李雪峰

摘要：中國特色的村民自治是村民民主參與和治理村級事務(wù)的途徑。自治績效的高低關(guān)系著村民自治發(fā)展的活力與前景。時下自治績效展露出的問題已不容忽視，而農(nóng)村大學(xué)生回流對化解當(dāng)下村民自治績效中存在的問題起著積極的功效。出于此目的，通過探討村民自治績效中存在的問題及成因；分析農(nóng)村大學(xué)生回流對提高村民自治績效的積極作用；進而尋求消解吸引農(nóng)村大學(xué)生回流困境的對策。

關(guān)鍵詞：村民自治績效；農(nóng)村大學(xué)生；積極作用；對策

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2017）01-0094-04

經(jīng)過30多年的發(fā)展，村民自治已經(jīng)在“三個自我”“四個民主”等方面取得了可喜的成績，同時村民自治中潛在的一些隱患亦亟待解決。近年來隨著農(nóng)村精英人才外流、現(xiàn)有干部觀念落后及文化知識有限等問題的顯現(xiàn)，誘發(fā)了農(nóng)村后備人才儲備不足及發(fā)展動力不足等隱患，這些問題的存在在一定程度上導(dǎo)致村民自治的績效成果不盡如人意。

一、村民自治績效中存在的問題及原因

“鄉(xiāng)下人的痛苦就是全國人的痛苦，鄉(xiāng)下人的好處就是全國人的好處。”農(nóng)民自身生活狀態(tài)的好壞是由眾多因素決定的，其中自治績效是一個重要因素。在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重大命題下，村民自治績效的高低已然成為衡量村民自治發(fā)展情況好壞的一個重要標準，同時對具有特殊身份的村委會也是一種全新的考驗。

（一）治理層缺乏績效觀念

良好的績效觀念是支撐村委會高效治理行為的基礎(chǔ)，完善的績效考核指標能夠監(jiān)督村委會成員的工作行為和提升治理績效。然而時下村民自治中績效意識相對薄弱、績效考核指標不健全等因素時常困擾著村民自治績效的提高。

首先，村委會治理層績效意識薄弱。積極高效的治理行為源于愛民利民的意識，由于村委會治理層受文化水平的限制和治理績效意識薄弱等原因，其在思想上并未肯定引入績效考核的積極作用。當(dāng)下有些村委會辦公室空無一人、農(nóng)民辦事找不到負責(zé)人的現(xiàn)象已成常態(tài)，以至于村委會成員渙散、缺勤、辦事效率低下等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。其次，村委會治理層缺乏有效的績效考核指標。合理有效的績效考核指標設(shè)置是村委會在工作中發(fā)現(xiàn)、改進問題，提高治理績效的良藥。村民自治發(fā)展至今，自治內(nèi)容不斷充實，村務(wù)公開的推進為提高村民自治績效、監(jiān)督和考核村委會治理層起到了積極的功效。但是干部考勤、辦公效率、辦公質(zhì)量等指標在公開內(nèi)容中的缺失及農(nóng)村不同地區(qū)村務(wù)公開的內(nèi)容各不相同亦為推進績效考核標準化埋下了絆腳石。該現(xiàn)象從側(cè)面反映出村委會治理層缺乏系統(tǒng)化的績效考核指標，這與他們?nèi)狈ο到y(tǒng)化知識和績效意識有著潛在的關(guān)聯(lián)。

（二）村規(guī)民約不健全，新生矛盾難以化解

“村規(guī)民約是每個村民在日常生產(chǎn)生活中必須遵守和執(zhí)行的行為規(guī)范?！笨茖W(xué)、完善的村規(guī)民約是村民自治有序進行的軟制度保障，也是處理農(nóng)民利益糾紛的有效依據(jù)，更是化解農(nóng)村社會矛盾的快速調(diào)節(jié)器。然而當(dāng)下村規(guī)民約中的某些內(nèi)容由于設(shè)置時間過早難以滿足網(wǎng)絡(luò)信息快速發(fā)展的時代要求，對村民行為的約束作用成效甚微。

