申進(jìn)忠

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071)

渤海管理法需要確立的生態(tài)補(bǔ)償制度

申進(jìn)忠

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071)

在渤海法中確立的生態(tài)補(bǔ)償是一種旨在為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)者提供正向激勵(lì)的區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償，它以矯正生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的“市場(chǎng)失靈”，解決渤海區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)管理中的利益不平衡問題為目標(biāo)指向。渤海管理法不僅需要清晰界定渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系主體，還需要確立以政府為核心的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行體制。

渤海立法；區(qū)域海洋管理；生態(tài)系統(tǒng)管理；生態(tài)補(bǔ)償

與傳統(tǒng)海洋立法不同，擬議中的渤海管理法以生態(tài)系統(tǒng)管理為其指導(dǎo)思想。生態(tài)系統(tǒng)管理又稱基于生態(tài)系統(tǒng)的管理、生態(tài)系統(tǒng)管理方法等，《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》締約方大會(huì)將其界定為“促進(jìn)以公平方法對(duì)土地、水和生物資源進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的綜合管理戰(zhàn)略”。*CBD, COP Decision V/6 on the Ecosystem Approach，2000.具體而言，就是將渤海整個(gè)海洋區(qū)域作為一個(gè)相對(duì)封閉的海洋生態(tài)系統(tǒng)，通過綜合考慮該系統(tǒng)中各種因素的相互作用來實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋和海岸資源的可持續(xù)管理。*參見徐祥民、于銘：《區(qū)域海洋管理:美國(guó)海洋管理的新篇章》，載《中州學(xué)刊》2009年第1期。將生態(tài)系統(tǒng)管理付諸實(shí)施，尚需創(chuàng)設(shè)一系列相關(guān)制度以作保障，生態(tài)補(bǔ)償就是其中之一。本文從生態(tài)系統(tǒng)管理的角度出發(fā)，就擬議創(chuàng)設(shè)的渤海生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行探討。

一、生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于渤海生態(tài)系統(tǒng)管理的意義

明確生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于渤海生態(tài)系統(tǒng)管理的意義，意在厘清生態(tài)補(bǔ)償在渤海生態(tài)系統(tǒng)管理中的基本作用及其功能定位，確立渤海生態(tài)補(bǔ)償制度的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。

首先，生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)了渤海生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)在要求。生態(tài)系統(tǒng)管理以承認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人的價(jià)值為前提。聯(lián)合國(guó)開展的千年生態(tài)評(píng)估將生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的服務(wù)歸納為供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)四種，*參見Andrew A. Rosenberg, Regional Governance and Ecosystem-based Management of Ocean and Coastal Resources: Can We Get There from Here?Duke Environmental Law & Policy Forum, Spring 2006.其中，能夠帶來直接經(jīng)濟(jì)利益的以供給服務(wù)為主。學(xué)者研究表明，這部分服務(wù)價(jià)值僅占渤海生態(tài)系統(tǒng)總價(jià)值的4.59%，*參見吳姍姍、劉容子等：《渤海海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2008年第2期。而其余三種服務(wù)則更多以難于在市場(chǎng)條件下自發(fā)實(shí)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境與文化價(jià)值的方式呈現(xiàn)。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的話語(yǔ)來表達(dá)，即是渤海生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)存在著環(huán)境外部性和市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象造成了實(shí)踐中人們過于重視對(duì)生態(tài)系統(tǒng)供給服務(wù)功能的利用而忽視其他生態(tài)環(huán)境與文化類服務(wù)的價(jià)值，并最終導(dǎo)致渤海生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化。為此，生態(tài)系統(tǒng)管理從維護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)健康，促進(jìn)人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)各項(xiàng)服務(wù)功能的可持續(xù)利用出發(fā)，主張“從經(jīng)濟(jì)方面理解并管理生態(tài)系統(tǒng)”，并將“減少對(duì)生物多樣性造成不利影響的市場(chǎng)扭曲，協(xié)調(diào)促進(jìn)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的激勵(lì)機(jī)制，以及在可行范圍內(nèi)內(nèi)化特定生態(tài)系統(tǒng)的成本和收益”作為生態(tài)系統(tǒng)管理的三項(xiàng)基本內(nèi)容。*參見CBD, COP Decision V/6 on the Ecosystem Approach，2000.不難發(fā)現(xiàn)，這三項(xiàng)基本內(nèi)容都與生態(tài)補(bǔ)償密切相關(guān)，而為渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，矯正渤海生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利用過程中的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象正是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹髦妓凇?/p>

