“等級(jí)統(tǒng)治的影響”：元治理下的治理網(wǎng)絡(luò)建立

劉一丹

摘要：現(xiàn)代公共事務(wù)的管理，不再依賴于單一治理模式，而是將政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)的三者結(jié)合起來(lái)，構(gòu)成一個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)。然而，不同的治理模式有著不同的主體特征，它們之間不僅存在著協(xié)同合作也存在著沖突與矛盾。如何消除它們彼此間的沖突，促進(jìn)相互協(xié)同合作便成了建立治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵。元治理的提出為這一問(wèn)題提供了解決方法。所謂元治理。就是作為“治理的治理”，通過(guò)對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)等治理模式進(jìn)行一種宏觀安排，建立新的治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：治理網(wǎng)絡(luò)；元治理；政府；市場(chǎng)；公民社會(huì)

20世紀(jì)90年代以后，全球化的進(jìn)程日益加快，單一的治理模式已經(jīng)不能解決日益復(fù)雜的公共事務(wù)。政府治理、市場(chǎng)治理以及近年來(lái)興起的以公民社會(huì)為主體的治理模式都因?yàn)楦髯缘闹黧w特點(diǎn)、環(huán)境要求等而無(wú)法獨(dú)自解決復(fù)雜的問(wèn)題，相繼走向了失靈。因此，現(xiàn)代的公共管理事務(wù)，不再是依賴于單一治理模式，而是政府、市場(chǎng)和公民的三者協(xié)調(diào)。然而，代表這三種治理模式的主體之間不僅有著互助與協(xié)作，也會(huì)產(chǎn)生摩擦與沖突。此種情況下，應(yīng)該如何協(xié)調(diào)不同的治理模式，消除它們之間的沖突，促進(jìn)它們之間的協(xié)同互補(bǔ)呢？針對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)外學(xué)者提出了“元治理”的概念。元治理作為一種治理理念，其目的在于通過(guò)重新安排整合不同的治理模式，優(yōu)化治理機(jī)制，它所倡導(dǎo)的是政府權(quán)力的“回歸”。在元治理理論影響下建立的治理網(wǎng)絡(luò)，成為管理公共事務(wù)新的思路。

一、治理理論的演進(jìn)

18世紀(jì)起，以政府為主體的治理模式興起，掀起了公共領(lǐng)域?qū)τ谥卫碇黧w和治理模式的研究。雖然歷經(jīng)幾個(gè)世紀(jì)，但學(xué)者們對(duì)于治理模式的探索卻從未間斷，從最初的政府治理模式失靈，到由市場(chǎng)發(fā)揮主要作用，以企業(yè)為主體的市場(chǎng)治理模式登上舞臺(tái)，公共管理領(lǐng)域經(jīng)歷了由“看得見(jiàn)的手”到“看不見(jiàn)的手”的轉(zhuǎn)變。然而，隨著公共事務(wù)逐漸的復(fù)雜化與公民政治意識(shí)的提高，單純依靠國(guó)家和市場(chǎng)已經(jīng)不能解決多元化的公共事務(wù)。公民社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)的興起為公共管理提供了新的方向，以此來(lái)應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)問(wèn)題和政策問(wèn)題。

以政府為主體的治理模式，采用一種正式的、自上而下的、強(qiáng)制性的協(xié)調(diào)方式，強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力，主張用政府來(lái)統(tǒng)治社會(huì)。國(guó)家統(tǒng)治的典型優(yōu)點(diǎn)便是穩(wěn)定性強(qiáng)，這種治理模式更多的適用于一種穩(wěn)定的外部環(huán)境，通過(guò)強(qiáng)制的執(zhí)行力量來(lái)解決危機(jī)、災(zāi)害等問(wèn)題。

以市場(chǎng)為主體的治理模式，則采用一種自下而上的、競(jìng)爭(zhēng)性的協(xié)調(diào)方式，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，這就會(huì)形成一種競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境氛圍，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。市場(chǎng)是中堅(jiān)力量，而政府則為社會(huì)提供服務(wù)。市場(chǎng)為主體的治理模式避免了之前科層治理模式下的效率低下，在成本利益的驅(qū)動(dòng)下有著前所未有的高效率。

以公民社會(huì)為主體的治理模式，誕生于20世紀(jì)90年代，這種治理模式表現(xiàn)出的非正式的、開(kāi)放式的協(xié)調(diào)方式有效解決了多元化、復(fù)雜化的公共事務(wù)。在這種高度靈活的機(jī)制下，政府成為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的一個(gè)參與者，公民也能夠參與到公共事務(wù)中。該治理模式更適合一個(gè)不斷變化的外部環(huán)境，來(lái)解決那些復(fù)雜的、有著多方參與者的問(wèn)題。

由前面的分析可以看出，治理作為一種新興的范式，是對(duì)“統(tǒng)治”模式的超越。然而，正如政府失靈和市場(chǎng)失靈一樣，公民社會(huì)也會(huì)走向失靈。針對(duì)治理失靈，學(xué)術(shù)界涌現(xiàn)了許多不同的觀點(diǎn)，如“善治”“有效的治理”“元治理”等等。這些理論都是基于公共事務(wù)的復(fù)雜性和治理手段的單一化提出的。

正如戴維斯和羅茨所說(shuō)：“未來(lái)將不再依賴市場(chǎng)治理、或是科層治理，或網(wǎng)絡(luò)治理，而是所有三者。其關(guān)鍵也不是管理合同，或指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，而是當(dāng)三者相互沖突、彼此破壞時(shí)，把它們有效地組合起來(lái)?！钡?，這種混合的治理不僅帶來(lái)的三種治理模式之間的協(xié)作，同時(shí)也引發(fā)了沖突。在這樣的一種條件下，產(chǎn)生了一種新的治理需求：緩和不同治理模式的沖突，促進(jìn)它們之間的協(xié)作，即“元治理”。

