李旭東*

輔助性原則視野中的全球治理新領(lǐng)域及其分域治理方式

李旭東*

進(jìn)入全球化時(shí)代，隨著國際國內(nèi)政治社會(huì)形勢(shì)的巨大變化，傳統(tǒng)的以主權(quán)國家為主的治理觀念在面對(duì)當(dāng)代治理問題時(shí)出現(xiàn)諸多缺陷。這已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。輔助性原則能夠有效揭示之前被忽視的三個(gè)新治理領(lǐng)域，它們分別是：國家之下的次國家領(lǐng)域、國家之上的超國家領(lǐng)域與國家之外的非國家領(lǐng)域等。這些新領(lǐng)域的治理，根據(jù)輔助性原則的基本原理，分別突出體現(xiàn)著不同的具體治理原則：次國家領(lǐng)域重視基層優(yōu)先原則，超國家領(lǐng)域倡導(dǎo)全球治理原則，非國家領(lǐng)域則強(qiáng)調(diào)分域治理原則。我國應(yīng)當(dāng)重視傳統(tǒng)國家治理領(lǐng)域之外的上述三大治理領(lǐng)域，彌補(bǔ)治理體系方面的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)適應(yīng)時(shí)代需要的新治理體系與治理網(wǎng)絡(luò)的逐步完善。

輔助性原則 次國家 超國家 非國家 新治理領(lǐng)域 基層優(yōu)先原則 分域治理原則

中國在21世紀(jì)初加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，迅速受到經(jīng)濟(jì)全球化影響并對(duì)全球化進(jìn)程發(fā)揮了自己的重要影響，這也在相當(dāng)程度上推動(dòng)了國內(nèi)政治法律問題的變化，對(duì)國家治理環(huán)境造成了巨大變化。中共十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要推進(jìn)“國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化”，它作為對(duì)當(dāng)代治理問題進(jìn)行論述的黨內(nèi)重要文獻(xiàn)，對(duì)中國社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)型與提升具有較長期的影響力。

從當(dāng)代中國治理現(xiàn)狀的需要出發(fā)，輔助性原則（Principle of Subsidiarity）針對(duì)當(dāng)代治理現(xiàn)象提出了許多富有啟示性的觀念，頗有重要的借鑒意義。正如有學(xué)者所認(rèn)為的，“輔助性原則被認(rèn)為‘能夠滿足新的需要，是今日世界各個(gè)制度都特別加以應(yīng)用的原則’”[1]Joseph A. Komonchak, Subsidiarity in the Church: the State of the Question, 48 Jurist 1988, pp.298-314.。在采取輔助性原則的視角之后，以主權(quán)國家為核心的傳統(tǒng)治理觀念在當(dāng)代環(huán)境下日益暴露出其明顯缺陷，若干新治理領(lǐng)域得到涌現(xiàn)，這給未來治理體系的完善與新治理問題的解決提出了新的要求和任務(wù)。

本文即從輔助性原則視角來考察這些新治理領(lǐng)域及其所貫徹的治理原則，進(jìn)行一個(gè)初步討論。這應(yīng)當(dāng)是在理論與實(shí)踐上完善與豐富當(dāng)代中國國家治理體系與治理能力的重要內(nèi)容。

一、問題的提出：主權(quán)國家治理模式的缺陷

“主權(quán)”與“主權(quán)國家”是19—20世紀(jì)世界范圍內(nèi)治理發(fā)展的主題，這一時(shí)期高揚(yáng)的時(shí)代主題是民族國家獲得獨(dú)立與重組國際社會(huì)。有研究認(rèn)為，從1789—1960年都屬于這一潮流的盛行時(shí)期。[2]David Kennedy,The Mystery of Global Governance,34 Ohio N.U.L.Rev.2008,pp.827-858.《聯(lián)合國憲章》也確認(rèn)，國家不分大小、強(qiáng)弱、貧富，都是國際社會(huì)的平等成員，都享有平等的權(quán)利。由于從“半殖民地半封建社會(huì)”狀態(tài)下贏得國家獨(dú)立，獨(dú)立的國家主權(quán)對(duì)于中國來說既是一個(gè)長期奮斗的偉大成就，也因關(guān)系到任人欺侮的近現(xiàn)代歷史而涉及民族尊嚴(yán)，中國對(duì)國際秩序一直堅(jiān)持傳統(tǒng)的主權(quán)國家立場(chǎng)，同時(shí)對(duì)國際社會(huì)的有關(guān)批評(píng)往往表現(xiàn)得比較敏感。總體來說，當(dāng)代中國始終保持著對(duì)于民族自豪感與民族自尊心的高度關(guān)注，民族國家建構(gòu)的歷史任務(wù)已經(jīng)基本上完成。在全面深化改革的進(jìn)程中，未來的國家建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是，進(jìn)一步提升和加強(qiáng)國家治理能力，豐富和完善國家治理體系。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須超越過去的一切傳統(tǒng)觀念與做法，在理論與實(shí)踐上有新的發(fā)展。輔助性原則的理論與實(shí)踐就此體現(xiàn)出其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

輔助性原則是對(duì)于國家權(quán)威不斷強(qiáng)化的一種反對(duì)態(tài)度。[3]該原則的全面介紹，參見李旭東：《輔助性原則及其對(duì)中國央地關(guān)系法治化的意義》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第5期。它對(duì)傳統(tǒng)國家治理模式的過度剛性化導(dǎo)致社會(huì)與個(gè)體被弱化的負(fù)面效果提出了批評(píng)：“現(xiàn)代國家權(quán)威不斷增長的中心化趨勢(shì)，攫取了其他共同體的合法性角色、削弱了個(gè)人自由與自我責(zé)任。輔助性原則就是應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)象而提出和形成的。”[4]See note [1],pp.298-342.隨著全球化進(jìn)程的加劇與國際政治法律秩序的重組，傳統(tǒng)的以國家主權(quán)為主體的治理理論難以適應(yīng)目前的局勢(shì)，許多新情況需要以新理論來予以解釋。

首先，全球問題的出現(xiàn)，使得國家主權(quán)出現(xiàn)了退化與弱化的趨勢(shì)。主權(quán)國家及其治理在面對(duì)全球問題時(shí)有諸多能力不及之處。區(qū)域一體化與全球化進(jìn)程加快，國家主權(quán)的魅力開始退化，它已經(jīng)難以獨(dú)立承擔(dān)當(dāng)代區(qū)域化與全球化時(shí)代的新治理任務(wù)，經(jīng)常表現(xiàn)出種種無力感。主權(quán)話語過于自信的絕對(duì)性表述也得到了重新審視：“治理的新含義一般指在國家、區(qū)域與全球?qū)用?，在政府與非政府的行動(dòng)者之間，政治權(quán)威開始出現(xiàn)解體。各類主體推崇治理而反對(duì)統(tǒng)治，因?yàn)樗馕吨鴩覂?nèi)部權(quán)威的中央化?！盵5]Elke Krahmann,National,Regional,and Global Governance: One Phenomenon or Many? 9 Global Governance 2003,pp.323-331.治理領(lǐng)域的絕對(duì)國家權(quán)威開始去魅，不斷受到質(zhì)疑。

其次，當(dāng)代世界新的政治主體與政治力量不斷出現(xiàn)，使得傳統(tǒng)的以主權(quán)國家為基本主體的國際秩序需要重新建構(gòu)。國家不再壟斷當(dāng)代的治理任務(wù)與治理權(quán)力，新治理實(shí)體與治理框架要求國家讓渡權(quán)力或交出部分主權(quán)。新的治理實(shí)踐與理論都需要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)并給予這些新治理實(shí)體以合理地位，以重塑新的治理體系與治理理論。[6]Barry Carin,Richard Higgott,Jan Aart Scholte,Gordon Smith,and Diane Stone,Global Governance:Looking Ahead,2006-2010m，12 Global Governance 2006,p1.當(dāng)代中國的國家與社會(huì)的關(guān)系在許多方面也在不斷重塑之中，社會(huì)學(xué)與社會(huì)實(shí)證研究得到了迅速的發(fā)展，同樣表現(xiàn)出類似的情形。[7]例如，熊培云：《重新發(fā)現(xiàn)社會(huì)》，新星出版社2010年版?？梢灶A(yù)見，隨著中國社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，未來的這些趨勢(shì)將更加明顯。

