí)近平，不同時(shí)期黨對政協(xié)的性質(zhì)、功能定位的發(fā)展，使人民政協(xié)逐步從黨領(lǐng)導(dǎo)的的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織發(fā)展成為中國特色社會(huì)主義的國家民主政治重要形式，以及中國協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平同志明確指出：“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”；要“加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實(shí)；增強(qiáng)人民政協(xié)界別的代表性，加強(qiáng)委員的隊(duì)伍建設(shè)”，這對人民政協(xié)理論與實(shí)踐發(fā)展具有重要的里程碑意義。在全面建成小康社會(huì)的決勝時(shí)期，進(jìn)一步改革和完善人民政協(xié)制度，更加彰顯其黨的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和更加強(qiáng)化其中國特色協(xié)商民主專門機(jī)構(gòu)；不斷增強(qiáng)政協(xié)界別的代表性；加強(qiáng)政協(xié)委員隊(duì)伍建設(shè)，有助于政協(xié)更好地發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的作用。

毛澤東；習(xí)近平；人民政協(xié)；協(xié)商民主

1948年，中國共產(chǎn)黨發(fā)表著名的“五一口號(hào)”，向全中國人民發(fā)出號(hào)召，提出召開新的政治協(xié)商會(huì)議，以籌建新中國。由于當(dāng)時(shí)正處于解放戰(zhàn)爭的烽火之中，無法召開由全國人民普選產(chǎn)生的全國人民代表大會(huì)，因此，1949年9月中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的召開，就代行了全國人大職能，通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，以及《中國人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》，并作出了關(guān)于中華人民共和國國都、國旗、國歌、紀(jì)年四個(gè)重要決議，選舉產(chǎn)生了第一屆中央人民政府?？梢哉f，人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議履行了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的中華人民共和國的合法性程序。人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議是在全國人大尚不能召開的特殊狀況下，具有事實(shí)上的臨時(shí)國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的功能，代行了全國人大的職能，這是特定時(shí)代賦予人民政協(xié)偉大而光榮的使命。

一、黨對人民政協(xié)的地位、性質(zhì)與功能的理論發(fā)展

（一）毛澤東:政協(xié)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是國家政治協(xié)商、國策咨詢機(jī)構(gòu)

1954年第一屆全國人民代表大會(huì)召開，會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》，并依據(jù)憲法，選舉產(chǎn)生了中華人民共和國主席和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院總理、最高人民法院院長與最高人民檢察院檢察長。至此，全國政協(xié)不再代行全國人大的功能。當(dāng)時(shí)在國內(nèi)關(guān)于“政協(xié)是否還應(yīng)該存在？其性質(zhì)定位如何變化？”有了不同的聲音?！罢匍_全國人民代表大會(huì)以后，有些人認(rèn)為政協(xié)的作用不大了，政協(xié)是否還需要成了問題?！盵1]而在毛澤東看來，人民政協(xié)還有必要存在。1954年毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)與任務(wù)》一文中，指出:“政協(xié)是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國外華僑和其他愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的，它的成員主要是黨派、團(tuán)體推出的代表?！盵1]“政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會(huì)，它也不是國家的行政機(jī)關(guān)?！盵1]并且，具體指出政協(xié)主要有五項(xiàng)任務(wù)：其一，協(xié)商國際問題。因?yàn)橛行叭舜蟪Ｎ瘯?huì)不好做，國務(wù)院做不完”的“文章”，要由政協(xié)來做；其二，商量相關(guān)人事問題。協(xié)商各級人民代表大會(huì)候選人以及政協(xié)各級委員會(huì)組成人員的名單；其三，提意見。因?yàn)樯鐣?huì)主義改造內(nèi)容復(fù)雜，工作紛繁，處理新舊矛盾有各種需要協(xié)商的事宜；其四，協(xié)調(diào)政治關(guān)系。協(xié)調(diào)處理各民族、各黨派、各民主團(tuán)體和社會(huì)民主人士領(lǐng)導(dǎo)人員之間的關(guān)系；其五，學(xué)習(xí)馬列主義?！耙岢Ω脑焖枷搿盵1]，用馬列主義理論改造那些從舊中國過來的愛國民主人士的思想。針對中共與各民主黨派的關(guān)系，毛澤東特別強(qiáng)調(diào)政協(xié)在社會(huì)主義改造中的作用，認(rèn)為：“需要多協(xié)商的還是社會(huì)主義改造問題，像農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社章程可以協(xié)商座談，還有手工業(yè)、漁業(yè)等問題也可以談?？傊瑖腋鞣矫娴年P(guān)系都要協(xié)商?！?/p>

