褚松燕

(國家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100089)

公共管理研究

慈善法的公共價值倡導(dǎo)及其實現(xiàn)路徑

褚松燕

(國家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100089)

2016年第十二屆全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國慈善法》作為社會領(lǐng)域的一部基本法律，打破了將慈善限于道德范疇的傳統(tǒng)認(rèn)知藩籬，銜接了中國傳統(tǒng)與當(dāng)代對慈善的價值理解，成為立足公共利益推動社會資源良性分配和塑造當(dāng)代法治精神的歷史性標(biāo)志。本文認(rèn)為，《慈善法》的十年立法歷程反映了全球化時代中國人對公共利益分層化、分域化實現(xiàn)的逐步承認(rèn)，以及對全能主義政府的反思。其意義不只在于為慈善活動提供了基本行為指引，更在于提供了將傳統(tǒng)與現(xiàn)代連接起來的公共價值實現(xiàn)路徑。基于此，《慈善法》為公共價值的實現(xiàn)提供了更為多樣化的組織載體選擇，并以行為判斷而非動機(jī)判斷作為促進(jìn)慈善活動常態(tài)化的制度安排邏輯，從長遠(yuǎn)看有利于鋪設(shè)慈善的社會化路徑。但是，由于制度供給不足與利益需求及其實現(xiàn)途徑多元化要求旺盛之間的矛盾，《慈善法》公共價值的實現(xiàn)還需要克服時間距差和實踐距差，并考量制度剛性與實操彈性之間的公共價值沖突治理動態(tài)區(qū)間。

慈善法 公共利益 公共價值 制度 資源配置

《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱“慈善法”)由十二屆全國人大四次會議于2016年3月16日通過，自2016年9月1日起施行。在其立法過程中，學(xué)界、非營利組織業(yè)界和立法部門、政府部門頻繁互動，最終在全國人大大會而非全國人大常委會通過，使該法在一定意義上成為開門立法的時代樣本，①張維煒：《慈善法草案誕生記》，《中國人大》2015年第22期；向治霖：《楊團(tuán)講述開門立法的〈慈善法〉》，《方圓》2016年第6期。也使其成為和民法、刑法等基本法律同等重要的法律。這打破了將慈善限于道德范疇的傳統(tǒng)認(rèn)知藩籬，成為從公共利益視角推動社會資源良性分配和塑造當(dāng)代法治精神的歷史性標(biāo)志。

一、 慈善法的價值倡導(dǎo)：傳統(tǒng)與當(dāng)代的結(jié)合

我國自古以來就有對惻隱之心的強(qiáng)調(diào)和仁者愛人的傳統(tǒng)，敬老愛幼、扶貧幫困、樂善好施一直被視為美德，但與差序社會結(jié)構(gòu)和家國政治相適應(yīng)，慈善也往往指的是上對下、尊對卑的關(guān)愛。及至新中國成立后，憲法規(guī)定了人人平等的公民的權(quán)利義務(wù)，法律法規(guī)給出了基本的社會規(guī)范，但傳承數(shù)千年的差序結(jié)構(gòu)慣性和根深蒂固的傳統(tǒng)認(rèn)知并未能隨之生成與共和體制相適應(yīng)的人人平等的慈善觀。經(jīng)由十余年醞釀、討論而于2014年加快立法進(jìn)程的慈善法則從公共價值視角確認(rèn)了共和國社會結(jié)構(gòu)和與之相關(guān)聯(lián)的公共利益的共識性轉(zhuǎn)變。

(一) 公共利益認(rèn)知的共識性轉(zhuǎn)變

“在社會生活中，具有各種不同的共同利益”，②王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京：北京大學(xué)出版社，1995年，第62頁。某一社會全體成員的共同利益作為社會利益就等同于該社會的公共利益。長期以來，在我國廣為接受的“公共利益”是由國家代表和實現(xiàn)的涉及全體社會成員的利益，如果個人、家族或者某個非官方組織開展?jié)е惖男袆樱碗y免有“市恩”的嫌疑。因此，在人們的傳統(tǒng)認(rèn)知中，公共利益具有至上性和代表的唯一性，換言之，只有國家的外化形式——政府是公共利益的表達(dá)、提取、實踐、實現(xiàn)和維護(hù)的唯一或壟斷主體，具有公共利益代表者的正當(dāng)性，其他組織僅具有表達(dá)和代表某個群體或某個領(lǐng)域共同利益的正當(dāng)性。當(dāng)這些共同利益遭遇公共利益的時候，需要無條件服從于公共利益。這種對公共利益的傳統(tǒng)理解在西方世界也長期存在，從16世紀(jì)開始出現(xiàn)在許多西方政治家、思想家的著作中的“公共福利”(common weal)概念*郭方：《英國近代國家的形成》，北京：商務(wù)印書館，2007年，第10頁，轉(zhuǎn)引自張康之、張乾友：《考察公共利益發(fā)生的歷史》，《江海學(xué)刊》2009年第2期。到代議制政府正當(dāng)性的確立，使公共利益在西方通過代議制民主與政府聯(lián)系起來，政府也由此成為公共利益的唯一代表者。