（三）干群關(guān)系松懈

“只有充分發(fā)揚民主，從村民中來，到村民中去，才能廣泛征求群眾意見，真正反映全體村民的共同利益和愿望?！本o密的干群關(guān)系一方面有利于村委會治理層洞曉村民的利益需求和政治訴求，另一方面也便于村委會治理層制定科學(xué)利民的決策，提升治理績效。然而當(dāng)下一些偏遠山村的干群關(guān)系卻出現(xiàn)了干部逐漸脫離群眾的微妙變化。個別村的黨支部書記長期居住于外村，鮮少回本村居住，與群眾之間的聯(lián)系少之又少，群眾辦事經(jīng)常無人可找。

（四）自治績效提升動力不足

當(dāng)下農(nóng)村中提升績效的動力相對不足。首先，政治冷漠現(xiàn)象的重生導(dǎo)致越來越多的村民疏遠政治生活，淡漠村莊集體利益，村民找不到優(yōu)質(zhì)的利益代表者很大程度上滋生了村民遠離政治生活的消極心態(tài)。其次，村民自治人力資源不足導(dǎo)致治理績效提升乏力。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的文化精英升學(xué)外流，經(jīng)濟精英外出創(chuàng)業(yè)外流，政治精英尋求更好的謀生空間外流，這些問題的出現(xiàn)造成村民自治人才不足，后備人才資源缺乏。最后，村民對村委會治理層的信任度降低了村委會的權(quán)威。長期的決策不民主，村支兩委扯皮等欠佳的政治生態(tài)環(huán)境，致使村民遠離村級事務(wù)，精英人才對政治生活望而卻步。種種負面因素均導(dǎo)致自治績效提升的動力不足，提升空間受限。

二、農(nóng)村大學(xué)生回流對村民自治績效的積極作用

農(nóng)村大學(xué)生是從農(nóng)村走出來的文化精英，他們回流農(nóng)村參與村民自治有著天然優(yōu)勢。首先，農(nóng)村大學(xué)生作為從農(nóng)村走出來的文化精英，他們對農(nóng)村的實際情況深度了解；其次農(nóng)村大學(xué)生在農(nóng)村享有從長輩繼承土地和住宅的權(quán)利，物質(zhì)資源對農(nóng)村大學(xué)生保有極大的吸引力；最后，農(nóng)村大學(xué)生對鄉(xiāng)土存在本能的親切感，深知農(nóng)民內(nèi)心的想法，能夠采用恰當(dāng)?shù)耐緩郊ぐl(fā)村民走入政治生活的熱情。

（一）參與政治生活，優(yōu)化治理層

當(dāng)下村委會治理層大多都是70、80后乃至60后，多數(shù)人只有初、高中文化水平，單一的知識結(jié)構(gòu)和文化水平對民主決策和民主管理的績效都有一定的負面影響。農(nóng)村大學(xué)生回流農(nóng)村參與政治生活，不僅可以提升村委會治理層整體的知識水平，更能給村民自治的發(fā)展帶來新的思潮，而不同專業(yè)的農(nóng)村大學(xué)生加入政治生活亦能改善村委會治理層知識結(jié)構(gòu)單一的局面。同時，當(dāng)下村委會治理層普遍存在人員嚴重不足、思維僵化、決策專斷等現(xiàn)象。農(nóng)村大學(xué)生回流農(nóng)村參與政治生活，不但充實村委會治理層的陣容，還可以促使村委會治理層年齡結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。受農(nóng)村精英外流影響，當(dāng)下農(nóng)村干部多為40歲以上的農(nóng)民，農(nóng)村大學(xué)生參與政治生活既能改變以往干部年齡偏大的局面，又為干部隊伍注入新鮮血液，進而便于村委會治理層更快更全面的接受新事物和新的治理理念。

