李 林 *

論“黨內法規(guī)”的概念

李 林 *

黨內法規(guī)的“政理”蘊含著理想和目標、性質和宗旨、建設和發(fā)展、治國理政以及從嚴治黨等維度。深入研究黨內法規(guī)的“法理”必須思考和回答有關“法”的概念，“黨內法規(guī)”概念的特定性，“法”“法治”“法治體系”與“黨內法規(guī)”概念的有機統(tǒng)一，以及是否區(qū)分廣義與狹義的“法”等問題。黨內法規(guī)與國家法律在制定主體、體現的意志主張、調整規(guī)范的對象、立法技術、適用范圍和責任后果等方面有所不同，因而存在一系列需要深入研究的問題。應借鑒法學的立法技術、思路和方法，結合全面從嚴治黨、依規(guī)治黨、制度治黨的成功經驗和實踐需要，對黨的規(guī)矩、黨的紀律、黨內法規(guī)等概念進行全面梳理，用黨內法規(guī)形式對若干核心名詞概念統(tǒng)一表述、統(tǒng)一界定、統(tǒng)一定位、統(tǒng)一分類、統(tǒng)一使用。建議將“黨的規(guī)矩”規(guī)定為廣義規(guī)范概念，在黨內包括黨章和其他黨內法規(guī)、黨的紀律、黨的政策、黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例等，在黨外包括國家法律法規(guī)、國家政策、社會主義道德等；將“黨的紀律”和“黨內法規(guī)”規(guī)定為從屬于黨的規(guī)矩的下位概念，一般不對黨的紀律和黨內法規(guī)做廣義解釋和使用；將“黨的紀律”和“黨內法規(guī)”規(guī)定為并列存在的兩個既不完全相同又有相互交集的交叉概念。

黨內法規(guī) 政理 法理 國家法律 黨的紀律 黨的規(guī)矩

“黨內法規(guī)”作為全面從嚴治黨理論體系和中國特色社會主義法治體系中一個新生的核心概念，已經得到中國共產黨文件的正式確認和普遍使用，也得到黨建理論界、政治學界和法學界的廣泛關注和基本認同。同時，“黨內法規(guī)”作為我國政治生活中的一個熱詞，作為一個學術研究不可回避的重要名詞術語和概念事實，在從嚴治黨、制度建黨、依規(guī)治黨和依法治國、依法治權、建設中國特色社會主義法治體系等方面，愈來愈顯示出它的既存性、重要性和影響力。[1]參見李林：《科學定義“黨內法規(guī)”概念的幾個問題》，載《東方法學》2017年第4期。從法學學科角度，基于科學嚴謹的法學思維和規(guī)范法學的研究方法，我們認為：中國共產黨黨內法規(guī)（黨的法規(guī)），是由黨的特定主體依照程序制定，體現黨的意志和要求，調整黨內政治、組織、權利與義務、權力與責任等重要關系，規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為，具有明確性、規(guī)范性和強制性的行為規(guī)矩的總稱。[2]參見前引[1]，李林文。但科學的概念界定只是學術研究的開始。在此基礎上，我們還有必要進一步對黨內法規(guī)的“政理”和“法理”進行全面闡釋，對黨內法規(guī)與國家法律的差別進行深刻辨析，進而對黨內法規(guī)、黨的紀律、黨的規(guī)矩三個概念的關系進行準確揭示，以進一步推進中國特色社會主義法治體系的理論與實踐。

一、黨內法規(guī)的“政理”和“法理”

“黨內法規(guī)”在社會科學的學科分類上，主要屬于政治學，尤其是政黨政治學研究的范疇，但這個概念又使用了“法規(guī)”這一名詞并且納入了“中國特色社會主義法治體系”范疇，因而又成為法學，尤其是法理學必須關注的問題。由于“黨內法規(guī)”具有政治與法治、黨內法規(guī)與國家法律、全面從嚴治黨與全面依法治國等不同層面的雙重屬性，因此，我們只有從政治學與法學兩個方面，并從“政理”與“法理”相結合的兩個角度，才能深入闡釋“黨內法規(guī)”的中國特色社會主義民主政治和法治體系的理論內涵和實踐特征。

（一）黨內法規(guī)的“政理”

我國古人對“政理”一詞有多種解釋。其一，指為政之道。例《鬼谷子·本經陰符》載：“原人事之政理，不出戶而知天下?！碧迫隧n愈《應所在典帖良人男女等狀》曰：“鞭笞役使，至死乃休。既乖律文，實虧政理?！蹦纤侮惲痢稌蟆吩唬骸肮母跞柿x而達之政理，蓋所以翼‘六經’而載之萬世者也?！泵魅它S綰撰《明道編》卷4載：“故當時政理清明，風俗淳厚?！逼涠赣凶吭降恼?。如《后漢書·張衡傳》載：“衡下車，治威嚴，整法度，陰知奸黨名姓，一時收禽，上下肅然，稱為政理?！逼淙?，指政治。如《管子·重令》載：“兵雖強，不輕侮諸侯，動眾用兵必為天下政理?！边@些解釋都具有啟發(fā)意義。

把“政理”一詞用于解讀和研究當代中國共產黨的黨內法規(guī)問題，主要是指應當運用中國特色社會主義政治學的基本立場、觀點和方法，闡釋處在國家體制、政黨制度、法治體系和社會結構中的中國共產黨黨內法規(guī)的基本原理，解釋執(zhí)政黨與國家、執(zhí)政黨與人民、執(zhí)政黨與參政黨、黨內法規(guī)與國家法律、依規(guī)治黨與依法治國等重要關系，解讀黨內法規(guī)的價值、性質、特征、體系、結構、功能、規(guī)范、程序、運行等基本內容；從中國特色社會主義政治理論與政治實踐相結合的角度，對“什么是黨內法規(guī)”“為什么要建設黨內法規(guī)”以及“怎樣完善和實施黨內法規(guī)”等問題，作出政治原理、政治哲學、政黨學理和規(guī)范道理等方面的解釋。這種研究和解釋必須立足中國國情，體現中國特色，符合中國政黨政治實際，決不能照搬照抄西方政治學概念、政黨政治學說和政治模式理論。

黨內法規(guī)的“政理”，是在中國共產黨長期斗爭、不斷發(fā)展的實踐中產生和形成的。它與中國共產黨的產生、發(fā)展和壯大的歷史進程密不可分，與中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的偉大實踐密不可分，與堅持黨的領導地位、鞏固黨的執(zhí)政基礎、發(fā)揮黨的領導作用密不可分，與中國特色民主政治體制的不斷改革和日益完善密不可分，與全面從嚴治黨和全面依法治國的不斷推進密不可分。總之，黨內法規(guī)的“政理”是中國共產黨人把馬克思主義普遍原理同中國共產黨建設實踐相結合的產物，是中國共產黨對政治學作出的原創(chuàng)性理論。

理解黨內法規(guī)的“實踐政理”，有兩條基本線索。一條線索是概念名詞的線索，即以“黨內法規(guī)”這個名詞，或者“黨規(guī)黨法”等概念名詞為主線，梳理中國共產黨“黨內法規(guī)”概念的提出和發(fā)展變化過程。另一條線索是以今天我們界定的“黨內法規(guī)”的主要內容，如黨章、黨的紀律、黨的規(guī)則、黨的規(guī)矩等內涵為主線，回顧、檢索黨內法規(guī)的實踐發(fā)展軌跡。這兩條線索有機統(tǒng)一、不可分割、相輔相成，是理論與實踐相結合的有機整體。

從概念名詞的線索來看，“黨內法規(guī)”是1938年由毛澤東同志首次在黨內提出的。毛澤東同志在黨的六屆六中全會上指出，鑒于張國燾嚴重破壞黨內紀律的行為，為使黨內關系走上正軌，除了重申個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央四項最重要的紀律外，“還須制定一種較為詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”。[3]《毛澤東選集》（第2卷），人民出版社1991年版，第528頁。同樣是在這次會議上，劉少奇同志就起草關于中央委員會工作規(guī)則與紀律、各級黨部工作與紀律、各級黨委暫行組織機構3個決定作了《黨規(guī)黨法的報告》。這是黨的領導人第一次使用“黨內法規(guī)”（黨規(guī)黨法）的名稱。1945年5月，劉少奇同志在中共七大上作關于修改黨章的報告時指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則?！盵4]《劉少奇選集》（上卷），人民出版社1981年版，第316頁。1955年3月，毛澤東同志在黨的全國代表會議上指出了我們對待黨的法規(guī)應當秉持的態(tài)度，他說：“對其他的問題，符合黨的原則的，比如……正確的黨內法規(guī)，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片?！?962年2月，鄧小平同志在擴大的中央工作會議上指出：“我們還有一個傳統(tǒng)，就是有一套健全的黨的生活制度……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法。”[5]《鄧小平文選》（第1卷），人民出版社1994年版，第300頁。

改革開放以后，“黨內法規(guī)”概念繼續(xù)得到重申和強調。1978年12月召開的中央工作會議上，鄧小平同志不僅再次使用了“黨規(guī)黨法”的概念，而且對黨規(guī)黨法與國法的關系作了言簡意賅的闡釋，明確提出“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。[6]《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1983年版，第147頁。1990年7月，中共中央首次以黨內法規(guī)的形式——《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》——專門定義了“黨內法規(guī)”的概念，明確規(guī)定“黨內法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規(guī)章制度的總稱”，并對黨內法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體、制定程序等作了規(guī)定。1992年10月，黨的十四大修改通過新黨章，第一次以黨內根本大法的形式正式確認了“黨內法規(guī)”這一概念，明確規(guī)定各級紀委負有維護黨章和其他黨內法規(guī)的重要職責。2001年7月，江澤民同志在《慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話》中指出：“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內法規(guī)行事，嚴格遵守黨的紀律?！盵7]《江澤民文選》（第3卷），人民出版社2006年版，第291頁。2006年1月，胡錦濤同志在十六屆中央紀委六次全會上提出：“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設。”這是黨的領導人首次提出黨內法規(guī)制度體系建設目標任務，具有重大戰(zhàn)略指導意義。

