曹 瑞

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

論新常態(tài)下新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化研究

曹 瑞

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和基層改革的深入，不少地區(qū)也都在探索科學(xué)有效的、適合新型農(nóng)村社區(qū)實(shí)際情況的治理模式，以推動新農(nóng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代化。但目前還存在社區(qū)委員會法律意識淡薄、社區(qū)治理內(nèi)容復(fù)雜、社區(qū)工作人員素質(zhì)不高等問題。因此要從健全社區(qū)治理組織、健全民意訴求機(jī)制、建立農(nóng)民參與平臺、完善法律制度、弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德等方面來推動農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化。

新常態(tài)；新型農(nóng)村社區(qū)；治理現(xiàn)代化

隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)民居住方式、生產(chǎn)生活方式的改變，我國農(nóng)村社會正在發(fā)生著深刻的變化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷，城鄉(xiāng)二元體制走向解體，當(dāng)下的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理面臨著很多新情況、新問題，這給城鄉(xiāng)一體化建設(shè)帶來了很大的問題，正如十八屆三中全會里提到“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)在是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”。

應(yīng)對以上社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的種種新常態(tài)，十八屆三中全會提出了國家治理現(xiàn)代化的要求，十八屆四中、六中全會又從依法治國和從嚴(yán)治黨等方面對黨和國家治理現(xiàn)代化提出了新的要求。國家治理現(xiàn)代化包括治理體系和治理能力兩方面，兩者是一個有機(jī)的體系，國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)以基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，而農(nóng)村社區(qū)是我國最為龐大的基層社會群體，也可以說農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化是我國治理現(xiàn)代化中最應(yīng)值得重視的部分，將依法治國作為治理現(xiàn)代化的法制保障，從嚴(yán)治黨作為對治理主體的監(jiān)督機(jī)制，全面服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化。

文章通過知網(wǎng)查閱了現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村社區(qū)治理的核心期刊文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)其關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化的研究很少，大多是很零散的建議，不符合治理的體系化要求，并結(jié)合農(nóng)村治理實(shí)踐中遇到的新問題和國家治理現(xiàn)代化的大政方針，旨在為推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化提供一條新思路。

1 新常態(tài)下農(nóng)村社區(qū)治理

1.1 新常態(tài)農(nóng)村社區(qū)治理的研究

關(guān)于新常態(tài)這一命題，最早從習(xí)近平2014年5月在河南考察時提出的“適應(yīng)新常態(tài)”而來的；后來逐漸在習(xí)近平幾次會議上的重申和學(xué)者的后續(xù)研究基礎(chǔ)上，最終發(fā)展為我國轉(zhuǎn)型期的一個新名詞，李后強(qiáng)，鄧子強(qiáng)（2015）“新常態(tài)”就是指由過去的狀態(tài)向一種新的相對穩(wěn)定的常態(tài)的轉(zhuǎn)變，是一個全面、持久、深刻變化的時期，是一個優(yōu)化、調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級并行的過程。新常態(tài)主要表現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)五個客觀常態(tài)。2014年3月5日，習(xí)近平在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)審議時，從管理與治理、社區(qū)治理與社會治理之間的關(guān)系出發(fā)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)城市新型治理模式的探索，他指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”，從中可以看出由社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，是新常態(tài)下社會場域內(nèi)治國理政理念的延伸。

對新常態(tài)下社會治理方式的提法，龔維斌（2014）指出要更加重視權(quán)利保護(hù)、更加重視依法治理、更加重視多種手段綜合運(yùn)用、更加重視基層治理、更加重視互聯(lián)網(wǎng)治理、更加重視公共安全和應(yīng)急管理、更加重視人民團(tuán)體和社會組織的作用、更加重視社會治理人才培養(yǎng)。關(guān)于新常態(tài)下社會治理的特征，學(xué)者郁建興（2015）提出了三個方面，即目標(biāo)愿景從“維持社會穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白非笊鐣秸x”；治理主體從“政府單一主體控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣嘣黧w共治”；實(shí)現(xiàn)手段從“行政理念與命令”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ嗡季S與方式”。新常態(tài)下，社會的新特點(diǎn)和新情況相比常態(tài)化階段發(fā)生了變化，因此，選取的治理方式和治理機(jī)制也應(yīng)彰顯時代性和針對性，作為社會有機(jī)體最基本部分的社區(qū)，特別是農(nóng)村社區(qū)，其影響范圍更大。