最后，在對(duì)傳統(tǒng)國家治理批評(píng)的基礎(chǔ)上，新的治理理念開始出現(xiàn)。比如，有學(xué)者概括了新型治理的三個(gè)特點(diǎn)：“‘第一，治理過程不再排他地由國家實(shí)施，而是包括了所有的社會(huì)、政治、行政主體的各類活動(dòng)：指導(dǎo)、推動(dòng)、控制與管理社會(huì)等等?！诙?，在此過程中，國家與非國家行動(dòng)者的關(guān)系為‘多中心與非等級(jí)’和‘互相依賴’。第三，治理的關(guān)鍵功能是社會(huì)與政治風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制而不是再分配?！盵8]See note [5] ,pp.323-328.上述三個(gè)特點(diǎn)都具有強(qiáng)烈的去國家化意味：它反對(duì)國家對(duì)治理的壟斷，要求承認(rèn)其他治理主體的地位；它反對(duì)國家治理的至上地位，要求改變國家與其他“他者”的等級(jí)化關(guān)系；它反對(duì)國家對(duì)治理資源的壟斷，要求國家釋放手中的過多資源給其他治理主體；等等。有的研究干脆將國家治理與輔助性原則的治理置于對(duì)立的兩極，一端代表極端的中心化，另一端代表極端的去中心化：“我建議將統(tǒng)治與治理理解為一個(gè)包含了七個(gè)維度（地理、功能、資源、利益、規(guī)范、決策與執(zhí)行）的理想化連續(xù)體上的兩極，兩極分別是中央化與碎片化的權(quán)威?！盵9]See note [5] ,pp.323-332.

當(dāng)代中國有強(qiáng)烈的國家主義、集體主義觀念傳統(tǒng)，中國的現(xiàn)實(shí)情況需要具體分析，但當(dāng)代的理論與實(shí)踐恰恰需要打破以國家絕對(duì)主權(quán)為中心的舊傳統(tǒng)，以新的治理理論面對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)，即以輔助性原則來指導(dǎo)當(dāng)下治理實(shí)踐，推進(jìn)各個(gè)治理體系的重構(gòu)。事實(shí)上，輔助性原則本來源于天主教會(huì)的社會(huì)教義，由于它更適宜于表達(dá)當(dāng)代的治理問題，因而受到了多方重視。[10]參見李旭東：《輔助性原則的天主教思想淵源》（未刊稿）。較突出的是，歐盟的崛起及其影響的不斷擴(kuò)散，增強(qiáng)了輔助性原則在制度上與理論上的影響，其影響也開始擴(kuò)及全球，并不斷被新的實(shí)踐所推進(jìn)。

中國是一個(gè)傳統(tǒng)的內(nèi)向型國家，長期以來特別珍視國家主權(quán)的獨(dú)立，習(xí)慣于在一國范圍內(nèi)觀察與思考治理問題。隨著中國開始成長為全球性大國，它已經(jīng)對(duì)全球發(fā)展發(fā)揮著巨大影響，開始在其他國家心目中成為一個(gè)具有“霸權(quán)”影響的國家。十八大之后，中國相對(duì)改變了“韜光養(yǎng)晦”的傳統(tǒng)政策，中國人民也開始更多地了解和體認(rèn)到多元的文化與制度，傳統(tǒng)的主權(quán)國家中心的治理理論與治理制度對(duì)現(xiàn)實(shí)的理解與反應(yīng)都表現(xiàn)出其相應(yīng)缺陷。這些變化需要學(xué)術(shù)界以新理論來說明相關(guān)的政策變化，更加開放地積極吸取新的理論資源與制度模式，以提升本國治理能力與對(duì)全球治理的貢獻(xiàn)。作為成長中的世界性大國，中國作出符合其國際地位的積極貢獻(xiàn)也離不開理論更新與制度創(chuàng)新。本文就對(duì)輔助性原則視角下超越傳統(tǒng)國家治理范疇的若干新治理領(lǐng)域進(jìn)行初步討論。

二、輔助性原則視角下的三大新治理領(lǐng)域

在當(dāng)代諸多治理理論中，輔助性原則表現(xiàn)出了相當(dāng)突出的優(yōu)勢(shì)。它在理論與實(shí)踐方面的長足進(jìn)展值得認(rèn)真觀察，它所提供的具體經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也值得系統(tǒng)總結(jié)。從其面對(duì)新治理挑戰(zhàn)時(shí)的優(yōu)良表現(xiàn)來看，輔助性原則提供了一個(gè)全新的視野，揭示了若干新治理領(lǐng)域。這使得傳統(tǒng)的局限于國家主權(quán)范圍內(nèi)的治理觀念得到了更新，為治理實(shí)踐提供了新場(chǎng)域、新空間，這是輔助性原則的特殊貢獻(xiàn)。

輔助性原則視角在傳統(tǒng)的國家治理領(lǐng)域外，提倡與強(qiáng)調(diào)了新的治理領(lǐng)域。如學(xué)者所說，它們包括：“‘向下’放權(quán)給次國家實(shí)體，‘上交’給區(qū)域與全球?qū)用妫砸啤o私人與自愿行動(dòng)者，權(quán)力可能在國家層面、區(qū)域?qū)用?、全球與跨國層面運(yùn)行。”[11]See note [5] ,pp.323-333.原文作者無意對(duì)此進(jìn)行更多討論，但這一思路揭示的若干新治理領(lǐng)域，從中國的角度頗值得對(duì)這些新領(lǐng)域進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)討論。大體來說，“次國家”的治理領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)了單一制省以下各級(jí)地方與聯(lián)邦制州以下各級(jí)地方的治理功能；“超國家”的治理領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)了國家間、國際間、全球性的治理領(lǐng)域；“非國家”的治理領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)了正式的政府統(tǒng)治權(quán)力之外的社會(huì)與個(gè)人治理領(lǐng)域。

（一）國家之下：次國家維度的治理領(lǐng)域

強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)的治理傳統(tǒng)，重視國家政權(quán)自身的治理，尤其是中央政府或者聯(lián)邦政府自身的權(quán)力，其目的重點(diǎn)是為了維護(hù)國家主權(quán)的獨(dú)立、國家的整合以及統(tǒng)治的效率。這一趨勢(shì)自有其歷史需要，不過它在一定程度上犧牲了其他方面，即次國家與地方治理維度。從中國人的習(xí)慣觀念來看，可能會(huì)覺得聯(lián)邦制已經(jīng)是一種過度偏向地方分權(quán)的制度，但在輔助性原則看來，它在實(shí)踐中仍過度中央化。比如有學(xué)者指出：“輔助性原則可以視作聯(lián)邦主義的另一種形式，或者權(quán)力去中心化的首要規(guī)則?！盵12]See note [12] ,pp.509-522.為避免重復(fù)，本文在邏輯上把與國家并列的那些治理事務(wù)放在“國家之外”的領(lǐng)域這部分討論，在此專門討論正式體制內(nèi)部之次國家維度的治理內(nèi)容。

