周 珩

(內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010070)

村財(cái)鄉(xiāng)管的法理悖論及改革路徑

周 珩

(內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010070)

村財(cái)鄉(xiāng)管的實(shí)施體現(xiàn)了國家權(quán)力向農(nóng)村延伸的必然選擇，借助于國家的強(qiáng)力推動(dòng)和農(nóng)民的默許，村財(cái)鄉(xiāng)管得以全面推行。但村財(cái)鄉(xiāng)管在本質(zhì)上侵蝕了基層民主制度，也不利于培育農(nóng)民的法治意識(shí)，同時(shí)，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，因此村財(cái)鄉(xiāng)管與村民自治的法理是相背離的。村級(jí)財(cái)務(wù)的管理改革，應(yīng)從明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限、遵守村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度、加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)公開與監(jiān)督幾個(gè)方面入手。

村財(cái)鄉(xiāng)管；村民自治；基層民主；村級(jí)財(cái)務(wù)公開；法治意識(shí)

引 言

村財(cái)鄉(xiāng)管是指村集體的財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)政府來代為管理。村財(cái)鄉(xiāng)管的農(nóng)村資金管理模式可以追溯到1996年3月14日財(cái)政部發(fā)布的《村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度(試行)》，其第52條規(guī)定：村合作經(jīng)濟(jì)組織要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)檔案的管理。建立財(cái)務(wù)(會(huì)計(jì))檔案室(柜)，實(shí)行統(tǒng)一管理，專人負(fù)責(zé)，做到完整無缺、存放有序、方便查找。不具備條件的村合作經(jīng)濟(jì)組織，可將其財(cái)務(wù)檔案委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)營管理站(辦公室)統(tǒng)一管理。在該文件的指導(dǎo)下，村財(cái)鄉(xiāng)管的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度在我國全面建立起來。具體而言，村財(cái)鄉(xiāng)管主要有以下幾種形式：一是村里所有的資金、賬目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站和信用社管理，村里若需花錢，得事先由村委會(huì)和村黨支部拿出預(yù)算，再報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核、批準(zhǔn)；二是有的地方實(shí)行“三權(quán)分立”，即資金的使用權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)分開：村里用錢但不允許存錢、管錢，村里存錢過多或不將多余的錢存交于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將按貪污論處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站能管錢、存錢但不能用錢、批錢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能批錢但不能管錢；三是還有的地方將村里的會(huì)計(jì)人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會(huì)計(jì)人員的辦法來管住村里的資金和其他財(cái)產(chǎn)。*參見金太軍、董磊明：《村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系的沖突及其對(duì)策》，載《中國行政管理》2000年第10期。無論采用哪種具體的形式，都可以說村財(cái)鄉(xiāng)管幾乎成了我國當(dāng)前農(nóng)村資金管理的唯一形式。然而，自該制度建立之初一直到現(xiàn)在圍繞著村財(cái)鄉(xiāng)管問題都在進(jìn)行著持續(xù)不斷的爭論。支持者認(rèn)為，村財(cái)鄉(xiāng)管制度規(guī)范了農(nóng)村的財(cái)務(wù)管理，降低了村干部腐化的幾率；質(zhì)疑者則認(rèn)為，村財(cái)鄉(xiāng)管違反了《村民委員會(huì)組織法》中關(guān)于村財(cái)民主管理的規(guī)定，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的控制。*具體可參見劉振江、何印強(qiáng)：《“村財(cái)鄉(xiāng)管”——推進(jìn)農(nóng)村民主管理進(jìn)程的可靠途徑》，載《經(jīng)濟(jì)與管理研究》1997年第4期；詹成付：《推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”要慎重》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1998年第1期；沈玉林：《“村財(cái)鄉(xiāng)管”成了“村財(cái)鄉(xiāng)用”》，載《鄉(xiāng)村工作》2001年第6期；李侃社、李平：《“村財(cái)鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理機(jī)制探討》，載《陜西農(nóng)業(yè)科學(xué)》2003年第6期；陳愛巧：《“村財(cái)鄉(xiāng)管”的弊端芻議》，載《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》2004年第7期；李貴民、付景遠(yuǎn)、谷有利：《村財(cái)不能以鄉(xiāng)管了之——關(guān)于村財(cái)鄉(xiāng)管問題的思考》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第8期；任中平、陳滋潤：《村級(jí)財(cái)務(wù)管理亟待規(guī)范》，載《中國發(fā)展觀察》2009年第11期。這些論爭，基本都是從實(shí)踐的角度探討村財(cái)鄉(xiāng)管的意義、引發(fā)的問題以及規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理等微觀層面的具體問題，而從理論層面，尤其是從促進(jìn)基層民主發(fā)展、推進(jìn)“全面依法治國”戰(zhàn)略布局實(shí)現(xiàn)的這種宏觀層面的理論研究卻非常匱乏。也正是基于此，本文擬從村財(cái)鄉(xiāng)管推行的原因、存在的法理及法律實(shí)務(wù)問題、改革路徑幾個(gè)方面著手，研究在“全面依法治國”的大背景下，落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的權(quán)力運(yùn)行并提升村民自治水平問題。

一、村財(cái)鄉(xiāng)管制度推行的原因

我國從20世紀(jì)80年代初便開始實(shí)施村民自治制度，其目的是通過村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主的發(fā)展，村級(jí)財(cái)務(wù)的自主管理是村民自治制度的重要內(nèi)容。村民自治制度的實(shí)施，表明國家要發(fā)展基層民主，培育具有良好法律意識(shí)的基層群眾自治制度。但為什么在村民自治制度實(shí)施了十幾年后，從90年代中期又開始推行村財(cái)鄉(xiāng)管了呢？村民自治制度在實(shí)踐中對(duì)發(fā)揮廣大農(nóng)民參與農(nóng)村的管理，促進(jìn)中國農(nóng)村的發(fā)展起到了一定的積極作用。但在該制度運(yùn)行過程中，卻也暴露出了一系列的問題。其中，村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂是這些問題的焦點(diǎn)。在20世紀(jì)末期，我國學(xué)者就對(duì)農(nóng)村實(shí)行村民自治過程中出現(xiàn)的村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂狀況進(jìn)行過研究，進(jìn)而指出，在農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)中存在著“賬目混亂”、“收入不入賬”、“財(cái)務(wù)不公開”和“收支無計(jì)劃，非生產(chǎn)性開支大”的問題，導(dǎo)致了在經(jīng)濟(jì)上農(nóng)民利益受損，在政治上損害了黨和政府在廣大農(nóng)民心目中的權(quán)威，造成了農(nóng)民非制度化參與政治，甚至威脅到了廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。*就該問題的詳細(xì)論述，請(qǐng)參見程同順：《財(cái)務(wù)管理：村民自治中的難點(diǎn)》，載《調(diào)研世界》1999年第3期。90年代中期，為解決村民自治過程中出現(xiàn)的村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂造成的嚴(yán)重危害問題，采取了農(nóng)村財(cái)務(wù)公開和村財(cái)鄉(xiāng)管兩種解決方案。最終，村財(cái)鄉(xiāng)管方案被廣泛采納，在實(shí)踐中付諸實(shí)施。村財(cái)鄉(xiāng)管制度的實(shí)施，表面看起來是國家對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)混亂狀況的治理措施，但該制度背后卻隱含著更為深層次的原因，在筆者看來，村財(cái)鄉(xiāng)管制度的實(shí)施是與如下原因有關(guān)的。