1.2 農(nóng)村社區(qū)治理的基本模式

（1）農(nóng)村社區(qū)。我國社會學(xué)家費(fèi)孝通認(rèn)為“村莊是一個社區(qū)”，對農(nóng)村社區(qū)曾經(jīng)以“熟人社會”加以表征。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)以鄉(xiāng)風(fēng)民俗和傳統(tǒng)道德為約束的自治為主，構(gòu)成鄰里和睦共處、守望相助的社會。進(jìn)入現(xiàn)代社會后，隨著新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)生了重大變化，農(nóng)村社區(qū)不再是自然狀態(tài)，而是一種國家規(guī)劃性制度變遷的產(chǎn)物?，F(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會生活共同體。農(nóng)村社區(qū)是是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中為了更好地滿足廣大農(nóng)村居民的生活需求，提高農(nóng)民的生活水平，對原有的行政村進(jìn)行拆遷后，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一要求和統(tǒng)一建設(shè)，在這一地域內(nèi)組建而成的新的社會生活共同體。新型農(nóng)村社區(qū)具有傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的民間自治基礎(chǔ)，同時又有新的變化，它是新型的社會生活共同體，因此在資源整合、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)民凝聚力和認(rèn)同感等方面有于城市社區(qū)看齊的趨勢。這里農(nóng)村社區(qū)改革朝著善治方向可以說是我國國家治理現(xiàn)代化的潛在走勢，也是治理現(xiàn)代化的理想選擇。

（2）農(nóng)村社區(qū)治理。雖然治理理論已經(jīng)遍布全球、國家和地方的不同層次，并且逐步形成一個蔚為壯觀的治理理論體系和實(shí)踐系統(tǒng)，但是，社區(qū)治理在整個治理理論叢林中所得到的關(guān)注還很小，相關(guān)的論述也不多。胡欽森（2010）認(rèn)為“社區(qū)治理是治理的靈魂工作，是在地方與全球區(qū)域之間建立支持和聯(lián)系，而由于后者的原因，這些地帶正在越來越缺少安全性和碎裂化。”

農(nóng)村社區(qū)處于我國治理體系的“短板”環(huán)節(jié)，農(nóng)村社區(qū)治理是我國國家的治理中基本單位，構(gòu)成國家治理體系的第一防線和底部基石，而農(nóng)村社區(qū)治理體系和農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，其在整個國家治理體系中的地位不容小覷。

社區(qū)治理現(xiàn)代化是指由政府、企業(yè)、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)甚至個人等多個主體參與，依據(jù)正式的法律、法規(guī)以及社區(qū)規(guī)范、公約和約定，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)互動、協(xié)同行動，對社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，增進(jìn)社區(qū)成員的社會福利，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，推進(jìn)社區(qū)發(fā)展進(jìn)步的過程。社區(qū)治理現(xiàn)代化的原則應(yīng)該是民主化、法治化、科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化、高效化等七個方面。

2 農(nóng)村社區(qū)治理的瓶頸

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)打破了傳統(tǒng)的村莊格局，人們的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了變化，農(nóng)戶之間的關(guān)系變得生疏，鄉(xiāng)風(fēng)民俗出現(xiàn)了差異，傳統(tǒng)道德的約束力減弱，很難再用以前的村民自治解決存在的問題和矛盾，其治理面臨諸多困境和問題。

2.1 社區(qū)組織法律地位不明確，職能越位或缺位

新型農(nóng)村社區(qū)的社區(qū)委員會由合建前幾個行政村的村委會重組而成，其法律地位不明確，沒有明確的法律規(guī)范其行使的職能。在共同承擔(dān)對社區(qū)社會生活的治理中，因原有行政村多樣化的風(fēng)土人情和不同層次集體經(jīng)濟(jì)狀況，對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感存在差別，以致社區(qū)委員會往往存在越位或缺位現(xiàn)象。有部分新型農(nóng)村社區(qū)重組的社區(qū)委員會僅是原村委會合并辦公，各行其是，只負(fù)責(zé)原來各自行政村的事務(wù)，職能上存在缺位；更有個別社區(qū)委員會名存實(shí)亡，機(jī)構(gòu)缺乏威信、人員渙散，社區(qū)工作人員人浮于事，社區(qū)公共事務(wù)無人問津。

2.2 社區(qū)治理內(nèi)容復(fù)雜

新型農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)容涉及居民生活的方方面面，包括社區(qū)服務(wù)與社區(qū)照顧、安全綜合治理、公共衛(wèi)生、環(huán)境美化、物業(yè)管理、社區(qū)精神文明建設(shè)、社區(qū)文化、社會保障與福利等，需要化解的矛盾和糾紛比較復(fù)雜。

2.3 社區(qū)工作人員素質(zhì)亟待提高

農(nóng)村社區(qū)是黨和政府最基層的組織，社區(qū)干部處于農(nóng)村工作的最前沿，處于發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社區(qū)干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象較為明顯。在實(shí)踐過程中，新型農(nóng)村社區(qū)多數(shù)社區(qū)干部從村干部轉(zhuǎn)化而來，角色轉(zhuǎn)變了，但思想觀念、工作方法還是因循守舊，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中缺乏新思路、新舉措；能力素質(zhì)偏低，不能適應(yīng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代化，不利于新型農(nóng)村社區(qū)治理的長期穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