其次，生態(tài)補(bǔ)償有利于平衡海洋功能區(qū)劃導(dǎo)致的利益差異，保證渤海海洋綜合管理的有效實(shí)施。生態(tài)系統(tǒng)管理的對(duì)象并非生態(tài)系統(tǒng)本身而是影響生態(tài)系統(tǒng)的人類活動(dòng)。渤海生態(tài)系統(tǒng)管理要求對(duì)影響渤海生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和進(jìn)程的各項(xiàng)涉?；顒?dòng)實(shí)施綜合管理。實(shí)踐中，這種綜合管理建立在海洋功能區(qū)劃的基礎(chǔ)之上。根據(jù)我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第95條規(guī)定，海洋功能區(qū)劃是指依據(jù)海洋自然屬性和社會(huì)屬性，以及自然資源和環(huán)境特定條件，對(duì)海洋利用主導(dǎo)功能和使用范疇所進(jìn)行的界定。例如，《全國(guó)海洋功能區(qū)劃(2011-2020)》將我國(guó)渤海海域劃分為農(nóng)漁業(yè)、港口航運(yùn)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、礦產(chǎn)與能源、旅游休閑娛樂、海洋保護(hù)、特殊利用、保留等八類海洋功能區(qū)。為加強(qiáng)渤海區(qū)域生態(tài)保護(hù)，國(guó)家在此基礎(chǔ)上還進(jìn)一步提出了渤海海洋生態(tài)紅線制度。2012年國(guó)家海洋局印發(fā)的《關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》將渤海海洋保護(hù)區(qū)、重要濱海濕地、重要河口、特殊保護(hù)海島和沙源保護(hù)海域、重要砂質(zhì)岸線、自然景觀與文化歷史遺跡、重要旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域等區(qū)域劃定為海洋生態(tài)紅線區(qū)，并依據(jù)生態(tài)特點(diǎn)和管理需求，規(guī)定了分區(qū)、分類的紅線管控措施。海洋功能區(qū)劃和海洋生態(tài)紅線的劃設(shè)意味著在制度層面固化了不同海洋區(qū)域在開發(fā)利用及其經(jīng)濟(jì)利益獲取上的差異，而引入生態(tài)補(bǔ)償制度有助于對(duì)不同功能區(qū)之間的利益差異平衡，并進(jìn)而與海洋功能區(qū)劃以及海洋生態(tài)紅線制度共同構(gòu)成實(shí)施渤海生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的基本制度框架。

第三，生態(tài)補(bǔ)償有利于協(xié)調(diào)各行政轄區(qū)政府之間的關(guān)系，促進(jìn)它們?cè)诓澈Ｉ鷳B(tài)保護(hù)方面形成分工合作、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制。渤海生態(tài)系統(tǒng)管理是一種跨多個(gè)行政轄區(qū)的區(qū)域海洋管理模式，沿岸省級(jí)行政區(qū)域包括遼寧省、河北省、山東省和天津市，如果將渤海管理的區(qū)域范圍擴(kuò)及到渤海入海河流的整個(gè)流域，還會(huì)涉及到更多的行政轄區(qū)。就渤海生態(tài)保護(hù)而言，將其作為一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一實(shí)施管理相較于各行政轄區(qū)的分散管理更具優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)樵谖覈?guó)目前的行政管理體制下，相同級(jí)別的行政轄區(qū)政府之間在利益關(guān)系上具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。各行政轄區(qū)政府盡管都認(rèn)識(shí)到保護(hù)渤海生態(tài)的重要性，都承認(rèn)保護(hù)渤海生態(tài)環(huán)境符合共同利益，但實(shí)踐中則通常從自身利益和“政績(jī)”出發(fā)，強(qiáng)化“顯性”GDP增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向，甚至不惜以犧牲被作為公共物品的“生態(tài)環(huán)境”為代價(jià)。而渤海區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)管理打破了這種行政轄區(qū)的限制，它運(yùn)用的是一種系統(tǒng)性方法，追求在整個(gè)渤海區(qū)域內(nèi)達(dá)到海洋開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)的平衡，這不僅有利于渤海生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的維護(hù)，同時(shí)也為實(shí)施靈活的海洋開發(fā)利用政策提供了更大的空間。但隨之而來的問題是需要合理配置各行政轄區(qū)的海洋生態(tài)保護(hù)責(zé)任。對(duì)此，除了依靠傳統(tǒng)的行政手段之外，利用生態(tài)補(bǔ)償在各行政轄區(qū)政府之間建立起經(jīng)濟(jì)利益“鏈接”不失為一條可行的路徑。