(一)國家權(quán)力向農(nóng)村延伸的必然選擇

傳統(tǒng)的中國社會(huì)是一個(gè)以農(nóng)民為主的“鄉(xiāng)土社會(huì)”。如何控制以農(nóng)民為主的廣大農(nóng)村，歷來是各朝統(tǒng)治者必須解決的一個(gè)重要問題。從中國歷史上看，為控制農(nóng)村，在清朝之前大力推行保甲制度，為有效治理農(nóng)村，民國政府實(shí)行了鄉(xiāng)村自治政策。但無論是保甲制度還是民國時(shí)期的鄉(xiāng)村自治，在農(nóng)村的基層組織都不是國家的一級(jí)政權(quán)。在清末之前國家政權(quán)只是延伸到縣一級(jí)，在縣之下，靠的是作為一個(gè)階層存在的士大夫和鄉(xiāng)紳來支撐國家權(quán)力在基層的運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管民國政府推行鄉(xiāng)村自治，但“在地方自治的外衣下，推行的是保甲制度”。*張皓：《民國時(shí)期鄉(xiāng)村自治推行之前因后果——從〈民國鄉(xiāng)村自治問題研究〉談起》，載《史學(xué)月刊》2003年第5期。盡管如此，從總體上看，民國時(shí)期的國家權(quán)力并沒有完全控制鄉(xiāng)村。也正是因此，毛主席在對(duì)中國社會(huì)進(jìn)行深刻分析的基礎(chǔ)上，提出了“農(nóng)村包圍城市”進(jìn)而奪取國家政權(quán)的正確革命路線。

在人民公社化時(shí)期，通過一大二公的公有化政策，將農(nóng)民與土地、農(nóng)民與集體緊密聯(lián)系在一起，達(dá)到了國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)行有效管理的目的。也正是在此時(shí)，國家權(quán)力才真正地對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行了徹底的控制。路遙在《平凡的世界》中生動(dòng)描述了人民公社時(shí)期國家權(quán)力對(duì)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全方位控制的生活場景。然而，這種人民公社制度卻因平均主義、大鍋飯等不利于主體創(chuàng)造性發(fā)揮的問題，最終走到了歷史的盡頭。中共十一屆三中全會(huì)之后，我國社會(huì)進(jìn)入到了一個(gè)快速的轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，實(shí)行“多勞多得”的按勞分配制度，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立，要求按照市場規(guī)律調(diào)配各類生產(chǎn)要素，于是便出現(xiàn)了中國特色的農(nóng)民工現(xiàn)象，在這種社會(huì)背景下，國家權(quán)力對(duì)農(nóng)村的管控出現(xiàn)了松動(dòng)。在不增加國家財(cái)政負(fù)擔(dān)和人員編制壓力的情況下，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的治理呢？20世紀(jì)80年代初，廣西宜山、羅城一帶出現(xiàn)的農(nóng)民自我組織起來的管理公共事務(wù)的自治性組織引起國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，而這種自治性組織也被認(rèn)為是治理農(nóng)村最好的選擇。*參見徐勇：《村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建——新世紀(jì)以來中國村民自治發(fā)展的走向》，載《學(xué)習(xí)與探索》2005年第4期。1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》的通過，標(biāo)志著村民自治制度正式建立。村民自治制度在某種程度上既填補(bǔ)了國家權(quán)力脫離農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，也發(fā)揮了傳統(tǒng)農(nóng)村內(nèi)在的秩序?qū)r(nóng)村管理的優(yōu)勢，是多種因素共同作用選擇的必然結(jié)果。

在農(nóng)村實(shí)行村民自治，村主任等村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人員由村民選舉產(chǎn)生，“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”(《村民委員會(huì)組織法》第2條)，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”(《村民委員會(huì)組織法》第8條)。然而，如何在充分發(fā)揮基層自治制度優(yōu)越性的情況下，還能保持國家政權(quán)對(duì)基層的控制呢？從權(quán)力的運(yùn)作過程看，要想保持權(quán)力對(duì)基層的控制力，一方面是要從選人用人上進(jìn)行控制，另一方面則需要從資金運(yùn)用上進(jìn)行控制。按照村民自治的基本要義，村民委員會(huì)由村民選舉產(chǎn)生。如果村民委員會(huì)是村民選舉產(chǎn)生的，那么國家權(quán)力在具體到村主任等村民委員會(huì)的人選上，就很難實(shí)現(xiàn)控制。而且，為了避免在村委會(huì)選舉過程中出現(xiàn)對(duì)村民選舉權(quán)的侵害，《村委會(huì)組織法》第11條還明確規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”。在這種情況下，對(duì)農(nóng)村基層組織資金上進(jìn)行控制，就成了國家權(quán)力向基層延伸的不二選擇?！暗胤近h政在難以公開干預(yù)村委會(huì)選舉之后，便利用行政權(quán)力控制村的領(lǐng)導(dǎo)人和村的公共治理。如……對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行‘村財(cái)鄉(xiāng)管’……人、財(cái)、物均由縣鄉(xiāng)政府所控制”。*徐勇：《村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建——新世紀(jì)以來中國村民自治發(fā)展的走向》，載《學(xué)習(xí)與探索》2005年第4期。村財(cái)鄉(xiāng)管制度得以建立和實(shí)施，其背后的深層次原因是與權(quán)力天然具有的控制和支配屬性直接相關(guān)的，在無法直接對(duì)“人”進(jìn)行干涉的情況下，對(duì)農(nóng)村的“財(cái)”加大控制力度便成了國家權(quán)力向農(nóng)村延伸的必要手段。

(二)村財(cái)鄉(xiāng)管使得在不同權(quán)力的博弈中有利于國家權(quán)力

“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就會(huì)有什么樣的上層建筑與之相適應(yīng)。盡管上世紀(jì)80年代我國已經(jīng)開始逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但市場經(jīng)濟(jì)在中國的建立卻不是一蹴而就的。習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的行政機(jī)關(guān)更是傾向使用國家行政管理這種直接的權(quán)力運(yùn)作方式。在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了國家的基層政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要的工作就是貫徹、落實(shí)國家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)，為保證工作完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)”。*金太軍、董磊明：《村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系的沖突及其對(duì)策》，載《中國行政管理》2000年第10期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府不能決定誰當(dāng)村主任的情況下，對(duì)基層財(cái)物的使用進(jìn)行控制便是對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)工作進(jìn)行間接管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，所以各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極采用村財(cái)鄉(xiāng)管這種方式?？梢哉f，村財(cái)鄉(xiāng)管制度能夠得以實(shí)施一個(gè)最為根本的原因便在于上級(jí)行政機(jī)關(guān)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)作為國家權(quán)力末梢的鄉(xiāng)村的控制問題。

