鄒 毅

(福州大學(xué)廉政與治理研究中心， 福建福州 350116)

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委托代理視角下的廉政激勵機制研究

鄒 毅

(福州大學(xué)廉政與治理研究中心， 福建福州 350116)

在委托代理視角下，腐敗是委托代理失靈的結(jié)果。治理腐敗，必須尋求科學(xué)有效的廉政激勵機制。在深化標(biāo)本兼治的背景下完善廉政激勵機制，必須針對公職人員合理需求完善廉政激勵相容機制，加大廉政制度供給，減少自由裁量權(quán)，推進黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察體制改革，促使懲處概率處于高位，做到均勻分布。

腐敗; 委托代理; 廉政激勵

一、腐敗問題與委托代理

腐敗是公職人員運用公共權(quán)力謀取私利的行為。經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，腐敗問題的發(fā)生是委托代理失靈的結(jié)果。委托代理原指所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的企業(yè)，出資方委托職業(yè)經(jīng)理人代為經(jīng)營企業(yè)，委托代理雙方根據(jù)合約分別獲得資本權(quán)益、工資報酬的關(guān)系。在公共領(lǐng)域，所有權(quán)與管理權(quán)相分離是客觀事實。公眾作為委托人支付報酬，權(quán)力機關(guān)的代議代表、公共部門工作人員作為代理人提供服務(wù)代為行使公共權(quán)力而獲得報酬，構(gòu)成委托代理關(guān)系。因科層制的施行，委托代理結(jié)構(gòu)也可呈現(xiàn)為上下級之間的多重委托代理關(guān)系。如教育領(lǐng)域，公眾—政府—教育行政部門—學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層—內(nèi)部管理部門—教職員工，構(gòu)成多重多任務(wù)委托代理。委托代理失靈指的是委托代理實際運行與制度設(shè)計初衷相悖，即其中一方背離合約，侵害另一方權(quán)益的行為，無法實現(xiàn)資源的有效配置。之所以產(chǎn)生委托代理失靈，主要有以下原因:

首先，合約無法完備。事物是不斷發(fā)展變化的，由于人思維的有限理性、有限的信息等原因，不可能將方方面面都寫入合約，制度規(guī)定也不可能盡善盡美。人力作為資本天然歸屬個人，而個人效率很難在合約上明確界定。合約無法預(yù)見所有事情，必然有漏洞。同時大量事項不可能做到第三方驗證，也可能無法監(jiān)督或者監(jiān)督成本過高。

其次，利益沖突的可能性。理性經(jīng)濟人的行為均以個人利益最大化為前提，那么委托代理雙方利益不可能完全一致。委托代理雙方應(yīng)當(dāng)通過市場議價的形式，來界定各自利益需求，依靠合約來約束。在無法監(jiān)督、隱瞞信息等情況下，雙方均有可能做出違反約定，損害另一方利益來追求自身利益的行為。

再次，信息不對稱。委托方不直接參與管理，信息傳遞具有滯后性，代理人掌握更多的信息。另外，人力資本的私人屬性使得代理人具有委托人無法知曉的私人信息。信息不對稱在利益沖突下，容易產(chǎn)生“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”。

腐敗是委托代理失靈的結(jié)果，也是委托代理失靈的表現(xiàn)形式之一，主要是代理人違背合約侵害委托人利益的行為。具體可以描述為，代為行使公共權(quán)力的人員不按照合同以及法律制度的約定，為謀取額外的私人利益，采取不利于公共利益的行為，使得公共資源無法達到有效配置。委托代理理論拋開腐敗紛繁復(fù)雜的表象，避開道德、公義、情感等因素，單純從代理人違反合約的視角來審視腐敗，為防治腐敗問題提供了新思路。廉政建設(shè)可以看作對公共權(quán)力代理人違約行為的防范、懲處與治理，其目標(biāo)是確保合約的實施，避免委托代理運行失靈。委托代理理論為避免委托代理失靈，提出的解決方案是建立一套激勵代理人的機制。因此，建立廉政激勵機制對加強廉政建設(shè)、治理腐敗問題、防范公職人員濫用公共權(quán)力謀取私利都具有重要意義。