次國家（Sub-state）或地方的治理，是傳統(tǒng)國家治理比較忽視的領(lǐng)域。學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“……輔助性不只意味著大型社會(huì)組織的‘輔助’作用，它們還具有促進(jìn)小型社群與個(gè)人自我負(fù)責(zé)的積極責(zé)任?！盵13]See note [1] ,pp.298-339.在當(dāng)代中國，這一領(lǐng)域長期未能得到正視，而是以一種粗糙的、修辭化的方式糊弄過去了，比如通常熟悉的“地方壞人論”就是一例。[14]筆者曾將這些觀點(diǎn)稱為“地方壞人論”，它指責(zé)“基層干部是壞人”，認(rèn)為：中央的“經(jīng)”是好的，是被地方的“和尚”念歪了；或錯(cuò)誤地視“群眾素質(zhì)低”是治理不良的原因。上述污名化解釋只是在回避真正的問題。參見李旭東：《“地方壞人論”評(píng)析》，載葛洪義主編：《地方法制評(píng)論》（第1卷），法律出版社2014年版，第39-48頁。這固然是由于治理理論發(fā)展不足，不過更可能是國家主權(quán)與國家治理還處在它積極的發(fā)展進(jìn)程之中，仍具有其合理性。當(dāng)國家治理已經(jīng)比較成熟與特別強(qiáng)大之后，就必須要重視次國家維度的治理問題了。對(duì)中國來說，它包括區(qū)域治理與地方治理[15]區(qū)域治理在歐洲法學(xué)術(shù)語中主要屬于超民族國家維度的治理方式，它不同于一國內(nèi)部的地方治理。但在中國，區(qū)域治理似乎主要是一種超越行政區(qū)劃的治理概念。更多內(nèi)容參見公丕祥主編：《區(qū)域法治發(fā)展研究》（第1卷），法律出版社2016年版。未來中國可能同樣需要賦予地方以更多的治理權(quán)力，促進(jìn)超國家的區(qū)域治理。比如新疆地區(qū)與中亞諸國，西南地區(qū)與東盟以及湄公河流域各國，東北地區(qū)與俄羅斯、日本、韓國等跨國的區(qū)域治理關(guān)系，西藏地區(qū)與印度、巴基斯坦等國的區(qū)域治理關(guān)系等。，在法學(xué)理論方面就表現(xiàn)為“區(qū)域法治發(fā)展”與“地方法治”的研究主題[16]本領(lǐng)域的論著較豐富，不能盡舉，近期的若干作品（按出版時(shí)間為序）如，張千帆：《權(quán)利平等與地方差異：中央與地方關(guān)系法治化的另一種視角》，中國民主法制出版社2011年版；葛洪義等：《我國地方法制建設(shè)理論與實(shí)踐研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版；張千帆：《國家主權(quán)與地方自治：中央與地方關(guān)系的法治化》，中國民主法制出版社2012年版；公丕祥主編：《變革時(shí)代的區(qū)域法治發(fā)展》，法律出版社2014年版；葛洪義主編：《地方法制評(píng)論》（第1卷），法律出版社2014年版；夏錦文主編：《區(qū)域法治發(fā)展的文化機(jī)理》，法律出版社2015年版；李旭東：《地方法制原理引論》，中國民主法制出版社2016年版等。近年來，本領(lǐng)域較活躍的機(jī)構(gòu)有浙江大學(xué)中國地方法治與地方治理研究中心、南京師范大學(xué)江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心、華南理工大學(xué)廣東地方法制研究中心，部分省市社會(huì)科學(xué)院合作組織的“中國地方法治學(xué)術(shù)研討會(huì)”已連續(xù)召開四屆。。近幾年來，我國法學(xué)理論界在上述方面的研究成果比較豐富，也表明學(xué)術(shù)界對(duì)這一維度的治理問題有了更多的探討。大體而言，次國家治理領(lǐng)域從宏觀到微觀可以包括區(qū)域治理、地方治理與基層民主等幾個(gè)場(chǎng)域。

首先，跨行政范圍的區(qū)域治理。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中將國土分為東部沿海、西部?jī)?nèi)陸和中部地區(qū)，這是經(jīng)濟(jì)意義上的區(qū)域概念。在近些年的發(fā)展規(guī)劃中，如珠三角、泛珠三角（9+2）、長三角、環(huán)渤海等區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃也強(qiáng)化了區(qū)域觀念。不過，區(qū)域治理的觀念更多地從政治與行政的視角出發(fā)，而不限于經(jīng)濟(jì)事務(wù)。由于中國政治體制改革過于艱難，地方官員已怯于進(jìn)行相關(guān)探索，因此有必要鼓勵(lì)相關(guān)的實(shí)踐。

其次，地方治理領(lǐng)域。地方與區(qū)域的區(qū)別在于，“地方”相對(duì)于中央，更多地以國家行政區(qū)劃為確定相應(yīng)主體范圍的基礎(chǔ)。我國實(shí)際上存在省、市（地）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)體系，各級(jí)地方都承擔(dān)有一定的治理任務(wù)。從德國的實(shí)踐來看，從歐盟到基層，存在六個(gè)層級(jí)。[17]Rudolf Dolzer, Subsidiarity: Toward a New Balance Among the European Community and the Member States, 42 St. Louis U.L.J. 1998,pp.529-537.“民主社會(huì)能夠承受多少分層與多復(fù)雜的政府？成本是不是問題？”[18]See note [17] , pp.529-537.在傳統(tǒng)的國家治理觀之下，地方主要是中央的傳聲筒，起執(zhí)行作用，很難有自己的意愿，地方人大制度也未能發(fā)揮預(yù)期作用，其作用可能在目前體制下也并不明確。這給未來的治理實(shí)踐帶來更多的期待。

最后，基層民主。治理在觀念上不同于統(tǒng)治，治理的真正基礎(chǔ)在于它能夠自身產(chǎn)生其合法性，從基層民主中得到自身行動(dòng)的正當(dāng)性。我國應(yīng)當(dāng)借鑒輔助性原則的相關(guān)觀念，加強(qiáng)基層民主，為治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，以應(yīng)對(duì)未來的可能挑戰(zhàn)。

上述三個(gè)領(lǐng)域從治理角度都有相當(dāng)多的內(nèi)容可以推進(jìn)，以提升和改進(jìn)我國整體的治理水平。

（二）國家之上：超國家維度的治理領(lǐng)域

超國家（Supra-state）維度的治理領(lǐng)域，對(duì)當(dāng)代中國來說比較陌生。中國長期是一個(gè)內(nèi)向型國家，缺乏對(duì)外部世界的參與與干預(yù)能力，也長期缺乏開放的條件和機(jī)會(huì)，廣大人民和政府官員都不習(xí)慣全球性場(chǎng)景中的生活，“涉外活動(dòng)”長期僅限于少部分人。超國家治理則明顯地對(duì)傳統(tǒng)的國家治理提出了挑戰(zhàn)：“（采取輔助性原則的）國際治理的許多領(lǐng)域具有如下特點(diǎn)——‘沒有政府的治理’（governance without government），通過柔性工具與多元交往之運(yùn)作，松動(dòng)了國內(nèi)、跨國與國際等多層面的剛性統(tǒng)治?！盵19]Markus Jachtenfuchs, Nico Krisch, Subsidiarity in Global Governance, 79 Law &Contemp. Probs. 2016, pp.1-19.近些年來，中國經(jīng)濟(jì)的全球化對(duì)社會(huì)治理帶來的挑戰(zhàn)是巨大的。

從目前現(xiàn)實(shí)來看，超國家維度的治理領(lǐng)域包括區(qū)域化與全球化治理等不同問題。一方面，區(qū)域一體化的治理模式發(fā)展迅速。歐盟、拉美、亞太、環(huán)太平洋、非洲等都出現(xiàn)了層次不同、范圍各異的區(qū)域性組織或區(qū)域性實(shí)體，“區(qū)域主義已經(jīng)變成當(dāng)代多層與多元治理的一個(gè)一體化內(nèi)容之一。各個(gè)國家自身與聯(lián)合國的集體論壇都不能替代區(qū)域治理”[20]Ramesh Thaker and Luk Van Langenhove,Enhancing Global Governance through Regional Integration,12 Global Governance 2006,pp.233-235.。歐盟的發(fā)展已經(jīng)開始向主權(quán)國家模式接近，很難僅僅視其為一個(gè)區(qū)域性組織。另一方面，全球治理得到了更多的發(fā)展。聯(lián)合國、WTO、國際貨幣基金組織（IMF）等傳統(tǒng)組織和機(jī)構(gòu)，日益發(fā)揮著更為重要的功能；新的治理機(jī)構(gòu)與主體也在不斷涌現(xiàn)，其地位可能會(huì)隨著問題的發(fā)展而進(jìn)一步提升。這都導(dǎo)致傳統(tǒng)的國際治理領(lǐng)域與普通人的利益息息相關(guān)，在每個(gè)人生活中的地位開始變得相當(dāng)重要。這就導(dǎo)致了一個(gè)超國家維度的治理領(lǐng)域日益凸顯和重要起來。