可見，在毛澤東看來，人民政協(xié)是國家的重要政治協(xié)商和政策咨詢機(jī)構(gòu)，它承擔(dān)著黨的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線重任，通過政治學(xué)習(xí)、思想改造，可以盡可能把一切愿意接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的來自舊中國或敵對陣營的黨派、團(tuán)體及各類精英，團(tuán)結(jié)、吸納到新的國家體制內(nèi)，發(fā)揮政治協(xié)商、參政議政、咨詢協(xié)調(diào)的功能。

（二）鄧小平：政協(xié)是共產(chǎn)黨發(fā)揚(yáng)民主，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織

在建國后相當(dāng)時(shí)期，特別是“文革”十年浩劫之中，人民政協(xié)的制度遭受嚴(yán)重破壞，長期處于癱瘓的狀態(tài)，許多愛國民主人士受到迫害，政協(xié)的發(fā)展陷入了停滯。在粉碎“四人幫”之后，1978年全國政協(xié)五屆一次會(huì)議上，鄧小平被選為政協(xié)第五屆全國委員會(huì)主席。同年底黨的十一屆三中全會(huì)決定“把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”，開始扭轉(zhuǎn)了很長時(shí)期“以階級斗爭為綱”的極左錯(cuò)誤路線。人民政協(xié)的工作也圍繞“進(jìn)一步動(dòng)員、團(tuán)結(jié)全國各族人民和一切愛國力量，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”而展開。1979年鄧小平在《新時(shí)期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)》中指出：“我們的國家進(jìn)入了以實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化為中心任務(wù)的新的歷史時(shí)期，我們的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線也進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段”。“在這三十年中，我國的社會(huì)階級狀況發(fā)生了根本的變化”，工農(nóng)聯(lián)盟的基礎(chǔ)更加鞏固和發(fā)展，廣大知識(shí)分子，包括從舊社會(huì)過來的老知識(shí)分子的絕大多數(shù)，已經(jīng)成為工人階級的一部分；各兄弟民族也都走上了社會(huì)主義道路；大多數(shù)資本家也已改造成為自食其力的勞動(dòng)者；各民主黨派已經(jīng)成為各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者和一部分社會(huì)主義的愛國者的政治聯(lián)盟。他們與“心系祖國”，支持“祖國統(tǒng)一大業(yè)”的臺(tái)灣同胞、港澳同胞和國內(nèi)外僑胞共同構(gòu)成了工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會(huì)主義勞動(dòng)者和擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者的廣泛聯(lián)盟。“新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)，就是要調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，同心同德，群策群力，維護(hù)和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面，為把我國建設(shè)成為現(xiàn)代化的社會(huì)主義強(qiáng)國而奮斗?！蓖瑫r(shí)“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個(gè)重要組織”，在發(fā)揚(yáng)我國社會(huì)主義民主方面具有獨(dú)特功能，如“中國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)中的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，進(jìn)行協(xié)商、討論，實(shí)行相互監(jiān)督，發(fā)揮對憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督作用”[2]。

很顯然，伴隨著國內(nèi)外形勢的變化發(fā)展，以廣大急于脫貧致富的普通群眾為主體，社會(huì)各階層，包括廣大愛國民主人士對拋棄“階級斗爭為綱”，擁抱“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革開放有著廣泛共識(shí)。政協(xié)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線功能也主要轉(zhuǎn)向?yàn)閷?shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。鄧小平的上述講話成為指導(dǎo)新時(shí)期人民政協(xié)工作的綱領(lǐng)性文件。鄧小平對人民政協(xié)的功能、定位可以概括為：人民政協(xié)作為黨領(lǐng)導(dǎo)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的政治組織，是黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義勞動(dòng)者和愛國者的聯(lián)盟，在改革開放新時(shí)期的重要任務(wù)就是團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動(dòng)一切積極因素，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和國家統(tǒng)一大業(yè)服務(wù)。

（三）江澤民、胡錦濤：政協(xié)是中國特色社會(huì)主義國家民主政治的重要制度形式

伴隨著中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和加入WTO，我國成功融入經(jīng)濟(jì)全球化大潮，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會(huì)分化加劇，社會(huì)各利益群體爭相在體制內(nèi)外表達(dá)自身的利益訴求，人民群眾政治參與的愿望和要求空前高漲。中國改革決策層深刻認(rèn)識(shí)到了為人民群眾有序政治參與提供必要平臺(tái)，使中國特色社會(huì)主義民主政治規(guī)范化、制度化、程序化的重要性。人民政協(xié)也因此而獲得新的歷史定位。