黨的十八大以來，“黨內法規(guī)”概念進一步成為我國政治生活中的一個熱詞。2013年5月27日發(fā)布的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，對1990年《黨內法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定的“黨內法規(guī)”概念進行了修改并作出新的界定。其中最明顯的變化，是關于黨內法規(guī)制定主體的規(guī)定。2014年10月，黨的十八屆四中全會第一次在中央全會文件中提出“形成完善的黨內法規(guī)體系”的戰(zhàn)略任務。同月，習近平總書記在《加快建設社會主義法治國家》的重要講話中，進一步明確提出：“要完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力。”[8]習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。2016年12月，習近平總書記就加強黨內法規(guī)制度建設作出重要指示：“黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內法規(guī)制度建設，推動這項工作取得重要進展和成效。加強黨內法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設。要按照十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會部署，認真貫徹落實《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系，為提高黨的執(zhí)政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的制度保障?！?/p>

從實踐發(fā)展的線索來看，中國共產黨成立伊始就高度重視黨內法規(guī)制度建設。1921年8月5日，黨的第一次全國代表大會通過了《中國共產黨第一個綱領》。這是黨的歷史上第一個具有黨章性質的黨內法規(guī)。此后在中國共產黨不斷發(fā)展壯大的90多年，尤其是改革開放以來近40年的歷程中，黨內法規(guī)建設經歷了曲折輝煌的不同發(fā)展階段，呈現出以下主要特點：[9]參見李忠：《黨內法規(guī)建設研究》，中國社會科學出版社2015年版，第31-78頁。以黨章及其與時俱進地修改完善為黨內法規(guī)建設的核心和基礎，以黨的制度、黨的紀律、黨的規(guī)矩、黨的作風、黨的道德、民主集中制原則等為構建黨內法規(guī)體系的基本框架，以政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等為完善黨內法規(guī)體系的主要內容，以從嚴治黨、依規(guī)治黨、制度治黨、把權力關進制度的籠子為創(chuàng)制和發(fā)展黨內法規(guī)體系的基本取向，以依規(guī)治黨與依法治國相結合、紀嚴于法、紀在法前、紀法銜接為處理黨紀國法關系的基本原則，以民主化、科學化、規(guī)范化、法治化和系統(tǒng)化為全面推進黨內法規(guī)體系建設的基本要求。

中國特色黨內法規(guī)建設的基本軌跡，是中國共產黨高度重視黨內法規(guī)制度建設，在馬克思主義黨建學說指引下，緊密聯(lián)系中國國情和黨建實際，把黨內法規(guī)的實踐發(fā)展與理論創(chuàng)新相結合，在黨內法規(guī)建設的實踐中形成黨內法規(guī)概念、發(fā)展黨內法規(guī)理論和創(chuàng)新黨內法規(guī)體系，以黨內法規(guī)建設實踐推進理論，以黨內法規(guī)理論引導和發(fā)展實踐，逐漸形成了中國特色的黨內法規(guī)道路、黨內法規(guī)理論、黨內法規(guī)制度。理解黨內法規(guī)的“政理”，應著重把握以下幾個向度：

其一，理想和目標。習近平總書記指出，要牢記我們黨從成立起就把為共產主義、社會主義而奮斗確定為自己的綱領，堅定共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想，不斷把為崇高理想奮斗的偉大實踐推向前進。黨的最高理想和最終目標是實現共產主義，在新世紀新階段，我們黨的戰(zhàn)略目標是，到建黨100年時，建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會；到建國100年時，人均國內生產總值達到中等發(fā)達國家水平，基本實現現代化。如何把理想變成現實，把目標變成動力，把過程變成行動，一個十分重要的著力點，就是要保持黨的先進性和純潔性，著力提高執(zhí)政能力和領導水平，著力增強抵御風險和拒腐防變能力，不斷加強和完善黨的領導。辦好中國的事情，關鍵在黨。堅持和完善黨的領導，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在。黨內法規(guī)建設無疑是通向遠大理想的制度橋梁，是實現奮斗目標的規(guī)范保障，是堅持和完善黨的領導的必由之路。

其二，性質和宗旨。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊；黨把人民放在心中最高位置，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。我們黨堅持一切為了人民、一切依靠人民，充分發(fā)揮廣大人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，不斷把為人民造福事業(yè)推向前進；我們黨堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準。一方面，我們黨用黨章等黨內法規(guī)把黨的性質、宗旨、目標、任務以及指導思想、基本原則、基本路線方針政策等為人民服務的承諾確認下來、表達出來，作為黨帶領人民實現奮斗目標的旗幟和指引；另一方面，通過嚴格執(zhí)紀、依規(guī)治黨、從嚴治黨、全面實施黨內法規(guī)等途徑和方式，把我們黨對人民的承諾變?yōu)樾袆?，把對世界的宣示變?yōu)楝F實，用黨的制度和法規(guī)切實保障人民根本利益、整體利益和長遠利益的充分實現。

其三，建設和發(fā)展。中國共產黨是我國各項事業(yè)的領導核心，是共和國的執(zhí)政黨：“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。”我們黨成為執(zhí)政黨，是靠長期的艱苦奮斗、幾千萬烈士流血犧牲打出來的，是黨在推動中國歷史前進的過程中經過不懈奮斗逐步奠定的，是歷史和人民的選擇。習近平總書記在紀念中國共產黨成立95周年的重要講話中指出，歷史告訴我們，歷史和人民選擇中國共產黨領導中華民族偉大復興的事業(yè)是正確的，必須長期堅持、永不動搖。2015年9月9日中紀委王岐山書記在京會見出席“2015中國共產黨與世界對話會”的外方代表時指出：“執(zhí)政黨的使命決定了必須從嚴治黨，執(zhí)政黨對人民的承諾就是它的使命。要兌現承諾，執(zhí)政黨必須對自身嚴格要求。中國共產黨的合法性源自于歷史，是人心向背決定的，是人民的選擇。辦好中國的事情，就要看人民高興不高興、滿意不滿意、答應不答應?！敝袊伯a黨領導和執(zhí)政的合法性，不僅來自于歷史選擇的合法性，而且來自于黨全心全意為人民的政績合法性；不僅來自于為人民謀幸福、求發(fā)展、共享改革成果的實質合法性，而且來自于國家憲法法律和黨內法規(guī)的法治合法性。我們黨要保住并且發(fā)展這種行之有效的中國特色合法性模式和黨的領導地位，就要在不斷鞏固其歷史合法性的同時，創(chuàng)造一切條件開辟未來合法性；在提供造福人民的實質合法性的同時，完善和發(fā)展制度化、法規(guī)化、程序化的形式合法性；在用人民民主維護和強化國家權力的合法性時，用黨內民主鞏固和發(fā)展黨的領導核心、領導權威和領導體制的合法性。用法治的力量和國家法律、黨內法規(guī)等方式維護和保證我們黨長期執(zhí)政、長久領導，最終實現黨的奮斗目標。

其四，治國理政。我們黨作為執(zhí)政黨，它不僅要獨善其身地“修身治黨”，還要兼濟天下地領導人民治國理政。法治是黨治國理政的基本方式，依法治國是黨治國理政的基本方略，而黨內法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，因此黨治國理政不僅要依靠國家憲法法律法規(guī)，推進依憲治國和依法執(zhí)政，而且要依靠黨章和其他黨內法規(guī)，推進依規(guī)治黨和制度治黨。在我們黨集中統(tǒng)一領導的政黨模式下，黨領導和實施治國理政，既要治黨治國治軍三位一體共同治理，也要黨紀國法軍規(guī)三位一體共同建設；既要把依法治國與依規(guī)治黨緊密結合起來，也要把國家法律體系和黨內法規(guī)體系有機統(tǒng)一起來，還要把國家治理現代化和黨的治理現代化高度融合起來。這樣，才能從根本上全面推進國家治理體系和治理能力現代化，推進黨治理體系和治理能力現代化，保證和實現黨和國家的良法善治。

其五，從嚴治黨。治國必先治黨，治黨務必從嚴。如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。管黨治黨，必須嚴字當頭，把嚴的要求貫徹全過程，做到真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴。如何管黨、怎樣治黨，一個十分重要的抓手就是加強黨內法規(guī)體系建設，全面推進依規(guī)治黨、制度治黨，用黨內法規(guī)、黨的紀律和黨的規(guī)矩管權治吏，把權力關進法規(guī)制度的籠子里，構筑起不敢腐的高壓懲治體系、不能腐的法規(guī)制度體系、不想腐的思想道德體系，保證黨和國家長治久安。

（二）黨內法規(guī)的“法理”

在我國，“法理”一詞早已有之。《東觀漢記·張禹傳》載：“明帝以其明達法理，有張釋之風，超遷非次，拜廷尉?！薄端鍟づ崽N傳》載：“蘊亦機辯，所論法理，言若懸河，或重或輕，皆由其口，剖析明敏，時人不能致詰?！蓖醢彩段磸团f官光祿寺丞趙瑾改大理寺丞制》曰：“爾造行不謹，陷于法理，比更赦宥，復序故宮?！崩畲筢摗秶椤吩唬骸耙孕录s法為物，無吾儕管窺法理之馀地?！痹诮F代法學的意義上，法理即法的原理、法的理據，是指形成一個國家全部法律、某一部門法律或法治體系的基本精神、基本原則和學理依據。

黨內法規(guī)具有法的某些特征和屬性，是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，故而它不僅有“政理”，而且還有“法理”；研究黨內法規(guī)的理論問題，不僅要研究其蘊含的“政理”，而且要研究其內存的“法理”。黨內法規(guī)的“法理”，主要是根據中國特色社會主義法治理論，運用馬克思主義法理學的基本立場、觀點、范疇和方法，運用法治思維和法治方式，對黨內法規(guī)價值、性質、特征、體系、結構、功能、規(guī)范、程序、運行等作出法學理論闡釋，對黨內法規(guī)涉及的黨法關系、黨政關系，黨內法規(guī)概念的內涵與外延，黨內法規(guī)與國家法律、依規(guī)治黨與依法治國的區(qū)別與聯(lián)系，執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，紀嚴于法、紀在法前等概念或問題，作出法理解釋。黨內法規(guī)作為執(zhí)政黨的行為規(guī)則，具有制定主體的特定性、適用范圍的普遍性、基本功能的規(guī)范性等基本特征，[10]參見前引[9]，李忠書，第 1-7 頁。是國家治理體系和中國特色社會主義法治體系不可或缺的重要組成部分。從法理學角度來看，深入研究黨內法規(guī)的概念，應當思考和回答黨內法規(guī)的以下幾個法理問題。