大體而言，超國家的治理領(lǐng)域的主要內(nèi)容包括：超國家的區(qū)域性治理、全球性公共治理、全球治理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)與改革。

首先，超國家的區(qū)域治理。這一方面以歐盟的表現(xiàn)最為突出，它已經(jīng)獲得了歐盟成員國讓渡的部分治理主權(quán)，它的身份定位究竟是區(qū)域性組織還是一個(gè)接近于主權(quán)國家的政治實(shí)體，已令人感到疑惑。歐洲開始形成其內(nèi)部的跨國性區(qū)域認(rèn)同，“區(qū)域認(rèn)同在歐洲已經(jīng)長期存在”，“區(qū)域認(rèn)同可能跨越國家邊界”。[21]See note [17] ,pp.529-536.德國則努力推進(jìn)“三重認(rèn)同”：“德國總理科爾則追求未來公民的三重取向：家鄉(xiāng)—祖國—?dú)W洲。”[22]See note [17] ,pp.529-536.對(duì)中國來說，上海合作組織、金磚國家組織、亞洲開放銀行以及“一帶一路”國家戰(zhàn)略，都體現(xiàn)出巨大的區(qū)域性治理意圖。不過，應(yīng)當(dāng)指出，目前在推進(jìn)所在區(qū)域一體化進(jìn)程中，中國仍是比較落后的大國。中國與日、韓、俄、印幾個(gè)鄰國間的政治互信、經(jīng)濟(jì)互利、文化互親方面的工作明顯存在滯后，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)相關(guān)工作。

其次，全球性公共治理。包括國家在內(nèi)的各公共機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)共同努力推進(jìn)全球公共治理，以應(yīng)對(duì)全球問題的巨大挑戰(zhàn)，例如：環(huán)境污染、全球經(jīng)濟(jì)安全、全球恐怖主義、全球變暖、核安全問題、全球發(fā)展中的貧困問題、全球性自然災(zāi)害、全球移民問題、全球貿(mào)易平衡問題等。上述問題在不同國家與區(qū)域的表現(xiàn)可能程度不一，但都超出了單一主權(quán)國家所能應(yīng)對(duì)的范圍，必須以全球治理框架來加以解決。中國自身應(yīng)當(dāng)積極參與且應(yīng)當(dāng)積極主導(dǎo)相應(yīng)的治理活動(dòng)，才能真正具有大國的影響力。

最后，全球治理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)與改革。由于全球問題日益突出化與復(fù)雜化，需要更多的資源與更可行的制度來實(shí)現(xiàn)有效治理。傳統(tǒng)的以聯(lián)合國為代表的治理機(jī)構(gòu)多年來表現(xiàn)平平，急需改革。而如何建立相應(yīng)的有效的全球治理機(jī)制，如何改革目前存在的全球治理機(jī)構(gòu)，需要全球各有關(guān)方面在輔助性原則指導(dǎo)下共同努力。如有關(guān)研究認(rèn)為：“多數(shù)當(dāng)代全球治理支持者的目標(biāo)，不是建立一個(gè)世界政府，而是多層化的咨詢與決策模式。多層治理網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)將形成一個(gè)沒有中央化全球機(jī)構(gòu)的獨(dú)特的全球性法治。”[23]See note [20] ,pp.233-234.也就是說，各方比較傾向的治理模式顯然是能夠給自己更多自由的非中心化治理機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)。對(duì)中國來說，在全球治理體系重塑的過程中，以什么樣的理論來指導(dǎo)自己的觀念與實(shí)踐，又以何種話語來表達(dá)自己的主張，輔助性原則的相關(guān)理論非常值得借鑒。

（三）國家之外：非國家維度的治理領(lǐng)域

在傳統(tǒng)的國家治理觀中，治理似乎就是國家和公權(quán)力機(jī)關(guān)的壟斷性事業(yè)。在當(dāng)代中國，清除那些非國家勢(shì)力對(duì)國家治理的干擾與影響，是長期以來的重要任務(wù)，如對(duì)“地方保護(hù)主義”的聲討與批評(píng)。國家治理與中央立場(chǎng)成為長期以來的制度安排，也是具有不言而喻之正當(dāng)性的話語方式。在輔助性原則看來，這顯然是存在問題的。要改善中國的治理，就必須認(rèn)識(shí)到，國家治理并非治理的全部領(lǐng)域，在它之外還存在著更為廣闊的治理事業(yè)，國家既無意愿、也無能力在這些領(lǐng)域進(jìn)行治理，它們恰恰是國家治理的盲區(qū)。

傳統(tǒng)的非國家（Non-state）[24]“非國家”的英語表述雖含義清楚，但在漢語中易引起誤解，在此似乎應(yīng)當(dāng)專門予以說明。它是指與國家治理同時(shí)存在、具有并列關(guān)系的其他治理領(lǐng)域，而非“否定”和“反對(duì)”國家治理領(lǐng)域本身的存在。治理領(lǐng)域，在西方社會(huì)曾經(jīng)是以政教分離或國家與教會(huì)二元論的關(guān)系框架來處理的。這一模式長期以來較好地解決了政府治理的邊界問題。進(jìn)入當(dāng)代，非國家領(lǐng)域得到了較大發(fā)展，它尤其不再局限于一國之內(nèi)，開始形成一種區(qū)域性與全球性的市民社會(huì)，各種治理新主體的崛起與成長的速度也超乎以往，“有關(guān)利益方參與的開放性”被認(rèn)為是當(dāng)代全球治理的新特點(diǎn)之一。[25]Grainne De Borca, Robert O. Keohane, and Charles Sabel, New Modes of Pluralist Global Governance, 45 N.Y.U. J. Int'l L. & Pol. 2013,pp.723-739.非國家的治理領(lǐng)域增長迅速，形成了一個(gè)不容忽視的新空間。有的還能夠以自己的活動(dòng)影響到全球性的政治議程，比如全球變暖與碳排放問題等就是如此。大體而言，國家之外的非國家治理領(lǐng)域大約包括了私人自治領(lǐng)域、市民社會(huì)領(lǐng)域、新興國際市民社會(huì)領(lǐng)域等三大領(lǐng)域。

首先，私人自治領(lǐng)域。傳統(tǒng)的國家治理更多地關(guān)注國家權(quán)力的有效行使，尤其是在中國，為了保障國家權(quán)力的有效性，在相當(dāng)程度上忽視了個(gè)人權(quán)利與自由。個(gè)人是任何社會(huì)的真實(shí)主體，個(gè)人權(quán)利與自由應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾捅Ｗo(hù)。這也是輔助性原則理論的一個(gè)基本觀點(diǎn)，如學(xué)者所表述的：“個(gè)人作為社會(huì)的起源與目的之優(yōu)先性：市民優(yōu)先于社會(huì)，而非社會(huì)優(yōu)先于市民?！盵26]See note [1] , pp.298-301.未來中國政府需要承擔(dān)起更多的保障個(gè)人權(quán)利與自由的責(zé)任，以不斷地提升自己的合法性。如果說過去忽視個(gè)人權(quán)利并無太多的危險(xiǎn)，那么在今日的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展條件下，國家的統(tǒng)治已面臨著新的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)在新的治理理論下調(diào)整其行為方式。

其次，市民社會(huì)領(lǐng)域。國家與社會(huì)的界限是傳統(tǒng)西方社會(huì)承認(rèn)的一個(gè)基本命題，這也是由其具體歷史所決定的。當(dāng)代中國則存在國家吞沒市民社會(huì)、社會(huì)長期發(fā)育不良、不能從國家的威脅下獨(dú)立的問題，因而導(dǎo)致國家力量過度強(qiáng)大，包辦與代替了社會(huì)的責(zé)任。市民社會(huì)的發(fā)展，是國家治理的重要基礎(chǔ)，也是社會(huì)創(chuàng)新的基本源泉，未來應(yīng)當(dāng)有更多的推動(dòng)。如教宗庇護(hù)十一世在《第四十年》Quadragesimo anno通諭中說：“那些掌握權(quán)力的人應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，越是真誠地依賴輔助性原則，維持各種社群中的那種階梯性的等級(jí)性秩序，社會(huì)權(quán)威與社會(huì)效能也就越高，而共同體的生活也就越是幸福與繁榮?！盵27]See note [1] , pp.298-299.從另一角度來說，要認(rèn)識(shí)到國家集中權(quán)力之后事實(shí)上也負(fù)擔(dān)了過多責(zé)任，這必然會(huì)給國家統(tǒng)治的合法性帶來更多風(fēng)險(xiǎn)。