3 農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化的對策

農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化屬于國家基層治理現(xiàn)代化的一部分，其治理現(xiàn)代化原則上應(yīng)遵循治理的民主化、法治化、科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化、高效化等七個方面。新型農(nóng)村社區(qū)的總體布局是以城鎮(zhèn)化的理念改造農(nóng)村，以公共服務(wù)均等化覆蓋農(nóng)村，以現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村，同時提高社區(qū)治理水平，讓農(nóng)民過上幸福生活，共同分享現(xiàn)代化成果。因此，針對農(nóng)村社區(qū)治理出現(xiàn)的問題，提如下建議：

3.1 農(nóng)村社區(qū)治理民主化先行

新型農(nóng)村社區(qū)指在城鄉(xiāng)一體化背景下，基層政府先進(jìn)行自上而下的行政規(guī)劃建設(shè)，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)配套建立工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施，通過消費(fèi)、就業(yè)等方面惠及周邊貧困階層或地區(qū)，帶動其發(fā)展和富裕。相比而言，農(nóng)村社區(qū)組織要充分發(fā)揮自治能力和建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的積極性，將基層政府或上級政府提供的公共服務(wù)和政策有效的落實(shí)到社區(qū)建設(shè)中。

（1）要通過成立統(tǒng)一的治理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)對社區(qū)的治理任務(wù)。由若干行政村或自然村形成的新型農(nóng)村社區(qū)，應(yīng)在原有村委會的基礎(chǔ)上組建社區(qū)居民代表大會，并成立社區(qū)居民管理委員會作為日常辦公機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對社區(qū)相應(yīng)公共管理事務(wù)信息的公布、傳達(dá)和及時傳遞，這是與社區(qū)居民建立相互信任關(guān)系的關(guān)鍵。

（2）要建立健全暢通的農(nóng)民利益訴求機(jī)制?！耙匀藶楸尽笔侵袊厣卫砝砟?，新型農(nóng)村社區(qū)治理要關(guān)注農(nóng)民的利益訴求，通過完善社區(qū)民主建設(shè)體系，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等各種民主權(quán)利，發(fā)揮政府規(guī)劃的引導(dǎo)作用，尊重農(nóng)民的意愿，通過對農(nóng)民利益訴求的協(xié)調(diào)，提高農(nóng)民的滿意度、積極性和凝聚力，這樣才能真正惠及于民。

（3）要建立農(nóng)民自主參與機(jī)制。原來村民具有自治的基礎(chǔ)，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，要充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性和主動性，保證農(nóng)民享有充分的話語權(quán)。以新型農(nóng)村社區(qū)為基本單位，賦予社區(qū)農(nóng)民基本的參與權(quán)和決策權(quán)，提高農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、實(shí)施、管理等過程的自主參與度。

3.2 農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的職能和流程現(xiàn)代化

農(nóng)村社區(qū)治理因直接面對群眾，其處理的事情相對繁瑣和復(fù)雜，其牽涉利益層面比較多，因此要遵循職能科學(xué)化、流程規(guī)范化、辦事程序化和高效化原則，將基層自治組織職能精簡優(yōu)化，通過引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，以此來縮短辦理業(yè)務(wù)時間，促進(jìn)對農(nóng)戶的快速回應(yīng)性，當(dāng)然前提必須是程序化運(yùn)營，以防出現(xiàn)工作人員區(qū)別性對待不同群眾。

3.3 農(nóng)村社區(qū)治理的法治化和制度化保障

（1）完善社區(qū)治理的相關(guān)法律法規(guī)。十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù)，這是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化也需要法治的保駕護(hù)航，法治為農(nóng)村社會治理提供了最規(guī)范的手段，因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)治理的本質(zhì)上屬于利益沖突，而法律的完善對于利益關(guān)系的調(diào)整與利益沖突的化解具有規(guī)范和矯正作用，法律作為利益調(diào)整的最后階段與防線，其以正當(dāng)性、權(quán)威性、程序性而贏得各方對利益調(diào)整的認(rèn)可。因此，在紛繁復(fù)雜的多元社會中，持續(xù)有效的農(nóng)村社會治理必須以法律為前提。