其一，關于“法”（或“法律”）的概念。黨內法規(guī)不僅具有法的某些一般性特征，如規(guī)范性、普遍性、強制性等，而且被納入中國特色社會主義法治體系，具有“法治”的某些屬性。黨內法規(guī)與“法”和“法治”的某些交叉或者共性特征，必然關涉?zhèn)鹘y(tǒng)法理學的某些根深蒂固的重大問題。事實上，如果法學界還是堅持長期以來我國教科書采用的“法是國家意志的體現”的觀點和邏輯，[11]例如，馬工程《法理學》教科書對“法”給出的馬克思主義定義是：“法是由國家制定或認可的并依靠國家強制力保證實施的，反映由特定社會物質生活條件所決定的統(tǒng)治階級意志，規(guī)定權利和義務，以確認、保護和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關系和社會秩序為目的的行為規(guī)范體系。”“社會規(guī)范的種類繁多，法律規(guī)范只是其中的一種，其他的社會規(guī)范還有道德規(guī)范、宗教規(guī)范、禮儀規(guī)范、政治規(guī)范（政治集團的章程、政治生活準則）、經濟規(guī)范（經濟交往中應遵守的規(guī)則）、各種職業(yè)規(guī)范等。法律規(guī)范區(qū)別于其他社會規(guī)范的首要之點在于：法律規(guī)范是由國家制定或認可的普遍適用于一切社會成員的規(guī)范……必然具有國家意志的屬性?！眳⒁婑R克思主義理論研究和建設工程重點教材編寫組：《法理學》，人民出版社2010年版，第33-34，36頁。堅持認為法具有國家意志性、國家強制性、階級性、[12]張友漁同志指出：“在階級社會里，法律具有鮮明的階級性，而且是主要的屬性?！睆堄褲O：《法學理論要更新——記張友漁和張宗厚的一席談》，載《人民日報》1986年3月31日。社會性、規(guī)范性等特征，那么，把其他那些“非國家意志”“非國家強制”的規(guī)范性文件戴上“法”的桂冠（如軟法、黨規(guī)黨法、黨內法規(guī)、習慣法、判例法、民間法等等，盡管這些行為規(guī)范在調整社會關系方面的作用都非常重要，甚至是不可或缺），就需要對傳統(tǒng)“法”的概念，乃至馬工程《法理學》教科書關于“法”的定義作出全面修訂完善，否則在“法理”上就不能自圓其說。

其二，關于“黨內法規(guī)”概念的特定性?！包h內法規(guī)”相對于國家“法”無疑具有某些特殊性或特定性，但其相對于其他政黨主體是否具有特定性，具有何種特定性？也就是說，“黨內法規(guī)”這個名詞是否為中國共產黨的專屬概念，是否只有中國共產黨才能使用，我國的其他民主黨派制定的民主黨派的黨內規(guī)范性文件是否能稱為“黨內法規(guī)”？外國（無論是社會主義國家，還是資本主義國家）的執(zhí)政黨或者反對黨制定的規(guī)范性文件，是否能稱為“黨內法規(guī)”？如果“黨內法規(guī)”是一個普遍的學理概念，國內外任何政黨主體都可以使用，那么，目前我們把“黨內法規(guī)”限定為是“黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的”，就需要重新審視，就需要提煉出一個普遍適用的學理概念；而如果“黨內法規(guī)”是一個排他性的、只能由中國共產黨制定規(guī)范性文件使用的特定概念，黨內外國內外其他政黨主體一律不能使用這個概念，那么，我們就需要用充分的理由來作出說明和解釋。無論“黨內法規(guī)”是一個特定概念還是一個普遍概念，研究“黨內法規(guī)”問題，都需要從“政理”和“法理”上作出令人信服的科學解釋，否則“黨內法規(guī)”這個概念的科學性、自洽性將大打折扣。

其三，我國“法”“法治”與“法治體系”這三個概念與“黨內法規(guī)”概念的有機統(tǒng)一問題。在我國傳統(tǒng)法理學中，“法”和“法治”[13]“法治即‘法的統(tǒng)治’，它是以民主為前提，以嚴格依法辦事為核心，以確保權力正當運行為重點的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序?！眳⒁娗耙齕11]，人民出版社書，第344頁。都具有國家意志和國家強制力的屬性，是由國家制定或者認可的行為規(guī)范（體系）及其運行方式。黨的十八屆四中全會提出的“中國特色社會主義法治體系”，包含了“黨內法規(guī)體系”，盡管用“逗號”把黨內法規(guī)體系與之前的四個體系隔開，但它畢竟被納入了“法治體系”范疇。黨的十八屆四中全會對我國法治體系的事實確認和文件表述，具有中國特色的原創(chuàng)性和必要性，非但無可厚非，反而應當贊許。但是，中國法理學需要進一步研究回答的是，“法治”與“法治體系”的聯(lián)系和區(qū)別，尤其是作為國家意志的“法治”變?yōu)椤胺ㄖ误w系”后，為什么體現執(zhí)政黨意志的規(guī)范性文件可以被納入國家法治體系范疇，從而使“法治體系”成為國家意志和執(zhí)政黨意志的“雙意志”體系，成為國家強制力與執(zhí)政黨強制力的“雙強制”規(guī)范治理結構體系。毫無疑問，國家的有效治理（良法善治），不僅需要國家法律體系[14]根據我國立法法的規(guī)定和有關學理解釋，中國特色社會主義法律體系，是指以憲法為統(tǒng)帥和根本依據，由部門齊全、結構嚴謹、內部協(xié)調、體例科學、調整有效的法律及其配套法規(guī)所構成，是保障我們國家沿著中國特色社會主義道路前進的各項法律制度的有機的統(tǒng)一整體。這個體系以憲法為統(tǒng)帥，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個層次，憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門組成。這種界定和解釋，是與我國法理學關于“法”“法律”和“法律體系”的一般表述一致的，故在相關文件中，“黨內法規(guī)體系”沒有被納入“中國特色社會主義法律體系”，而是用逗號隔開，并被納入“中國特色社會主義法治體系”，顯然是有其學理上自洽性考慮的。和黨內法規(guī)體系，此外還需要道德規(guī)范體系、政治慣例體系、行政行為體系、社會習慣體系、鄉(xiāng)規(guī)民約體系、民間自治體系、其他軟法體系等，否則就難以形成多元多層組合的國家治理體系，但是，“法治體系”概念為什么不包括黨內法規(guī)體系以外的其他社會規(guī)范體系？按照法—法律—法律體系—法治體系的邏輯線索，既然“法治體系”應當而且可以包括“黨內法規(guī)體系”，那么，中國特色社會主義法律體系是否應當而且可以作擴大解釋，從而把“黨內法規(guī)體系”涵蓋進去？

其四，是否區(qū)分廣義和狹義“法”的概念。研究和回答上述問題，必然關涉法理學討論了數百年的核心問題——法的定義問題。根據全面依法治國和全面從嚴治黨的新情況新要求，根據黨內法規(guī)體系已經納入中國特色社會主義法治體系的既定事實，我們要考慮是否需要引入狹義的“法”和“法治”、廣義的“法”和“法治”的概念。[15]20世紀80年代中期，伴隨著所謂中國“系統(tǒng)法學派”的崛起，錢學森先生提出了“法治系統(tǒng)工程”的概念。根據錢學森先生的設想，法治系統(tǒng)工程首先要構筑我國社會主義的法治傳統(tǒng)，即一個以憲法和黨章為最高層次，以下由法律、法規(guī)、法令等組成的多層次規(guī)范控制系統(tǒng)；其次要防止法律漏洞和相互矛盾的條文，及時修改或補充法律。當時，錢學森先生和張友漁同志都用“廣義的法”的概念，來解釋法治體系工程或法律的階級性問題。張友漁先生曾經說過：“就法律這個概念來說，我認為可以有兩種理解，一種是廣義的，即把原始社會、共產主義社會的每一成員都必須遵守的共同的行為規(guī)范叫作法律。毛主席就設想過一萬年以后也有法庭。再一種是狹義的理解，即專門指階級社會里的法律。后者是指階級社會特有的現象?！盵16]前引[12]，張友漁文。當然，對于“法”和“法治”的概念的不同解讀，必將進一步涉及法的產生與發(fā)展、法的階級性、法的強制性、法的國家意志性、法的本質、法的功能等法理學基本范疇的核心問題。這是個“牽一發(fā)而動全身”的法理學問題，法學界應當認真對待之、深入研究之、謹慎回答之。

二、黨內法規(guī)與國家法律的比較

特征是通過比較而體現出來的事物的不同之處。沒有異中求同、同中求異的比較，就沒有事物的特征可言。通過與國家法律法規(guī)相比較，可以看出黨內法規(guī)具有以下特征。

（一）制定主體不同

我國法律法規(guī)的創(chuàng)制主體，是由憲法和立法法明確規(guī)定的國家機構（全國人大及其常委會，國務院等），通常稱為“立法主體”。黨內法規(guī)是由中國共產黨的有權機構制定的，為便于與國家“立法主體”概念的區(qū)別，我們稱之為“制定主體”。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的規(guī)定，有權制定黨內法規(guī)的主體包括“黨的中央組織以及中央各部門和省區(qū)市黨委”。根據黨章的規(guī)定，“黨的中央組織”包括：黨的全國代表大會和它產生的中央委員會、中央紀律檢查委員會；由中央委員會全體會議選舉產生的中央政治局、中央政治局常務委員會；由中央委員會決定的中央軍事委員會，以及由中央政治局常務委員會提名、中央委員會全體會議通過的中央書記處。根據中國共產黨新聞網的介紹，“黨中央部門機構”包括：中央紀律檢查委員會機關，中央辦公廳，中央組織部，中央宣傳部，中央統(tǒng)戰(zhàn)部，中央對外聯(lián)絡部，中央政法委員會機關，中央政策研究室，中央臺灣工作辦公室，中央財經領導小組辦公室，中央外事工作領導小組辦公室，中央機構編制委員會辦公室，中央直屬機關工作委員會，中央國家機關工作委員會。

在黨內法規(guī)制定主體方面，還有一些問題需要研究分析。

第一，我們黨的其他重要主體是否享有黨內法規(guī)制定權？例如，中央全面深化改革領導小組審議通過的意見、方案、辦法、報告、請示、規(guī)定、規(guī)則、規(guī)劃、實施細則等，其中許多是規(guī)范性文件。這些文件是屬于黨的一般規(guī)范性文件，還是屬于黨內法規(guī)？從它們的權威性、規(guī)范性以及地位、作用等方面來看，無疑是當前最重要的“黨內法規(guī)”，但從黨內法規(guī)制定主體看，又值得商榷。換言之，根據制定黨內法規(guī)的權力歸屬，除《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的法定“制定主體”外，如果沒有有權機構的特別授權或許可，中國共產黨的其他機構部門制定和發(fā)布的規(guī)范性文件，不屬于“黨內法規(guī)”范疇。