實(shí)施村財(cái)鄉(xiāng)管的官方解釋是為了預(yù)防農(nóng)村的腐敗問題，原因是要讓村委會(huì)開展相關(guān)的農(nóng)村公益事業(yè)類工作，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，就必然涉及到動(dòng)用相應(yīng)的資金。在這一過程中，農(nóng)村“當(dāng)家人”利用職務(wù)便利實(shí)施的侵占集體資金等腐敗問題便會(huì)產(chǎn)生。正是基于這一理由，才出現(xiàn)了村財(cái)鄉(xiāng)管制度的實(shí)施是為了預(yù)防農(nóng)村基層出現(xiàn)的腐敗問題的說法。但從這一制度的實(shí)踐的效果看，似乎并不理想。這一點(diǎn)從筆者對(duì)部分村民的訪談中可以“略見一斑”：村財(cái)鄉(xiāng)管的好處是村長不能再亂花錢了，這一點(diǎn)成為共識(shí)?！?錢——引者注)上級(jí)掌握(指“控制”)點(diǎn)還是對(duì)的，攤上不好的村長把錢都放自己腰包里了也夠嗆。這個(gè)村財(cái)鄉(xiāng)管怎么也是經(jīng)過了一個(gè)門檻，鄉(xiāng)政府把關(guān)?！薄按遑?cái)鄉(xiāng)管這個(gè)政策還是很好的，就說人是選出來的，但這個(gè)當(dāng)家人不給好好當(dāng)?shù)囊灿邪?，就算鄉(xiāng)管了，他還想法再往自個(gè)手撈呢，那要在自個(gè)手那不更撈了嗎?！薄板X是政府掌握著，但跟政府有關(guān)系的人還是能夠想辦法把錢套出來。這樣的人也多了。鄉(xiāng)里給項(xiàng)目，項(xiàng)目變成錢，就能把錢摟到手了。”這幾段記錄恰恰反映了村民的心理：痛恨村官腐敗，進(jìn)而支持村財(cái)鄉(xiāng)管；但在意識(shí)到村財(cái)鄉(xiāng)管并沒有真正解決問題的時(shí)候，流露出“無可奈何”的心態(tài)。正是因?yàn)檫@一村財(cái)鄉(xiāng)管制度在預(yù)防農(nóng)村腐敗方面的不理想，才有了最近幾年我國社會(huì)中出現(xiàn)的“小官巨腐”現(xiàn)象及與“打老虎”一同出現(xiàn)的“拍蒼蠅”話語。2015年7月，最高人民檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會(huì)上通報(bào)稱，“小官涉貪”是農(nóng)村扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的顯著特點(diǎn)，甚至有些省農(nóng)村“兩委”負(fù)責(zé)人案件超過了涉農(nóng)扶貧職務(wù)犯罪案件的半數(shù)，在部分市縣甚至占了七八成。2017年1月5日，最高人民檢察院對(duì)外通報(bào)稱，在涉農(nóng)扶貧開發(fā)領(lǐng)域，村黨支部書記、村委會(huì)主任和村會(huì)計(jì)等農(nóng)村“兩委”人員犯罪現(xiàn)象嚴(yán)重，仍是涉農(nóng)犯罪的特點(diǎn)。*具體請(qǐng)參見張磊：《最高檢：涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2015年7月22日第1版；戴佳：《最高檢發(fā)布扶貧開發(fā)領(lǐng)域職務(wù)犯罪典型案件》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2017年1月6日。因此，預(yù)防基層的腐敗并不是村財(cái)鄉(xiāng)管實(shí)施的制度性原因。

當(dāng)農(nóng)村基層實(shí)施村民自治后，農(nóng)村的村委會(huì)不再是一級(jí)國家機(jī)關(guān)，村委會(huì)主任也不是國家工作人員。在這種情況下，用典型的行政命令方式在農(nóng)村開展工作，往往起不到好的效果。然而，國家權(quán)力機(jī)關(guān)到農(nóng)村去開展大部分工作，往往都需要先去找村長或書記，以便獲得農(nóng)村基層權(quán)力人物的支持，而“村干部并不是無償?shù)靥峁┑胤叫灾R(shí)，他利用自己的知識(shí)獲得了一些象征性利潤”，“一方面，他/她(這里指村干部——引者注，下同)借助國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)民行使權(quán)力，借助國家權(quán)力強(qiáng)化自己在鄉(xiāng)間的地位；另一方面由于他/她的地方性知識(shí)，他/她可以影響國家權(quán)力的行使，借助鄉(xiāng)民的力量強(qiáng)化自己對(duì)于國家的地位”。*蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第35頁。在這種情況下，國家機(jī)關(guān)將原本屬于村民自治權(quán)的財(cái)務(wù)權(quán)收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，在無形中形成了對(duì)天高皇帝遠(yuǎn)的農(nóng)村“當(dāng)家人”的某種制約，以便于政權(quán)機(jī)關(guān)在農(nóng)村更順利地開展工作。在調(diào)研中，筆者獲得一份《中共XXX鎮(zhèn)委員會(huì)關(guān)于上報(bào)村“兩委”成員任期屆滿審計(jì)工作情況的報(bào)告》(2015年)，該報(bào)告主要就全鎮(zhèn)下轄的16個(gè)村集體的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行介紹，分為基本情況、審計(jì)情況、存在問題、審計(jì)評(píng)價(jià)、意見和建議五個(gè)部分。存在的問題中，有一項(xiàng)非常醒目，即“個(gè)別村未將村集體收入繳入鎮(zhèn)代管村級(jí)管理賬，存在財(cái)務(wù)坐收坐支問題”。表面看來，這是“個(gè)別村”的工作疏漏，實(shí)質(zhì)上卻反映出鎮(zhèn)政權(quán)向農(nóng)村的過度延伸。在某種程度上，村財(cái)鄉(xiāng)管制度的實(shí)施，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村“當(dāng)家人”和村民之間形成了一種微妙的制約關(guān)系。在國家權(quán)力通過農(nóng)村“當(dāng)家人”與農(nóng)民發(fā)生聯(lián)系的過程中，變得對(duì)國家權(quán)力的行使者更為有利。也正因此，在反對(duì)村財(cái)鄉(xiāng)管的聲音中，具有村官身份者的呼聲最高。*參見郭道璋：《村財(cái)鄉(xiāng)管舊創(chuàng)未愈痛猶新》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1998年第4期；林生鐘：《“村財(cái)鄉(xiāng)管”別給我們上枷鎖》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1998年第3期；崔中魁：《村委會(huì)狀告“村財(cái)鄉(xiāng)管”》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2005年第9期；沈永強(qiáng)：《“村財(cái)鄉(xiāng)管”，挫傷了村干部的積極性》，載《村委主任》2011年第5期。村財(cái)鄉(xiāng)管制度的實(shí)施，似乎是有利于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并對(duì)農(nóng)村的 “當(dāng)家人”產(chǎn)生制約，進(jìn)而更能保護(hù)農(nóng)民自身的利益。但是，這種村財(cái)鄉(xiāng)管模式的要害在于國家權(quán)力對(duì)農(nóng)村自治組織的縱向制約而非村民自治制度建立之初所設(shè)定的依靠農(nóng)民自下而上的民主參與政治的基層民主模式。