（二）健全村規(guī)民約，推進制度化治理

一方面，農(nóng)村大學(xué)生回流農(nóng)村參與村民自治便于發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約中與法律相沖突的條文。健全的法律思維是科學(xué)完善村規(guī)民約誕生的前提，農(nóng)村大學(xué)生大學(xué)期間均接受思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)等相關(guān)知識教育，對于道德和法治的了解一般會優(yōu)于當(dāng)前村委會治理層。他們通過實踐能發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約中與當(dāng)前憲法法律不相符合的條文，并為這些問題的解決獻言薦策。另一方面，農(nóng)村大學(xué)生回流農(nóng)村參與村民自治可以發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約中的治理漏洞。農(nóng)村大學(xué)生通過上大學(xué)拓寬視野，對于新生事物有著充分了解，特別是在信息網(wǎng)絡(luò)化的今天，農(nóng)村大學(xué)生對于信息的掌握快于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土農(nóng)民。農(nóng)村大學(xué)生通過參與村規(guī)民約的修訂和完善解決網(wǎng)絡(luò)交流中存在的不良現(xiàn)象，促使村規(guī)民約不斷與時俱進，真正成為規(guī)范村民行為、化解村民矛盾的軟制度工具。

（三）保持緊密干群關(guān)系，提升治理績效

村委會治理層與群眾保持緊密聯(lián)系和常態(tài)溝通有利于了解村民的利益訴求和村民自治的癥結(jié)所在。然而由于一些村委會干部常年居住在外、忙于私人事務(wù)等原因，村委會治理層脫離群眾的現(xiàn)象悄然出現(xiàn)。而農(nóng)村大學(xué)生畢業(yè)后回流農(nóng)村參與政治生活在密切干群關(guān)系方面具有天然優(yōu)勢。首先農(nóng)村大學(xué)生精力充足，他們有更多的時間和精力走進群眾，投身村級事務(wù)了解農(nóng)民的利益訴求和價值取向；其次，農(nóng)村大學(xué)生有豐富的文化知識，在思想工作方面相比于當(dāng)下年老的村委會干部能更好的開展群眾的思想工作，縮小群眾與村委會之間的隔閡，進而便于村民自治工作的開展和治理績效的提升。

（四）增強績效提升動力，構(gòu)建良好政治生態(tài)

農(nóng)村大學(xué)生的歸來不僅帶領(lǐng)農(nóng)民走上新的致富之路，還為農(nóng)村經(jīng)濟增長尋求到新的增長點，緩解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村留守兒童，空巢老人等社會問題。更重要的是通過農(nóng)村大學(xué)生回流這樣的人才回流方式，為村民自治績效的提升豐富了動力，增添了新的經(jīng)濟活力。

良好的政治生態(tài)不論是對全面從嚴治黨的開展還是法治社會建設(shè)都不可或缺，農(nóng)村大學(xué)生參與村級事務(wù)恰恰為政治生態(tài)建設(shè)打開了新的局面。比如，張廣秀從魯東大學(xué)畢業(yè)后到山東省煙臺市福山區(qū)任福新街道壚上村村委會主任助理。她利用電腦知識幫助村委會建立了電子檔案，實現(xiàn)了辦公自動化，提高村委會的工作效率，為村委會查找一些數(shù)據(jù)資料提供了方便。農(nóng)村大學(xué)生回流既給農(nóng)村發(fā)展注入新的思想文化，又助力村委會治理層工作方法的升級革新。同時大學(xué)生自身擁有的務(wù)實之風(fēng)和艱苦奮斗之風(fēng)在農(nóng)村的彌散亦為良好的政治生態(tài)建設(shè)增添新的動力。

三、吸引農(nóng)村大學(xué)生回流的制約因素及對策

（一）吸引農(nóng)村大學(xué)生回流的制約因素

1.農(nóng)村自身吸引力不足

每個農(nóng)村大學(xué)生都是理性的“經(jīng)濟人”，他們上大學(xué)的目的就是希望改變自身命運，讓自己活出尊嚴，實現(xiàn)人生價值，從而遠離面朝黃土背朝天的生活窘境。但農(nóng)村的實際發(fā)展情況相比于城市而言難以達到農(nóng)村大學(xué)生的要求和目標。首先，農(nóng)村經(jīng)濟實力不足，缺乏誘惑力。因為地理位置、科技人才及資源配置等原因，農(nóng)村的經(jīng)濟增長模式單一，創(chuàng)收遠低于城市，其無法提供大量的工作崗位和良好的工作待遇以及城鎮(zhèn)標準的醫(yī)療服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施等社會保障。其次，農(nóng)村大學(xué)生的政治利益訴求難以實現(xiàn)。農(nóng)村干部大多為本村的經(jīng)濟精英或政治精英，農(nóng)村大學(xué)生不論是經(jīng)濟實力、工作經(jīng)驗還是資源占有都相對劣勢，無法與長期占據(jù)眾多資源的經(jīng)濟精英和政治精英抗衡，他們沒有正規(guī)的渠道實現(xiàn)自己的政治抱負?；诶硇缘乃伎?，農(nóng)村大學(xué)生在畢業(yè)后均選擇留在城市，遠離農(nóng)村。