第二，上述“制定主體”之間的權限如何進一步劃分？根據主體和權限范圍的不同，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》將黨內法規(guī)分為“中央黨內法規(guī)”和其他黨內法規(guī)；稱為“黨章、準則、條例”的黨內法規(guī)由中央黨內法規(guī)制定，稱為“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”的黨內法規(guī)由中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定。但是，這只從黨內法規(guī)的名稱和制定技術的形式要件上做了區(qū)分，而實際內容和權限如何區(qū)分，除了黨章和其他黨內基本法規(guī)外，制定權限的劃分尚不明確。

第三，黨內法規(guī)“制定主體”與國家（政府）的相關機構共同發(fā)布的規(guī)范性文件，如中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件等，具有“黨”和“國家”的雙重規(guī)范特征屬性，對這種共同發(fā)布的規(guī)范性文件，是稱為“黨內法規(guī)”，還是“黨國法規(guī)”，或是其他名稱，應當予以明確。[17]有學者在2012年對332件黨內法規(guī)進行量化分析，發(fā)現“在這332件黨內法規(guī)中，由中國共產黨代表大會、中共中央、中共中央辦公廳制定發(fā)布的148件，占46%，由中紀委、黨中央各部門（如中組部、中宣部）制定發(fā)布的184件，占54%。在中共中央、中共中央辦公廳制定發(fā)布的法規(guī)中，有少量是與國務院、國務院辦公廳共同制定發(fā)布的，如中共中央、國務院《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》，中共中央、國務院《關于治理向企業(yè)亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》等。另外，在中紀委、黨中央各部門制定發(fā)布的法規(guī)中，也有少量是與國務院有關部門共同制定發(fā)布的，如中紀委、監(jiān)察部《關于紀檢監(jiān)察機關接待處理集體上訪的暫行辦法》，中組部、勞動人事部《關于確定建國前干部參加革命工作時間的規(guī)定》等。這些由黨政共同發(fā)布的規(guī)范性文件叫‘黨內法規(guī)’似乎不合適，認定其‘黨內法規(guī)’的性質應該說是不妥的。隨著黨內法規(guī)的法制化、規(guī)范化，這類形式的法規(guī)今后應該會越來越少，直至不再存在”。姜明安：《論中國共產黨黨內法規(guī)的性質與作用》，載《北京大學學報》（哲學社會科學版）2012年第3期。

（二）體現的意志主張不同

法律法規(guī)不僅是特定社會規(guī)律、經濟基礎和社會生活方式的要求，也是人民意志主張的集中體現。從根本上說，黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)都體現了人民的意志、黨的主張和治國理政的要求，體現了建設社會主義現代化國家、實現兩個一百年奮斗目標的整體戰(zhàn)略。但具體來看，黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)體現的意志主張，大致有兩種情形。一種是，黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)兩者存在交叉或者重合。因為我國法律法規(guī)是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一并經國家立法程序上升為國家意志的體現，是黨的路線方針政策的法律化、條文化，故有些國家法律法規(guī)與黨內法規(guī)必然是重合的、相同的。例如，我國現行憲法序言部分和中國共產黨章程的總綱部分，許多思想內容和表述要求是相同或相似的。由于黨領導立法是我國立法工作必須堅持的一項基本原則，因此黨代表大會和中央委員會的許多重大決定，如黨的十八大報告、十八屆三中全會決定、四中全會決定、五中全會決定、六中全會決定等，往往成為國家法律法規(guī)立改廢釋授權的直接依據，有的甚至成為修改憲法的依據（如設立國家監(jiān)察委員會制度）?！吨袊伯a黨紀律處分條例》規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規(guī)，違反國家法律、法規(guī)……都必須受到追究?！边@一規(guī)定既體現了紀法分開、紀嚴于法、紀在法前的原則，又體現了紀法銜接、法紀統(tǒng)一的理念。另一種是，許多黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)兩者互不交集，前者體現的是執(zhí)政黨的主張和意志，后者體現的是國家意志。黨內法規(guī)管黨治黨，適用于黨組織和黨員內部，如黨內監(jiān)督條例、黨內法規(guī)制定條例、黨內政治生活若干準則、黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定等，它們是執(zhí)政黨中央和地方領導機關對全黨或者地方黨組織的工作、活動或黨員行為的規(guī)范性要求；國家法律法規(guī)是人民依法治國、管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)的依據，適用于國家和社會范疇的一切社會主體，是人民意志的國家化、法律化表現形式。

在全面依法治國和全面從嚴治黨的新形勢下，需要深入研究以下問題。

一是黨內法規(guī)的制定如何充分發(fā)揚民主（包括黨內民主、人民民主和社會民主），把黨內最大多數黨員的意志匯集、統(tǒng)一起來，把人民的意愿和社會訴求吸納進去，表達成黨內法規(guī)的規(guī)范性制度形式，而不是由少數人甚至個別人說了算；國家法律法規(guī)的制定同樣需要堅持黨的領導，堅持民主立法，使廣大人民群眾真正成為民主立法主體，成為國家立法的參與者、制定者、受益者，使黨的主張與人民意志及時地最大限度地有效統(tǒng)一起來，使法律法規(guī)切實有效真實全面地匯集民智、體現民意、維護民利。

二是如何使黨內法規(guī)體現的主張意志與國家法律法規(guī)表達的民意合理地區(qū)分開來，即紀法分開，黨內法規(guī)不能取代國法，國法也不能取代黨內法規(guī)，黨規(guī)管黨事、國法管國事，兩者相互分工，各司其職，各管其事。

三是避免黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)的沖突矛盾或者不一致。為此應當通過國家和黨內有關審查機制，根據法治精神和法治原則，對兩者可能發(fā)生矛盾或者不一致的情況進行審查監(jiān)督。既要避免黨內法規(guī)出現違憲違法的情況，也要防止國家法律法規(guī)與黨內法規(guī)相抵觸，用有效制度保證兩者的一致性。

（三）調整規(guī)范的對象不同

在法理上，法律調整對象是指一定的社會關系，社會行為則是法律規(guī)范作用的對象。社會關系反映的是法律調整對象的本質，社會行為體現的是法律所規(guī)范作用的對象本身。社會行為與社會關系互為表里，共同構成法律關系的重要內容。而根據黨內法規(guī)制定條例，黨內法規(guī)的調整對象，則被規(guī)定為“黨組織的工作、活動和黨員行為”。黨內法規(guī)規(guī)范調整的客體，包括“黨組織的工作、黨組織的活動、黨員的行為”三大類。兩者調整規(guī)范對象的相同之處，是“行為”，即在國家法律法規(guī)方面，其調整規(guī)范的是公民、法人等法律關系主體的行為；在黨內法規(guī)方面，其調整規(guī)范的是特定主體——中國共產黨黨員的行為，黨組織的作為或者不作為等動態(tài)方式不叫“行為”而是稱為“活動”“工作”。

需要進一步討論的問題至少有兩個方面。

一方面，公民和黨員、公民行為和黨員行為有哪些聯(lián)系和區(qū)別？中共黨員當然應是中國公民（白求恩等外國共產黨員以及某些特殊情況除外），但中國公民不一定是中共黨員（中國共產黨只有8000多萬黨員，中國公民則有近14億人）。因此，黨員行為通常是公民行為，而公民行為不一定是黨員行為；黨員行為既要符合國家法律法規(guī)的要求，也要遵守黨規(guī)黨紀黨法的規(guī)定，公民行為則不受黨規(guī)黨紀黨法的約束。

另一方面，為什么國家法律法規(guī)把公民個人和國家機構、武裝力量、政黨和社會組織、企事業(yè)單位等法人，都規(guī)定為法律行為或者行為的主體，而不是“活動”主體或者“工作”主體，而黨內法規(guī)要區(qū)分黨員行為和黨組織的活動、工作？法學、政治學、社會學和行為科學等學科，通常把社會主體的有關活動、動作、勞動、工作、勞作等都概括統(tǒng)稱為“行為”，黨內法規(guī)是否有必要區(qū)分“黨員個人”的是行為，“黨組織集體”的是活動或者工作，理據何在？需要進一步辨析的是，黨組織的“工作”與其“活動”如何區(qū)分？在我們看來，黨組織發(fā)展黨員、收繳黨費、作出決策、任免干部、處分黨員、批評自我批評等等，既是黨組織的“工作”，也是其“活動”，“工作”只要動起來就成為“活動”，而似乎沒有靜止不動的“工作”。應當從政理和法理上統(tǒng)一把黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)的調整規(guī)范對象統(tǒng)稱為“行為”，但特殊情況下可稱為“活動”，如“黨在憲法和法律范圍內活動”，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體……都必須以憲法為根本的活動準則”，等等。

（四）立法技術不同

立法技術是指在法的創(chuàng)制過程中所形成的一切知識、經驗、規(guī)則、方法和技巧等的總和，同時包括法律文件的內部結構、外部形式、概念、術語、語言、文體以及立法預測、立法規(guī)劃等方面的技術。從法理上講，國家法律法規(guī)的立法技術與黨內法規(guī)的立法技術，在基本原理原則、基本方式方法、主要技術規(guī)范和語言表達等方面，應當是大同小異的。現行憲法和立法法規(guī)定，國家法律體系主要包括憲法、基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治條例和單行條例；在部門法劃分方面，國家法律體系分為憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個方面。根據黨內法規(guī)制定條例的規(guī)定，黨內法規(guī)體系主要包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七種。其中，黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定；準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定；條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定。黨內法規(guī)采取七種立法技術表現形式，意味著中國共產黨有關機構的決議、決定、講話、報告、意見、通知、政策宣示等規(guī)范性文件，雖然在管黨治黨中很重要，但不屬于黨內法規(guī)，而是黨內規(guī)范性文件。采取明列“黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”七種法規(guī)形式的立法技術，既從形式上表明這七種黨內法規(guī)立法形式的某種層級或范圍的不同，又從實體上作了一定意義上的“立法權限”劃分，使黨內法規(guī)制定工作有章可循。在此基礎上，借鑒國家法律體系的劃分原則和分類方法，可將黨內法規(guī)體系的內容結構大致分為八個部分：黨章及相關方面法規(guī)，黨的領導和黨的工作方面法規(guī)，黨的思想建設方面法規(guī)，黨的組織建設方面法規(guī)，黨的作風建設方面法規(guī)，黨的反腐倡廉建設方面法規(guī)，黨的民主集中制建設方面法規(guī)，黨的機關工作方面法規(guī)。[18]參見前引[9]，李忠書，第 19-20 頁。