但是“二戰(zhàn)”以后特別是20世紀(jì)70年代末以后，隨著新公共管理運動的興起，西方發(fā)達(dá)國家對于“公共利益”的傳統(tǒng)理解開始讓位于新的理解，即政府不是公共利益的唯一代表者和維護(hù)者，不同領(lǐng)域不同事務(wù)中涉及不特定多數(shù)人利益的組織都是公共利益的代表者和維護(hù)者。此后的新公共服務(wù)理論和治理理論等也都強(qiáng)調(diào)社會主體相較于政府組織對不特定多數(shù)人公共利益予以代表和維護(hù)的正當(dāng)性。2003年，特別是2009年以來近鄰日本提出“新公共性”以期在政府之外形成“互助和有活力的日本社會”*田毅鵬：《東亞“新公共性”的構(gòu)建及其限制》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2005年第6期；俞祖成：《戰(zhàn)后日本公共性的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究》，《太平洋學(xué)報》2011年第12期。的系列舉措，都是這種對公共利益理解重大轉(zhuǎn)向的標(biāo)志。因此，正如陳慶云教授等指出的，當(dāng)今社會公共利益具有社會分享性已經(jīng)成為一個客觀現(xiàn)實，“不僅存在不同層次和不同領(lǐng)域的公共利益，而且還存在著完全自愿性分享，以及包含著自愿性分享和強(qiáng)制性分享并存等多種形式的公共利益”。*陳慶云、鄞益奮、曾軍榮：《論公共管理中的公共利益》，《中國行政管理》2005年第7期。也正因為如此，公共利益往往要求其代表者、行使者和維護(hù)者具有非營利性。除了政府之外，以不特定多數(shù)人特定領(lǐng)域共同利益為追求的各種非營利組織也逐漸被視為分層化和分域化公共利益的載體。

公共利益具有社會分享性這一客觀現(xiàn)實在我國也是隨著改革和開放程度的逐漸加深而被人們認(rèn)識到的。例如，在20世紀(jì)80年代，社會團(tuán)體一詞囊括了如今人們所熟悉的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位(社會服務(wù)機(jī)構(gòu))和基金會，而今天，人們已經(jīng)很容易辨析出社會團(tuán)體首先是以成員為基礎(chǔ)的互益性組織，而民辦非企業(yè)單位(社會服務(wù)機(jī)構(gòu))和基金會則是以不特定多數(shù)人為服務(wù)對象的非營利組織。正如《關(guān)于〈中華人民共和國慈善法(草案)〉的說明》所指出的，“只要有利于社會公共利益的活動都屬于慈善”。慈善法的通過意味著國家從法律層面告別了對公共利益的傳統(tǒng)認(rèn)知，對公共利益分層化和分域化予以承認(rèn)，體現(xiàn)了與時代相符和與經(jīng)歷變遷的社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的新共識的達(dá)成。從這個意義上說，慈善法通過確認(rèn)慈善公益領(lǐng)域公共利益社會分享性，將我國傳統(tǒng)的扶危濟(jì)困美德與當(dāng)代社會主義核心價值觀連接起來，是立法上的一小步，卻是中國歷史長河中凝聚公共利益社會共識的一大步。