(三)國家的強(qiáng)力推動(dòng)和農(nóng)民的默許是村財(cái)鄉(xiāng)管實(shí)施的條件

為順利實(shí)施村財(cái)鄉(xiāng)管制度，國務(wù)院于2000年3月3日下發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》(以下簡稱《通知》)，財(cái)政部、監(jiān)察部于2000年9月7日下發(fā)了《關(guān)于試行會(huì)計(jì)委派制度工作的意見》(以下簡稱《意見》)?！锻ㄖ分赋觯骸坝棉r(nóng)業(yè)稅附加方式收取的村提留屬于集體資金，實(shí)行鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門監(jiān)督管理”。《意見》中則明確了會(huì)計(jì)委派制度是加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督和管理的有效形式，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施，即由政府部門或產(chǎn)權(quán)單位作為所有者，向國有單位或集體企業(yè)委派會(huì)計(jì)人員，受委派人員代表委派部門監(jiān)督被委派單位的會(huì)計(jì)行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并在業(yè)務(wù)上受被委派單位領(lǐng)導(dǎo)，通過會(huì)計(jì)核算參與其內(nèi)部管理，被委派單位中就包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

2004年6月22日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》指出，規(guī)范農(nóng)村集體財(cái)務(wù)收支審批程序。財(cái)務(wù)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，經(jīng)手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽字(蓋章)，交民主理財(cái)小組集體審核。審核同意后，由民主理財(cái)小組組長簽字(蓋章)，報(bào)經(jīng)村黨組織、村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人審批同意并簽字(蓋章)，由會(huì)計(jì)人員審核記賬。經(jīng)民主理財(cái)小組審核確定為不合理財(cái)務(wù)開支的事項(xiàng)，有關(guān)支出由責(zé)任人承擔(dān)。財(cái)務(wù)流程完成后，要按照財(cái)務(wù)公開程序進(jìn)行公開，接受群眾監(jiān)督。這幾份文件都意在要求鄉(xiāng)級(jí)人民政府及業(yè)務(wù)主管部門要對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。在上述文件的要求下，各省、自治區(qū)紛紛制定了本省推行村財(cái)鄉(xiāng)管的文件。*參見2002年4月2日遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省農(nóng)業(yè)廳等部門《關(guān)于全省農(nóng)民負(fù)擔(dān)執(zhí)法檢查情況報(bào)告的通知》(遼政辦發(fā)[2002]24號(hào))；2002年7月26日《黑龍江省村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理暫行辦法》(黑政辦發(fā)[2002]38號(hào))；2005年9月8日江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于開展控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》(蘇辦[2005]26號(hào))；2007年10月3日西藏自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理、確保圓滿完成年度財(cái)政預(yù)算收支任務(wù)的緊急通知》(藏政辦發(fā)〔2007〕89號(hào))；2007年11月14日廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳《關(guān)于推進(jìn)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))財(cái)政和村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》(粵府辦〔2007〕96號(hào))；2008年5月20日內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村牧區(qū)綜合改革工作要點(diǎn)》(內(nèi)政辦發(fā)〔2008〕41號(hào))，等等?？梢哉f，在國家強(qiáng)大的行政權(quán)力的推動(dòng)下，村財(cái)鄉(xiāng)管制度得以在廣袤的中國大地建立推廣。國家權(quán)力是保障村財(cái)鄉(xiāng)管制度得以實(shí)施的推動(dòng)力量。

然而，一項(xiàng)制度如果只有國家的推動(dòng)而沒有得到該制度所涉及的對(duì)象的支持的話，也很難落地生根。如前所述，在村財(cái)鄉(xiāng)管實(shí)施的過程中，農(nóng)村當(dāng)家人反對(duì)的聲音最大，但并沒有阻止該制度的繼續(xù)實(shí)施。這又是為什么呢？這要從農(nóng)村的變化談起。過去村集體的財(cái)產(chǎn)包括資源、資產(chǎn)、土地等，近年來，資源、資產(chǎn)、土地等都在減少。比如，村里原來的機(jī)動(dòng)地屬于村集體，其收入也屬村集體的收入，但目前這部分機(jī)動(dòng)地按照《農(nóng)村土地承包法》被調(diào)整給農(nóng)村新增人口；作為資源的林地、魚池被轉(zhuǎn)化為耕地和水田，也分給了農(nóng)民，造成資源的減少；諸如村辦學(xué)校這類村集體資產(chǎn)被收歸國有，也使得村集體的財(cái)產(chǎn)數(shù)量在減少。筆者在訪談中，一位村委會(huì)會(huì)計(jì)介紹說，村集體現(xiàn)在沒有什么收入。在村集體沒什么收入的情況下，村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督也失去了動(dòng)力。這也使得村財(cái)鄉(xiāng)管制度并未遭遇到來自農(nóng)村底層百姓的堅(jiān)決抵制，進(jìn)而才能夠順利得以實(shí)施。

二、村財(cái)鄉(xiāng)管與村民自治的法理相矛盾

該如何看待這一已經(jīng)在農(nóng)村實(shí)行了多年的村財(cái)鄉(xiāng)管制度呢？筆者認(rèn)為，村財(cái)鄉(xiāng)管與實(shí)施村民自治存在矛盾，不論是從理論上，還是從實(shí)踐效果看，這一制度都有改革的必要。

(一)村財(cái)鄉(xiāng)管侵蝕了基層民主制度

村民自治已有三十多年的歷史，“從村委會(huì)組織法的立法理念看，實(shí)行村民自治，確實(shí)有通過基層民主的建設(shè)進(jìn)而逐級(jí)上推以民主建構(gòu)國家體制的思路”，*徐勇：《村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建——新世紀(jì)以來中國村民自治發(fā)展的走向》，載《學(xué)習(xí)與探索》2005年第4期。是直接民主的體現(xiàn)?！按迕褡灾沃贫鹊膶?shí)行使農(nóng)民開始成為農(nóng)村政治生活的主體，他們希望通過由自己選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)這一村民自治組織來控制社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護(hù)他們的利益”。*董紅：《村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)關(guān)系研究》，載《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期。然而，實(shí)踐中村委會(huì)往往“同時(shí)扮演著管理政府事務(wù)(代理人)和管理村民事務(wù)(當(dāng)家人)的雙重角色，具有延伸國家行政權(quán)力和行使村民自治權(quán)力的雙重功能”。*樓鮮麗：《村民自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系研究》，載《新西部》2008年第6期。這種雙重身份容易造成村委會(huì)身份混同、職能混同。村財(cái)鄉(xiāng)管讓本來就定位不清的村委會(huì)徹底喪失了村民自治的根基。因?yàn)榇寮?jí)財(cái)務(wù)是村民自治運(yùn)行的命脈，關(guān)系到村民自治的發(fā)展，本應(yīng)由村民、村委會(huì)自己來掌握。誠然，在村民自治運(yùn)行的過程中會(huì)暴露出諸如村官腐敗等問題，然而我們卻不能因噎廢食，斬?cái)嗝裰鞴芾淼逆湕l。