通過比較可以發(fā)現，除了黨章的制定和修改是由特定主體承擔外，其他六種黨內法規(guī)的名稱并不對應特定的制定主體。換言之，在國家法律體系方面，基本法律由全國人大制定、法律由全國人大常委會制定、行政法規(guī)由國務院制定、地方性法規(guī)由有立法權的地方人大及其常委會制定、民族自治條例和單行條例由民族自治地方的人大制定，它們的名稱是與其立法主體、立法職權、法律位階等相對應的；而黨內法規(guī)體系的六種形式，可由享有黨內法規(guī)制定權的主體根據內容需要選擇使用，這六種立法形式的黨內法規(guī)從名稱上并不能必然反映出其制定主體、制定權限、法規(guī)位階。換言之，黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委均有權制定準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等黨內法規(guī)。黨內法規(guī)這種制定主體與名稱不對應的立法技術，與國家法律法規(guī)名實相符的立法技術相比，似顯得不夠科學。

在立法技術上，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》明確劃分出一個“中央黨內法規(guī)”，雖然該《條例》沒有規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內法規(guī)是“地方黨內法規(guī)”，但從該規(guī)定的隱含意思中，完全可以作出存在“地方黨內法規(guī)”的判斷。中央黨內法規(guī)規(guī)定的事項包括：黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標；黨的各級組織的產生、組成和職權；黨員義務和權利方面的基本制度；黨的各方面工作的基本制度；涉及黨的重大問題的事項；其他應當由中央黨內法規(guī)規(guī)定的事項。這相當于國家立法中的“中央立法權保留事項”或者稱為“中央專屬立法權事項”。黨內法規(guī)的制定權限劃分，除了上述六個方面專屬中央黨內法規(guī)的事項外，制定地方黨內法規(guī)均可涉足。但在中央黨內法規(guī)內部，具體由哪些（哪個）中央黨內法規(guī)制定主體行使上述六個方面的制定權，以何種程序和形式行使中央黨內法規(guī)制定權，還需要進一步明確劃分和具體規(guī)定。

（五）適用范圍不同

國家法律法規(guī)適用于中華人民共和國主權管轄范圍內的一切主體。憲法規(guī)定的主體包括：全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織；在中國境內的外國企業(yè)和其他外國經濟組織以及中外合資經營的企業(yè)，在中國境內的外國人，等等。黨內法規(guī)僅適用于各級黨組織和全體共產黨員。國家法律法規(guī)適用于包括共產黨員在內的一切社會主體，但是否適用于黨組織，要具體情況具體分析，如刑法、民法、經濟法、社會法等是否適用于黨的某個或者某級組織就沒有明確規(guī)定，尤其是刑法規(guī)定了法人犯罪，而黨的中央或者地方組織不是法人，就可以不適用刑法；而黨內法規(guī)只適用于中國公民和中國政黨組織中的特定主體。

黨內法規(guī)是在中國共產黨黨內發(fā)布和適用的規(guī)范性文件，屬于“黨內”而非“黨外”的法規(guī)，但由于中國共產黨是執(zhí)政黨，是領導我們各項事業(yè)的核心力量，建設中國特色社會主義必須堅持中國共產黨的領導。黨的十八屆四中全會明確提出，堅持中國共產黨的領導，必須把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一；要求黨要堅持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政，要領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。由于中國共產黨是執(zhí)政黨，由黨在國家政治生活、經濟生活和社會生活中的領導地位和領導方式、執(zhí)政使命和執(zhí)政方式所決定，由中共黨員和國家公務員的雙重身份、黨員領導干部與國家官員雙重角色等因素所決定，黨內法規(guī)雖然定性為“黨內”且主要適用于“黨內”，但在價值理念、基本原則、主要內容、基本要求、適用主體、實施方式、執(zhí)行效果等方面，有時很難絕對區(qū)分黨內與黨外、黨內與國家、黨內與政府、黨內與政法、黨內與社會、黨員領導干部與國家公職人員。所以，從一定意義上講，“黨內法規(guī)”在名稱上屬于中國共產黨“黨內”，但在具體適用對象和功效上卻往往通過黨的執(zhí)政活動延伸到“黨外”，進而對整個國家和社會發(fā)生直接或者間接的領導和規(guī)范作用。

（六）責任后果不同

行為規(guī)范的意義之一，就在于任何違犯社會規(guī)范的行為若符合相關條件，必須承擔相應的違規(guī)后果。國家法律法規(guī)如此，黨內法規(guī)、行政紀律等規(guī)范亦是如此。否則，社會規(guī)范就會成為毫無意義的空氣振動。中共黨員如果違反了國家法律法規(guī)，通常必然違犯了黨紀黨規(guī)，應承擔有關違紀責任，但實踐中或許也不盡然。例如某個黨員在公共場合吸煙，違反了國家的有關禁煙規(guī)定；在某些公共場合隨地吐痰、喧嘩、吃零食、亂扔垃圾，違反了國家有關公共衛(wèi)生秩序的規(guī)定；過馬路未走斑馬線，或者半夜步行、跑步、騎自行車闖紅燈，自行車帶人、駕車停車輕微違章等，違反了國家的交通規(guī)則；還有就是（由于出差、生病、旅游、忘記等原因）輕微違反合同規(guī)定的繳費日期，未能按時（如滯遲若干天）繳納水電費、房租、天然氣費、電視費、物業(yè)費等。對于這類行為，黨內法規(guī)通常沒有明確具體對應的禁止性、懲罰性規(guī)定。從政理和法理上講，紀嚴于法，對于共產黨員而言，違法必然違紀，但違紀未必違法。因此，上述輕微違法行為實質上都是違反黨紀黨規(guī)的，但從黨紀黨規(guī)的具體條文規(guī)定和采取組織措施的處理上看，又常常于法（黨內法規(guī)）無據。不過，黨章明確規(guī)定“嚴重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍”，新頒布的《中國共產黨紀律處分條例》第四章進一步明確規(guī)定了“對違法犯罪黨員的紀律處分”的多種情形。例如該《條例》第27條規(guī)定，黨組織在紀律審查中發(fā)現黨員有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。第28條規(guī)定，黨組織在紀律審查中發(fā)現黨員有刑法規(guī)定的行為，雖不涉及犯罪但須追究黨紀責任的，應當視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。第29條規(guī)定，黨組織在紀律審查中發(fā)現黨員有其他違法行為，影響黨的形象，損害黨、國家和人民利益的，應當視情節(jié)輕重給予黨紀處分。黨內法規(guī)的這些制度安排總體上實現了法紀分開、紀法銜接、紀嚴于法，達成了黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)的“法網恢恢、疏而不漏”的效果。

為了更好銜接黨規(guī)黨紀與國法，可否在黨規(guī)黨紀中明確規(guī)定，中共黨員如有嚴重違法犯罪的行為，必須受到相應的黨規(guī)黨紀處分，并且根據“法無明文不為罪”的原則（在黨內可以引申為“紀無明文不處理”原則），由黨內法規(guī)明確列出“嚴重違法犯罪”應當受到黨規(guī)黨紀處理的具體細目。此外，根據“一罪不二罰”的法治原則，還可以在黨規(guī)黨紀中進一步細化區(qū)分哪些情況應當由國法黨紀共同處罰，哪些情況在黨內可以適用“一錯不二罰”的原則。

另外，國家機關、社會組織、企事業(yè)等單位，它們如果違反了有關法律法規(guī)，要承擔行政、經濟、民事甚至刑事法律責任。例如，我國刑法第30條規(guī)定：公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機關、團體實施的危害社會的行為，法律規(guī)定為單位犯罪的，應當負刑事責任。刑法第93條規(guī)定：本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。憲法第5條明確規(guī)定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。然而，某個或者某級黨組織即使重大決策失誤造成嚴重不利后果或者重大損失，作為集體的該黨組織卻無須承擔任何憲法或者法律責任，似乎存在“國法不罰政黨組織”的現象；在黨紀方面，嚴重違犯黨紀的黨組織要承擔改組、解散違紀后果，對于受到解散處理的黨組織中的黨員，應當逐個審查。其中，符合黨員條件的，應當重新登記，并參加新的組織過黨的生活；不符合黨員條件的，宣布除名；有違紀行為的，依照規(guī)定予以追究。我們認為，黨紀與國法銜接的基本要求：一是兩者的銜接不能出現沖突和抵觸，尤其是黨內法規(guī)不能違反憲法和基本法律的規(guī)定，否則會落入“黨規(guī)與國法自相矛盾”的陷阱；二是兩者的銜接既要有具體實體規(guī)定的銜接，也要有嚴格程序的銜接，使實體和程序都完全符合法治精神；三是兩者的銜接既要有懲罰性的義務和責任銜接，也要有保障性的權利和自由的銜接，切實體現權利與義務、權力與責任的一致性；四是兩者的銜接是以黨紀與國法分開為前提和基礎的。根據法治思維和法治精神，凡是國法能夠處理解決的事項（行為），應以國法為主導；凡是國法不能解決、不宜處理、沒有涵蓋、沒有涉及的事項（行為），可以黨規(guī)黨紀為主導。無論何者為主，都應當堅持全面依法治國與全面從嚴治黨的統(tǒng)一，堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨相結合，堅持憲法原則、黨章精神和法治思維、法治原則。

三、黨內法規(guī)、黨的紀律、黨的規(guī)矩三個概念的關系

我們知道，定義是對概念的內涵或語詞的意義所做的簡要而準確的描述。而概念的一個基本功能，是用科學定義的方法及其內涵外延的確定，劃清彼事物與此事物之間的區(qū)別與聯(lián)系，從而使該事物從有關事物的綜合分類系統(tǒng)中彰顯出來。實際上，定義的基本功能就相當于“GPS”在物理世界的坐標和定位，應當具有精準度、唯一性和排他性?；谏鲜稣J識，我們應當進一步深入理解和科學認識“黨內法規(guī)、黨的紀律、黨的規(guī)矩”這三個概念的關系。

（一）問題的提出

當我們用法治思維和法治方式觀察和研究“黨內法規(guī)、黨的紀律、黨的規(guī)矩”這三個概念時，不難發(fā)現它們在實踐中都有廣義和狹義的不同解釋和用法。這種狀況的實際存在，使這三個概念在邏輯關系上具有（或者存在）十六種不同組合（見表1）的可能性，極容易導致三個概念在實際使用中產生交叉、重合、互換甚至混亂的現象，進而影響到黨內法規(guī)概念及其理論體系的科學性和嚴謹性。

