非營(yíng)利組織與政府建立合作伙伴關(guān)系的影響性因素分析

【摘 要】隨著時(shí)代發(fā)展，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越大，政府在提供公共產(chǎn)品方面卻顯得力不從心。政府迫切需要與非營(yíng)利組織建立良好的合作伙伴關(guān)系，以彌補(bǔ)在公共物品提供上的政府失靈和市場(chǎng)失靈。當(dāng)前，政府與非營(yíng)利組織之間的合作有了一定基礎(chǔ)，但未能真正建立平等合作的伙伴關(guān)系。本文以上海華愛(ài)社區(qū)服務(wù)中心的為例，闡述政府與非營(yíng)利組織合作關(guān)系存在的問(wèn)題，重點(diǎn)論述制約其形成平等合作伙伴關(guān)系的影響因素，以期尋找可能的解決方案。

【關(guān)鍵詞】非營(yíng)利組織；政府；合作伙伴；影響性因素

非營(yíng)利組織的主要功能是彌補(bǔ)公共物品提供上的政府失靈和市場(chǎng)失靈，在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平方面具有重要意義。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的需求越發(fā)迫切。然而，在“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的管理模式下，大多非營(yíng)利組織扮演著政府助手和延伸機(jī)構(gòu)，而非合作伙伴，先天的缺陷導(dǎo)致非營(yíng)利組織缺乏獨(dú)立性，對(duì)政府有較大依賴(lài)，影響了非營(yíng)利組織自身的發(fā)展和提供公共服務(wù)能力的發(fā)揮。

事實(shí)上，非營(yíng)利組織要參與社區(qū)管理、提供公共服務(wù)，離不開(kāi)政府的扶持和引導(dǎo)；政府要避免短缺、低效、浪費(fèi)的公共管理，也離不開(kāi)非營(yíng)利組織的支持和幫助。因此，政府和非營(yíng)利組織應(yīng)為平等合作伙伴關(guān)系。理論上，非營(yíng)利組織可以參與醫(yī)療、教育、社區(qū)等公共事務(wù)管理，與政府在這些領(lǐng)域開(kāi)展全面合作，但實(shí)踐中，政府更多的是以“管理者、委托者、監(jiān)督者”的角色自居，限制了非營(yíng)利組織的自身發(fā)展。本文認(rèn)為，探討政府與非營(yíng)利組織尚未形成平等合作伙伴關(guān)系的原因，有利于挖掘公共服務(wù)多元化途徑，從而提升政府管理效能和群眾滿意度。

一、現(xiàn)實(shí)中的非營(yíng)利組織與政府的互動(dòng)

在政府推動(dòng)非營(yíng)利組織參與社會(huì)事務(wù)管理的背景下，上海華愛(ài)社區(qū)服務(wù)管理中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“華愛(ài)”）以“民辦非企業(yè)”的形式于2002年12月在浦東注冊(cè)成立。開(kāi)辦至今，華愛(ài)已經(jīng)受托管理了9個(gè)社區(qū)文化、體育服務(wù)機(jī)構(gòu)。其中，羅山市民會(huì)館是上海市首個(gè)政府與非政府組織合作成立的社區(qū)公共服務(wù)中心，具有開(kāi)創(chuàng)意義；打浦橋社區(qū)文化活動(dòng)中心則采取了相對(duì)成熟的管理模式，具有在中心城區(qū)普遍推廣的意義。因此，本文選取了這兩個(gè)典型項(xiàng)目進(jìn)行具體分析。