2.農(nóng)村大學(xué)生回流缺乏機制保障

隨著全面深化改革的推進，城鄉(xiāng)之間的差距將會大大的縮小，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必將打破，新農(nóng)村的建設(shè)也將取得顯著的成效。目前一些農(nóng)村大學(xué)生出于鄉(xiāng)土情結(jié)、就業(yè)壓力等原因開始選擇回流農(nóng)村，然而國家對農(nóng)村大學(xué)生回流現(xiàn)象卻缺乏相應(yīng)政策保障。例如，農(nóng)村大學(xué)生回流農(nóng)村參與政治是否擁有綠色通道，農(nóng)村大學(xué)生回流農(nóng)村自主創(chuàng)業(yè)有無經(jīng)濟補貼，農(nóng)村大學(xué)生回流缺乏完善的回流機制等都是影響農(nóng)村大學(xué)生回流的顯著問題。人才回流機制的缺失不僅關(guān)系農(nóng)村大學(xué)生回流的規(guī)范化，也牽制著村民自治未來的發(fā)展動力和人才儲備狀況。

3.農(nóng)村政治生態(tài)環(huán)境欠佳

村民自治本是助力基層民主發(fā)展的一劑良藥，然而在現(xiàn)實推進中卻顯現(xiàn)出事與愿違的功效，而政治生態(tài)環(huán)境欠佳成為村民自治績效提升的阻礙因素。如民主選舉、民主監(jiān)督在村民自治中畸形發(fā)展，賄選、權(quán)力尋租以及政治冷漠現(xiàn)象在農(nóng)村嚴重泛濫，村規(guī)民約的落后與不完善難以解決新生矛盾，這些均導(dǎo)致民主生態(tài)環(huán)境建設(shè)舉步維艱。農(nóng)村大學(xué)生在經(jīng)濟上既無法抗衡村中經(jīng)濟精英的實力，經(jīng)驗上也沒有政治精英豐富，他們參與政治往往只能通過考取村官和公務(wù)員的途徑。大量的權(quán)力尋租和政治冷漠現(xiàn)象的出現(xiàn)滋生了村干部不作為、亂作為甚至貪污腐敗的行為。眾多影響政治生態(tài)環(huán)境建設(shè)的負面因素都在一定程度上挫傷了農(nóng)村大學(xué)生回流的勇氣，他們對回歸農(nóng)村望而卻步。

（二）吸引農(nóng)村大學(xué)生回流的對策

1.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增強農(nóng)村吸引力

可觀的經(jīng)濟報酬是每個理性“經(jīng)濟人”回歸農(nóng)村的首要考量要素，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土農(nóng)村顯然并不具備誘惑力。若農(nóng)村借助建設(shè)新農(nóng)村之快車，步入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的雙軌道，既能快速增強傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的財力，又能向農(nóng)村大學(xué)生提供施展才華的用武之地。

首先，加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在市場調(diào)節(jié)資源配置的大背景下，農(nóng)業(yè)“兩化”的發(fā)展是農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的主要路徑?；亓鞯霓r(nóng)村大學(xué)生憑借自身的文化知識和專業(yè)技能不僅助力農(nóng)業(yè)“兩化”的推進，而且為農(nóng)村經(jīng)濟儲存后備人才。其次，農(nóng)村可以大力發(fā)展集體經(jīng)濟，為農(nóng)村大學(xué)生回流提供經(jīng)濟保障。出于人的欲望和需求隨著自身的發(fā)展而提升的原因，農(nóng)村大學(xué)生回流的直接需求莫過于經(jīng)濟所得，經(jīng)濟保障是促使農(nóng)村大學(xué)生扎根農(nóng)村的物質(zhì)保證。農(nóng)村集體經(jīng)濟的提升不僅關(guān)系到村民生活水平的提高，也影響到農(nóng)村對農(nóng)村大學(xué)生回流的吸引力。