(二) 政府、市場和社會之間新型關(guān)系呈現(xiàn)：推動公共資源良性配置

人們對公共利益的共識性轉(zhuǎn)變是與一個時代的社會結(jié)構(gòu)緊密聯(lián)系在一起的。經(jīng)由三十多年的改革開放，中國已經(jīng)告別全能主義國家*鄒讜著：《二十世紀(jì)中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，香港：牛津大學(xué)出版社，1994年，第69～71頁。和與之相適應(yīng)的總體性社會。*孫立平、李強(qiáng)、沈原：《社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：中近期的趨勢與問題》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第5期。目前，政府不斷宣示有限政府、責(zé)任政府，與已經(jīng)成型的社會主義市場經(jīng)濟(jì)和正在嶄露頭角的社會領(lǐng)域中的各種非營利組織構(gòu)成了人們私密生活之外的政府、市場和社會三大公共生活空間。今天，“社會組織”這個人們耳熟能詳?shù)母拍钆c政府組織、市場組織相對應(yīng)，成為便于人們認(rèn)識世界從而更好地處理公共事務(wù)的領(lǐng)域劃分方式。不同的領(lǐng)域遵循著不同的邏輯，在領(lǐng)域界分的基礎(chǔ)上，各種解決問題導(dǎo)向的合作、協(xié)作開始出現(xiàn)，因此，兩條路徑上的改革在當(dāng)下的中國同時進(jìn)行。一條路徑是理清不同領(lǐng)域之間的職能和邏輯邊界，正在推進(jìn)中的簡政放權(quán)和權(quán)責(zé)清單旨在理清政府的職能邊界，正在進(jìn)行中的行業(yè)協(xié)會商會改革和群團(tuán)組織改革旨在理清政府與市場、政府與社會之間的邊界；另一條路徑則是在理清政府、市場和社會邊界基礎(chǔ)之上展開三個領(lǐng)域的合作，正在實施中的政府購買服務(wù)、PPP示范項目等都是在探索政府、市場和社會力量之間的多樣化協(xié)作模式。這兩條路徑的探索一方面承認(rèn)了現(xiàn)實中政府、市場、社會和個人私密領(lǐng)域之間存在著重疊區(qū)域，例如行業(yè)協(xié)會商會就處于社會和市場領(lǐng)域之中，人民團(tuán)體群團(tuán)組織處于政治和社會領(lǐng)域重疊之中，宏觀調(diào)控和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)則處于政府、市場和社會重疊之中；另一方面在檢視這些重疊領(lǐng)域的基礎(chǔ)之上來確認(rèn)公共利益共識區(qū)域并予以放大，引導(dǎo)公共資源的良性配置。檢視的關(guān)鍵是重疊區(qū)域所涉利益的邊界以及在界分利益之上所形成的共同利益，進(jìn)而判斷這種共同利益是否屬于分層化、分域化的公共利益。其中，共同利益邊界相對清晰，主要是以成員資格為基礎(chǔ)的；而公共利益邊界則是開放的，即面向不特定多數(shù)人。

慈善法第五條規(guī)定：“國家鼓勵和支持自然人、法人和其他組織踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，依法開展慈善活動。”慈善法通過檢視分層化、分域化公共利益，在符合慈善法所確認(rèn)的慈善活動領(lǐng)域，引領(lǐng)資金、行動和意愿流向，這既與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中促人向善的嵌入性生存相呼應(yīng)，也與以互助來凝聚共識的共同體需求相契合，更能夠藉此使社會資源和社會力量按照自己的意愿在慈善法所確認(rèn)的不同領(lǐng)域中進(jìn)行整合，以相關(guān)法律責(zé)任條款約束馬太效應(yīng)，提升整個社會的福利水平。從這個意義上說，通過檢視和確認(rèn)公共利益，慈善法不僅對公共價值進(jìn)行倡導(dǎo)性宣示，而且引導(dǎo)公共資源的良性配置，促使政府、市場和社會之間共生共治新型關(guān)系的形成。

(三) 重構(gòu)公共生活：公民共同體的塑造

法律是通過對人的行為指引和約束而整合社會共識和社會秩序的。對扶危濟(jì)困等傳統(tǒng)美德予以制度化確認(rèn)的同時，慈善法在借鑒國外慈善公益立法的基礎(chǔ)上拓展了慈善的內(nèi)涵，將科教文衛(wèi)體、環(huán)保和其他公益活動均納入慈善法范疇，這不僅體現(xiàn)出對具有傳承性和拓展性的公共價值的倡導(dǎo)和引領(lǐng)，而且通過慈善活動對橫向社會關(guān)系的發(fā)展予以鼓勵，這是對縱向社會關(guān)系也即權(quán)力關(guān)系過于發(fā)達(dá)的一種中和或矯正，也是對已經(jīng)迥異于差序社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代公共生活進(jìn)行重構(gòu)的重大舉措，有利于塑造負(fù)責(zé)任的公民共同體。