最后，新興國際市民社會(huì)領(lǐng)域。這方面的治理事務(wù)包括跨國公司的全球責(zé)任、全球市民社會(huì)的發(fā)展、建立具有共識(shí)的普世價(jià)值、全球性宗教問題等等。全球市民社會(huì)在當(dāng)代對(duì)于治理理論與實(shí)踐的影響開始顯現(xiàn)[28]Vivek Kumar Mishra,The Role of Global Civil Society in Global Governance,3 Beijing Law Review,2012,pp.206-212。，歐盟在此方面的進(jìn)展更為強(qiáng)勁，對(duì)其治理體系的討論中有兩個(gè)方面與此關(guān)系密切：“今日歐盟的治理體系表現(xiàn)為六個(gè)主要特點(diǎn)：一是，政策制定與執(zhí)行包括了國家與國際層面廣泛領(lǐng)域的公、私行動(dòng)者，例如區(qū)域當(dāng)局、雇員、勞動(dòng)者聯(lián)盟與跨國公司。……四是，由于歐盟內(nèi)部各種行動(dòng)者的關(guān)系以互相獨(dú)立為基礎(chǔ)，他們之間是典型的非等級(jí)化關(guān)系?！盵29]See note [5] ,pp.323、328-329.以前全球范圍內(nèi)默默無聞的行動(dòng)者們現(xiàn)在可能日益傾向于發(fā)揮其積極的影響力，對(duì)治理體系與治理結(jié)構(gòu)的此類影響仍在持續(xù)的增長之中。對(duì)于中國來說，由于其疆域廣大、文化的同一化程度較高，人民生活與全球市民社會(huì)相對(duì)隔離，可能對(duì)于上述問題不太敏感。隨著中國開放程度的不斷加深以及進(jìn)一步的全球化，上述問題對(duì)中國都會(huì)變得日益現(xiàn)實(shí)與直接，因此，不能過分忽略。如學(xué)者所言：“權(quán)力變化了，新的游戲者出現(xiàn)了，那么章程也要變，如果文本不改變就以實(shí)踐來改變?！盵30]See note [2] ,pp.827-850.新的主體到來之后，國家應(yīng)當(dāng)重視之并與之進(jìn)行合作，從而增強(qiáng)自己的治理能力。

在傳統(tǒng)的國家治理領(lǐng)域之外，由于輔助性原則提供了看待治理的新視角，三個(gè)新的治理領(lǐng)域——次國家、超國家、非國家（即不屬于國家）領(lǐng)域就凸顯了出來。上述各領(lǐng)域都有其豐富的治理任務(wù)，都不是傳統(tǒng)的國家治理方式所能應(yīng)對(duì)的。這一認(rèn)識(shí)對(duì)于當(dāng)代中國來說可能尤其重要。

三、輔助性原則在新治理領(lǐng)域的具體表現(xiàn)

輔助性原則是一個(gè)總的治理原則，它在具體落實(shí)時(shí)則需要根據(jù)具體情況與特定情境具體化。上述三大新治理領(lǐng)域分別具有不同的治理任務(wù)，因而它們?cè)谪瀼剌o助性原則時(shí)體現(xiàn)的具體治理原理也有所不同，分別從不同方面展示了輔助性原則的豐富內(nèi)涵與多種功能。以下具體展開討論。

（一）次國家領(lǐng)域的輔助性原理：基層優(yōu)先原則

次國家領(lǐng)域治理的核心原理是自下而上（Bottom Up）的基層優(yōu)先原則。它的內(nèi)涵是：“輔助性假定，首要責(zé)任與決策權(quán)力應(yīng)當(dāng)盡可能安放在政治當(dāng)局等級(jí)體系（hierarchy）的最低層次?！盵31]Nicholas Emiliou，Taking Subsidiarity Seriously? The View From Britain,1 Eur.Pub.L.1995,pp.563-567.該原則的要義是相信并承認(rèn)個(gè)人、基層的主體地位與自我責(zé)任能力。弗瑞·羅伯特·西里科（Fr.Robert Sirico）的觀點(diǎn)頗具有代表性，他認(rèn)為：“輔助性要求，‘訴求應(yīng)優(yōu)先由社會(huì)中最小的單位開始，這些單位包括：共同體式社群、家庭與個(gè)人。這些組織（groups）對(duì)照看他們自己的及與其相關(guān)者的需要負(fù)有首要責(zé)任’。如果這些組織在此方面不能成功，‘更高層級(jí)的社會(huì)組織，首先從最接近它的那一治理層級(jí)起，才被允許臨時(shí)性地為那些功能負(fù)責(zé)’?！盵32]Michael J.Nader,Towards Reconciliation and Consensus:Catholic Social Thought and Entitlements,11 Notre Dame J.L.Ethics & Pub.Pol'y 1997,pp.419-424.

這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是，它始終相信個(gè)人是社會(huì)的基本主體單位，是社會(huì)發(fā)展的目的，任何發(fā)展都不能削弱個(gè)人的主體地位。與個(gè)人聯(lián)系最緊密的往往是基層性的社會(huì)單位。雖然個(gè)人并不總是有能力完成其相關(guān)事務(wù)，有時(shí)也需要外部幫助，不過，幫助必須有限度，其目的必須是為了個(gè)人獲得并維持其自主性與自我責(zé)任能力，而不是削弱與摧毀它們。這一標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在梵蒂岡教宗庇護(hù)十一世的論述中：“……一切社會(huì)活動(dòng)，從其功能與本性上說，都應(yīng)當(dāng)是對(duì)社會(huì)體的成員提供幫助（help），但絕不是毀滅與攫取（destroy of absorb）他們?！盵33]Joseph A. Komonchak, Subsidiarity in the Church: the State of the Question, 48 Jurist 1988, pp.298-299.同理，基層、下級(jí)這類次國家機(jī)構(gòu)與主體，同樣應(yīng)當(dāng)被承認(rèn)與被尊重。正是它們，構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)治理的各個(gè)層次與具體內(nèi)容，尊重它們，事實(shí)上也就是尊重生活在地方與基層的人民。反之，“組織越是中心化，它對(duì)環(huán)境變化的靈活性與適應(yīng)性越差”[34]Franz-Xaver Kaufmann, The Principle of Subsidiarity Viewed by the Sociology of Organizations, 48 Jurist, 1988, pp.275-289.。這也是傳統(tǒng)的中央化國家治理需要改造的原因。

自下而上的基層優(yōu)先原則對(duì)于次國家領(lǐng)域治理事務(wù)的積極功能大體有如下幾個(gè)方面。一是恢復(fù)社會(huì)活力。學(xué)者認(rèn)為，地方主義恢復(fù)了社會(huì)的活力，帶來了許多新的價(jià)值，比如地方的自決與問責(zé)性、政治自由、靈活性、地方認(rèn)同、多樣性、尊重成員（國）的內(nèi)部事務(wù)等優(yōu)點(diǎn)。[35]See note [7] , pp.298-299.當(dāng)社會(huì)有活力時(shí)，好多事務(wù)并不需要國家力量介入，就已經(jīng)自動(dòng)地良好運(yùn)行了。二是重建地方民主。建設(shè)的方式因地制宜，或予以支持，或予以寬容，“通過全球組織構(gòu)筑地方能力的任何嘗試必須平衡好‘手把手’式與‘放手’式兩個(gè)模式”[36]Ramona Angelescu and Lyn Squire, Local Research, Global Governance: A Challenge for Institutional Design,12 Global Governance 2006, p.21.。任何國家在地方民主運(yùn)行良好時(shí)就自然地具有了堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)，這毫無疑問是國家統(tǒng)治的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是對(duì)公民社會(huì)重新賦權(quán)。人民及其交往、聯(lián)系與結(jié)社是社會(huì)治理的真正源泉?！肮餐w乃是人類活動(dòng)的自然增長，正如那些組成共同體的個(gè)人一樣，共同體本質(zhì)上擁有自治的原始權(quán)利?！盵37]Robert A. Destro, Review Essay: Global Perspectives on Subsidiarity: On the Relationship of Faith to Citizenship, Culture, and the Structure of the Public Sphere,39 Austl. J. Leg. Phil. 2014, pp.142-145.真正的活力從來都在活生生的個(gè)人身上，而個(gè)人的活力之發(fā)揮又離不開其各種結(jié)社與組織聯(lián)合活動(dòng)。雖然當(dāng)代的交通通信方式已經(jīng)大大提升了跨區(qū)域、跨國性活動(dòng)的可能，但那些每天在個(gè)人之間、小型組織中間發(fā)生的面對(duì)面、心連心的活動(dòng)與交往，仍是社會(huì)發(fā)展變化的重要源動(dòng)力。基層優(yōu)先原則，對(duì)此給予了高度的肯定，它是輔助性原則核心價(jià)值的重要體現(xiàn)。