對(duì)村財(cái)鄉(xiāng)管不利于基層民主發(fā)展的評(píng)說，還離不開該制度發(fā)生的村民自治這一歷史語境和其賴以建立的觀念因素?！把芯咳魏沃贫然蛉魏畏?，都不可忽視其結(jié)構(gòu)背后的概念，否則是無法了解那制度或法律的，至多只知其然而不知其所以然”。*瞿同祖：《中國法律與中國社會(huì)》，中華書局2010年版，第1頁。從歷史淵源上看，地方自治發(fā)源于歐洲，是資產(chǎn)階級(jí)用以對(duì)抗封建王權(quán)的有利思想武器。在封建制中國“普天之下莫非王土”的家天下觀念下，地方自治的理念是不可能出現(xiàn)的。也正是基于此，在大力發(fā)展基層民主的當(dāng)代背景下，就要真正的還權(quán)于民，在基層培育和踐行民主精神，逐漸地建立起一套與中國社會(huì)相適應(yīng)的基層民主制度。筆者所做的調(diào)研表明，盡管村民對(duì)村財(cái)鄉(xiāng)管的態(tài)度不一，但部分村民認(rèn)為，村財(cái)鄉(xiāng)管給村民帶來諸多不便，降低了效率，提高了成本，并侵犯了村民自治的權(quán)利，影響農(nóng)村的發(fā)展，一些村干部還表示，其工作的積極性受到影響?；鶎影傩账从吵龅拇遑?cái)鄉(xiāng)管存在的這類問題，是應(yīng)該引起足夠重視的。

可以說，村財(cái)鄉(xiāng)管的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督制約權(quán)，剝奪了村民委員會(huì)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的管理權(quán)。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村民自治權(quán)的一種制度侵犯，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵吞、挪用村級(jí)財(cái)產(chǎn)提供了便利。*參見董紅：《村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)關(guān)系研究》，載《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期。我國《憲法》第111條明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，作為我國憲法基本制度的基層群眾自治制度必須得到全面的貫徹實(shí)施，“必須長期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展”。*習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第139頁。培養(yǎng)具有參政議政能力，適應(yīng)現(xiàn)代民主制度發(fā)展的公民，提升廣大公民的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神是國家進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有大膽地將村級(jí)財(cái)務(wù)權(quán)交由村委會(huì)真正地行使，并充分地發(fā)揮廣大農(nóng)民參與和監(jiān)督意識(shí)才能保障村民自治制度的健康發(fā)展。

(二)村財(cái)鄉(xiāng)管不利于培育基層農(nóng)民的法治意識(shí)

依法治國是我國的一項(xiàng)基本國策。中共十八屆四中全會(huì)更是旗幟鮮明地提出“全面依法治國”戰(zhàn)略。然而，法治國的實(shí)現(xiàn)卻是一個(gè)漫長的過程。但不論法治國的建設(shè)多么漫長，法治已上升為社會(huì)主義的核心價(jià)值觀，已經(jīng)得到了全社會(huì)的共識(shí)，說明我國必將沿著法治國的道路前進(jìn)。與西歐國家內(nèi)源性近代化的道路不同，包括法律的近代轉(zhuǎn)型在內(nèi)的中國社會(huì)走的是“外源性的近代化道路”，*張晉藩：《中國法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型》，法律出版社2009年版，第566頁。導(dǎo)致了中國社會(huì)法律轉(zhuǎn)型的過程中，以移植國外法律制度為主，卻對(duì)本土資源的吸收和利用存在不足。進(jìn)而這些被移植的法律制度，要想真正地變?yōu)槿藗兊男袨槟Ｊ?，還需要一個(gè)內(nèi)化吸收的過程。在這一過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)制定法與民間法之間的矛盾和沖突。這便導(dǎo)致了在仍然具有某種鄉(xiāng)土社會(huì)特征的中國農(nóng)村，以移植為主的一套外來的制定法制度，“在很多方面不能很好地滿足農(nóng)民的需要和解決他們的問題”。*梁治平：《在邊緣處思考》，法律出版社2009年版，第74-75頁。

為此，一方面我們?cè)诹⒎ê退痉ǖ倪^程中，要盡可能地立足于中國現(xiàn)實(shí)發(fā)揮“本土資源”的作用，“法律只能在其毫不脫離民眾生活實(shí)際的情況下才能實(shí)現(xiàn)其效力，否則民眾生活就會(huì)拒絕服從它”。*[德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健譯，商務(wù)印書館2013年版，第14頁。立法者更要立足中國的實(shí)際，用中國的話語來制定符合中國實(shí)際的法律。在這個(gè)意義上，也映證了馬克思所說的立法者“僅僅是在表述法律”*《馬克思恩格斯全集(第1卷)》，人民出版社1956年版，第183頁。的名言。另一方面，在法治建設(shè)過程中，要特別注意培育整個(gè)中國民眾的法律意識(shí)，在民眾具有良性法律意識(shí)的情況下，才可能出現(xiàn)“全民守法”的良好法治環(huán)境。正所謂“真正要實(shí)行規(guī)則化的治理，一個(gè)非常重要的前提條件就是規(guī)則治理的對(duì)象要有一定程度的規(guī)則性。這種規(guī)則性不可能通過制定規(guī)則，將不規(guī)則的現(xiàn)象納入一個(gè)規(guī)則的條文就能解決”。*蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第141頁。村民自治的目的便是要培育中國社會(huì)生活參與者的規(guī)則意識(shí)、法律意識(shí)，以提升整個(gè)中國社會(huì)依法辦事的能力。之所以特別強(qiáng)調(diào)這種法律意識(shí)，是因?yàn)槲覈膫鹘y(tǒng)社會(huì)并非建立在法治的基礎(chǔ)之上。傳統(tǒng)中國社會(huì)是建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之上的，這種經(jīng)濟(jì)條件就決定了傳統(tǒng)中國社會(huì)的治理并非依靠法律，由于小農(nóng)社會(huì)的高度穩(wěn)定性，人與人之間形成了緊密的人身依附關(guān)系，在這種社會(huì)中以血緣為基礎(chǔ)的熟人社會(huì)的特點(diǎn)決定了社會(huì)生活得以展開的基礎(chǔ)靠的是人情而非契約。在經(jīng)歷了社會(huì)轉(zhuǎn)型后，社會(huì)主義新中國的建立才使我國擺脫了任人欺凌的命運(yùn)，中國人才真正站起來了。在此之后的社會(huì)發(fā)展歷程中，我們先是將黨和政府作為人民的“救星”形象塑造的，民眾對(duì)黨和政府存在的是感恩心理，這也奠定了黨和政府的政治基礎(chǔ)。經(jīng)過改革開放，國家的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓中國擺脫了貧困。與此同時(shí)，國人也逐漸地從過去的感恩心理向納稅人心理過渡。在這種狀況下，黨和政府不再是人民的“救星”而是人民的“公仆”。既然如此，在實(shí)行基層自治的農(nóng)村，農(nóng)民便是農(nóng)村的主人，是主人當(dāng)然有權(quán)決定自己的事情，而村級(jí)財(cái)務(wù)便是非常重要的事情。村財(cái)鄉(xiāng)管制度的實(shí)施，給基層民眾造成了一種印象，即沒有國家的干預(yù)，沒有國家行政權(quán)力的保障，我國廣大的農(nóng)村不可能實(shí)現(xiàn)真正的自治。村民自治權(quán)中的財(cái)務(wù)管理權(quán)，如果不能真正地由村民掌控、監(jiān)督的話，就不會(huì)形成真正意義上的群眾性自治組織。那種長期在中國民眾意識(shí)中形成的“青天大老爺”形象將無法去除，新中國政府倡導(dǎo)的讓普通民眾都“當(dāng)家作主”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來就會(huì)非常漫長，《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的目標(biāo)也將變得遙遠(yuǎn)而漫長。在這種情況下，制定法將被民眾作為一種有利可圖的工具利用，有利時(shí)便使用法律，不利時(shí)便規(guī)避法律，于是便會(huì)出現(xiàn)了伯爾曼所言的那種“沒有信仰的法律將退化成為僵死的法條”*[美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第38頁。的一種狀態(tài)。然而，讓民眾如何去信仰法律呢？民眾能夠信仰法律的關(guān)鍵在于，民眾心中的法律意識(shí)與制定法是一致的。也正是因此，有必要對(duì)那些不利于培育民眾法律意識(shí)的制度進(jìn)行改革，村財(cái)鄉(xiāng)管便是其中之一。