當(dāng)前的中國處于復(fù)雜風(fēng)險疊加時期，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的加速擴(kuò)張、人口的快速頻繁流動已經(jīng)使中國進(jìn)入陌生人社會，社會信任鏈條因社會交往網(wǎng)絡(luò)的碎片化而斷裂。強(qiáng)調(diào)人對社會關(guān)系的嵌入性的傳統(tǒng)熟人社會空間已經(jīng)不能約束陌生人社會的行為，在政府、市場和社會三分的公共空間格局下，如何形成社會互助形態(tài)、克服社會資本的異化、重構(gòu)社會信任關(guān)系，就成為全體社會成員面臨的共同挑戰(zhàn)。換言之，在個人權(quán)利日益彰顯的情況下構(gòu)建陌生人之間的相互責(zé)任，僅靠政府的倡導(dǎo)和宣傳是不夠的，還需要更多的制度化舉措。慈善法鼓勵“以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式”自愿開展的相關(guān)公益活動，并為慈善組織的成立、運行提供了明確的法律指引，有助于人們在公權(quán)力之外通過同情心、同理心的共鳴而結(jié)成多樣化的互助形式，通過社會資源在社會領(lǐng)域的再分配來逐漸涵養(yǎng)社會資本。而對慈善法施行過程中監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)和法律責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定也使慈善活動不至于泛化，使慈善資源不至于被濫用。從宏觀上說，慈善法對慈善組織和慈善行為的規(guī)范構(gòu)成了國家治理體系的組成部分，通過慈善這個最易產(chǎn)生共鳴的領(lǐng)域激活社會中沉淀的資源，撬動人與人之間相互責(zé)任的構(gòu)建，形成公民參與網(wǎng)絡(luò)，重構(gòu)公共生活，進(jìn)而再造社會信任鏈條。假以時日，公民性就逐漸塑造起來，形成與社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的公共生活和公共精神，進(jìn)而黏合成公民共同體。

二、 慈善法公共價值的實現(xiàn)路徑

既然承認(rèn)了公共利益的分層化和分域化，那么，公共利益在不同層次和不同領(lǐng)域所體現(xiàn)的多樣化、復(fù)合化的公共價值就需要有載體、渠道來予以體現(xiàn)，慈善法從載體形態(tài)、組織行為、促進(jìn)保障和監(jiān)管等方面對慈善活動進(jìn)行了制度化設(shè)計，為公共價值的實現(xiàn)初步提供了路徑。

(一) 公共價值實現(xiàn)的載體更趨廣泛

在不同的情境下與分層化、分域化的公共利益聯(lián)系在一起，公共價值本身就是一個相互銜接、相互沖突、相互融合的價值的集合，需要多種多樣的組織載體通過多種多樣的渠道來進(jìn)行表達(dá)和實現(xiàn)。在傳統(tǒng)的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位承擔(dān)公共價值實現(xiàn)載體的同時，改革開放以來，承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)也已經(jīng)成為一些公共價值實現(xiàn)的載體。但經(jīng)由三十多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而在社會領(lǐng)域沉淀下來的資金、時間、專業(yè)技能和多樣化的利益需求之間的供求匹配度，更需要在傳統(tǒng)公共部門和企業(yè)之外由使命更為明確和運行更為貼近社會大眾的組織載體來對相關(guān)社會資源進(jìn)行整合，公共部門之外的非營利性組織就成為這樣的組織載體。盡管非營利組織在既有的雙重管理格局下在數(shù)量上也呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長態(tài)勢，到2016年6月底，全國在民政部門登記的非營利組織已經(jīng)超過67萬個，*數(shù)據(jù)來源：民政部社會服務(wù)統(tǒng)計季報(2016年第2季度)，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2016002/20160208041035.html。但其中以成員資格為基礎(chǔ)的社會團(tuán)體有32.9萬個，僅占49.1%。盡管也有大量的社會團(tuán)體從事公益性活動，但其首先是以成員的共同利益為追求的互益性組織，公益性是其互益性活動的外溢。*關(guān)于這一點，筆者曾在《關(guān)于互益性社團(tuán)的“公益效應(yīng)”分析》(載《天津社會科學(xué)》2003年第5期)一文中進(jìn)行過分析?；饡兔褶k非企業(yè)單位(社會服務(wù)機(jī)構(gòu))盡管面向不特定多數(shù)人提供服務(wù)，但在以往的實踐中，也和社會團(tuán)體一樣需要經(jīng)由公益資格認(rèn)證，才能獲得其分域化公共利益實現(xiàn)者地位的確認(rèn)。慈善法規(guī)定“慈善組織可以采取基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式”，這首先意味著在法定慈善活動領(lǐng)域為分域化公共利益的實現(xiàn)提供了多種組織載體的選擇，除基金會、社會團(tuán)體和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之外，為未來可能出現(xiàn)的諸如社會企業(yè)等組織形式預(yù)留了接口。其次，慈善法規(guī)定，“設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門申請登記”，意味著從事慈善活動的組織擺脫了以往的雙重管理體制，有了一個合法配置選擇。慈善組織可以以利益為紐帶，直接到民政部門登記慈善組織形態(tài)，將由利益紐帶連接起來的組織使命轉(zhuǎn)化為參與行動；既有的非營利組織則仍然需要遵循申請認(rèn)定程序，形成了制度銜接。