表1 黨內法規(guī)、黨的紀律、黨的規(guī)矩三個概念不同組合的邏輯關系

續(xù)表

黨內法規(guī)概念有狹義和廣義之分?！耙酪?guī)治黨”之“規(guī)”是指“黨內法規(guī)”，還是指“黨的規(guī)矩”，引出了狹義和廣義“黨內法規(guī)”概念的問題；可以把《黨內法規(guī)制定條例》中關于“黨內法規(guī)”的定義，理解為狹義的“黨內法規(guī)”概念，依規(guī)治黨就是依照黨內法規(guī)管黨治黨；此外，還可以有廣義的“黨內法規(guī)”概念，即“依規(guī)治黨”之“規(guī)”，不僅包括狹義的“黨內法規(guī)”，而且包括黨的紀律、黨的規(guī)矩等在內；從包含了黨的紀律、黨的規(guī)矩、黨內法規(guī)（狹義）的意義上來理解和闡釋“依規(guī)治黨”之“規(guī)”，就可將黨內法規(guī)作廣義解釋。[19]參見前引[1]，李林文。需要注意的是，廣義的黨內法規(guī)，有時也包括道德的黨內法規(guī)化。例如，習近平總書記在十八屆中央政治局常委會第一百一十九次會議關于審議中國共產黨廉政準則、黨紀處分條例修訂稿時的講話中指出：“這些豐富的實踐為黨內法規(guī)制度創(chuàng)新奠定了堅實基礎。新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，把這些從嚴治黨的實踐成果總結提煉出來，轉化為道德和紀律要求，應該說是實現了黨內法規(guī)建設的與時俱進?！盵20]習近平：《在十八屆中央政治局常委會第一百一十九次會議關于審議中國共產黨廉政準則、黨紀處分條例修訂稿時的講話》，2015年10月8日。中央審議通過的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》細化了黨章對黨員、干部的廉潔自律要求和紀律要求，實現了黨內法規(guī)建設與時俱進。要認真貫徹落實這兩項法規(guī)，真正把紀律和規(guī)矩挺在前面，拿起紀律這把戒尺，既要奔向高標準，以人格力量凝聚黨心民心；又要守住底線，嚴格執(zhí)行黨的紀律，決不越雷池一步。[21]王岐山：《在中共十八屆五中全會第二次全體會議上的講話》，2015年10月29日。

黨的規(guī)矩也有廣義與狹義的分別。黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例也是十分重要的黨內規(guī)矩。這些規(guī)矩看著沒有白紙黑字的規(guī)定，但都是一種傳統(tǒng)、一種范式、一種要求。黨內很多規(guī)矩是我們黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，經過實踐檢驗，約定俗成、行之有效，反映了我們黨對一些問題的深刻思考和科學總結，需要全黨長期堅持并自覺遵循。因此“黨的規(guī)矩”不僅包括黨章、黨紀、黨內法規(guī)、國家法律，而且還包括黨內不成文的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，是一個內涵豐富、外延明確的概念；“黨的規(guī)矩”概念包含了“黨內法規(guī)”，但黨內法規(guī)不能取代黨的規(guī)矩；黨的規(guī)矩是個大概念，它包括黨內法規(guī)，黨內法規(guī)從屬于黨的規(guī)矩；黨內法規(guī)是由特定主體制定的具有明確性、規(guī)范性、統(tǒng)一性、強制性、成文性制度特征的黨的規(guī)矩，是黨的規(guī)矩的重要組成部分。習近平總書記已對“規(guī)矩”作出相較于“紀律”“規(guī)范”“規(guī)則”“法規(guī)”等名詞概念更加清晰明確的解釋和描述，鑒于“黨內法規(guī)”已納入“中國特色社會主義法治體系”進而具有了概念的原創(chuàng)性和中國特色，鑒于在中國語境下“規(guī)矩”一詞可以生動完整地表達“規(guī)范”等詞的含義，故把“規(guī)矩”作為定義黨內法規(guī)的鄰近屬概念似乎更為妥帖合適。[22]參見前引[1]，李林文。關于狹義的黨的規(guī)矩表述，例如“政治紀律和政治規(guī)矩”，“講紀律，守規(guī)矩”等，這里的紀律與規(guī)矩的表述，呈現出一種并列關系。

關于廣義的黨的紀律表述，例如“紀律檢查委員會”“黨紀國法”，以及王岐山同志在2017年3月5日參加十二屆全國人大五次會議北京代表團全體會議審議政府工作報告時講話指出的“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開，以黨章黨規(guī)為尺子，靠嚴明的紀律管全黨治全黨”，等等。關于狹義的黨的紀律表述，例如習近平總書記強調說，“在所有黨的紀律和規(guī)矩中，第一位的是政治紀律和政治規(guī)矩”；又說，“修訂黨紀處分條例，要體現黨規(guī)黨紀嚴于國家法律的要求，突出黨紀特色，重點對違反黨的政治紀律、組織紀律、財經紀律、工作紀律和生活紀律的行為作出處分規(guī)定”，“要把黨的紀律和規(guī)矩挺在前面，用紀律和規(guī)矩管住大多數，使所有黨員干部嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀、模范遵守法律法規(guī)”。在這里，黨的紀律與黨的規(guī)矩就是兩個并列使用的概念，紀不同于規(guī)，規(guī)不等于紀。

在我國，當執(zhí)政黨和國家兩方面的規(guī)則體系概念同時出現用于治國理政時，為了避免黨內規(guī)則體系與國家法律體系提法上的不協(xié)調，習慣上不得不把“黨內法規(guī)”等提法轉變?yōu)椤凹o律”，表述為“紀嚴于法、紀在法前、紀法銜接”等；或者轉變?yōu)椤耙?guī)矩”“規(guī)則”“制度”等，表述為“依規(guī)治黨”“制度治黨”等，以對應于“依法治國”而區(qū)別于“依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政”，同時避免使用“依法治黨”“依憲治黨”等提法，從而導致“黨內法規(guī)”概念被淹沒。但在實踐中，同時使用的與“黨內法規(guī)”名詞含義相近或者相似的一些提法或名詞也不在少數。例如，人們耳熟能詳的“黨紀[23]“黨紀”即黨的紀律，是指政黨按照一定的原則，根據黨的性質、綱領、任務和實現黨的路線、方針、政策的需要而確立的各種黨規(guī)、黨法的總稱，是黨的組織和全體黨員必須共同遵守的黨內行為規(guī)范。其中，黨的章程是黨內的根本法規(guī)和制定各項具體紀律規(guī)范的基本依據。國法”“遵紀守法”“紀在法前”“紀嚴于法”“國法高于黨紀”“依規(guī)治黨與依法治國”等。當我們在“中國共產黨紀律檢查委員會”，[24]人們通常把中央紀律檢查委員會簡稱為“中紀委”，而不是“中法委”或“中規(guī)委”，其關鍵詞還是廣義的“紀律”。以及“紀法分開”“紀嚴于法”“紀在法前”“紀律處分”“違紀”“黨紀國法”“違法亂紀”“遵紀守法”等意義上使用“黨的紀律”概念時，“黨的紀律”實際上是一個廣義的概念，它不僅包括黨的規(guī)矩，而且包括黨章和其他黨內法規(guī)，甚至還涉及（或者涵蓋）國家法律和社會主義道德，一切應當受到紀律約束、紀律規(guī)范、紀律問責、紀律處分的行為和活動，執(zhí)政黨的所有與國家法律相對應的行為規(guī)范規(guī)則，都在此列。例如，《中國共產黨紀律處分條例》明確規(guī)定，“違紀”是指“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究”。尤其是，黨章明確規(guī)定，“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則”，而黨的紀律檢查機關的主要任務，是維護黨的章程和其他黨內法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作。由此可見，從名稱上看，黨的紀律檢查委員會雖然是一個負責監(jiān)督執(zhí)紀（紀律）的機關，但它依據的規(guī)范性文件不僅包括狹義的黨的紀律，而且包括黨內法規(guī)和黨的規(guī)矩；它查處的范圍不僅涉及一般違反黨紀、黨規(guī)、黨內法規(guī)的行為，而且涉及違反國家法律法規(guī)、社會公德、公序良俗、行政紀律等行為規(guī)范的行為。在這里，黨的紀律大致等同于黨的規(guī)矩（國家法律除外），是一個廣義的概念。

現在的問題是，當黨的規(guī)矩、黨的紀律、黨內法規(guī)這三個概念同時作廣義解釋和使用時，或者在不同場合交叉作廣義、狹義解釋和使用時，就可能會引起不必要的概念紊亂和理論含混，以至于影響它們在理論上的科學性和嚴肅性、在實踐上的統(tǒng)一性和權威性，進而從根本學理上影響全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的理論基礎和思想引領。因此，一方面，應當從廣義和狹義兩個角度更加科學嚴謹地界定黨內法規(guī)、黨的紀律和黨的規(guī)矩這三個概念，賦予它們確定性內涵；另一方面，應當有所約定，盡可能避免在同時使用這三個概念時產生混亂現象。約定對一個概念作廣義使用時，其他兩個概念應作狹義使用。例如，當把“黨的規(guī)矩”作廣義使用時，那么，黨的紀律、黨內法規(guī)應作狹義解釋，以免亂了它們之間的“輩分”或者邏輯關系。

（二）黨的紀律與黨內法規(guī)

黨的紀律（黨紀）與黨內法規(guī)是什么關系？兩者是并列關系、交叉關系還是包容關系？首先，廣義的“黨紀”概念，包含黨內法規(guī)。按照《中國共產黨紀律處分條例》第6條關于“違紀”的規(guī)定——“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究”——“違紀”所涉及的“黨紀”概念范圍，不僅包括黨章和其他黨內法規(guī)，而且包括國家法律法規(guī)、黨和國家政策、社會主義道德。從這里的表述可以看出，“黨紀”是一個廣義的概念。其次，還有狹義的“黨紀”概念?！斑`紀”一半是指違犯黨章、其他黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)的行為，但該《條例》第4條第3款規(guī)定：“對黨組織和黨員違犯黨紀的行為，應當以事實為依據，以黨章、其他黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)為準繩，準確認定違紀性質，區(qū)別不同情況，恰當予以處理?！痹摋l款的規(guī)定既與該《條例》第6條的規(guī)定不一致（這里關于評判是否違紀的“準繩”，并未包括“黨和國家政策、社會主義道德”），也與該《條例》第3條的規(guī)定不一致（第3條要求“黨組織和黨員必須自覺遵守黨章，嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，自覺接受黨的紀律約束，模范遵守國家法律法規(guī)”，但第3條未明確規(guī)定要遵守“其他黨內法規(guī)”），基本上可以算是一個狹義的“黨紀”概念。