(三)村財(cái)鄉(xiāng)管缺乏法律依據(jù)

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第5條的規(guī)定，作為村民自治組織的村民委員會(huì)和作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間只有工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)按照行政管理的模式去干預(yù)村委會(huì)自行處理村級(jí)事務(wù)。同時(shí)，該法第24條明確了村民自治的范圍，即涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；土地承包經(jīng)營方案；村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；宅基地的使用方案；征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。因此，村集體財(cái)產(chǎn)和村集體經(jīng)濟(jì)所得的使用、支配和收益都由村民以集體討論的形式?jīng)Q定。該法第10條和第30條規(guī)定，村民委員會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議并及時(shí)公布前述決定、決議的實(shí)施情況。上述規(guī)定表明，村級(jí)財(cái)務(wù)的相關(guān)事項(xiàng)是由村民集體討論決定、村委會(huì)執(zhí)行并由村民集體監(jiān)督完成的，這也是村民自治制度的內(nèi)在要求和核心內(nèi)容。

從我國全國人大及其常委會(huì)的立法來看，對(duì)于村財(cái)村管都給予了肯定，而村財(cái)鄉(xiāng)管卻于法無據(jù)。雖然國務(wù)院及各省、自治區(qū)都頒布了一系列關(guān)于村財(cái)鄉(xiāng)管的規(guī)范性文件，但根據(jù)《立法法》第8條，有關(guān)基層群眾自治制度的事項(xiàng)只能制定法律，其他法規(guī)、規(guī)章甚至是規(guī)范性文件只能在法律所確定的原則下做出具體規(guī)定，而村財(cái)鄉(xiāng)管是與《村民委員會(huì)組織法》中確立的村民自治相違背的。1998年4月18日發(fā)布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》指出了村級(jí)財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容，主要包括財(cái)務(wù)計(jì)劃及其執(zhí)行情況、各項(xiàng)收入和支出、各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、收益分配、代收代繳費(fèi)用、水電費(fèi)、以資代勞情況以及群眾要求公開的其他財(cái)務(wù)事項(xiàng)。這從側(cè)面反映了村級(jí)財(cái)務(wù)的范疇。與此同時(shí)，該通知強(qiáng)調(diào)，村級(jí)財(cái)務(wù)是村務(wù)的重要內(nèi)容，通過公開村級(jí)財(cái)務(wù)的內(nèi)容，可以真正讓村民參與公共事務(wù)的管理，實(shí)行有效的民主監(jiān)督，使村民自治不走過場、不搞形式主義。應(yīng)當(dāng)說國務(wù)院下發(fā)的這一通知是真正貫徹了村民自治這一原則的。

2012年修訂的《農(nóng)業(yè)法》第73條第3款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)對(duì)涉及農(nóng)民利益的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民公開，并定期公布財(cái)務(wù)賬目，接受農(nóng)民的監(jiān)督。該規(guī)定的前提是涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)問題由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)自己進(jìn)行管理，并且其管理過程受到農(nóng)民的監(jiān)督?？紤]到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的現(xiàn)實(shí)條件，對(duì)不具備財(cái)務(wù)管理能力和記賬能力的地方，可以適用1999年修訂的《會(huì)計(jì)法》第36條規(guī)定，各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的需要，設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，或者在有關(guān)機(jī)構(gòu)中設(shè)置會(huì)計(jì)人員并指定會(huì)計(jì)主管人員；不具備設(shè)置條件的，應(yīng)當(dāng)委托經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立從事會(huì)計(jì)代理記賬業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)代理記賬。這樣，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中屬于村民自治范疇的財(cái)務(wù)管理問題就排除了來自第三方的干涉。

“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的威力在于人民出自真誠的信仰”。*習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第140頁。在全面依法治國的背景下，貫徹憲法的基本制度，對(duì)那些違背憲法及法律的做法進(jìn)行改革，就是我們當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。村財(cái)鄉(xiāng)管這一嚴(yán)重背離了基層群眾自治的憲法和法律規(guī)定的制度，必須予以堅(jiān)決的改革。

三、村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的改革路徑

發(fā)展農(nóng)村民主決策、民主管理和民主監(jiān)督才是民主和法治的根本，也是我國“放權(quán)讓利”、培育社會(huì)自治組織力量的重要保障。為此，需要從以下幾個(gè)方面對(duì)嚴(yán)重侵蝕我國社會(huì)基層民主制度的村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行改革。