綜上，擬創(chuàng)設(shè)的渤海生態(tài)補(bǔ)償制度以滿足生態(tài)系統(tǒng)管理的需要為指向，有其特殊規(guī)定性：第一，渤海生態(tài)補(bǔ)償是跨越行政轄區(qū)而在整個(gè)渤海區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)一實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償，它不同于渤海區(qū)域內(nèi)各行政轄區(qū)基于本轄區(qū)生態(tài)保護(hù)的需要而實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償，并將后者視為其有益的補(bǔ)充。第二，作為區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N，渤海生態(tài)補(bǔ)償既不同于針對(duì)河流上下游區(qū)域所采取的區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償，也不同于單一海洋開發(fā)利用項(xiàng)目層面的海洋生態(tài)補(bǔ)償，它主要解決的是渤海區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)和不同行政轄區(qū)之間因海洋利用差異所出現(xiàn)的利益不平衡問題，從整體上維護(hù)渤海生態(tài)系統(tǒng)健康。

二、渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葍?nèi)涵

對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償可做以下兩種語(yǔ)義解讀：一是對(duì)生態(tài)的補(bǔ)償，二是基于“生態(tài)”原因的補(bǔ)償。生態(tài)學(xué)上的生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)的是自然生態(tài)系統(tǒng)本身所具有的自我恢復(fù)和補(bǔ)償能力，*被廣為引用的是1991年中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社出版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》中的定義，即生態(tài)補(bǔ)償是“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力”。并進(jìn)而引申為對(duì)生態(tài)損害本身的“控制和減輕”；*辛帥：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑戳髯粉櫋?，載《中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論(第10卷)》，科學(xué)出版社2014年版，第149頁(yè)。而經(jīng)濟(jì)學(xué)上的生態(tài)補(bǔ)償則強(qiáng)調(diào)對(duì)在生態(tài)減輕與救治工作中作出犧牲的主體所給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，*參見辛帥：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑戳髯粉櫋罚d《中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論(第10卷)》，科學(xué)出版社2014年版，第152頁(yè)。是一種基于“生態(tài)”原因而對(duì)“人”給予的補(bǔ)償。上述兩種解讀在法學(xué)層面都有所體現(xiàn)。*如呂忠梅主張狹義的生態(tài)補(bǔ)償指的是對(duì)生態(tài)的補(bǔ)償，而廣義的生態(tài)補(bǔ)償還應(yīng)包括對(duì)人的補(bǔ)償。參見呂忠梅：《超越與保守：可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》，法律出版社2003年版，第335頁(yè)；而杜群、李愛年等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是一種對(duì)人的補(bǔ)償，參見杜群：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題》，載《現(xiàn)代法學(xué)》 2005年第3期以及李愛年、劉旭芳：《對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?gòu)想》，載《生態(tài)環(huán)境》2006年第1期。筆者認(rèn)為，法學(xué)上的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以調(diào)整人與人之間因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)而產(chǎn)生的利益關(guān)系為主要目的，將其界定為“對(duì)人的補(bǔ)償”更為恰當(dāng)。