在一定意義上，慈善法完善了公共價值實現(xiàn)載體的組織學(xué)光譜，以利益的公共性強(qiáng)弱為兩端：光譜的一端是公共性最強(qiáng)的，在邏輯上被視為最廣泛的公共利益代表者——政府——通過以強(qiáng)制力為后盾的公共權(quán)力來實現(xiàn)公共利益，緊隨其后的是大量的分域化、分層化公共利益的代表者——包括慈善組織在內(nèi)的公益組織——以服務(wù)和橫向社會網(wǎng)絡(luò)連接來實現(xiàn)公共利益，再后是以成員需求為導(dǎo)向的非營利的互益/共益組織，再后是承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)；光譜的另一端是公共性最弱的，由個體利益代表者——個人——通過平等交換來實現(xiàn)其各自的利益。大量處于光譜兩端之間的非營利組織和有社會責(zé)任感的企業(yè)一起，為公共價值的呈現(xiàn)提供了組織載體選擇，同時也將為一個健康活潑的社會公共空間的成長提供平臺。為此，我們有理由期待未來幾十年社會領(lǐng)域和公共空間的蓬勃發(fā)展。

(二) 以行為判斷為基礎(chǔ)有利于慈善常態(tài)化

在我國既有的慈善活動中，作為主要內(nèi)容的扶危濟(jì)困往往與誠心正意的道德追求相聯(lián)系，因此，人們的慈善行為往往受到動機(jī)審視，對慈善行為的衡量和規(guī)范也往往與人們的動機(jī)追問聯(lián)系在一起，于是就形成了現(xiàn)實中大量的行政攤派性捐贈、強(qiáng)制要求企業(yè)和名人捐贈等現(xiàn)象，從而使慈善離普通人越來越遠(yuǎn)，慈善往往被認(rèn)為是“慈善家”的事。而相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，在我國既有的社會捐贈中，企業(yè)捐贈占比一直居高不下。以2014年為例，企業(yè)捐贈金額占社會捐贈總額1042.26億元的近7成，而個人捐贈占比約為11.1%，且已連續(xù)3年下降。*中民慈善捐助信息中心：《2014年度中國慈善捐助報告》，中民慈善信息中心官網(wǎng)http://www.zmcs.org.cn/pic/7800.jhtml，最后檢索日期：2016年9月1日。這在一定意義上形成了慈善行為的高門檻，不利于打破我國社會結(jié)構(gòu)漸趨僵化的趨勢，更不利于“人人皆慈善”、“人人皆可慈善”的社會和諧和社會向善精神的培育。而在經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的美國，經(jīng)由20世紀(jì)初以來的制度調(diào)試和細(xì)致可行的制度引導(dǎo)與流程設(shè)計，普通公眾的捐贈行為已經(jīng)滲透到日常生活中，個人捐贈在社會捐贈中一直超過70%的份額，2014年，個人捐贈占社會捐贈總額3583.8億美元的72%，而企業(yè)捐贈僅占社會捐贈總額的5%。*Giving USA Foundation and and The Giving Institute, Giving USA 2015: The Annual Report on Philanthropy for the Year 2014 (Highlights),2015:1.對于美國企業(yè)捐贈比例低的原因，筆者曾經(jīng)于2010年1月詢問過編寫Giving USA 2015的印第安納大學(xué)慈善研究中心(現(xiàn)莉莉慈善學(xué)院)的研究人員，他們認(rèn)為原因有二：一是企業(yè)可以以其他方式從事慈善，如將相關(guān)活動所需費用攤?cè)肫髽I(yè)成本；二是企業(yè)從業(yè)人員更傾向于以個人名義而非企業(yè)名義捐贈從而享受個人的稅收優(yōu)惠。

慈善法明確其所規(guī)范的是慈善活動以及慈善活動“應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿、誠信、非營利的原則”，恰恰宣示了以行為為判斷依據(jù)而舍棄對慈善動機(jī)的審視和與之相關(guān)聯(lián)的社會道德審判，也宣示了該法所肩負(fù)的一個重要的使命，就是通過把慈善活動擴(kuò)大到更為廣泛的公共領(lǐng)域來潛移默化地改變?nèi)藗儗Υ壬频膭訖C(jī)審視慣性，轉(zhuǎn)而鼓勵社會上形成“非以善小而不為”的日?；壬菩袨?。換言之，扶危濟(jì)困只是慈善活動很小的一個組成部分，在當(dāng)前實現(xiàn)我國全面建成小康社會階段性目標(biāo)的過程中會在一段時間內(nèi)成為不少慈善活動的主要內(nèi)容，但從長遠(yuǎn)看，通過慈善組織這些開展慈善活動的重要抓手來推動社會領(lǐng)域資源扶危濟(jì)困的日常化，無疑是改變向大企業(yè)勸捐的慈善“吃大戶”格局的第一步，也可以籍此逐漸引導(dǎo)形成“人人皆慈善”、“人人皆可慈善”的格局，使社會公眾以平和的心態(tài)來對待慈善組織的募捐和志愿活動，進(jìn)而形成日常慈善活動習(xí)慣。