二、廉政激勵定義、工具手段與運用原則

廉政是公共部門的重要目標(biāo)之一。激勵是調(diào)動員工的積極性為組織目標(biāo)努力工作的各種措施。本文認(rèn)為，廉政激勵機制指的是，公共部門為協(xié)調(diào)促進公職人員堅守公共利益，提高廉潔奉公積極性，設(shè)立的各類獎懲措施，使公職人員私人利益與公共利益在博弈中實現(xiàn)“共贏”的一種機制。具體措施有薪資、福利、獎勵、晉升、培訓(xùn)、榮譽、聲譽、批評、罰款、針對人身自由的強制措施以及工作環(huán)境、制度、信息公開等。這些廉政激勵的工具可分為三個要素，一是物質(zhì)，二是精神，三是實現(xiàn)方式。實現(xiàn)方式可以多種多樣，按照指向可分為正激勵和負(fù)激勵。公共部門如何運用激勵工具，讓公共代理人做到廉潔奉公呢？本文認(rèn)為構(gòu)建廉政激勵機制應(yīng)遵循以下幾個方面。

一是促進激勵相容。激勵相容是讓個體追求私人利益的行為與組織實現(xiàn)集體價值的目標(biāo)相吻合的制度安排。委托代理理論暗含委托代理雙方地位平等的假設(shè)，即在訂立合約時，應(yīng)當(dāng)是充分議價的。只有充分議價，雙方的利益才能得到協(xié)調(diào)，合約同時保障雙方利益，才能得到貫徹，也使得激勵相容成為可能。而在公共領(lǐng)域，委托代理雙方充分議價并不現(xiàn)實，人力資源市場也不可能完全競爭。公共部門應(yīng)當(dāng)重視和保障公職人員的合理利益，不能為強調(diào)公共利益而犧牲公職人員的合理利益。短期內(nèi)，為公共利益而犧牲公職人員部分利益，無可厚非。但是長此以往，若沒有必要的補償或救濟，則會產(chǎn)生廉政逆向激勵即誘發(fā)不廉潔問題。因此，提供有市場競爭力的薪資水平，可以說是公職人員保持廉潔的前提。在確定公職人員合理報酬前提下，耦合公眾目標(biāo)和公職人員目標(biāo)，做到目標(biāo)協(xié)調(diào)、方向一致，是廉政激勵的重點。

二是完善合約。委托代理雙方為明確權(quán)利和義務(wù)而訂立的共同遵守的約定即為合約。一方面，對公共部門來說，合約越詳細(xì)、越明確，公職人員失范的可能性越少，因為健全的制度減少了公職人員的自由裁量權(quán)，從而減少了尋租的機會。另一方面，合約不僅應(yīng)規(guī)范公職人員的行為，還要規(guī)定廉潔的目標(biāo)結(jié)果，明確公職人員應(yīng)為不廉潔行為付出代價，同時讓廉政行為為公職人員帶來收益。因此，合約要實現(xiàn)委托代理雙方在廉政這一目標(biāo)上的風(fēng)險分擔(dān)，讓信息占優(yōu)的公職人員盡量承擔(dān)風(fēng)險。合約應(yīng)有明確的條款規(guī)定不廉及腐敗行為將為公職人員帶來風(fēng)險損失，讓公職人員在履職之初就明確要為自身腐敗行為或下屬部門、人員的腐敗行為付出代價，而隨著時間發(fā)展腐敗代價還應(yīng)累積，相應(yīng)地廉政帶來的收益也應(yīng)隨時間累積。

三是規(guī)范分享剩余索取權(quán)。雖然部分國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為公共部門普遍缺乏剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。但從我國現(xiàn)實來看，公共部門不僅包括黨政機關(guān)，還包括更多的事業(yè)單位(包括經(jīng)營性事業(yè)單位)、國有企業(yè)。一些具備法人治理的公共部門，剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)并不缺乏。由于人力資本的努力供給難以觀測，腐敗行為具有隱蔽性，剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)如果不匹配，那么在“黑箱”中，要么資源被閑置，要么被侵占。通過一定程序授權(quán)，規(guī)范地讓渡并由相應(yīng)的決策載體來行使剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)，并使之在陽光下運行，既能夠激發(fā)人力產(chǎn)權(quán)效益，又能減少腐敗問題，最終優(yōu)化公共資源配置，形成帕雷多最優(yōu)。