而在具體回答“誰(shuí)對(duì)誰(shuí)進(jìn)行補(bǔ)償”這一基本問題上，還需要注意區(qū)分兩種不同的制度建構(gòu)路徑。理論上講，環(huán)境外部性的存在是生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生的必要條件。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，環(huán)境外部性包括正外部性和負(fù)外部性兩種情形。前者是指人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的積極影響，后者則相反，即人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的消極影響。相應(yīng)地，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉?gòu)也可沿著這兩種路徑進(jìn)行：一是用以應(yīng)對(duì)環(huán)境正外部性問題，主張“受益者補(bǔ)償”，即由受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的提供者或保護(hù)者做出補(bǔ)償；二是用以應(yīng)對(duì)環(huán)境負(fù)外部性問題，主張“損害者補(bǔ)償”，即生態(tài)環(huán)境損害者對(duì)受害者進(jìn)行補(bǔ)償。二者出發(fā)點(diǎn)不同，并且各有其適用條件。

如前所述，渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕饔迷谟诔C正渤海生態(tài)系統(tǒng)管理中出現(xiàn)的環(huán)境“正外部性”問題，為生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者提供一種正向激勵(lì)。因此，可以按照“受益者補(bǔ)償保護(hù)者”的基本模式來分析渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葍?nèi)涵。首先，作為渤海生態(tài)補(bǔ)償接受方的“保護(hù)者”是指：(1)渤海海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的維護(hù)者，其主要工作即是維護(hù)和恢復(fù)渤海生態(tài)系統(tǒng)的健康和服務(wù)功能。由于這些維護(hù)者的工作成果主要以渤海生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的間接使用價(jià)值形式體現(xiàn)出來，很難通過市場(chǎng)交易獲得收益，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。(2)因渤海海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)紅線區(qū)的劃設(shè)致使其經(jīng)濟(jì)利益遭受“特別犧牲”者。劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)和紅線區(qū)所帶來的法律后果即是在相關(guān)區(qū)域內(nèi)的海洋開發(fā)利用活動(dòng)受到嚴(yán)格限制或禁止。相較于其他海洋功能區(qū)而言，原本在該區(qū)域從事開發(fā)利用活動(dòng)的單位和個(gè)人因此付出“特別的犧牲”，包括遭受停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)、重新就業(yè)等各種損失，因此也應(yīng)當(dāng)給予他們補(bǔ)償。當(dāng)然，在其他海洋功能區(qū)內(nèi)的海洋開發(fā)利用者也依法履行了相關(guān)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并因此付出了一定的經(jīng)濟(jì)成本，然而這種成本是從事海洋開發(fā)利用活動(dòng)所必需的，不構(gòu)成“特殊犧牲”，因而他們不能成為適格的渤海生態(tài)補(bǔ)償接受方。