(三) 以對慈善組織的行為約束鋪設(shè)慈善社會化路徑

盡管慈善法規(guī)定“捐贈人可以通過慈善組織捐贈，也可以直接向受益人捐贈”，但組織化的行為對社會的影響更大，慈善法對于慈善組織的行為約束顯然是一個重點。慈善法對慈善組織的設(shè)立、內(nèi)部管理、慈善募捐、慈善信托、慈善財產(chǎn)管理、慈善服務(wù)、信息公開等行為規(guī)范以及相關(guān)法律責(zé)任等作了較為全面的框架性規(guī)定，鋪設(shè)了慈善組織從產(chǎn)生到運行的行為規(guī)范道路，有利于推動慈善組織在健康成長的同時踐行其慈善宗旨，因而也在既有的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位組織和接受捐助資源之外，承認(rèn)和鼓勵慈善社會資源不通過公共部門而自行在社會領(lǐng)域整合使用的社會化路徑。盡管以往包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會也都可以接受社會捐助資源，但如果未經(jīng)公益地位認(rèn)定，往往缺乏社會公信力，而慈善法專門提出的慈善組織則經(jīng)由法定程序賦予慈善標(biāo)識，只要法無禁止，就可以大膽探索更為多樣化的資源整合路徑，為社會資源在慈善領(lǐng)域的流轉(zhuǎn)和社會公眾的慈善活動提供更多的選項。慈善法的宣傳也將使社會公眾加深對慈善組織的認(rèn)知，而慈善組織為了自身的生存和組織宗旨的實現(xiàn)，也會以其活動更多地在社會領(lǐng)域打通和形成以橫向社會紐帶為連接的組織網(wǎng)絡(luò)。這將使慈善組織的行為具有更大的正向外部性，由此形成橫向社會關(guān)系的強(qiáng)化，激活慈善社會化的社會結(jié)構(gòu)密碼，運用社會網(wǎng)絡(luò)傳遞信息、信任和慈善常識，反過來強(qiáng)化慈善組織在社會公眾心中的社會主體地位認(rèn)知，由此在慈善領(lǐng)域形成活潑的社會空間，進(jìn)而攪動整個社會領(lǐng)域橫向利益連接的一池春水，使社會資本逐漸增強(qiáng)。

三、 慈善法公共價值倡導(dǎo)及其實現(xiàn)的制約要素

盡管慈善法的通過和實施是一個重大的標(biāo)志性事件，盡管民政部門也抓緊時間在慈善法實施之前出臺了《慈善組織認(rèn)定辦法》、《慈善組織公開募捐管理辦法》、《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》、《關(guān)于慈善組織登記等有關(guān)問題的通知》等一系列配套措施，但是，制度供給不足與利益需求及其實現(xiàn)途徑多元化要求旺盛之間的矛盾仍然是未來一段時間內(nèi)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的主要矛盾，這在慈善領(lǐng)域中也顯露無疑。這個主要矛盾構(gòu)成了慈善法公共價值倡導(dǎo)及其實現(xiàn)諸多制約要素的基礎(chǔ)。同時，需要指出的是，慈善法僅僅是從制度設(shè)計上撬動多重公共價值實現(xiàn)和社會資源在社會領(lǐng)域流動的起始性一步，但并非是社會資源自然隨之流動和社會資本自然隨之累積的集大成性的制度規(guī)范。換言之，公共價值的倡導(dǎo)和實現(xiàn)在制度集合中尚沒有窮盡性選項，在這個意義上，慈善法只是一個新的開始，還面臨著一些需要制度制定者、實務(wù)界、學(xué)術(shù)界和社會公眾共同去克服的制約因素。

(一) 公共價值的倡導(dǎo)與實現(xiàn)之間的雙重距差需要克服

慈善法所要倡導(dǎo)的是與分層化、分域化公共利益相契合的多元公共價值并存輝映，以形成社會資源自發(fā)配置，但這個目標(biāo)與社會自愿自發(fā)配置在現(xiàn)實中的落地生根、發(fā)展壯大之間存在著雙重距差——時間距差和實踐距差。