1.羅山市民會(huì)館的基本情況及運(yùn)作模式

羅山市民會(huì)館成立于1996年，會(huì)館服務(wù)范圍包括敬老院、特殊兒童訓(xùn)練中心、團(tuán)契活動(dòng)室、青少年培訓(xùn)教育中心。會(huì)館開(kāi)啟了“政府支持、各方協(xié)作、社團(tuán)管理、市民參與”的新型管理模式。華愛(ài)在運(yùn)行管理中與街道、居委會(huì)等建立了協(xié)作關(guān)系，并作為受托方獨(dú)立管理會(huì)館運(yùn)作。然而，資金鏈問(wèn)題一直是制約其發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。比如，敬老院是羅山會(huì)館的收費(fèi)項(xiàng)目，但收入也僅限于支付護(hù)工的工資和維護(hù)日常的開(kāi)銷(xiāo)。為了克服資金困境，解決“生存問(wèn)題”，會(huì)館也與一些機(jī)構(gòu)合作，靠收取合作機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)和場(chǎng)地費(fèi)來(lái)維持會(huì)館的正常運(yùn)作。華愛(ài)中心主任認(rèn)為，“華愛(ài)與政府的關(guān)系可以說(shuō)是‘內(nèi)生依附型，華愛(ài)的話語(yǔ)權(quán)還是很少，只能在許可的條件下按照既定內(nèi)容工作。以羅山會(huì)館為例，如果政府哪一天將免租公房全部撤回，羅山會(huì)館大抵也就經(jīng)營(yíng)不下去了?！?/p>

2.打浦橋社區(qū)文化活動(dòng)中心的基本情況及運(yùn)作模式

2005年12月，打浦橋街道以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式將打浦橋社區(qū)文化活動(dòng)中心委托給華愛(ài)管理，每年街道向華愛(ài)購(gòu)買(mǎi)200多萬(wàn)元的服務(wù)。目前已經(jīng)形成了以文化、體育和教育3個(gè)社區(qū)服務(wù)核心。中心采取的是“政府主導(dǎo)，社會(huì)運(yùn)作，市民參與”的社區(qū)公共文化管理服務(wù)方式，成立由社區(qū)居民代表、華愛(ài)和街道三方代表組成的文化活動(dòng)中心管理委員會(huì)和聯(lián)席會(huì)議制度；中心的設(shè)施建設(shè)費(fèi)、項(xiàng)目活動(dòng)運(yùn)行費(fèi)和專(zhuān)業(yè)化管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)，納入街道年度財(cái)政預(yù)算。在這一模式中，政府從一線后退，從原來(lái)的既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)組織管理，同時(shí)也提高了市民的參與程度。華愛(ài)作為專(zhuān)業(yè)的社區(qū)管理組織，不僅有專(zhuān)業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，而且能把其他區(qū)的文化資源引進(jìn)來(lái)，增加活動(dòng)內(nèi)容，這種資源整合在現(xiàn)行體制內(nèi)僅靠一地政府是做不到的。

通過(guò)兩個(gè)案例的比較發(fā)現(xiàn)，一方面，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，非營(yíng)利組織所進(jìn)行的公益活動(dòng)，承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共物品供給，實(shí)施效率比政府更高，也有效改善了政府在公眾中效率低下的形象；另一方面，在社會(huì)資源的動(dòng)員、需求的滿足、活動(dòng)的領(lǐng)域、籌資的渠道等方面，非營(yíng)利組織脫離不了與政府的關(guān)系，始終要處于政府影響的作用之下，具有“半官半民”的特征。

二、制約非營(yíng)利組織與政府建立合作伙伴關(guān)系的原因分析

當(dāng)前，中國(guó)非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系，基本上仍舊屬于政府支配模式，真正的合作伙伴關(guān)系尚未形成，主要成因是：

1.非營(yíng)利組織在資金來(lái)源上對(duì)政府財(cái)政存在強(qiáng)依賴(lài)性。當(dāng)前，中國(guó)“大政府，小社會(huì)”總體格局依舊存在，非營(yíng)利組織缺少成長(zhǎng)的物質(zhì)前提，資金短缺問(wèn)題已經(jīng)成為制約非營(yíng)利組織發(fā)展的瓶頸，也一定程度影響了非營(yíng)利組織與政府合作伙伴關(guān)系的有效建立。本案例中，無(wú)論是羅山會(huì)館還是打浦橋活動(dòng)中心，都屬于政府委托管理項(xiàng)目，華愛(ài)的組織運(yùn)作資金90%來(lái)源于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，盡管不是純粹的資金補(bǔ)貼，但事實(shí)上，其在與政府的合作中處于弱勢(shì)地位。