(一)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第2條和第5條規(guī)定，本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛等職責(zé)明確屬于村民委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅能對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，且不得干預(yù)。村級(jí)財(cái)務(wù)管理作為該村的重要事項(xiàng)，其財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)的管理、使用和支出均應(yīng)當(dāng)由該村自主進(jìn)行民主討論、民主決策和民主監(jiān)督。當(dāng)然，村民包括村委會(huì)在行使上述民主權(quán)利的過程中應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律，不能違反法律侵害少數(shù)人利益。這也符合民主的基本規(guī)則，即多數(shù)人決定和保護(hù)少數(shù)人權(quán)利。在中國現(xiàn)階段發(fā)揮村民民主制度的過程中，還應(yīng)充分結(jié)合我國的民主特點(diǎn)，即票決民主和協(xié)商民主的相互結(jié)合。在村民行使權(quán)利過程中，應(yīng)當(dāng)充分地進(jìn)行協(xié)商，要保證在決策前每個(gè)村民的知情權(quán)和參與權(quán)，做到在充分協(xié)商基礎(chǔ)上的票決。這可保證涉及村級(jí)財(cái)務(wù)的問題得到民眾的知情和參與。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以發(fā)揮指導(dǎo)、支持、幫助和監(jiān)督的作用，以保證民主的順利開展。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)賬目和財(cái)務(wù)公開內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。重點(diǎn)開展村干部任期和離任、村級(jí)債務(wù)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、農(nóng)村“一事一議”、土地補(bǔ)償費(fèi)管理使用、村級(jí)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的問題要進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果要及時(shí)公開。在審計(jì)中查出被侵占的集體資產(chǎn)和資金，要責(zé)成責(zé)任人將侵占的集體資產(chǎn)和資金如數(shù)退還給集體；涉及國家工作人員及村干部違法亂紀(jì)的，要提處理意見，移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。我國應(yīng)以這種建立在規(guī)則之治上的現(xiàn)代治理模式，取代那種家長式的父愛主義管理模式，使農(nóng)民真正成為農(nóng)村的主人，提高農(nóng)民參政議政的能力?，F(xiàn)代農(nóng)民是擁有政治權(quán)利、在政治和法律上應(yīng)得到平等尊重和保護(hù)的公民。這種具有獨(dú)立自主人格的公民，恰恰是基層民主和法治國家得以建立的基石。而正是這種具有現(xiàn)代公民意識(shí)和法律意識(shí)的新農(nóng)民，才能最大限度地維護(hù)其自身、村莊和國家的利益，達(dá)到個(gè)人、集體和國家利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這恰如德國法學(xué)家耶林所言：“中國只要保留對(duì)成年孩子加以管束的戒尺，縱使擁有幾億民眾也絕不會(huì)占據(jù)小國瑞士對(duì)他國所擁有的國際法上受尊敬的地位。”*[德]耶林：《為權(quán)利而斗爭》，胡寶海譯，中國法制出版社2004年版，第74頁?？梢韵胂螅@種對(duì)本屬于村民自治范圍內(nèi)事務(wù)的村級(jí)財(cái)政管理權(quán)的國家干預(yù)，何嘗不是懸在一個(gè)“成年孩子”頭上的“戒尺”呢？如何從制度上破除這把懸著的“戒尺”就需要我們給出建設(shè)性的回答。鑒于《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定過于籠統(tǒng)，需要各地出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，但實(shí)施細(xì)則的制定應(yīng)嚴(yán)格遵循鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)村民自治事項(xiàng)的原則?？梢哉f，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限便是對(duì)法治的核心要素和底線原則，即“公權(quán)力與民眾要接受法律的同等約束、公民的權(quán)利和自由才能夠得到平等而有效的法律保障”*馬長山：《“全面推進(jìn)依法治國”需要重建法治價(jià)值觀》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。的堅(jiān)守，讓基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和群眾自治組織在法律所確立的各自軌道內(nèi)行事，規(guī)則明確，監(jiān)督合理，進(jìn)而做到規(guī)則之治，這才是充分發(fā)揮村民自治制度的必然選擇。

(二)嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度

2006年10月8日，中共中央紀(jì)委監(jiān)察部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作的通知》(以下簡稱《通知》)中強(qiáng)調(diào)，村集體經(jīng)濟(jì)組織要建立和完善規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，主要包括：民主管理和財(cái)務(wù)公開制度、現(xiàn)金銀行存款管理制度、債權(quán)債務(wù)管理制度、資產(chǎn)臺(tái)賬制度、票據(jù)管理制度、會(huì)計(jì)檔案管理制度、村干部任期屆滿經(jīng)濟(jì)責(zé)任和離任審計(jì)制度、一事一議籌資籌勞制度、土地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理制度等。建立內(nèi)部控制制度，主要包括：貨幣資金內(nèi)部控制制度、銷售和收款業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度、采購和付款業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度、存貨內(nèi)部控制制度、對(duì)外技資業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度、固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度、借款業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度等，同時(shí)要建立財(cái)產(chǎn)清查制度。以上制度基于兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)：一是對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的管理；二是對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督，且涵蓋了村級(jí)財(cái)務(wù)流動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是制約村財(cái)亂象的有效機(jī)制。但由于村財(cái)鄉(xiāng)管的現(xiàn)實(shí)，使得上述制度在各地都沒有推行，該《通知》形同虛設(shè)。為了還權(quán)于村，全面貫徹落實(shí)上述的財(cái)務(wù)管理制度是必要前提。當(dāng)然，這些制度的最終落實(shí)需要村民的積極參與，要調(diào)動(dòng)村民參與集體政治生活的積極性。讓村民真正意識(shí)到，自己才是農(nóng)村的主人，農(nóng)村事務(wù)要在國家法律法規(guī)的范圍內(nèi)運(yùn)行，既要真正實(shí)現(xiàn)村民自治，又要在法律法規(guī)劃定的范圍內(nèi)行事，最終形成基層自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的良性互動(dòng)狀態(tài)。這些制度的建立，最終能夠形成用制度管權(quán)管人的狀態(tài)。這也就是蘇力教授所說的“現(xiàn)代化本身就是一個(gè)重新塑造我們的生活世界和作為生活世界一部分的我們的過程，它將我們每一個(gè)人在一定程度上標(biāo)準(zhǔn)化了，將我們的生活環(huán)境、行為方式、甚至在某種程度上的思想情感都標(biāo)準(zhǔn)化了、規(guī)則化了，只有這時(shí)，作為規(guī)則的法律才能有效地起作用”。*蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第141-142頁。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分轉(zhuǎn)變?cè)瓉淼男袨榉绞剑诂F(xiàn)代民主和法治的框架內(nèi)對(duì)農(nóng)村進(jìn)行管理。要正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，即農(nóng)村干部本身是農(nóng)民，不是政府的雇員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該對(duì)村干部進(jìn)行積極的引導(dǎo)和施以必要的監(jiān)督，而不是從財(cái)務(wù)上來控制、制約村干部。從農(nóng)村財(cái)務(wù)的發(fā)展歷程看，從人民公社時(shí)期到改革開放前十年，農(nóng)村有村級(jí)財(cái)務(wù)的自主權(quán)，而在實(shí)行村民自治后，反而要村財(cái)鄉(xiāng)管，這是在開歷史的倒車，與真正推行村民自治的要求不符。督促農(nóng)村建立并落實(shí)國家規(guī)定的各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度，并及時(shí)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)督和檢查才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)之所在。在還財(cái)權(quán)于民的過程中，還是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立農(nóng)民是農(nóng)村主人的意識(shí)。當(dāng)然，在這一過程中，也需要充分發(fā)揮農(nóng)村村民自身的力量，相信農(nóng)民能夠自己辦好自己的事兒，能夠真正成為農(nóng)村的主人。