時間距差與一定時間段內(nèi)制度的配套性相關(guān)。慈善法從2016年3月16日通過到2016年9月1日起施行，制度配套時間僅有170天。在這段時間，一方面，政府的表態(tài)、媒體的慈善法相關(guān)宣傳和學(xué)界的各種解讀相互配合，大大提高了慈善法的社會認(rèn)知度；另一方面，民政部等有關(guān)部門加緊出臺了幾個重要的配套文件以及對慈善法第30條的解讀等，應(yīng)該說，基本上初步形成了使慈善法得以實施的操作性制度環(huán)境。但是，由于所涉及的社會領(lǐng)域非常廣泛，慈善法要想在實施中取得使相互之間并不完全一致的公共價值得到倡導(dǎo)和實現(xiàn)的效果，還需要有民政部門之外的相關(guān)部門的更多、更為流暢的配套性制度銜接。例如稅收優(yōu)惠實操性落實的問題。慈善活動中的慈善組織和捐贈者都依法享有稅收優(yōu)惠，《慈善法》第79條規(guī)定“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”，但直到目前還沒有相關(guān)稅收法律方面的修訂，更沒有專門調(diào)整慈善組織稅收優(yōu)惠問題的具體法律條文出臺，慈善組織在實操中還需要根據(jù)《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》(財稅[2014]13號)的要求申請免稅資格認(rèn)定。換言之，成為慈善組織并不直接等同于獲得免稅資格。這就使得慈善組織和其他非營利組織一樣仍然需要走免稅資格認(rèn)定流程，這不僅會使人產(chǎn)生慈善組織和其他非營利組織沒有什么差別的體認(rèn)，而且無疑會給慈善組織享受稅收優(yōu)惠增加時間成本和機(jī)會成本。如果慈善活動所需要的配套性制度在一定時間內(nèi)滿足不了慈善組織和慈善活動所涉主體的需求，不僅會使慈善法的權(quán)威性打折扣，而且會導(dǎo)致社會公眾對慈善組織和政府部門的雙重不信任，對慈善活動起到負(fù)激勵的作用。

實踐距差指的是制度文本目標(biāo)與其實現(xiàn)之間的距差。原則性的制度文本目標(biāo)需要環(huán)環(huán)相扣的更為細(xì)節(jié)化、精細(xì)化的程序和流程來支撐，才能在現(xiàn)實中得到不被扭曲的執(zhí)行或者不至被自由裁量權(quán)消解。不可否認(rèn)的是，任何一項制度，其文本目標(biāo)和現(xiàn)實實施之間都不可避免會有距離，但這個距離是否能夠縮小以及縮小多少，更多地依賴于制度文本目標(biāo)指引下具體程序和流程的細(xì)化和優(yōu)化。我國既有制度框架的原則性以及制度執(zhí)行過程中自由裁量權(quán)幅度不定的特點已經(jīng)造就了既有制度對多元化利益疏導(dǎo)和引導(dǎo)的有限性，如果慈善法不能對相關(guān)的執(zhí)行程序和流程進(jìn)行優(yōu)化，那么，慈善法立法目的的實現(xiàn)就會存在困難。仍以稅收優(yōu)惠為例，正如有學(xué)者抨擊的，既有慈善稅收優(yōu)惠立法存在著窄(口徑)、低(強(qiáng)度)、舊(標(biāo)準(zhǔn))、繁(流程)、苛(要求)等嚴(yán)重弊端，亟須得到修正。*李響：《論我國慈善激勵機(jī)制的立法缺失及其完善》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2016年第3期。對于捐贈者來說，慈善法規(guī)定“企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除”。這使企業(yè)捐贈具有更大的動力。而自然人捐贈依法享受稅收優(yōu)惠盡管在個人所得稅法、公益事業(yè)捐贈法和慈善法中都得到申明，但還一直存在著兩大類問題亟需便民化流程來落實：一是個人捐贈所得收入部分的限額扣除、全額扣除基數(shù)和周期問題。由于我國個人所得稅采取的是“支付所得的單位或者個人為扣繳義務(wù)人”，這使得捐贈人的稅收優(yōu)惠可能不能以其捐贈當(dāng)月個人所得為基數(shù)來享受稅收優(yōu)惠，且個人所得稅扣繳義務(wù)人在為所得人辦理稅收優(yōu)惠還一直缺乏明確的可遵循的流程，由此導(dǎo)致個人享受捐贈稅收優(yōu)惠周期拉長。二是個人有價證券、房產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、虛擬貨幣等形式的捐贈在享受稅收優(yōu)惠的時候所遵循的流程尚不明確。這兩方面程序和流程的不明確在一定意義上降低了個體捐贈者的捐贈意愿，使慈善法難以發(fā)揮對普通捐贈人的正向制度激勵。