四是提升信息對稱度。在完全信息的情況下，公眾(公共部門)能夠及時發(fā)現(xiàn)、糾正公職人員不廉潔及腐敗問題。同樣，優(yōu)化信息收集、反饋、公開，能夠激勵公職人員維系行為上的廉潔。所謂“陽光是最大的防腐劑”，而隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展，使得提升信息對稱作為廉政激勵有了客觀的物資基礎(chǔ)。公共部門廉政激勵有必要加大信息系統(tǒng)的投入，加強對信息進行相應(yīng)的挖掘和應(yīng)用。

五是確保有效的負(fù)激勵。負(fù)激勵指的是對個體違背合約、組織目標(biāo)的行為給予否定、制止和懲罰，使之弱化和消失，使個體積極性朝著有利于合約和組織目標(biāo)實現(xiàn)的方向轉(zhuǎn)移、發(fā)展。在公共領(lǐng)域，最終的委托人——公眾，處于信息滯后地位，對代理人違約行為缺乏直接干預(yù)手段。廉政負(fù)激勵具有維護合約、承載正激勵的特殊作用，其他正激勵，都以負(fù)激勵為基礎(chǔ)。只有懲治有效，才能保證正激勵的效果，也只有懲處到位，才能真正讓腐敗有所成本，遏制腐敗蔓延。

三、廉政激勵實證分析與改進路徑

約束式制度激勵不斷完善。黨的十八大以來，從《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》開始，到《廉潔自律準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》，再到《問責(zé)條例》等，健全了一批廉政法規(guī)。黨中央以上率下，收緊了制度的籠子，運用執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”，著力用制度與紀(jì)律管好全體黨員干部。

懲處式負(fù)向激勵力度空前。堅持“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”地懲治腐敗，既打老虎，又拍蒼蠅。根據(jù)中央紀(jì)委網(wǎng)站，截止2016年11月黨中央查處了200多名高級干部，而全國各地違反八項規(guī)定精神的通報更是沒有中斷，大量干部違紀(jì)行為受到查處。負(fù)激勵的高壓態(tài)勢發(fā)揮了減少存量的作用，又遏制了腐敗增量。

引領(lǐng)式精神激勵層層遞進。從黨的群眾路線教育活動，到“三嚴(yán)三實”專題教育，再到“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，從糾正四風(fēng)問題，到嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)明政治紀(jì)律、政治規(guī)矩，到進一步解決黨員隊伍思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律等方面的問題，推動黨內(nèi)教育從“關(guān)鍵少數(shù)”向廣大黨員、普通干部拓展，從集中性教育向經(jīng)常性教育延伸。

激勵改革逐步深入。黨中央對干部人事制度、工資制度，以及包括反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制工作機制等方面都進行了深化改革。明確全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，實行派駐、巡視兩個全覆蓋，實施監(jiān)察委員會試點以及對國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)人事工資等方面進行了大量改革。這些改革提升了公共資源配置有效性，也改進了對公職人員的廉政激勵。

黨風(fēng)廉政建設(shè)的發(fā)展，使廉政激勵機制不斷完善，這與黨中央對廉政建設(shè)形勢判斷的重大變化相對應(yīng)。習(xí)近平總書記在2013年中紀(jì)委二次全會上就反腐形勢指出：“一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)”，“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻”。2015年中紀(jì)委五次全會上，習(xí)近平總書記指出:“形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜”，“實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利”。2017年中紀(jì)委七次全會上，習(xí)近平總書記又指出:“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，黨內(nèi)政治生活呈現(xiàn)新的氣象?！薄叭鎻膰?yán)治黨取得顯著成效，但仍然任重道遠(yuǎn)?！笨梢哉f，一方面，從本輪反腐高壓態(tài)勢形成之始，“當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時間”，到“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成”，以不敢腐、不能腐、不想腐為目標(biāo)，廉政激勵強度不斷加大，黨員干部受到有效的激勵，反腐取得明顯的成效。另一方面，“不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)”，廉政建設(shè)面臨著從以治標(biāo)為主向著“構(gòu)筑不想腐的堤壩”源頭治理深化，廉政激勵機制也有待從注重負(fù)激勵、約束式激勵進一步向注重激勵相容，正負(fù)激勵并濟，更加系統(tǒng)綜合的激勵模式轉(zhuǎn)變，從而讓委托代理雙方即公共利益與公職人員實現(xiàn)“共贏”，從根本上減少腐敗問題。