（二）超國家領(lǐng)域的輔助性原理：區(qū)域與全球治理原則

超國家領(lǐng)域治理的核心原理是跨國問題跨國治理原則。這一問題一度在國際上是比較熱鬧的話題，相關(guān)的文獻(xiàn)積累比較多。[38]Steven Bernstein, When Is Non-state Global Goverance Really Goverance? Utah L. Rev. 2010, pp.91-114.具體地，屬于跨國區(qū)域的問題需要有區(qū)域規(guī)模的治理，屬于全球性質(zhì)的問題需要有全球規(guī)模的治理，因而，它具體表現(xiàn)為對(duì)于區(qū)域與全球治理原則的訴求。輔助性原則認(rèn)為：“它（輔助性原則）確保誰處于最佳行動(dòng)地位，就由誰行動(dòng)?！盵39]Keon Lenaerts, The Principle of Subsidiarity and Environment in the European Union: Keeping the balance of Federalism, 17 Fordham Int’l L.J. 1994, pp.846-859.雖然輔助性原則比較重視發(fā)揮基層與下級(jí)機(jī)構(gòu)的作用，這也是其突出的理論主張。不過，之所以要強(qiáng)調(diào)基層與下級(jí)、個(gè)人與社會(huì)的作用，原因在于，國家、上級(jí)、政府過度強(qiáng)勢(shì)的力量壓制了其他方面的活動(dòng)積極性。因此，輔助性原則對(duì)決策基層原則的強(qiáng)調(diào)并不絕對(duì)。當(dāng)代的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系以區(qū)域一體化與全球化的現(xiàn)實(shí)作為基礎(chǔ)，在傳統(tǒng)的國家治理事務(wù)之外，超國家層面的“全球認(rèn)同”與次國家層面的“地方與區(qū)域認(rèn)同”已經(jīng)有了長足進(jìn)展。[40]See note [12] , pp.509-515.中國經(jīng)濟(jì)的全球影響，包括“走出去”戰(zhàn)略與“一帶一路”戰(zhàn)略使得中國部分國民與企業(yè)具有了區(qū)域性與全球化生存的前景。這些事務(wù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的國家治理范圍，需要考慮這部分新的治理需要。

由于當(dāng)代治理問題日益超出傳統(tǒng)的國家疆界與國家能力，要真正解決這些區(qū)域性與全球性問題，就需要提升治理制度的覆蓋面與管轄權(quán)，否則就根本不可能真正面對(duì)并解決那些問題。同時(shí)，由于問題本身的多樣性與復(fù)雜性，治理的超國家機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)與問題相對(duì)應(yīng)，它不僅是一個(gè)區(qū)域性與全球性的大會(huì)，而且集中了各個(gè)方面，包括利益相關(guān)方、專家、資源、行動(dòng)者在一起的一個(gè)有效行動(dòng)的機(jī)構(gòu)。在區(qū)域性治理方面，《歐洲共同體憲章》的相關(guān)規(guī)范可以作為典型：“在非排他性管轄領(lǐng)域內(nèi)，共同體應(yīng)當(dāng)按照輔助性原則行動(dòng)，即：只有在成員國的行動(dòng)不能成功實(shí)現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)，或由于特定事務(wù)的規(guī)模與影響，而由共同體行動(dòng)能更好地達(dá)成目標(biāo)時(shí)，共同體才能采取行動(dòng)?！盵41]EC Treaty,art,3b, 2.這一規(guī)范為超國家治理機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)主權(quán)國家劃出了各自行動(dòng)的合理邊界。

跨國問題跨國治理原則對(duì)于超國家領(lǐng)域治理事務(wù)的積極功能有以下幾個(gè)方面。一是建立區(qū)域性、全球性治理機(jī)制。在此，歐盟的成就是一個(gè)樣板：“歐盟提供了一個(gè)全新的方法，它既提供了國家間及其不同的合作之安排，也在這些國家之間及其組織化交往之間重新劃分了權(quán)力?！盵42]See note [17] , pp.529-530.其他各類超國家治理機(jī)制，運(yùn)行程度情況不一，但未來的趨勢(shì)必然是多種機(jī)制相互競(jìng)爭(zhēng)，有效的機(jī)制將發(fā)揮更積極的功能。二是形成多元化、多樣性治理網(wǎng)絡(luò)。通過對(duì)次國家維度治理場(chǎng)域的強(qiáng)調(diào)，治理改變了傳統(tǒng)國家治理的僵硬與教條，剛性的國家行政具有了新的含義：“治理意味著最小化國家、公司治理、新公共管理、善治、社會(huì)控制論系統(tǒng)和自治網(wǎng)絡(luò)。”[43]See note [5] , pp.323-324.這也是超國家治理領(lǐng)域主體與事務(wù)的多樣性、復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)所必然導(dǎo)致的一個(gè)長期存在的局面。三是推進(jìn)區(qū)域一體化與全球治理協(xié)同。整體上，這種超國家的治理權(quán)威的存在，對(duì)國家主權(quán)形成了某種剝奪與弱化的作用?！芭cNGO領(lǐng)域一樣，全球治理意味著不存在中央化權(quán)威，需要政府與那些為解決全球問題而尋求推進(jìn)共同實(shí)踐與目標(biāo)的其他主體之間開展合作與配合?！盵44]See note [5] , pp.323-329.經(jīng)濟(jì)全球化推進(jìn)了全球性事務(wù)的繁榮，推進(jìn)了全球治理活動(dòng)與相關(guān)機(jī)制的更新，也暴露出了傳統(tǒng)全球治理機(jī)制的缺陷，未來的趨勢(shì)已經(jīng)明顯地展現(xiàn)在人們面前，如何根據(jù)各自國家的具體情況推動(dòng)相關(guān)機(jī)制的建立并發(fā)揮作用，是未來治理的必然使命。