至于渤海生態(tài)關(guān)系中提供補(bǔ)償?shù)摹笆芤娣健?，如果按照一般意義上的“受益者”補(bǔ)償原則來確定，可能會(huì)出現(xiàn)主體泛化，乃至無所適從的困境。因?yàn)椴澈Ｗ鳛槲覈?guó)的內(nèi)海，其所提供的各種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)惠及全體國(guó)民，并且渤海作為大的黃渤海生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)還跨越國(guó)界惠及相鄰國(guó)家及其國(guó)民，因而不可能將上述所有的受益者都界定為渤海生態(tài)的補(bǔ)償者。對(duì)此，將渤海生態(tài)的補(bǔ)償者范圍限定為從事海洋開發(fā)利用的直接受益者更為可行。這是因?yàn)橐环矫嫠麄兺ㄟ^開發(fā)利用活動(dòng)直接獲得了經(jīng)濟(jì)利益，另一方面開發(fā)利用活動(dòng)正是長(zhǎng)期以來造成渤海生態(tài)系統(tǒng)惡化的主要原因。當(dāng)然，這并不意味著所有的海洋開發(fā)利用者都是適格的生態(tài)補(bǔ)償者，還需要根據(jù)其所從事的開發(fā)利用活動(dòng)是否合法作進(jìn)一步區(qū)分。因?yàn)?，我?guó)目前已經(jīng)就違法從事海洋開發(fā)利用行為建立了比較完整的法律規(guī)制體系，具體包括行政處罰、刑事處罰以及民事賠償?shù)戎贫?。而生態(tài)補(bǔ)償作為我國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域“新生制度現(xiàn)象”*李永寧：《論生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)涵義及其法律制度完善——以經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析為視角》，載《法律科學(xué)》2011年第2期。，其目的不是要取代已有的對(duì)違法行為的規(guī)制體系，而是為了彌補(bǔ)該體系的不足。為此，學(xué)者主張應(yīng)區(qū)分“生態(tài)補(bǔ)償”和“生態(tài)賠償”兩個(gè)概念，生態(tài)補(bǔ)償主要是針對(duì)合法行為者而言的，讓合法行為關(guān)注其所產(chǎn)生的環(huán)境影響，并最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源保護(hù)的目的，正是生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)切所在。*參見汪勁：《論生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢浴渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》草案的立法解釋為背景》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第1期。由此，可以將渤海海洋生態(tài)補(bǔ)償者界定為合法從事海洋開發(fā)利用活動(dòng)的單位和個(gè)人。一般而言，渤海開發(fā)利用活動(dòng)包括圍填海、海洋工程、海岸工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、海上航運(yùn)、海上傾倒廢物、海洋養(yǎng)殖和海洋漁業(yè)等。另外，渤海作為我國(guó)的內(nèi)海，深受來自陸域的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，渤海污染的70%來自陸源排放。這種陸源排放實(shí)際上是利用渤海的生態(tài)環(huán)境承載力來解決陸上污染問題，從這個(gè)意義上講，陸源污染排放者也是渤海生態(tài)系統(tǒng)的利用者和受益者，因此有必要將來自陸源的排污者也納入渤海生態(tài)補(bǔ)償者的范圍。

由于渤海生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中的接受方和補(bǔ)償方為數(shù)眾多，且二者之間存在著空間錯(cuò)位的現(xiàn)象，實(shí)踐中很難做到由開發(fā)利用者直接向生態(tài)保護(hù)者做出補(bǔ)償，還需要引入一個(gè)“中間人”來解決其可行性問題。相對(duì)于單位和個(gè)人，政府無疑更適合擔(dān)任這個(gè)“中間人”的角色。其一，按照我國(guó)法律規(guī)定，渤海各類自然資源和海域歸國(guó)家所有。政府負(fù)有維護(hù)渤海生態(tài)系統(tǒng)健康和保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的職責(zé)。政府作為“中間人”，向開發(fā)利用者收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，并向生態(tài)保護(hù)者支付一定的補(bǔ)償屬于政府的履職行為，具有法律上的正當(dāng)性。其二，渤海的開發(fā)利用活動(dòng)需經(jīng)由政府許可，并在政府的監(jiān)管之下進(jìn)行。政府擔(dān)任生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹爸虚g人”可在做出許可的同時(shí)收取生態(tài)補(bǔ)償金，具有管理上的便利性。其三，渤海生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)上是一種公共制度安排，不是私人自愿選擇的結(jié)果，具有強(qiáng)制性，需要依靠政府的公權(quán)力來組織實(shí)施。

至此，可將渤海生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)涵概括為：以政府為“中間人”，由合法的渤海海洋生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)利用者向渤海海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)紅線區(qū)的保護(hù)者所進(jìn)行的補(bǔ)償。其中，如何構(gòu)建以政府為核心的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行體制就成為制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。本文接下來就此做進(jìn)一步的分析。