首先，針對公職人員的合理需求，完善廉政激勵相容機制。有學(xué)者將腐敗動機分為需求型和貪欲型，認(rèn)為提高薪酬能夠激勵公職人員避免需求型腐敗。而委托代理雙方存在心理契約關(guān)系，即如果雇主給予薪酬，高于市場平均水平或者高于代理人工作付出，那么代理人將提升自身工作努力以匹配高薪資，反之，則減少工作意愿。充分議價的市場工資，是實現(xiàn)合約的保障。那么，具有市場競爭力的薪資是公職人員維持廉政的必要不充分條件。當(dāng)前，從總體上看在同等學(xué)歷等條件下，我國公職人員收入低于市場平均水平，不同地區(qū)不同單位的收入差距偏大，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)等經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的公職人員薪資更低。于是，曾發(fā)生安徽一副鎮(zhèn)長開網(wǎng)約車在赴縣城辦事時順便接單被舉報，遭受輿論熱議的事件。公職人員的合理需求，不僅僅包括薪資，還包括晉升、正確評價(人際上尊重)、崗位環(huán)境等等。而這些合理需求，公共部門應(yīng)當(dāng)將之與廉政這一組織目標(biāo)結(jié)合起來，進一步推進干部人事及工資制度改革。破除干部流動的壁壘，建立干部選聘人力資源市場競爭機制，定期對干部廉政情況進行考評，考評結(jié)果納入人事晉升、考核、獎懲等方面。通過測算全社會的薪資收入情況，合理確定公職人員的薪資水平，在薪資中明確一部分作為廉政獎金，并探索在法律層面建立廉政公積金等制度。同時，在公職人員錄用時，即以書面或談話方式告之薪資等與廉政目標(biāo)要求的獎懲關(guān)系，一旦違反廉政規(guī)定將付出扣除既往廉政獎金、失去廉政公積金、失去晉升機會等代價。

其次，確保剛性懲處推進廉政建設(shè)和紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。有力的負(fù)激勵，才能保證有效的正激勵。近年來，零容忍懲治腐敗，不僅有效遏制腐敗蔓延，還贏得公眾的信心和擁護。高壓態(tài)勢不僅要保持，還要機制化和制度固化，推進廉政建設(shè)和紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。由于腐敗具有隱蔽性，有錯必究很難實現(xiàn)，只能做到被發(fā)現(xiàn)的必糾。因此，廉政建設(shè)和紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，應(yīng)按照主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任分工，黨組織、行政部門應(yīng)當(dāng)對公職人員加強監(jiān)督、教育提醒與廉政評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，做到小錯即糾，并完善制度；而紀(jì)委、監(jiān)察委員會等專門監(jiān)督機關(guān)應(yīng)具備一定獨立性，能夠?qū)⒅饕Ψ旁诩o(jì)律審查、辦理案件以及一定數(shù)量的隨機抽查上，讓每一個公職人員感受到腐敗查處概率是平均分布的，而且被查到的概率是比較高的。同時，要讓公職人員感受到查處概率高，那么每查處一個腐敗分子，在不影響公共利益、不違反法律規(guī)定的情況下，均應(yīng)面向社會公開，這樣才能加大負(fù)激勵的效果。

再次，根據(jù)公共部門屬性實施分類廉政激勵管理。治理腐敗的目標(biāo)在于保障公共資源的有效配置，公共部門(組織)類別多，配置的公共資源的性質(zhì)也不盡相同。對不同類別部門、人員應(yīng)當(dāng)采取的廉政激勵應(yīng)因地制宜、有所差異。黨政機關(guān)與純公益性事業(yè)單位直接掌握的資源是公益屬性的，而確保其公益屬性，黨政機關(guān)所有經(jīng)營性的資源都應(yīng)剝離出來，因此對黨政機關(guān)公務(wù)員的廉政激勵，無法用分享剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)來激勵，只能用監(jiān)督、廉政評價以及與之相關(guān)的廉政獎金、廉政公積金、職務(wù)晉升、聲譽等激勵措施。國有企業(yè)包括經(jīng)營性事業(yè)單位大多自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營，掌握的均是經(jīng)營性資產(chǎn)，除了上述激勵方式外，還可以在完善法人治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上通過股權(quán)等來實施激勵，以公開透明、制度化決策方式來分享剩余控制權(quán)和剩余索取，有助于提高人力和非人力資本效益，促進公職人員廉潔。而一般的事業(yè)單位，則要綜合考慮公益屬性優(yōu)先與自主核算情況下，進行廉政激勵措施的選擇。