由上可見，“黨紀”及其相關的“違紀”概念，在《中國共產黨紀律處分條例》的所有規(guī)定中，大致有廣義和狹義兩種用法，其內涵和外延缺少同一性，使用起來具有一定的任意性；由此導致黨紀與黨內法規(guī)這兩個概念，它們是并列關系、交叉關系或包容關系，充滿了不確定性。然而，根據黨章第七章關于“黨的紀律”和第八章關于“黨的紀律檢查機關”的結構安排、內在邏輯和內容規(guī)定，根據黨章關于紀委負有“維護黨的章程和其他黨內法規(guī)……經常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定……檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規(guī)的比較重要或復雜的案件”職責的規(guī)定，可以推定并認為“黨內法規(guī)”是從屬于“黨的紀律”的概念，“黨紀”與黨內法規(guī)是包容與被包容的關系。尤其是，中國共產黨中央委員會的檢查監(jiān)督機關，被稱為“中國共產黨中央紀律檢查委員會”，而不是“黨內法規(guī)”“黨章”“黨規(guī)”“黨法”的檢查委員會?？梢?，“黨紀”是一個使用更多、外延廣大、內涵更豐富的概念。

此外，黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》中，從頭至尾都沒有使用“黨內法規(guī)”這個概念。如該《條例》第4條規(guī)定，“黨內監(jiān)督必須貫徹民主集中制，依規(guī)依紀進行”；第5條規(guī)定，“黨內監(jiān)督的任務是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行”，監(jiān)督的主要內容是“遵守黨章黨規(guī)，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況”“嚴明黨的紀律特別是政治紀律和政治規(guī)矩”；第12條規(guī)定，“中央委員會成員必須嚴格遵守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，發(fā)現其他成員有違反黨章、破壞黨的紀律、危害黨的團結統(tǒng)一的行為應當堅決抵制，并及時向黨中央報告”。換言之，實施黨內監(jiān)督是“依規(guī)依紀”進行，而不是依照“黨內法規(guī)”進行，至少在名詞上“黨內法規(guī)”未被該《條例》正式使用。這里“依規(guī)”所依之“規(guī)”，應當解釋為“黨內規(guī)矩”，即習近平總書記一再強調的“講規(guī)矩”，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例，是不成文的“黨內習慣法”。在黨的主要文件中，規(guī)矩既不相同于紀律，也不等同于紀律，所以我們黨反復強調要“講規(guī)矩有紀律”，要“遵守黨的政治紀律和政治規(guī)矩”。

黨的十八屆六中全會通過的另一個重要制度性文件——《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確提出：“紀律嚴明是全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調一致前進的重要保障，是黨內政治生活的重要內容。必須嚴明黨的紀律，把紀律挺在前面，用鐵的紀律從嚴治黨。堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執(zhí)行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員。每一個黨員對黨的紀律都要心存敬畏、嚴格遵守，任何時候任何情況下都不能違反黨的紀律。黨的各級組織和全體黨員要堅決同一切違反黨的紀律的行為作斗爭。”但該《準則》對“黨內法規(guī)”這個概念也是只字未提。

盡管《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》這兩個十分重要的規(guī)范性文件本身可歸屬為“黨內法規(guī)”范疇，但它們在文本中卻只用了黨章、黨規(guī)、黨紀、紀律、規(guī)矩等概念，而不直接使用“黨內法規(guī)”作出概括性表述，至少在立法技術上是存在缺憾的。出現這種現象的一種解釋，或許是起草者認為黨內法規(guī)已經包含在黨的紀律、黨的規(guī)矩這些概念之中了，所以，不明確列出黨內法規(guī)這個概念是無關宏旨的。

（三）黨的規(guī)矩和黨的紀律

黨的規(guī)矩和黨的紀律都可以分為廣義和狹義。如上所述，廣義的黨的規(guī)矩，包括了狹義的黨的紀律；而廣義的黨的紀律則包括了狹義的黨的規(guī)矩，如紀律檢查委員會、遵紀守法、紀嚴于法等概念中的“紀律”，都是廣義的。為了保持概念的同一性，避免產生歧義和混淆，建議僅對黨的規(guī)矩使用廣義概念，對黨的紀律一般不作廣義解釋。黨的規(guī)矩與黨的紀律的區(qū)別在于：其一，從產生方式來看，黨內很多規(guī)矩是我們黨在長期實踐中形成的經過實踐檢驗、約定俗成、行之有效的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，這些規(guī)矩看著沒有白紙黑字的規(guī)定，但都是一種傳統(tǒng)、一種范式、一種要求；[25]習近平總書記指出：“沒有明文規(guī)定一定要報的事項，報還是不報，關鍵看黨的觀念強不強、黨性強不強。領導干部違紀往往是從破壞規(guī)矩開始的。規(guī)矩不能立起來、嚴起來，很多問題就會慢慢產生出來。很多事實都證明了這一點。講規(guī)矩是對黨員、干部黨性的重要考驗，是對黨員、干部對黨忠誠度的重要檢驗。”“有些領導干部個人重大問題不報告。不是說非要家里出了命案才需要報告。有的同志有重病不報，對所有人都隱瞞了，最后病危了組織還不知道，場面上的工作都干不了了，但就是不說，最后命都給耽誤沒了。有的子女家屬長期在國外也不報告，在國外定居的按規(guī)定要報告，但他們也不是正式定居，就覺得可以不報告。有的家庭發(fā)生重大變故不向組織報告，離婚、結婚多少年了，組織都不知道。有的弄了很多證件，護照好幾本，還有假身份證。這些事情不要報告嗎？懂規(guī)矩就應該報告，隱情不報的，一是不懂規(guī)矩，二是這里面怕有不可告人的隱情?！绷暯剑骸对诘谑藢弥醒爰o律檢查委員會第五次全體會議上的講話》，2015年1月13日。而黨的紀律通常是由有權主體制定頒布的規(guī)范性文件。其二，從表現形式來看，黨內規(guī)矩有的有明文規(guī)定、有的沒有，黨的紀律通常有明文規(guī)定，是成文的規(guī)矩。其三，從相互關系來看，紀律是成文的規(guī)矩，一些未明文列入紀律的規(guī)矩是不成文的紀律；紀律是剛性的規(guī)矩，一些未明文列入紀律的規(guī)矩是自我約束的紀律。[26]習近平總書記有時也把紀律和規(guī)矩這兩個概念并列起來使用。例如，“在所有黨的紀律和規(guī)矩中，第一位的是政治紀律和政治規(guī)矩。從近年來查處的高級干部嚴重違紀違法案件特別是周永康、薄熙來、徐才厚、令計劃、蘇榮等案件看，破壞黨的政治紀律和政治規(guī)矩問題非常嚴重，務必引起重視”。習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的講話》，2015年1月13日。又如，“要堅持問題導向，把嚴守政治紀律和政治規(guī)矩放在首位。加強黨的紀律建設，要針對現階段黨紀存在的主要問題，更加強調政治紀律和政治規(guī)矩……講政治、遵守政治紀律和政治規(guī)矩永遠排在首要位置”。習近平：《在十八屆中央政治局常委會第一百一十九次會議關于審議中國共產黨廉政準則、黨紀處分條例修訂稿時的講話》，2015年10月8日。再如，“依規(guī)治黨，首先是把紀律和規(guī)矩立起來、嚴起來、執(zhí)行起來。黨的性質、宗旨都決定了紀嚴于法、紀在法前。要把黨的紀律和規(guī)矩挺在前面，用紀律和規(guī)矩管住大多數，使所有黨員干部嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀、模范遵守法律法規(guī)”。習近平：《在中央政治局常委會議審議巡視工作條例修訂稿時的講話》，2015年6月11日。2016年1月12日，習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上指出：“各級黨委要在思想認識、方法措施上跟上全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署，把紀律挺在前面，發(fā)現問題就要提提領子、扯扯袖子，使紅紅臉、出出汗成為常態(tài)。對問題嚴重的，就要打手板、敲警鐘，該組織處理的組織處理，該紀律處分的紀律處分。”

表2 黨內法規(guī)與黨的紀律、黨的規(guī)矩的比較

（四）黨內法規(guī)“制度”和黨內法規(guī)“制度體系”

與法學領域的“法律體系”“法制”“法治體系”等概念相比較，黨內法規(guī)研究出現了兩個重要提法，一是“黨內法規(guī)制度”，二是“黨內法規(guī)制度體系”。2013年5月發(fā)布的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第1條開宗明義地規(guī)定：“為了規(guī)范中國共產黨黨內法規(guī)制定工作，建立健全黨內法規(guī)制度體系，提高黨的建設科學化水平，根據《中國共產黨章程》，制定本條例?！蓖瑫r發(fā)布的《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》也明確提出：“為了規(guī)范黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作，保證黨內法規(guī)和規(guī)范性文件同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，同憲法和法律相一致，維護黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性，根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，制定本規(guī)定。”2017年6月，黨中央印發(fā)《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，從指導思想、總體目標、構建完善的黨內法規(guī)制度體系、提高黨內法規(guī)制度執(zhí)行力、加強組織領導等方面，對加強新形勢下黨內法規(guī)制度建設提出明確要求并作出統(tǒng)籌部署，對于深入推進全面從嚴治黨、依規(guī)治黨具有重要意義。目前，“黨內法規(guī)制度”和“黨內法規(guī)制度體系”這兩個概念在黨內法規(guī)理論研究和實際運用中已被廣泛使用，但它們的科學內涵是什么，如何理解“制度”“體系”“法規(guī)”（法律）等概念之間的關系，“黨內法規(guī)制度”“黨內法規(guī)制度體系”與“黨內法規(guī)體系”“法律體系”“法律制度”等概念是何關系，仍有進一步進行規(guī)范化和科學化研討的必要。