1995年全國政協(xié)作出《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，對人民政協(xié)履行民主職能的規(guī)范化、制度化作了全新闡述。明確“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式。”[3]1995年，時(shí)任黨中央總書記江澤民高度肯定了人民政協(xié)作為最廣泛愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用，指出“人民政協(xié)是我國社會(huì)主義民主政治的重要形式，它人才集聚，聯(lián)系廣泛，具有廣泛的代表性和包容性，實(shí)行以協(xié)商討論和批評建議為主要形式的民主監(jiān)督，具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢和作用。”[4]肯定了“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行廣泛協(xié)商，體現(xiàn)了民主與集中的統(tǒng)一。堅(jiān)持并不斷完善這種民主形式，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求和重要內(nèi)容?！盵4]

2004年，時(shí)任黨中央總書記胡錦濤也指出：“必須充分運(yùn)用人民政協(xié)這一我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，不斷發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明?！盵5]“堅(jiān)持和完善人民政協(xié)這種民主形式，既符合社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，又體現(xiàn)了中華民族兼容并蓄的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，具有鮮明的中國特色，是我國社會(huì)主義民主政治的一大優(yōu)勢?！盵5]他特別強(qiáng)調(diào)“人民政協(xié)這一中國特色政治組織和民主形式，是我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的偉大創(chuàng)造，既順應(yīng)世界民主發(fā)展潮流，又體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨和中國人民的政治智慧，具有強(qiáng)大生命力和遠(yuǎn)大前程，值得我們倍加珍惜、長期堅(jiān)持?！盵6]

在江澤民、胡錦濤看來，人民政協(xié)不僅是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，而且與人民代表大會(huì)制度共同構(gòu)成了中國特色社會(huì)主義國家民主政治的重要制度形式，是中國特色社會(huì)主義民主政治規(guī)范化、制度化、程序化的具體形式之一。

（四）習(xí)近平：政協(xié)是中國特色民主政治的制度安排，是我國協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，共產(chǎn)黨要在政黨協(xié)商中承擔(dān)首要責(zé)任

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央在“長期執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)”等“四大考驗(yàn)”和“精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)”等“四大危險(xiǎn)”面前，深刻地認(rèn)識(shí)到中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政面臨的最大威脅在于“腐敗”，因此，采取了一系列“全面從嚴(yán)治黨”的重大舉措，雷霆反腐，高壓執(zhí)紀(jì)，取得了舉世矚目的成就。并根據(jù)國內(nèi)外形勢的變化，黨中央密集出臺(tái)了一系列涉及協(xié)商民主的相關(guān)文件，包括《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年）、《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014年）、《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（2015年）、《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》（2015）、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（2015年）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（2017年）等。

特別是在剛剛閉幕的黨的十九大上，習(xí)近平明確指出“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”[7]，充分肯定“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”，“人民政協(xié)工作要聚焦黨和國家中心任務(wù)，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程，完善協(xié)商議政內(nèi)容和形式，著力增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)團(tuán)結(jié)”[7]。

正是基于對人民政協(xié)新的功能定位，習(xí)近平還強(qiáng)調(diào) “人民政協(xié)要深入進(jìn)行調(diào)研視察、協(xié)商議政，積極開展民主監(jiān)督，講真話、進(jìn)諍言，出實(shí)招、謀良策。要加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，為各黨派團(tuán)體和各族各界人士搭建協(xié)商平臺(tái)、豐富協(xié)商形式、創(chuàng)造民主氛圍，為我國社會(huì)主義民主政治發(fā)展注入新的活力。”[8]他還首次明確了中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)有效實(shí)現(xiàn)其功能定位中肩負(fù)首要責(zé)任，“搞好政黨協(xié)商，需要中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同努力。民主黨派在提高政黨協(xié)商水平中擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任，但中國共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)著首要責(zé)任，因?yàn)槲覀兪菆?zhí)政黨，應(yīng)該更加自覺地做到虛懷若谷、集思廣益?！盵8]

在中國的政治語境中，民主就是 “人民當(dāng)家作主”，但民主的實(shí)現(xiàn)形式和具體模式卻必須適應(yīng)國家的政治歷史傳統(tǒng)和民族心理文化積淀，以及特定的政治力量對比格局。中國式協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的特定重要方式之一，“是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。”[9]“社會(huì)主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的、而不是做樣子的，應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個(gè)方面的，應(yīng)該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的。因此，必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵?！盵10]