三、渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行體制

從我國(guó)目前的渤海海洋管理體制看，無論是作為管理主體的海洋、漁業(yè)、環(huán)保、交通、財(cái)政等國(guó)家部門，還是地方政府，它們都是從各自的職權(quán)權(quán)限出發(fā)來行使對(duì)渤海的管理，也即它們都不能作為渤海整體利益的代表來行使包括生態(tài)補(bǔ)償在內(nèi)的各項(xiàng)區(qū)域海洋生態(tài)管理的職權(quán)。為此，徐祥民先生等提出了創(chuàng)設(shè)渤海綜合管理委員會(huì)以行使渤海綜合管理職能的方案。*參見徐祥民、尹鴻翔：《渤海特別法的關(guān)鍵設(shè)置: 渤海綜合管理委員會(huì)》，載《法學(xué)論壇》2011年第3期。按照該方案，擬創(chuàng)設(shè)的渤海綜合管理委員會(huì)主要是協(xié)調(diào)整合不同行業(yè)部門和不同地方政府之間的關(guān)系，解決渤海區(qū)域海洋管理所面臨的多部門、跨行政區(qū)管理問題。該委員會(huì)由渤海區(qū)域內(nèi)或者渤海入海河流流域內(nèi)的相關(guān)省、直轄市代表以及國(guó)家相關(guān)職能部門的代表組成，是渤海管理的協(xié)調(diào)與決策機(jī)構(gòu)。

筆者認(rèn)為可以將擬創(chuàng)設(shè)的渤海綜合管理委員會(huì)作為渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)臎Q策機(jī)構(gòu)，這有利于委員會(huì)從維護(hù)渤海整體利益的角度出發(fā)，綜合考慮渤海生態(tài)保護(hù)和開發(fā)利用之間的利益平衡，促進(jìn)渤海生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)之達(dá)成。其在渤海生態(tài)補(bǔ)償方面的主要職責(zé)是：確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕菊撸ù_定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍，根據(jù)不同的開發(fā)利用活動(dòng)擬定不同的補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)；制定渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施計(jì)劃；按照統(tǒng)一的征收標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收任務(wù)分配給渤海區(qū)域各地方政府；擬定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，定期審議渤海生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行情況等?？紤]到生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜性，有必要在渤海綜合管理委員會(huì)下設(shè)立渤海生態(tài)補(bǔ)償咨詢委員會(huì)作為輔助機(jī)構(gòu)。渤海生態(tài)補(bǔ)償咨詢委員會(huì)的職責(zé)至少有二：一是為渤海綜合管理委員會(huì)決策提供技術(shù)支持，諸如渤海生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果的監(jiān)控、渤海生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和健康狀況的基礎(chǔ)研究等。二是就渤海生態(tài)補(bǔ)償事宜與各利益相關(guān)方及公眾進(jìn)行磋商與溝通，以便使渤海綜合管理委員會(huì)在決策時(shí)能夠充分吸收公眾和利益相關(guān)方的意見，并主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。渤海生態(tài)補(bǔ)償咨詢委員會(huì)在渤海綜合管理委員會(huì)的指導(dǎo)下開展工作，接受其委托開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究，為生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的制定提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法律咨詢以及承擔(dān)渤海綜合管理委員會(huì)交付的其他任務(wù)。

但是，無論是渤海綜合管理委員會(huì)還是渤海生態(tài)補(bǔ)償咨詢委員會(huì)都不具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施職能，因此，對(duì)于渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施機(jī)構(gòu)還需要另作安排。這方面大體有兩種備選方案：一是依托渤海區(qū)域各行政轄區(qū)政府來實(shí)施，即各行政轄區(qū)政府按照渤海綜合管理委員會(huì)制定的統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別在各自轄區(qū)內(nèi)具體組織實(shí)施。二是建立專門的渤海生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施機(jī)構(gòu)。其中，第一種方案操作簡(jiǎn)單，但各行政轄區(qū)政府之間因?yàn)榇嬖谥嫔舷嗷ジ?jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)為本地方利益爭(zhēng)“補(bǔ)償”的現(xiàn)象。同時(shí)，無論是渤海綜合管理委員會(huì)還是渤海生態(tài)補(bǔ)償咨詢委員會(huì)都無力對(duì)各行政轄區(qū)政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。相比之下，第二種方案更為可行。本文主張創(chuàng)設(shè)渤海生態(tài)補(bǔ)償基金來負(fù)責(zé)渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一實(shí)施。擬創(chuàng)設(shè)的渤海生態(tài)補(bǔ)償基金作為獨(dú)立的法人組織運(yùn)行，并向渤海綜合管理委員會(huì)報(bào)告工作。相較于各行政轄區(qū)政府，渤海生態(tài)補(bǔ)償基金在實(shí)施過程中處于“超脫”狀態(tài)?；鹩捎谛枰虿澈＞C合管理委員會(huì)報(bào)告其運(yùn)轉(zhuǎn)情況而時(shí)刻處于包括來自各行政轄區(qū)代表在內(nèi)的各方委員的監(jiān)督之下。這樣，作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的渤海生態(tài)補(bǔ)償基金與作為決策機(jī)構(gòu)的渤海綜合管理委員會(huì)以及作為咨詢機(jī)構(gòu)的渤海生態(tài)補(bǔ)償咨詢委員會(huì)一起構(gòu)成完整的渤海生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行體制。為了保證基金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，擬議中的渤海管理法還有必要將以下制度一并做出規(guī)定：