(三)加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)公開與監(jiān)督

公開的目的是便于村民知曉村級(jí)財(cái)務(wù)狀況、參與其管理及監(jiān)督，而公開可以有多種形式和方法，如建立公開欄，定期廣播，微信公眾號(hào)，等等。另外，公開要及時(shí)。由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議決定的村級(jí)財(cái)務(wù)事項(xiàng)及其實(shí)施情況，以及政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的救災(zāi)救助、補(bǔ)貼補(bǔ)助等資金、物資的管理使用情況一般1個(gè)月或2個(gè)月一次，至多不得超過3個(gè)月。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第31條規(guī)定，村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布，因此，法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督的職責(zé)，卻沒有賦予其代行村委會(huì)抑或村民的管理權(quán)利。

充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第32條規(guī)定，該委員會(huì)的成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員；村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員；村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)享有對(duì)本村財(cái)務(wù)活動(dòng)的民主監(jiān)督權(quán)利，有權(quán)檢查審核財(cái)務(wù)賬目，有權(quán)否決不合理開支。村民有權(quán)對(duì)本村財(cái)務(wù)賬目提出質(zhì)疑，有權(quán)委托村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)查閱審核財(cái)務(wù)賬目，有權(quán)要求有關(guān)當(dāng)事人對(duì)財(cái)務(wù)問題作出解釋，有權(quán)直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)村經(jīng)營管理部門反映本村的財(cái)務(wù)管理狀況。從實(shí)踐來看，目前民主監(jiān)督所必需的相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)較不完善，民主理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等尚未全面建立，正是由于缺乏必要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及監(jiān)督制度，因此村民對(duì)村財(cái)務(wù)的情況了解甚少。*參見詹成付主編：《全國村民自治狀況抽樣調(diào)查報(bào)告》，中國社會(huì)出版社2009年版，第29-30頁。在國家大力推進(jìn)農(nóng)村改革的條件下，應(yīng)該積極探索多種路徑來發(fā)揮農(nóng)民的積極性，擴(kuò)大農(nóng)民的知情權(quán)，并盡可能將那些可能產(chǎn)生基層腐敗的環(huán)節(jié)在制度上予以破除。這些工作恰恰是鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至國家高層需要關(guān)注和解決的。從實(shí)踐來看，僅僅依靠“管”，想通過村財(cái)鄉(xiāng)管來避免和預(yù)防農(nóng)村可能出現(xiàn)的腐敗等問題，是無法實(shí)現(xiàn)的?！白寵?quán)力在陽光下運(yùn)行”，將村級(jí)財(cái)務(wù)管理權(quán)置于陽光之下，必將起到預(yù)防腐敗的作用。只有全面貫徹村務(wù)財(cái)務(wù)公開接受村民監(jiān)督的國家政策，才能夠預(yù)防腐敗?；鶎痈瘮‖F(xiàn)象沒能遏制的重要原因之一便是村務(wù)不公開，決策過程不透明，進(jìn)而導(dǎo)致了權(quán)力尋租和錢權(quán)交易。在深化農(nóng)村改革過程中，還應(yīng)該逐漸探索將原本屬于村委會(huì)過多的經(jīng)濟(jì)性權(quán)力予以剝離，以從源頭上預(yù)防腐敗的發(fā)生。當(dāng)然，這將是一個(gè)長期的過程。但無論這個(gè)過程如何之長，都要在村民監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)的過程中，逐漸地培育起農(nóng)民的法律意識(shí)，這樣才能真正地發(fā)揮村民自治制度的功能，并為全面依法治國奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

誠如張晉藩教授所言，“只有廣大民眾擁有先進(jìn)的理論觀念，先進(jìn)的制度才有可能得到人們的自覺遵守，制度規(guī)范的效益才能得到最大的發(fā)揮”。*張晉藩：《中國法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型》，法律出版社2009年版，第578頁。有關(guān)村級(jí)財(cái)務(wù)的管理，國家在立法層面已有明確的規(guī)定，中央也通過不同層級(jí)的規(guī)范性文件進(jìn)行了落實(shí)，對(duì)此，不存在無法可依、無章可循的空白，而是缺少貫徹執(zhí)行的力度。在將“村財(cái)鄉(xiāng)管”復(fù)歸“村財(cái)村管”的過程中，既是對(duì)村民自治制度的徹底貫徹，又是對(duì)新時(shí)期擁有新的法律意識(shí)的民眾的培育過程，這一過程道路曲折，但我們堅(jiān)信前途光明。因此，在全面依法治國的進(jìn)程中，就要必須將村民自治制度貫徹到底。

結(jié) 語

村財(cái)鄉(xiāng)管制度實(shí)施的初衷是良好的，在看到村財(cái)鄉(xiāng)管起到積極作用的同時(shí)，也要注意到該制度在法理層面和規(guī)范層面對(duì)村民自治制度的侵蝕，不利于基層民主機(jī)制的培育，不利于民眾法律意識(shí)的提升。在這一制度運(yùn)行了多年后，隨著我國社會(huì)法治環(huán)境的變化，隨著公民法治意識(shí)的提高，到了需要進(jìn)行變革的歷史時(shí)刻。廢除村財(cái)鄉(xiāng)管制度的前提是完善農(nóng)村基層組織的財(cái)務(wù)管理制度，加大監(jiān)督力度，通過制度的變革和完善，最終做到還權(quán)于民，進(jìn)而培育出良性運(yùn)轉(zhuǎn)的農(nóng)村基層自治組織制度，這將對(duì)我國基層民主的發(fā)展，基層群眾組織的培養(yǎng)起到重要的推動(dòng)作用,同時(shí)也能從源頭上理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村村委會(huì)之間的關(guān)系，將那些原本不屬于政治性的事務(wù)盡可能交給農(nóng)民自己處理，出現(xiàn)問題要在法律的范圍內(nèi)予以解決，盡量避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)卷入到非政治性紛爭?？梢哉f，將“村財(cái)鄉(xiāng)管”還原為“村財(cái)村管”既有利于村民自治這一基本國策的貫徹和落實(shí)，同時(shí)對(duì)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的威望和行政能力都是有利的。

Subject:The Legal Paradox and Reform Path of the Village Money Township Tube

Author&unit:ZHOU Heng
(School of Law, Inner Mongolia University, Hohhot Inner Mongolia 010070, China)

The implementation of the village money township tube embodies inevitable choice of the state power to the countryside, and also makes advantage of state power in different power game, with the aid of the country’s strong push and the tacit approval of the farmers, “the village money township tube” be able to fully implement. But the village money township tube in essence erode the grass-roots democracy system，and also do harm to cultivate grass-roots farmers’ legal awareness, at the same time, due to without relevant legal support，the village money township tube and villagers’ self-governance’ jurisprudence is on the contrary. The management reform of village financial, should begin with the following steps: clear the powers of the township government and villagers’ committee, comply with village financial management system, strengthen village financial disclosure and supervision.

the Village money township tube; villagers’ self-governance; grass-roots democracy; village financial disclosure; law consciousness

D911

：A

：1009-8003(2017)05-0142-10

[責(zé)任編輯：吳巖]

2017-07-06

本文系國家社科基金青年項(xiàng)目《選舉文化與村民自治立法的互動(dòng)研究》(12CFX020)的階段性成果。

周珩(1981-)，女，黑龍江綏化人，法學(xué)博士，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后流動(dòng)站研究人員，研究方向：憲法學(xué)。