中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的黨際協(xié)商，正是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的與各民主黨派進(jìn)行的關(guān)于國家大政方針與重要決策的協(xié)商。以人民政協(xié)為代表的中國特色社會(huì)主義政治協(xié)商制度在其不斷變化發(fā)展的過程之中曾經(jīng)成功地實(shí)現(xiàn)了黨的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線功能，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家體制對體制外力量的廣泛政治吸納，彰顯了“中國智慧”。在新時(shí)期，人民政協(xié)以“團(tuán)結(jié)”與“民主”為兩大主題，在黨領(lǐng)導(dǎo)下，將以協(xié)商民主方式協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的各種矛盾，平衡各階層的利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)一切積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”凝心聚力。

習(xí)近平繼承發(fā)展了中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)的基本定位，在堅(jiān)持政協(xié)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的同時(shí)，不僅肯定了政協(xié)是中國特色社會(huì)主義國家的民主政治重要形式和制度安排，而且強(qiáng)調(diào)了協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是社會(huì)主義民主的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，而人民政協(xié)則是實(shí)現(xiàn)中國特色協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，其成功與否，關(guān)鍵在執(zhí)政黨。

通過梳理中國共產(chǎn)黨決策層對人民政協(xié)的定位及功能變化發(fā)展過程，可以看出：人民政協(xié)作為黨領(lǐng)導(dǎo)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，團(tuán)結(jié)和民主是其不變的主題，隨著黨在不同時(shí)期歷史使命的變化發(fā)展，其中“團(tuán)結(jié)”誰？怎么“團(tuán)結(jié)”？如何“民主”？怎樣“協(xié)商”？則有不同的側(cè)重。毛澤東在肯定政協(xié)是黨和政府與社會(huì)各界精英和愛國民主人士協(xié)商咨詢平臺(tái)的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)對各民主黨派及無黨派愛國人士的思想改造和政協(xié)要服務(wù)于國家的社會(huì)主義改造的需要；鄧小平在結(jié)束十年“文革”悲劇后，則強(qiáng)調(diào)在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革開放中，充分發(fā)揮政協(xié)在發(fā)揚(yáng)民主，團(tuán)結(jié)各界社會(huì)精英和愛國民主人士方面的優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)一切積極因素，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)而奮斗；江澤民、胡錦濤不僅將政協(xié)作為黨的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，而且將政協(xié)作為國家發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治的重要形式；習(xí)近平則在肯定政協(xié)是社會(huì)主義民主政治重要形式和制度安排的同時(shí)，進(jìn)一步明確了政協(xié)是中國特色協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，并強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨要在其中承擔(dān)“首要責(zé)任”。

二、在實(shí)踐中優(yōu)化人民政協(xié)的若干思考

《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》中組織總則的第二十四條規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)委員和地方委員會(huì)委員應(yīng)熱愛祖國，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義事業(yè)，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一，遵守國家的憲法和法律，在本界別中有代表性，有社會(huì)影響和參政議政能力。中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)委員和地方委員會(huì)委員要密切聯(lián)系群眾，了解和反映他們的愿望和要求，參加本會(huì)組織的會(huì)議和活動(dòng)?！盵11]

當(dāng)前，人民政協(xié)如何依據(jù)政協(xié)章程，與時(shí)俱進(jìn)地在牢牢把握我國的階段性發(fā)展特征，把握人民群眾對美好生活的向往，為黨和政府統(tǒng)籌推進(jìn) “五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局服務(wù)；在決勝全面建成小康社會(huì)的特定歷史階段，如何更好地發(fā)揮政協(xié)的界別特點(diǎn)和資源優(yōu)勢，為全面深化改革提出新思路、新戰(zhàn)略、新舉措提供更多的智力支持和發(fā)揮更好的智庫功能等，都是值得深入研究的現(xiàn)實(shí)課題。正如習(xí)近平在十九大報(bào)告中提出的，要“增強(qiáng)人民政協(xié)界別的代表性，加強(qiáng)委員的隊(duì)伍建設(shè)”。