（2）配備基層社區(qū)治理的相關(guān)規(guī)則和條例。農(nóng)村社區(qū)治理屬于公共治理的一部分，公共治理需要公共組織，公共組織的運(yùn)行必須有自身的規(guī)則和條例，規(guī)則為農(nóng)村社會治理行為提供了標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。在農(nóng)村社會治理體系中，社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織、社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織社會各個力量均為治理主體，而各種規(guī)則則和條例是各方參與、執(zhí)行社會治理的有效依據(jù)。相比法律確認(rèn)了農(nóng)村社會治理的主體地位、社會治理的行為方式，而規(guī)則和條例明確了公民共識中的是非對錯，細(xì)化了基層社區(qū)事務(wù)的分類和管理事權(quán)的權(quán)限，這為基層社區(qū)治理職能分類科學(xué)化和辦事效率高效化提供了保障。

（3）完善社區(qū)民主監(jiān)督制約機(jī)制。2016年11月6日，王岐山在人民日報發(fā)文中提到“不受監(jiān)督的權(quán)力極其危險”，這是響應(yīng)了習(xí)近平總書記治國理政理念中“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的號召，也是重提從嚴(yán)治黨理念對民主監(jiān)督的重要性。在新型農(nóng)村社區(qū)治理中，必須完善社區(qū)的民主監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對社區(qū)權(quán)力行使的監(jiān)督。首先，必須堅持及細(xì)化社區(qū)的政務(wù)公開、財務(wù)公開、事務(wù)公開等制度，使公示的具體內(nèi)容、具體標(biāo)準(zhǔn)等為居民所知。其次，要重視發(fā)揮社區(qū)居民代表大會（會議）對社區(qū)居委會的監(jiān)督作用，充分發(fā)揮其決定社區(qū)重大公共事務(wù)、審議各類規(guī)章制度等功能。再次，要搞好民主評議，即社區(qū)居民代表大會對居委會成員進(jìn)行民主評議，以及社區(qū)自治組織對政府部門及其工作人員進(jìn)行民主測評。

3.4 弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德的是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的補(bǔ)充

農(nóng)村社區(qū)相比城市社區(qū)，其傳統(tǒng)道德價值氛圍更濃，這是我國幾千年歷史的寶貴精神遺產(chǎn)，因此要大力弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德，保留純樸的鄉(xiāng)風(fēng)民俗，保持鄉(xiāng)村社區(qū)居民之間的文化認(rèn)同。在新常態(tài)下農(nóng)村社區(qū)治理中要延續(xù)文化建設(shè)的良性規(guī)約，在全社區(qū)形成“尊老愛幼、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團(tuán)結(jié)”的和諧氛圍，更要發(fā)揮民間社團(tuán)組織和協(xié)會在弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德和文化中的重要作用。老年人是傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)中具有傳統(tǒng)美德影響力的人群，在農(nóng)村社區(qū)中要重視老年人的生活，例如根據(jù)社區(qū)的人員構(gòu)成情況可以成立社區(qū)老年協(xié)會，通過組織老年人參與公益事業(yè)、開展文體娛樂、慰問救助特困老人，關(guān)愛老年人的身心健康，并發(fā)揮老年人的示范效應(yīng)，在社區(qū)形成尊老敬老新風(fēng)尚。年輕人是農(nóng)村社區(qū)治理主體中最活力的群體，應(yīng)該積極號召年輕人加入社區(qū)志愿者行列，開展系列愛心活動，讓他們成為創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理中不可或缺的一支重要力量。農(nóng)村社區(qū)治理面臨的情況可能因時因地不同，因此，倡導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)治理要創(chuàng)新，可以通過居民、社會團(tuán)體和政府組織的共同參與，傳承原有農(nóng)村特色及優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，加強(qiáng)立法、弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德，用現(xiàn)代治理理念，通過法治和德治達(dá)到對新型農(nóng)村社區(qū)的善治。

4 結(jié)語

新型農(nóng)村社區(qū)治理是我國國家治理的重要部分，其治理的好壞關(guān)系著國家基層政權(quán)的穩(wěn)定和基層人民生活水平的提高。新常態(tài)下新型農(nóng)村社區(qū)在發(fā)展中遇到了諸多困境，基層組織必須把握住現(xiàn)代化的發(fā)展形勢，緊扣當(dāng)前新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的階段性的特征，堅持實(shí)事求是、因地制宜，從治理的民主化、法治化、科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化、高效化七個方面來推動新型農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代化。

總之，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)過程中，新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展還會遇到了一些新問題，但相信隨著法律制度和治理機(jī)制的完善，在黨和中央的政策方針指引下，基層組織將會充分發(fā)揮治理的能動性，把我國的新型農(nóng)村社區(qū)治理成一個管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的生活共同體。

［1］龔維斌.社會治理新常態(tài)的八個特征［J］.中國黨政干部論壇，2014，（12）:31-35.

［2］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2016.

曹瑞（1988-），男，甘肅通渭人，碩士研究生，主要研究方向：政府治理與改革、公共服務(wù)供給。