圖1 三者為并列關系

圖2 三者為交叉關系

圖3 三者為包容關系的三種組合

“制度”（System，Institution）最一般的含義是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則，是一定歷史條件下的政治、經濟、文化等方面的體系。例如，《黨的制度建設改革“立柱架梁”》一文，[27]姜潔：《黨的制度建設改革“立柱架梁”》，載《人民日報》2017年9月25日?？偨Y的是“黨的制度建設改革”，而在列舉的事例和內容中，基本上都是講有關黨內法規(guī)、黨的規(guī)矩和紀律的變化完善情況，如通過落實《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，修訂實施《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規(guī)定》《中國共產黨發(fā)展黨員工作細則》《中國共產黨地方委員會工作條例》，制定《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，實現了“黨的組織制度改革重在補空白”；通過制定實施《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》和《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，實現了對長期在原地打轉轉的老大難問題，多管齊下、標本兼治；通過修訂實施《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》，制定《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》和《關于組織人事部門對領導干部進行提醒、函詢和誡勉的實施細則》，解決了領導干部個人有關事項只報告不核實等制度操作性不夠的問題?？梢?，制度既是一種行為規(guī)則，也是一種規(guī)范體系；制度存在于規(guī)范體系之中，規(guī)范構成制度的基本要素和框架內容。

從某種意義上講，規(guī)范就是制度，制度就是規(guī)范，同時也是體系?！爸贫取奔印耙?guī)范”形成的概念，會產生多種含義甚至歧義，難以界定。當“制度”等于“規(guī)則”，“規(guī)則”等于“制度”時，把規(guī)則與制度兩個詞合起來使用，除非有特別的限制和說明，否則就很容易成為“同義反復”；同理，當“制度”等于“體系”，“體系”等于“制度”時，往往也會成為“疊床架屋”“畫蛇添足”的累贅。

筆者曾對“法律制度”一詞作過一點研究，發(fā)現法律制度（legal systems）在西文中是個多義詞，在漢語里也是一個多義詞。原因在于：一方面，從西文譯成中文時，“l(fā)egal systems”一詞就可以翻譯為“法制”“法系”“法律體系”“法律制度”，等等。這些譯文都表達了某種法律群、法律的聚合體或者某類法律的存在形態(tài)，因而譯文無論是“法制”“法系”“法律體系”還是“法律制度”，只要這些詞在全文中保持譯文的同一性，就都有一定的合理性。另一方面，漢語表達的“法律制度”一詞，又有多種解釋。這里試舉幾例。例一，認為“法律制度”是指一個國家或地區(qū)的所有法律原則、法律規(guī)范和法律文本的總稱。在這種解釋的意義上，法律制度就是特定空間范圍內各種法律規(guī)則的總和，是“復數”的法律存在形式，大致等同于中國語境下的“法律體系”。由于在漢語中，“制度”一詞有時被解釋為“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則，或者是在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范”，因此在構詞法上，法律大致就是制度，或者說制度大致就是法律，把法律與制度合并起來使用，表達的不過是一種同義反復的強調。例二，認為“法律制度”是“法制”或者“法律和制度”的別稱。例如，中國法學院通常使用教材——“中國法律制度史”或者“中國法制史”、“西方法律制度史”或者“西方法制史”等，其“法律制度”表達的內容基本上等同于“法制”或者“法律和制度”的理念。例三，認為“法律制度”是一個“法律系統(tǒng)”，因為“systems”一詞在漢語里既可以指“制度”或者“體制”，也可以指“系統(tǒng)”或者“體系”。當法律制度被解釋為一個“法律系統(tǒng)”時，法律制度作為一個為社會輸送行為規(guī)則與裁判標準的集合體，其主要的價值與地位就在于媒介了法學研究與實踐。在靜態(tài)意義上，它反映并記載著國家的社會體制與價值訴求；在動態(tài)意義上，它則通過法律制度的內部運作機制與外部表現結構將法學研究中的發(fā)現與成果在輸入的同時將法律制度的表達要素規(guī)則等要素輸出。[28]參見任立華：《法律制度的界定——內在于法學研究與實踐之間的張力》，載《法治論壇》2006年第1輯。例四，認為“法律制度”是與宗教制度、經濟制度、社會制度、政治制度、文化制度、道德體系等不盡相同的制度形態(tài)，是一種由法律規(guī)范構成的、規(guī)定權利與義務并具有國家強制性的制度體系。這是從法律制度的外延來解釋“法律制度”的一種觀點。例五，認為“法律制度”是由立法制度、執(zhí)法制度、司法制度以及公法、私法、社會法、國際法等構成的制度體系。中國由于不采用西方羅馬法以來關于公法與私法的劃分理論和標準，而采用“中國特色社會主義法律體系”的構建理論和劃分標準，因此在當代中國，法律體系在一定意義上就是指法律制度，是法律制度的規(guī)范化和條文化表現形式。

美國法學家弗里德曼指出，有許多方法可以觀察法律制度，但對于“法律制度……沒有學者和公眾都同意的定義”。[29]［美］弗里德曼：《法律制度》，李瓊英、林欣譯，中國政法大學出版社1994年版，第1頁。他認為，對“法律制度”難以下一個定義，但法律制度由各種公認的次要制度組成，這些次要制度的“共同點在于都是制度，以規(guī)范或規(guī)則運行，與國家相連，或有一個至少和國家行為相類似的權力機構”。[30]前引[29]，弗里德曼書，第 12 頁。法律制度是一個系統(tǒng)，它的運行過程“是通過社會環(huán)境對法系統(tǒng)的‘輸入’系統(tǒng)對輸入物的‘處理’、作為處理結果的‘輸出’輸出物對外部的‘影響’和‘效果’以及在此基礎上社會環(huán)境對于系統(tǒng)的‘反饋’等步驟而構成的”，[31]季衛(wèi)東：《法的根源與效果》，前引[29]，弗里德曼書，代譯序，第6頁。所以，可以把法律制度理解為一種“輸入—處理—輸出”的系統(tǒng)。

那么，在“黨內法規(guī)制度”和“黨內法規(guī)制度體系”作為被執(zhí)政黨正式使用的概念，是否對它們的科學性、規(guī)定性作出過統(tǒng)一界定和解釋，是否考慮過這些概念如何與國家法律體系、法規(guī)體系、法律制度等一系列法學概念的協(xié)調統(tǒng)一。例如，為什么我們在使用“中國特色社會主義法律體系”“中國特色社會主義行政法規(guī)體系”“中國特色社會主義法治體系”等概念時，通常不用“法律制度體系”“行政法規(guī)制度體系”“法治制度體系”，因為“法律體系”“行政法規(guī)體系”“法治體系”這些概念，本身就包括了“制度”的含義，即在一般意義上，體系就是制度，制度即是體系。我們注意到，在構建中國特色黨內法規(guī)體系、開展黨內法規(guī)理論研究的過程中，基本上是以法學，尤其是立法學的基本原理、基本概念、基本原則、基本方法等為原型、依據、方法和套路來展開的，但在套用或者借鑒法學原理和方法時，又有一些“創(chuàng)新”和“發(fā)展”，只不過這些“創(chuàng)新”和“發(fā)展”往往缺乏充分的學理論證和法理政理支撐，缺乏與既有法學原理和法學方法的繼承、發(fā)展、創(chuàng)新的淵源關系（歷史和學科基因）的關照，甚至還有一定的主觀性、隨意性和實用主義，致使黨內法規(guī)研究中的這些重要的基本的核心概念，一開始就埋下了理論根基或學理依據欠缺等先天不足的隱患。

我們認為，應當借鑒法學的立法技術思路和方法，結合全面從嚴治黨、依規(guī)治黨、制度治黨的成功經驗和實踐需要，對黨的規(guī)矩、黨的紀律、黨內法規(guī)等概念進行全面梳理，用黨內法規(guī)形式對若干核心名詞概念統(tǒng)一表述、統(tǒng)一界定、統(tǒng)一定位、統(tǒng)一分類、統(tǒng)一使用，使其進一步制度化、規(guī)范化。為此建議：一，將“黨的規(guī)矩”規(guī)定為廣義規(guī)范概念，在黨內包括黨章和其他黨內法規(guī)、黨的紀律、黨的政策、黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例等，在黨外包括國家法律法規(guī)、國家政策、社會主義道德等；二，將“黨的紀律”和“黨內法規(guī)”規(guī)定為從屬于黨的規(guī)矩的下位概念，一般不對黨的紀律和黨內法規(guī)作廣義解釋和使用；三，將黨的紀律和黨內法規(guī)規(guī)定為并列存在的兩個既不完全相同又有相互交集的交叉概念。

總之，目前國內關于黨內法規(guī)問題的研究如火如荼、轟轟烈烈，眾多研究成果不乏真知灼見、體現中國特色、富有中國創(chuàng)見，但有些研究“成果”也需要注意科學精神、科學方法。只有打牢“黨內法規(guī)”的政理之基，夯實“黨內法規(guī)”的法理之本，其研究才能具有更強的科學性和普遍性、生命力和戰(zhàn)斗力，才能成為真正中國特色的原創(chuàng)性成果。

The political rationale of the internal Party regulations embodies such dimensions of the CPC:its ideals and objectives; its nature and purpose; its construction and development; and its governance of the country and strict discipline of itself. To further explore the legal rationale of the internal Party regulations,we have to consider and answer the questions concerning the following issues such as: the concept of law; the conceptual features of the internal Party regulations; the organic unity between the concepts of “l(fā)aw”, “rule of law”, “system of rule of law” and the concept of the internal Party regulations; the distinction between the law in the broad sense and that in the narrow sense. The internal Party regulation and national law are different in such aspects as the legislative body, the will and purpose embodied by the document, the regulation target, the legislative technology, the application scope and the consequence of liability, so there are a series of problems needing in-depth studies. To address such issues, we have to borrow the legislative technology,way of thinking and method in the legal area and coordinate them with our successful experience and practical needs in the campaign of exercising full and rigorous governance over the Party according to the regulations and through institution building. On this basis, we should make a comprehensive review of such concepts as the Party’s rules, discipline and regulations and then produce a unified name, definition, categorization and usage for the several core concepts in the form of internal Party regulations. It is advisable to define “the Party’s rules” as the regulations in a broad sense, including the national laws, the state policies and the socialist moralities as well as the Party Constitution and other inner-Party regulations, the Party discipline,policies, fine traditions and customs. The Party discipline and internal regulations, stipulated as subordinate to the superordinate concept of the Party’s rules, are usually not to be interpreted and applied in the broad sense and should be regarded as two co-ordinate concepts which are independent of each other but share an intersection at the same time.

internal Party regulation; political rationale; legal rationale; national law; Party's discipline;Party's rules

* 中國社會科學院學部委員，中國社會科學院法學研究所研究員、博士生導師。

［學科編輯：吳 歡 責任編輯：王 艷］