在人民政協(xié)的發(fā)展過程中，某些制約政協(xié)委員發(fā)揮應(yīng)有作用的體制機(jī)制性障礙有待逐步破解。如目前普遍存在著政協(xié)委員與人大代表的區(qū)分度降低，以及政協(xié)委員代表性不強(qiáng)、界別意識(shí)弱化、監(jiān)督功能不彰的趨向。要增強(qiáng)政協(xié)在我國政治生活中的重要作用，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平關(guān)于政協(xié)在我國協(xié)商民主的政治制度中發(fā)揮重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的功能，有效發(fā)揮政協(xié)在政治吸納和決策咨詢方面的獨(dú)特作用，政協(xié)委員的遴選標(biāo)準(zhǔn)也有待優(yōu)化，其參政議政能力，特別是“積極開展民主監(jiān)督，講真話、進(jìn)諍言，出實(shí)招、謀良策”的能力亟待提高。現(xiàn)就這些方面特提出如下改良的建議。

（一）探索適度調(diào)整政協(xié)界別，彰顯政協(xié)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線屬性

習(xí)總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話提出：“要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化，深入研究更好發(fā)揮政協(xié)界別作用的思路和辦法，擴(kuò)大團(tuán)結(jié)面、增強(qiáng)包容性，拓展有序政治參與空間?！盵10]

人民政協(xié)的界別是參加人民政協(xié)的各個(gè)黨派、人民團(tuán)體、各民族和各界人士在人民政協(xié)組織中的具體劃分形式，也是政協(xié)會(huì)議的組織形式。還是黨“鞏固和發(fā)展最廣泛愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”的重要途徑[7]。當(dāng)前全國政協(xié)共設(shè)置了34個(gè)界別，政協(xié)委員中的非中共成員，是體現(xiàn)黨的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的重要標(biāo)志，是將體制外的政治力量有效吸納進(jìn)體制內(nèi)的重要形式，保證政協(xié)委員中非共產(chǎn)黨員的比例，以及政治代表性，是政協(xié)能否有效實(shí)現(xiàn)其基本功能的重要前提之一。應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，制定更為公開透明、科學(xué)民主的遴選標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，在各界別內(nèi)部以充分民主協(xié)商的方式，遴選出真正社會(huì)知名度高、參政議政意愿強(qiáng)、在現(xiàn)實(shí)政治生活中實(shí)績突出的政協(xié)委員候選人以后，由黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門核實(shí)、考察，并向全社會(huì)公示，接受全社會(huì)的監(jiān)督。

此外，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及黨和政府治國理政現(xiàn)代化的要求，調(diào)整政協(xié)委員各界別的比例和及時(shí)拓展新的界別。如隨著我國全面依法治國的推進(jìn)和法治建設(shè)的需要，有必要增加這方面政協(xié)委員的數(shù)量，特別是律師委員的數(shù)量，也可以增設(shè)法律界作為新的界別；再如由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民營經(jīng)濟(jì)、非營利性社會(huì)組織、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、特別是如信息技術(shù)、人工智能等相關(guān)研究和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的推動(dòng)作用日益增強(qiáng)，在遴選政協(xié)委員的過程中，要注重?cái)U(kuò)大這方面政協(xié)委員的比例，甚至為此設(shè)置諸如 “新的社會(huì)階層人士”、“非公有制經(jīng)濟(jì)人士”等專屬界別。而對于某些高度行政化，傳統(tǒng)體制內(nèi)的一些界別，本來就是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政體制的重要組成部分，對其的統(tǒng)戰(zhàn)意義早已高度弱化或基本不存在，其在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政中并無顯著作用，此類界別可以適度合并。

（二）提高政協(xié)委員與人大代表的辨識(shí)度和區(qū)分性，彰顯政協(xié)是協(xié)商民主專門協(xié)商機(jī)構(gòu)

在我國現(xiàn)行政治制度中，人民代表大會(huì)制度是根本政治制度，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)，各級人大代表是按地域和人口比例，逐級選舉產(chǎn)生。各級人大選舉產(chǎn)生各級人民政府，體現(xiàn)“人民主權(quán)”原則，表明“一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)”[12]。人民代表大會(huì)是我國各級政府的程序合法性來源。

而共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度之一。政協(xié)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其成員是由共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表，以及港澳臺(tái)同胞和歸國僑胞，還有特別邀請人士組成，設(shè)若干界別。政協(xié)委員應(yīng)該是由共產(chǎn)黨從各界別“有代表性，有社會(huì)影響和參政議政能力”的人士中遴選產(chǎn)生。如最初幾屆政協(xié)委員都是當(dāng)時(shí)公認(rèn)的有廣泛代表性的各界精英和著名愛國民主人士，除了共產(chǎn)黨方面的委員，還包括一大批愿意接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的來自舊體制和敵對陣營，或中間勢力的各界頭面人物。由此組成的政協(xié)不僅是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)戰(zhàn)組織，也是國家重要的政治吸納和國策咨詢機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了愿意接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各政黨、團(tuán)體、階級、階層、界別的團(tuán)結(jié)和民主。