（三）非國家領(lǐng)域的輔助性原理：分域治理原則

非國家領(lǐng)域治理的核心原理是分域治理原則。“分域”治理的思想來自思想家?guī)扃?，他的最早的提法是“分域主?quán)”。[45]James A. David, Abraham kuyper's sphere sovereignty, 8 Christian Law. 2012（6）, pp.6-7.這一原則的要義是，國家治理僅僅是現(xiàn)代治理體系中的一個(gè)重要主體，它不能包辦全部的治理事務(wù)，尤其不能以國家名義包辦其他主體的治理事務(wù)。如果這樣做，國家事實(shí)上侵犯了他人的治理主權(quán)。為此，“分域主權(quán)”的概念就應(yīng)運(yùn)而生：“一個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)這樣安排，‘每一種權(quán)力受到其他權(quán)力與其他職能領(lǐng)域的牽制（balanced），從而使其保持在合理的范圍之內(nèi)’。”[46]Gregory R. Beabout, Mary Catherine Hodes, John Paul II on the Relationship between Civil Law and the Moral Law: Understanding Evangelium Vitae in the Light of the Principle of Subsidiarity and the Moral Grammar of John Paul II, 21 Notre Dame Journal of Law, Ethics &Public Policy, 2007, pp.71-102.“新的世界秩序”不再由一個(gè)新的權(quán)勢(shì)者比如世界的中央政府來實(shí)行治理，而是以一種新的治理方式，即時(shí)時(shí)處處的分層級(jí)、分領(lǐng)域的權(quán)威來實(shí)施治理。[47]See note [12] , pp.509-520.這一新認(rèn)識(shí)，要求在不同的治理領(lǐng)域確認(rèn)不同的治理主權(quán)，國家僅對(duì)自己擁有治理主權(quán)的領(lǐng)域具有管轄權(quán)，而對(duì)其他主體的治理領(lǐng)域，國家只能保持不干預(yù)狀態(tài)。當(dāng)需要國家提供配合與支持時(shí)，它才提供輔助性的幫助而已。為此，需要強(qiáng)調(diào)一種觀念，即國家僅僅是個(gè)人發(fā)展的工具，而不能反過來使個(gè)人成為自己目的的手段，即：“個(gè)人和家庭優(yōu)先于國家，即，個(gè)人的存在不是為了國家，相反，國家的存在是為了個(gè)人與家庭所關(guān)注的福利。”[48]Michaele Alleopp, Subsidiary, Principle of, the New Dictionary of Catholic Social Thought, the Liturgical Press, （Judith Awdyer ED.1994, p.927.

分域治理原則對(duì)非國家領(lǐng)域治理事務(wù)的積極功能有如下幾個(gè)方面。一是為國家能力劃出邊界，重新恢復(fù)市民社會(huì)的地位。輔助性原則在此方面大有作為，比如，它強(qiáng)調(diào)了家庭的重要性：“輔助性原則同情地保衛(wèi)家庭的權(quán)利，家庭作為人類社會(huì)的基本細(xì)胞，一切新生活都在其中孕育與培養(yǎng)（conceived and nurtured）?！盵49]Avery Cardinal Dulles, S.J., Catholic Social Teaching and American Legal Practice, 30 Fordham Urb. L.J. 2002, pp.277-281.它也鼓勵(lì)一切結(jié)社與社群利益：“該原則也保障一切志愿組織相互聯(lián)系的自由，它們相互受益形成了我們的社會(huì)，開辟和推進(jìn)了商業(yè)、文化與慈善等事業(yè)?！盵50]See note [49] , pp.277-281.二是鼓勵(lì)各類治理主體在其范圍內(nèi)發(fā)揮作用?！耙?yàn)檩o助性原則根植于個(gè)人的形而上特征及其自由之中，它必須在各種形式的人類社會(huì)（sociality）中加以應(yīng)用?！盵51]See note [7] , pp.298-336.各類治理主體在各自的功能區(qū)域或優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域發(fā)揮作用，避免介入不屬于自己的領(lǐng)域，比如，學(xué)術(shù)問題不宜由國家權(quán)力進(jìn)行裁判，個(gè)人事務(wù)不宜進(jìn)行道德討伐，維持了不同領(lǐng)域的有效秩序。三是各類主體既分域治理，必要時(shí)也互相輔助。非國家的治理領(lǐng)域不同于傳統(tǒng)的國家治理，具有新的特點(diǎn)，需要按照輔助性原則進(jìn)行分域治理。分域治理原則提出了區(qū)別于國家權(quán)威的其他權(quán)威類型，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)治理是有新意的。如有的學(xué)者所說：“即使不具有如下特點(diǎn)的政治權(quán)威仍是可以存在的，這些特點(diǎn)包括：權(quán)威的壟斷性、確定領(lǐng)土內(nèi)普遍的與一般目的的管轄權(quán)及某種國家主權(quán)?！盵52]Steven Bernstein, When Is Non-State Global Governance Really Governance? 2010 Utah L.Rev. 2010, pp.91-111.與傳統(tǒng)治理模式不同的新治理場(chǎng)域，以符合現(xiàn)實(shí)需要而為自己的存在爭(zhēng)取到了空間。

歐洲中央集權(quán)體制的確立在歷史上瓦解了君主制式的傳統(tǒng)帝國，使得民族國家體制成為世界最普遍的政治制度與政治現(xiàn)象。不過，民族國家體制的興起也導(dǎo)致國家對(duì)于社會(huì)、文化事務(wù)的擠壓，從而導(dǎo)致公共權(quán)力的控制力過分絕對(duì)，社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展受到抑制。分域治理原則的提出，對(duì)于重新恢復(fù)社會(huì)領(lǐng)域的自治、重塑國家與社會(huì)關(guān)系有著更為積極的作用，它在未來的影響將日益增長，值得給予積極期待。

四、重視三類領(lǐng)域的治理，完善國家治理體系

輔助性原則在這三大新治理領(lǐng)域所運(yùn)用的若干理念與原則，表面上看來有所差異甚至相悖，但它們?cè)趯?shí)質(zhì)上都貫徹了輔助性原則。因而，上述三個(gè)不同的新治理領(lǐng)域，與傳統(tǒng)的以國家為中心的治理模式相比，既形成了若干可以辨識(shí)的新治理領(lǐng)域與疆界，也突出地表現(xiàn)出有所區(qū)別的具體輔助性治理原則。

按照輔助性原則，問題需要在哪個(gè)層次解決，就由哪個(gè)層次解決。“輔助性向我們強(qiáng)調(diào)的是在不同行動(dòng)層次上管轄權(quán)力分配的規(guī)則?！盵53]Franz-Xaver Kaufmann, The Principle of Subsidiarity Viewed by the Sociology of Organizations, 48 Jurist, 1988, pp.275-284.它將保證各方都成為積極有效的行動(dòng)者。不同領(lǐng)域與層次都有自己的治理任務(wù)，并承擔(dān)不同的治理功能。問題的覆蓋面和范圍不同，采取的措施也有所不同，所強(qiáng)調(diào)與重視的行動(dòng)者和價(jià)值傾向也有所差異?！拜o助性非常敏銳地提出這種觀念，即獲得承認(rèn)與賦權(quán)的政治單位可以不限于兩個(gè)層階。這樣，不同的活動(dòng)可以在不同政府層面實(shí)施，或近如鄰居般的在地化，或遠(yuǎn)如國際組織式的中央化?！盵54]See note [72] , pp.509-546.因此，上述原理的核心內(nèi)容是一致的，即：尊重與相信實(shí)踐中的主體，以它們?yōu)橹卫淼闹黧w與目的；當(dāng)它們不能獨(dú)自完成相應(yīng)治理任務(wù)時(shí)，并不拒絕來自外部的輔助。只是這一輔助有其限度，當(dāng)主體一旦能夠自足地承擔(dān)起治理任務(wù)時(shí)，外部幫助即應(yīng)告停止，它不能以任何借口繼續(xù)包辦、代替甚至取消主體的治理地位。只有這樣，社會(huì)各領(lǐng)域、各層次的行動(dòng)者，才能夠保持并發(fā)揮其積極的治理功能，形成一個(gè)各方協(xié)調(diào)有序、整體運(yùn)作優(yōu)良的治理網(wǎng)絡(luò)。

中國的現(xiàn)狀顯然是，國家過度壟斷了治理資源，國家壟斷的治理資源又過多地集中在中央層面。中央政府雖然負(fù)擔(dān)了過多的期望，但每每因其無力承擔(dān)過多、過重的治理責(zé)任而多使人們失望。在理論上，國家不斷強(qiáng)化著國家至上主義，這在相當(dāng)程度上導(dǎo)致不能充分信任社會(huì)自身的自治與自我管理，并給予其充分的賦權(quán)，對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展抱有不健康的戒備心理；在制度上，中央集權(quán)壓制了地方、私人及組織的治理積極性，國家因過度壟斷、擠占了較多的治理資源，必然包辦、代替甚至取消其他治理主體地位。比如，市民社會(huì)發(fā)育不良的后果是，社會(huì)事務(wù)只能以國家與政府附屬領(lǐng)域的形式存在。這對(duì)治理事務(wù)造成較多的消極影響，形成了嚴(yán)重的治理赤字，束縛了國家整體治理事業(yè)的進(jìn)步。從中國的現(xiàn)實(shí)來看，政府的強(qiáng)大與社會(huì)的弱小遏制了個(gè)人的創(chuàng)新能力與自我責(zé)任觀念：“……個(gè)人逐漸習(xí)慣于從政府獲得范圍日益擴(kuò)大的福利，這一傾向損害了個(gè)人首先創(chuàng)造財(cái)富以貢獻(xiàn)于社會(huì)的創(chuàng)造性與責(zé)任心。這一傾向也賦予國家權(quán)力，使其更多地僭越進(jìn)入個(gè)人與私域社群的自由、活動(dòng)與責(zé)任之中?！盵55]See note [32] , pp.418-422.因此，以國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，未來應(yīng)當(dāng)適度有序地推進(jìn)有關(guān)改革。就本文所論述的三個(gè)領(lǐng)域來看，它們對(duì)治理有著較多啟示，具體來說有如下方面。