(二) 在制度剛性與實操彈性之間需要考量公共價值沖突治理動態(tài)區(qū)間

如果說雙重距差的克服重點是在制度安排層面的話，那么，慈善活動中的公共價值沖突治理則更多體現(xiàn)在制度執(zhí)行層面。慈善法和其他法律一樣，在底線方面體現(xiàn)制度剛性的同時，考慮到現(xiàn)實中千變?nèi)f化、千差萬別的具體情況，也給監(jiān)管部門以自由裁量權(quán)去處理和協(xié)調(diào)慈善活動中不同主體之間的矛盾，同時也使同業(yè)監(jiān)督在政府監(jiān)管之外發(fā)揮作用，這實際上是在制度剛性和實操彈性之間保持一定張力和適度平衡，使法律的原則性和靈活性之間有良好的銜接。在現(xiàn)實中，不同的慈善組織宗旨不同，切入公共利益服務(wù)的視角不同，即便是宗旨與公共利益服務(wù)視角相同或相近，也會在運營中存在著因公共價值排序不同而存在的差異。這些差異一方面為慈善組織之間的合作提供了可能，另一方面也為慈善組織之間的競爭和沖突提供了空間。如果把慈善領(lǐng)域看作一個市場，那么，適度的競爭有益于促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。需要注意的是，慈善領(lǐng)域中的競爭表面上看是對社會慈善資源的競爭，而深層次是對基于公共價值排序的社會認(rèn)同的競爭。例如，同樣是以幫扶女性打工者為宗旨的慈善組織，但因?qū)π詣e平等這一公共價值理解的不同，可能會采取側(cè)重于兩性差異的幫扶和側(cè)重于機(jī)會平等的幫扶等不同措施，他們會在爭取社會資源的時候引起相同價值認(rèn)同者的關(guān)注與支持，形成資源和社會認(rèn)同的競爭。競爭是正常的，但需要預(yù)防和警惕的是不當(dāng)競爭，而這就需要政府、同業(yè)組織和社會公眾在對諸如平等、自由、公平、正義等公共價值的理解和排序有沖突的時候，抱著寬容之心，對與之相關(guān)的社會資源流動能夠采取共同參與、共同處理、相互溝通、共同受益的姿態(tài)來對待，使深層次的公共價值沖突約束在某種均可接受的范圍內(nèi)。這將不僅是制度彈性之所在，也將是社會心理成熟之所在。

綜上，慈善法掀開了中國慈善事業(yè)發(fā)展的新篇章，但還只是新篇章的開始。未來的每一步，考驗的不僅僅是政府、社會公眾對制度的理解與執(zhí)行，而且是政府和社會公眾在公共價值及其排序存在矛盾甚至沖突的情況下如何寬容、寬和地為彼此保留活動空間。換言之，慈善事業(yè)新篇章的書寫需要政府、慈善組織和社會公眾的共同努力，在制度層面用實操性的程序、流程和細(xì)節(jié)形成促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展緊密相扣的每個環(huán)節(jié)，也更需要政府、慈善組織和社會公眾從公共利益視角去更為寬容地看待秉持不同公共價值的慈善活動主體間的和諧相處。

[責(zé)任編輯 劉 慧]

Understanding the Charity Law: The Shaping of Public Value and Its Path

CHU Song-yan

(DepartmentofPoliticsEducation,ChineseAcademyofGovernance,Beijing100089,China)

As a basic law in society sphere, The Charity Law passed by the 4thConference of the National People’s Congress in 2016 has become a symbol of mobilizing benign allocation of social resources and shaping the rule-of-law spirit by delimiting the Chinese traditional cognition of classifying charity into the category of virtue. The ten-year legislation reflects the changing meaning of public interest and the reflection of totalitarianism. Therefore the significance of the Charity Law is not only a basic guideline for charitable activities, but also an advocacy of public value connecting tradition and the contemporary age. Based on this, the Charity Law offers diversified organizational choices for the realization of diversified public value, and is beneficial to the routine normalized charitable activity in social sphere by the logic of judging charity on behaviors instead of motives, which is consequently good for the rooting of charitable activities in the public in the long term. However, since the institutional delivery cannot meet the demands of charity development yet, the time gap and practice gap need to be overcome and some kind of dynamic interval of conflicts of public value needs to be considered deliberately in the implementation the Charity Law in order to realize the public values that the Law advocates.

charity law; public interest; public values; institution; resource allocation

褚松燕，國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授。