因此，人大與政協(xié)在我國政治制度中的功能、定位是不同的，從制度設(shè)計(jì)的邏輯分析，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，政協(xié)則是咨詢機(jī)構(gòu)；人大以投票為主要表決方式，體現(xiàn)選舉民主：政協(xié)則以協(xié)商、討論、咨詢等形式，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主；人大更多地體現(xiàn)以地域和人口為基礎(chǔ)的社會(huì)各不同階層、不同民族的民主參與，政協(xié)則更多地體現(xiàn)各黨派、團(tuán)體和各界別精英的民主參與。這就決定了人大代表和政協(xié)委員在我國政治生活中不同的角色。人大代表應(yīng)積極聯(lián)系選民，與原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，反映各地方民意，參與地方公共政策制定和立法，選舉產(chǎn)生人民政府。而政協(xié)委員應(yīng)充分體現(xiàn)自己所在政黨和界別的特點(diǎn)與訴求，以提案的形式為執(zhí)政黨和政府提供決策咨詢，充分發(fā)揮專家專長和界別優(yōu)勢，以社會(huì)賢達(dá)和界別精英身份參與政治協(xié)商，配合黨和政府治國理政。

然而一方面，隨著歷史變遷和近70年的中國特色社會(huì)主義探索與發(fā)展，我國非共產(chǎn)黨員的政協(xié)委員構(gòu)成已發(fā)生重大變化，那些與舊中國有著千絲萬縷聯(lián)系、作為諸多領(lǐng)域有顯著代表性的愛國民主人士和享有極高知名度的政協(xié)委員隨著時(shí)間的推移逐步退去，這是具有不可扭轉(zhuǎn)的歷史必然性的。而隨之增補(bǔ)的相對年輕的政協(xié)委員，更多地屬于在新中國由共產(chǎn)黨自己培養(yǎng)的體制內(nèi)精英，他們與人大代表的區(qū)分性與辨識(shí)度大為降低，無非是黨組織根據(jù)有限的差異、甚至無實(shí)質(zhì)差異地將他們安排為政協(xié)委員和人大代表，這在相當(dāng)程度上削弱了人民政協(xié)的獨(dú)特社會(huì)影響力和政治吸納功能。

另一方面，在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，各地方為了想方設(shè)法發(fā)揮各級人大代表、黨代會(huì)代表、以及政協(xié)委員在聯(lián)系群眾方面的作用，不加區(qū)分地將“兩代表一委員”作為同一類型或相似身份的政治角色，在基層設(shè)置聯(lián)系群眾的接訪站，或組織去基層調(diào)研，了解社情民意。這也在很大程度上混淆了人大代表、黨代會(huì)代表與政協(xié)委員的角色與功能，模糊了政協(xié)與政協(xié)委員的特有屬性和不可替代功能。

如果從制度設(shè)計(jì)的邏輯分析，人大代表理應(yīng)聯(lián)系和代表所屬選區(qū)或選舉單位選民，更多地體現(xiàn)人民民主的邏輯；黨代會(huì)代表理應(yīng)聯(lián)系和代表基層黨員，體現(xiàn)黨內(nèi)民主的邏輯；而政協(xié)委員更應(yīng)首先聯(lián)系和代表所屬政黨、界別群體，體現(xiàn)精英民主的邏輯。而在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中不加區(qū)分地將“兩代表一委員”混為一談，既反映了這些重要政治制度在文本意義與實(shí)現(xiàn)程度上的差距；也體現(xiàn)了中國現(xiàn)行政治制度內(nèi)涵的巨大潛力。只要我們在政治實(shí)踐中更充分地將我國根本政治制度與基本政治制度落實(shí)到位，就能夠更加彰顯中國特色社會(huì)主義政治的制度優(yōu)勢，這是堅(jiān)持“制度自信”的基礎(chǔ)。