首先，針對(duì)次國家治理領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)下放政府不適當(dāng)行使的部分權(quán)力，賦予下級(jí)與基層更多的治理能力。中央政府應(yīng)當(dāng)通過重新配置治理資源，增強(qiáng)下級(jí)與基層的行政效能，提升國家的統(tǒng)治效率。從國家統(tǒng)治的角度來說，在長期來看，弱勢(shì)的地方與基層將導(dǎo)致國家統(tǒng)治效率低下，最終損害國家統(tǒng)治并殃及中央政府的統(tǒng)治秩序。從良善治理的角度來說，統(tǒng)治觀念向治理觀念的變革是一個(gè)重大觀念轉(zhuǎn)變，只有尊重與承認(rèn)各級(jí)各類社會(huì)主體的獨(dú)立與自治地位，才能有效地形成相互配合、協(xié)作共贏的社會(huì)治理格局，避免國家與政府負(fù)擔(dān)過重、時(shí)時(shí)處處地處于過度敏感的“維穩(wěn)”狀態(tài)。多層次與多元化的治理格局，將分散國家與中央政府的壓力，使得國家的統(tǒng)治危機(jī)在不同層面、不同領(lǐng)域及時(shí)釋放與化解，不會(huì)出現(xiàn)總體性的社會(huì)危機(jī)。這也是現(xiàn)代法治國家雖然問題不斷、毛病多多，卻并不影響社會(huì)正常運(yùn)行的秘密所在。

其次，針對(duì)超國家治理領(lǐng)域，國家也應(yīng)當(dāng)將自己無力獨(dú)自完成的治理事務(wù)提交給區(qū)域性、全球性組織。這包括兩方面的運(yùn)作，其一，對(duì)區(qū)域與國際、全球性治理機(jī)制與框架進(jìn)行主導(dǎo)的建構(gòu)與參與。作為大國的中國，應(yīng)當(dāng)通過建構(gòu)與主導(dǎo)區(qū)域性與全球性的治理機(jī)制或機(jī)構(gòu)，從而通過超國家機(jī)制的運(yùn)作來更好地維護(hù)國家利益，發(fā)揮其區(qū)域與全球性政治作用。從限于中國自身利益的較功利立場(chǎng)來說，中國作為地區(qū)性的大國，它有助于中國建構(gòu)區(qū)域性與地區(qū)性的治理合作機(jī)構(gòu)，發(fā)揮更為積極的主導(dǎo)性作用，比如中國在整合和主導(dǎo)東北亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作、東南亞地區(qū)與南亞以及西亞的區(qū)域合作方面。其二，放棄絕對(duì)主義的治理觀念，國家部分治理事務(wù)向區(qū)域性、國際性、全球性組織機(jī)制的轉(zhuǎn)移與釋放。從長期來看，國家主權(quán)在全球化時(shí)代已經(jīng)不再絕對(duì)，全球市民社會(huì)的發(fā)育與全球治理任務(wù)的加重，使得國家需要對(duì)部分治理事務(wù)權(quán)限的讓渡有所準(zhǔn)備。過度內(nèi)向的中國在此方面應(yīng)當(dāng)有更多的觀念準(zhǔn)備。這種超國家治理觀念應(yīng)當(dāng)以他國聽得懂的語言進(jìn)行溝通與交往。以朝鮮核問題對(duì)中國東北地區(qū)的潛在影響而言，不對(duì)傳統(tǒng)的主權(quán)國家絕對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制，該問題就不能解決，中國面對(duì)該類問題的無奈相當(dāng)程度上也是陳舊觀念束縛過重的后果。

最后，針對(duì)非國家治理領(lǐng)域，國家應(yīng)當(dāng)后退一步，限制自己的過分行動(dòng)，給社會(huì)的發(fā)育留出空間。這樣做的好處是減少國家的政治責(zé)任與財(cái)政包袱，輕裝上陣，減少未來國家治理的合法性壓力。由于中國國家主義觀念強(qiáng)大，存在著政府即國家、國家即社會(huì)的模糊觀念，導(dǎo)致在政府、國家、社會(huì)之間缺乏相應(yīng)的觀念上的界限與區(qū)別。實(shí)踐中諸多似是而非的觀念，已經(jīng)對(duì)治理實(shí)踐造成長期的傷害。一方面，國家應(yīng)當(dāng)將有些事務(wù)交由社會(huì)，這有助于建立一個(gè)相對(duì)有限政府，使得國家的經(jīng)濟(jì)資源不至于都被消耗在官僚系統(tǒng)運(yùn)營之中，把更多的資源用于社會(huì)自身的維持；另一方面，避免國家權(quán)力與政府權(quán)力形成過度的壟斷與壓制，始終是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)深厚的中國須面對(duì)的長期挑戰(zhàn)。在此方面，如何合理界定國家與政府、國家與社會(huì)、社會(huì)與個(gè)人、國家與個(gè)人之間的復(fù)雜權(quán)利邊界，避免改革半途而廢，仍然是國家治理的艱巨任務(wù)。

誠然，國家治理領(lǐng)域本身的健康有序運(yùn)行，作為討論上述三個(gè)新治理領(lǐng)域的前提，它本身在當(dāng)代中國仍然是重要的課題。就本文來說，如何具體建構(gòu)一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)與面向未來的治理體系，必然是眾多學(xué)科的共同任務(wù)。上述三大治理領(lǐng)域的逐步顯現(xiàn)，必然要求治理理論與治理實(shí)踐對(duì)其有足夠的關(guān)注，一個(gè)國家的治理才能放棄過重的包袱，承擔(dān)起它應(yīng)有的責(zé)任。如學(xué)者所說：“要理解世界是如何被統(tǒng)治的，我們必須理解人們生活與斗爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)效果，不僅對(duì)不同利益、文化與價(jià)值的理解，還包括那些關(guān)于它們?nèi)绾芜\(yùn)作的不同知識(shí)?！盵56]See note [2],pp.827-834.中國自改革開放以來新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化與其國際地位的變化，所帶來的新治理使命與挑戰(zhàn)，需要不斷地借鑒新的理論工具來更好地認(rèn)識(shí)自己，從而有效推進(jìn)中國國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

s：In the era of globalization, with the great changes in the international and domestic political and social situations, the traditional concept of governance, in which sovereign states play the exclusive role,shows many defects when facing problems with governance across the contemporary world. This has aroused widespread concern in academia. The auxiliary principle can effectively reveal the three new governance areas that have been neglected before. They include sub-state fields under the state, supra-state areas beyond the state and non-state areas outside the state. The governance of these new areas, according to the basic idea of the principle of subsidiarity, requires different specific governance principles: the governance of the substate areas should give priority to the principle of putting the basic level first; that of the supra-state areas should follow the principle of global governance; and that of the non-state areas need the principle of subregional governance. China should pay attention to the three major governance areas besides the traditional state governance, make up for the weaknesses in the current governance system, and promote the gradual improvement of the new governance system and governance network in line with the needs of the times.

auxiliary principle; sub-state; supra-state; non-state; new governance area; principle of putting the basic level first; sub-regional governance principle

*華南理工大學(xué)法學(xué)院副教授、廣東地方法制研究中心副主任，法學(xué)博士。本文系廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃課題“央地關(guān)系法治化的輔助性原則研究”（2017GZGJ45）的階段性成果。

［學(xué)科編輯：豐 霏 責(zé)任編輯：劉娟娟］