2.政府和非營(yíng)利組織間角色和職能定位尚不清晰。有的政府習(xí)慣于將非營(yíng)利組織視為自己的延伸機(jī)構(gòu)，或者定位為“管理者、委托者、監(jiān)督者”角色，并未從根本上轉(zhuǎn)變“公共服務(wù)的提供主體應(yīng)是多元化的”理念，將非營(yíng)利組織視作一個(gè)平等的合作伙伴。而非營(yíng)利組織在與政府合作供給公共物品、治理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)，時(shí)時(shí)謹(jǐn)小慎微，使自身的行為始終與政府意愿保持高度一致，也會(huì)導(dǎo)致失去獨(dú)立性和話語(yǔ)權(quán)。

3.非營(yíng)利組織自身能力不足。近年來(lái)，中國(guó)的非營(yíng)利組織的數(shù)量迅速增多，能力也有所提升，但其發(fā)展仍然滯后，從社會(huì)觀念、數(shù)量規(guī)模和整體素質(zhì)能力等方面來(lái)看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要。長(zhǎng)期嚴(yán)格管控的雙重管理體制，對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展設(shè)定了諸多限制，導(dǎo)致真正有潛力、有能力承接政府職能的非營(yíng)利組織鳳毛麟角。再加上組織管理不規(guī)范、不透明、不民主，又缺乏評(píng)估和社會(huì)監(jiān)督，使得它們難以得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同和普遍的社會(huì)公信，不能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，更難以與政府形成合作伙伴關(guān)系了。

三、具體對(duì)策及建議

過(guò)渡依賴(lài)政府會(huì)使非營(yíng)利組織的發(fā)展受局限。從政府來(lái)說(shuō)，還是要根據(jù)簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，確立小政府、大社會(huì)定位，一是推動(dòng)既有的社會(huì)組織管理體制的改革；二是盡快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制，基本形成政社分開(kāi)、職責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制；三是要積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，健全相關(guān)政策法規(guī)，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。從非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，一是要轉(zhuǎn)變“等靠要”觀念，主動(dòng)籌集資金。在思想上要有主動(dòng)籌集資金的意識(shí)，在方式方面要有主動(dòng)創(chuàng)新籌集資金的制度，發(fā)揮組織成員的主觀能動(dòng)性；二是要多種集資渠道并用。比如，美國(guó)非營(yíng)利組織就采用了多種集資方式，如利用義賣(mài)、義演、廣告勸募、電視勸募、網(wǎng)絡(luò)勸募等多種方式來(lái)吸引社會(huì)公眾參與；三是要加強(qiáng)組織專(zhuān)業(yè)化能力。加強(qiáng)內(nèi)部管理，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，對(duì)華愛(ài)這樣的草根性非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，服務(wù)質(zhì)量和品牌建立是生存的生命線，也只有依靠質(zhì)量和品牌才能獲得來(lái)自政府和社會(huì)的資源。

應(yīng)該看到，政府與非營(yíng)利組織的合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建不是一朝形成的，二者之間利益關(guān)系、職能關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系的理順以及觀念的轉(zhuǎn)變都必須經(jīng)過(guò)一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程，政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，通過(guò)加強(qiáng)非營(yíng)利組織的獨(dú)立性，加大非營(yíng)利組織的自身建設(shè)，完善相應(yīng)法律制度，逐步實(shí)現(xiàn)二者之間身份和地位的平等。

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作者簡(jiǎn)介：

王寧寅（1986—），女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2015級(jí)MPA研究生1班。