為此，建議進(jìn)一步改進(jìn)非共產(chǎn)黨員政協(xié)委員的遴選標(biāo)準(zhǔn)，以更加突出黨的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和協(xié)商民主專門機(jī)構(gòu)的政治吸納功能，重視遴選一切愿意接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)國家統(tǒng)一，在本界別有較高威望，在社會(huì)上有較大影響力，在政治上有特定代表性，并具有較強(qiáng)的參政議政愿望與能力的人士。尤其要重視現(xiàn)行體制外，在社會(huì)上和市場中自發(fā)涌現(xiàn)和成長起來的各界精英，包括新時(shí)期的愛國民主人士，自媒體領(lǐng)域在內(nèi)的各界別“意見領(lǐng)袖”。正如毛澤東曾指出的：“一切善意地向我們提意見的民主人士，我們都要團(tuán)結(jié)。像衛(wèi)立煌、翁文灝這樣的有愛國心的國民黨軍政人員，我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)動(dòng)他們的積極性。就是那些罵我們的，像龍?jiān)啤⒘菏?、彭一湖之類，我們也要養(yǎng)起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會(huì)主義比較有利?！盵13]唯此才能更加突出政協(xié)不可替代的統(tǒng)戰(zhàn)功能和充分體現(xiàn)協(xié)商民主專門機(jī)構(gòu)的政治吸納功能，從而強(qiáng)化政協(xié)與人大的重要區(qū)分性，提高政協(xié)委員與人大代表的辨識(shí)度。

一言以蔽之，正如毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)與任務(wù)》一文中所強(qiáng)調(diào)的那樣，“政協(xié)委員提意見，特別是發(fā)議論，說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設(shè)性的意見，即使是錯(cuò)誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的?！盵1]如果全國政協(xié)能夠有部分類似當(dāng)年梁漱溟式的有獨(dú)特政見的政協(xié)委員，不僅不會(huì)降低政協(xié)的影響力，反而會(huì)更加提高政協(xié)的參政議政功能、彰顯協(xié)商民主專門機(jī)構(gòu)的特征。

（三）改善政協(xié)委員的綜合素質(zhì)，加強(qiáng)政協(xié)委員隊(duì)伍建設(shè)

政協(xié)委員的職責(zé)主要是參政議政，為黨和政府治國理政建言獻(xiàn)策，也有以專家建議和精英輿論的方式，反映民意、開啟民智，舒緩社會(huì)矛盾。而反觀現(xiàn)在的某些政協(xié)委員，卻提出了不少的“雷人提案”，引發(fā)輿論嘩然[14][15][16][17]，不僅影響其個(gè)人形象，更是有損政協(xié)聲譽(yù)。因此，習(xí)近平在十九大報(bào)告中明確指出要“加強(qiáng)委員隊(duì)伍建設(shè)”。

為了防止“雷人提案”的頻出，有必要提高政協(xié)委員的綜合素質(zhì)，不斷加強(qiáng)其履職能力建設(shè)。

其一，有關(guān)黨的組織、統(tǒng)戰(zhàn)部門要提高政協(xié)委員的綜合素質(zhì)要求，盡量減少將政協(xié)委員職務(wù)單純作為政治榮譽(yù)進(jìn)行賞賜，更多的是要評估其參政議政能力，綜合考量其承擔(dān)責(zé)任、履行使命的現(xiàn)實(shí)可能性，特別是要在有強(qiáng)烈參政熱情、較高議政能力和相應(yīng)政治資歷的可能候選人中遴選。

其二，要加強(qiáng)政協(xié)委員的政治培訓(xùn)和履職考核，提高政協(xié)委員的榮譽(yù)感和責(zé)任感，特別是要盡可能降低某些政協(xié)委員缺席率高的現(xiàn)象和盡量減少 “雷人提案”發(fā)生率，通過真正提高政協(xié)在我國政治生活中的實(shí)際作用，來改善政協(xié)委員的社會(huì)形象和履職積極性。

其三，要改進(jìn)我國政協(xié)委員的遴選機(jī)制，擴(kuò)大遴選范圍、提高遴選標(biāo)準(zhǔn)，建議只在副省級以上城市設(shè)置人民政協(xié)，以凸顯政協(xié)的精英民主特質(zhì)和統(tǒng)一戰(zhàn)線本質(zhì)。這是由精英的社會(huì)稀缺性特征和統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治高端屬性所決定的。副省級城市以下的地方少量高級統(tǒng)戰(zhàn)對象和各界精英可吸收到副省級以上城市政協(xié)，這樣可以更好地遴選統(tǒng)戰(zhàn)對象，擇優(yōu)選擇黨外政協(xié)委員，避免出現(xiàn)政協(xié)委員精英成色不足，統(tǒng)戰(zhàn)價(jià)值不高，界別代表性不強(qiáng)，參政議政能力匱乏，以至于在現(xiàn)實(shí)政治生活中可有可無的趨向。

[1]毛澤東.政協(xié)的性質(zhì)與任務(wù)[A].毛澤東文集（第六卷）[C].中央文獻(xiàn)研究室編，1999.384-388.