(1)基金的資金制度。渤海生態(tài)補(bǔ)償基金?？顚Ｓ?，其資金規(guī)模取決于對(duì)渤海生態(tài)保護(hù)者補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，具體可參照相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及渤海海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)紅線區(qū)劃所涉及到的相關(guān)人員來確定?；鸢凑找灾Фㄊ盏脑瓌t，由各行政轄區(qū)政府向生態(tài)補(bǔ)償主體征收，作為基金的主要來源。渤海綜合管理委員會(huì)定期對(duì)基金的運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)基金的資金規(guī)模等做出調(diào)整。

(2)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目申報(bào)制度。渤海生態(tài)補(bǔ)償采取項(xiàng)目方式運(yùn)轉(zhuǎn)?；鹈磕旮鶕?jù)渤海海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)紅線區(qū)的劃設(shè)情況和保護(hù)要求，制定適用于不同情形的各類補(bǔ)償項(xiàng)目，并公開發(fā)布。渤海生態(tài)保護(hù)者可以根據(jù)自己的情況申報(bào)項(xiàng)目。基金為此還需要建立一套行之有效的項(xiàng)目咨詢、申報(bào)、審查和批準(zhǔn)機(jī)制。

(3)生態(tài)補(bǔ)償合同制度。生態(tài)補(bǔ)償不同于政府發(fā)放的“補(bǔ)貼”。后者是政府對(duì)符合“補(bǔ)貼”標(biāo)準(zhǔn)的人發(fā)放的財(cái)政資助，并不要求受補(bǔ)貼者的“回報(bào)”，而生態(tài)補(bǔ)償則是以被補(bǔ)償者履行一定的生態(tài)保護(hù)義務(wù)為前提的。因此，渤海生態(tài)補(bǔ)償基金需要與生態(tài)保護(hù)者簽訂生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目合同，對(duì)生態(tài)保護(hù)者的保護(hù)義務(wù)、違約責(zé)任等做出明確約定，并將其義務(wù)履行情況作為獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。

(4)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目監(jiān)管和核查制度?；鹬贫ň唧w的規(guī)則對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施情況及其效果進(jìn)行監(jiān)督、核查、評(píng)估，并根據(jù)生態(tài)保護(hù)者履行義務(wù)的情況實(shí)際核發(fā)補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:Ecological Compensation System Established by Bohai Sea Management Law

Author & unit:SHEN Jinzhong

(Law School,Nankai University, Tianjin 300071, China)

Ecological compensation in the context of Bohai Sea management is the system that provides the positive incentives for the protectors of theBohai Sea ecosystem in the regional level. The function of this system focus on correcting "market failure"of the ecosystem services and dealing with the distributions of benefits on Bohai Sea ecosystem management. The proposed legislation for Bohai Sea management shall define the subjects in the relationship of Bohai ecological compensation clearly, and also establish the functioning system centered on the government.

Bohai Sea legislation; regional ocean management; ecosystem management; ecological compensation

2016-12-20

本文系司法部重大課題《基于區(qū)域海洋管理的渤海特別立法研究》(12SFB1007)以及“985工程”南開大學(xué)法學(xué)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目《比較法視野下的渤海環(huán)境立法研究》的階段成果。

申進(jìn)忠(1969-)，男，河北大城人，法學(xué)博士，南開大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：環(huán)境法學(xué)。

D922.683

A

1009-8003(2017)02-0035-05