復(fù)次，建立信息公開、信息收集分析及運用激勵機制。從委托代理結(jié)構(gòu)來說，完全信息下，委托方可以完全控制代理方使其按照合約規(guī)定行動，也就是說信息越透明公開，監(jiān)督與治理腐敗的成本越低，對代理人的廉政激勵越大。同時，在信息透明情況下，不廉政行為無所遁形，公職人員也會提高自律水平。因此，充分運用當(dāng)前電子信息技術(shù)成果、互聯(lián)網(wǎng)科技和大數(shù)據(jù)等手段，建立政務(wù)信息系統(tǒng)、公民信用電子化平臺、公職人員收入申報信息系統(tǒng)，并對相關(guān)數(shù)據(jù)進行挖掘、查詢與運用，將提高腐敗行為發(fā)現(xiàn)概率，對一些腐敗問題能夠及時預(yù)警處置，減少損失。同時信息平臺也能夠在就業(yè)、行業(yè)準(zhǔn)入、信用貸款等方面對腐敗分子、失信的公職人員進行限制，增大不廉潔與腐敗行為的成本代價，從而發(fā)揮廉政激勵作用。

當(dāng)前反腐敗取得了重大進展，如何鞏固治標(biāo)成效，進一步深化治本，做到不敢腐、不能腐、不想腐是一個重大課題。建立科學(xué)有效的廉政激勵機制，可以說是深化治本的重要方向。首先，要針對公職人員合理需求完善廉政激勵相容機制，在博弈中實現(xiàn)公職人員與公共利益的共贏，讓公職人員真正具備不想腐的內(nèi)在動機。其次，完善合約，加大制度供給，避免公職人員利用自由裁量權(quán)以權(quán)謀私，在制度合約上做到不能腐。再次，持續(xù)地保持剛性懲處，推進黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察體制改革，促使懲處的概率處于高位，做到均勻分布，從而構(gòu)筑不敢腐的堅實基礎(chǔ)，增強不想腐的成本意識。

[1] Jensen M C,Meckling W H，“Theory of firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure”,JournalofFinancialEconomics, vol. 3, no. 4(October, 1976), pp.305-360.

[2] 周其人：《人力資本的產(chǎn)權(quán)特征,真實世界的經(jīng)濟學(xué)》，北京：中國發(fā)展出版社，2002年，第21頁。

[3] Peter F Drucker ，ThePracticeofmanagement，New York: Harper Press, 1954，pp.128-129.

[4] 黃再勝：《公共部門組織激勵理論探析》，《外國經(jīng)濟與管理》2005年第1期。

[5] 朱基釵、黃小希、白 陽：《習(xí)近平：全面貫徹落實黨的十八屆六中全會精神 增強全面從嚴(yán)治黨系統(tǒng)性創(chuàng)造性實效性》，2017年1月6日，http://news.xinhuanet.com/legal/2017-01/06/c_1120262461.htm，2017年3月10日。

[6] 張彥昌、蔣碩亮：《三代領(lǐng)導(dǎo)集體勤政廉政激勵機制探討》，《湖北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2006年第3期。

[7] 李春成：《破除“政治人亦即經(jīng)濟人”魔咒 廉政高壓下干部心態(tài)與激勵》，《人民論壇》2014年第21期。

[責(zé)任編輯：石雪梅]

2017-01-13

福建省社會科學(xué)規(guī)劃項目“高?？蒲泄芾砹L(fēng)險防控機制研究”(2013A019)

鄒 毅， 男， 福建古田人， 福州大學(xué)黨委常委、 紀(jì)委書記， 福州大學(xué)廉政與治理研究中心主任。

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