[2]鄧小平.新時(shí)期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)[A].鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1983.173.

[3]政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定[DB/OL].中國政協(xié)網(wǎng)，http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI1315304860593209.shtml，1995-01-14.

[4]江澤民在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立50周年大會(huì)上的講話[R].新華社，1999-09-22.

[5]胡錦濤在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立55周年大會(huì)上的講話[R].中國網(wǎng).2004-09-21.

[6]胡錦濤在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立60周年大會(huì)上的講話[R].中國廣播網(wǎng).2009-09-20.

[7]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[R].黨的十九大報(bào)告.2017-10-18.

[8]十八大以來習(xí)近平關(guān)于人民政協(xié)的精彩論述 [DB/OL].中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0303/c385474-28167866.html，2016-03-02.

[9]中共中央印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見[DB/OL]中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，http://www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/zt_zz xzt/zcdpd/jqshzyxsmzjs/201504/t20150422_1597166.shtml，2015-04-22.

[10]習(xí)近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話[DB/OL].新華網(wǎng)，2014-09-21.

[11]中國人民政協(xié)協(xié)商會(huì)議章程[DB/OL].中國政協(xié)網(wǎng)，http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI1315980170869872.shtml，2004-03-12.

[12]中華人民共和國憲法[DB/OL]國務(wù)院政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/21/content_2643049.htm，2014-03-21.

[13]毛澤東.論十大關(guān)系[A].毛澤東文集》（第六卷）[C].中央文獻(xiàn)研究室編，1999.35.

[14]政協(xié)委員雷人提案：房價(jià)每平漲到1000萬也合理[DB/OL]騰訊財(cái)經(jīng)，http://finance.qq.com/a/20140310/016053.htm，2014-03-10.

[15]政協(xié)委員顧也力.公務(wù)員最好放半年的假[DB/OL]鳳凰網(wǎng)資訊，http://news.ifeng.com/mainland/special/2011lianghui/content-4/detail_2011_03/12/5111279_0.shtml，2011-03-12.

[16]政協(xié)委員王平建議不鼓勵(lì)農(nóng)村孩子上大學(xué)[DB/OL]新浪新聞中心，http://news.sina.com.cn/c/p/2011-03-08/125922 074433.shtml，2011-03-08.

[17]醫(yī)藥衛(wèi)生界委員.中國看病不算難也不算貴[DB/OL].網(wǎng)易新聞中心，http://news.163.com/09/0303/09/53FI1U730001 37FE.html，2009-03-03.

From MAO Ze-dong to XI Jin-ping:Theoretical Development and Practice of CPPCC

HUANG Wei-ping,WANG Yang
(Institute of Contemporary Chinese Politics,Shenzhen University,Shenzhen,Guangdong,518060)

The multi-party cooperation and political consultation system under the leadership of the Communist Party of China is one of China’s basic political systems.From MAO Ze-dong,DENG Xiao-ping,JIANG Ze-min,and HU Jing-tao to XI Jin-ping,at different times the CPC’s development in CPPCC’s nature and function has transformed CPPCC from a patriotic united front organization under the leadership of CPC to an important form of national democracy and a major channel and specialized agency of China’s consultative democracy.In the report of the recently-concluded 19th Party Congress,Xi Jinping explicitly pointed out“CPPCC,as a distinctively Chinese political institution,is a major channel for socialist consultative democracy,and its committees are specialist consultative bodies.They should strengthen democratic oversight,focusing on the implementation of the major principles,policies,and plans of the Party and the state.They should better represent different social sectors and strengthen the competence of their members.”This is a major milestone in the development in the theory and practice of CPPCC.To secure a decisive victory in building a moderately prosperous society in all respects,we should further reform and improve the CPPCC system,increasingly show its function as the Party’s patriotic united front organization,and reinforce its position as a distinctively Chinese specialist consultative agency.Besides,CPPCC committees should better represent different social sectors and strengthen the competence of their members so as to help CPPCC better play its role in political consultation,democratic oversight,and participation in the deliberation and administration of state affairs.

MAO Ze-dong;XI Jin-ping;CPPCC (Chinese People’s Political Consultative Conference);Negotiation democracy

F 091.93

A

1000－260X（2017）06-0081-07

2017-10-20

黃衛(wèi)平，深圳大學(xué)城市治理研究院院長、深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所所長，教授，主要從事當(dāng)代中國政治研究；汪洋，深圳大學(xué)政治學(xué)專業(yè)研究生，主要從事政治發(fā)展研究。

【責(zé)任編輯：林莎】