2.建立回流機制，提供政策支持

農(nóng)村大學(xué)生回流農(nóng)村不僅需要內(nèi)在自我意識的覺醒，也需要外界力量的推動，政策支持作為外在推動力，對農(nóng)村大學(xué)生順利回流具有重要的意義。一方面，通過建立人才回流機制，為農(nóng)村大學(xué)生回流提供制度保障。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村大學(xué)生就業(yè)難的問題已成為社會熱點，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，市場調(diào)節(jié)難以起到引導(dǎo)農(nóng)村大學(xué)生回流的作用。因此相關(guān)部門通過給農(nóng)村大學(xué)生回流牽線搭橋，以農(nóng)業(yè)“兩化”為契機，建立一套健全規(guī)范的人才回流制度。首先，要在回流源頭上找準對象，以就業(yè)困難的農(nóng)村大學(xué)生為目標。其次，要在回流過程中給予政策優(yōu)惠，讓農(nóng)村大學(xué)生回流農(nóng)村道路順暢，待遇可觀。再次，要使回流效果保持常態(tài)，為農(nóng)村大學(xué)生回流提供長期穩(wěn)定的職業(yè)，實現(xiàn)大學(xué)生村官職業(yè)化，以此來增加農(nóng)村大學(xué)生回流的滿意度。另一方面，通過建立農(nóng)村與大學(xué)合作機制，加強農(nóng)村大學(xué)生回流的政策支持。經(jīng)濟條件好的農(nóng)村可以和高校建立合作機制共同培養(yǎng)人才，村委會可以對考上高校但財力不支的農(nóng)村大學(xué)生給予一定的經(jīng)濟補助，便于農(nóng)村大學(xué)生順利完成高校教育。同時，高校也應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)村大學(xué)生回流農(nóng)村、奉獻農(nóng)村的思想教育，通過高校鄉(xiāng)情教化和農(nóng)村經(jīng)濟支持雙管齊下的方式開創(chuàng)農(nóng)村大學(xué)生回流新模式。

3.營造良好的農(nóng)村政治生態(tài)環(huán)境

首先，通過村民議事會議制度的完善加強村民與村民、干部與村民之間的交流溝通，推動“四個民主”的發(fā)展。基于農(nóng)村青年外出務(wù)工，村干部忙于自身事務(wù)，干群關(guān)系脫離等因素的存在，交流溝通的缺位已然深度影響到村委會治理層科學(xué)決策和對村民動態(tài)的掌控。因此村民議事會議常態(tài)化、制度化召開不僅有利于干部與村民、村民與村民的溝通與交流，也能為更多的農(nóng)村大學(xué)生參與村級事務(wù)治理提供舞臺。

其次，加強村務(wù)監(jiān)督，發(fā)展社團組織。浙江各村村民通過成立村務(wù)監(jiān)督委員會的途徑，全方位的監(jiān)管村級事務(wù)。同時村務(wù)監(jiān)督委員會還發(fā)揮監(jiān)督村民委員會制度用權(quán)的積極作用，促使村委會一改以往濫用權(quán)力、工作不透明的境況。因此村委會要積極鼓勵民間社團組織的發(fā)展，良好社團組織不僅有利于解決村民矛盾，也有利于從側(cè)面監(jiān)督村級事務(wù)，助力不良風(fēng)氣的消除。

最后，加強黨建工作，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用?！稗r(nóng)村基層黨組織是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村層的最基層的組織，在村民自治過程中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷主導(dǎo)和推動著村民自治民主化、法治化和制度化的進程?！币虼耍鶎狱h組織要重視自身作用，改進黨務(wù)工作，通過積極吸納優(yōu)秀農(nóng)村大學(xué)生加入黨組織不斷地優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)，使黨支部的男女結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。進而更好地協(xié)調(diào)不同群體和階層的利益，發(fā)揮良好政治生態(tài)的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

責(zé)任編輯 陸昱