二、什么是元治理

“元治理”這一概念，英文為“metagovernance”其意為“協(xié)調(diào)三種不同治理模式以確保它們中最小限度的相干性”。針對(duì)這一概念，學(xué)術(shù)界有著不同的定義。

（一）學(xué)術(shù)界對(duì)元治理的定義

杰索普把元治理表述為：“不同治理模式的整合，以及涉及政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的明智混合以得出可能的最好結(jié)果。”杰索普認(rèn)為，單純的各種治理模式面臨4個(gè)方面的困境：合作與競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放與關(guān)閉、政府全能與彈性、責(zé)任與效率。這些困境必須通過(guò)一些辦法共同管理。杰索普提出元治理的背景和原因是意識(shí)到在復(fù)雜性不斷加劇的當(dāng)代，市場(chǎng)、層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)治理都必然傾向于失靈。

丹麥學(xué)者伊娃·索倫森認(rèn)為“元治理”代表著“一種加強(qiáng)協(xié)調(diào)性治理的方法”，這意味著是一種“間接形式的自上而下的治理，其實(shí)施通過(guò)各種協(xié)調(diào)方式，如制定規(guī)范，提供便利和協(xié)商談判等來(lái)影響自治過(guò)程的實(shí)現(xiàn)”。

荷蘭學(xué)者慕利門(mén)把“元治理”定義為：“是一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段（方法），通過(guò)設(shè)計(jì)和管理政府治理、市場(chǎng)治理、公民治理三種治理模式的合理組合，一起實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門(mén)的績(jī)效負(fù)有責(zé)任的公共管理者（元治理者）看來(lái)是最好可能的后果?！?/p>

由此可見(jiàn)，“元治理”的提出是對(duì)治理理論的完善，旨在對(duì)政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)等治理形式、力量進(jìn)行協(xié)調(diào)，重新安排治理機(jī)制。

（二）筆者對(duì)元治理的理解

元治理作為治理理論的延伸，通過(guò)復(fù)雜性的視角來(lái)研究治理失靈問(wèn)題，它是基于治理失靈的背景下提出來(lái)的。筆者認(rèn)為，元治理的內(nèi)涵包括以下三個(gè)方面。

1.元治理強(qiáng)調(diào)政府是元治理的主體

元治理強(qiáng)調(diào)多個(gè)治理參與者的復(fù)雜性和互動(dòng)性，但同時(shí)又要求，在多方參與的情況下，有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)協(xié)調(diào)不同治理模式間的沖突和協(xié)作。政府在與治理中之所以能夠扮演主體的角色，主要原因有以下幾點(diǎn)。首先，政府作為國(guó)家權(quán)威性的表現(xiàn)形式，擁有著相對(duì)壟斷的信息資源和組織智慧，當(dāng)不同的治理模式之間發(fā)生碰撞和爭(zhēng)議時(shí)，政府由于其權(quán)威性可以充當(dāng)“法官”的角色，對(duì)有沖突的利益主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過(guò)支持較弱一方來(lái)平衡各方利益。第二，建立一個(gè)有機(jī)的治理網(wǎng)絡(luò)，各機(jī)制間不僅要減少摩擦，更需要有效的談判溝通。政府可以為它們提供一個(gè)交流的平臺(tái)，促進(jìn)彼此間的協(xié)商共振，增強(qiáng)它們之間的凝聚力。第三，隨著政治參與度越來(lái)越高，治理機(jī)制也變得五花八門(mén)，因此有一個(gè)具有宏觀組織能力，可以處理各方組織間的關(guān)系又不破壞其內(nèi)在一致性的“領(lǐng)導(dǎo)者”便十分有必要。政府則可以保證整個(gè)社會(huì)的凝聚力和制度的完整性。因?yàn)檫@些其他治理主體所不具有的優(yōu)勢(shì)，政府必然成為元治理的主體，主導(dǎo)新的角色和職能。

2.元治理主張通過(guò)三種治理模式的混合來(lái)解決失靈

政府、市場(chǎng)以及公民社會(huì)的失靈在于復(fù)雜性不足：即治理對(duì)象和目標(biāo)的復(fù)雜性高于治理工具和手段的復(fù)雜性，使選定的治理模式無(wú)法達(dá)成治理目標(biāo)。這意味著，單一的治理工具不足以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)，而復(fù)雜性不足必導(dǎo)致治理的失靈。因此，從元治理的角度，以往的單一治理手段要走向多種手段的混合協(xié)同，將不同的治理模式重新進(jìn)行連接，通過(guò)政府這一主體來(lái)對(duì)復(fù)雜化、多樣化的治理模式進(jìn)行合理融合，從而獲得最佳的治理結(jié)果。

因此，元治理并沒(méi)有摒棄其他治理模式，市場(chǎng)、公民社會(huì)等參與力量依然存在，只不過(guò)它們通過(guò)一種“協(xié)商式的決策”來(lái)進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。一方面，政府作為“看得見(jiàn)的手”參與到多元的治理體系中，貢獻(xiàn)自己的資源；另一方面，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)建立競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，優(yōu)化資源配置；此外，公民和社會(huì)組織也可以用對(duì)話的方式，參與公共事務(wù)管理，發(fā)揮監(jiān)督作用。這樣一來(lái)，不同的治理模式在元治理下建立起一個(gè)相互交織的治理網(wǎng)絡(luò)。

3.元治理有三個(gè)階段

元治理改進(jìn)了傳統(tǒng)的單一治理模式，主張多種治理方式的融合，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，根據(jù)治理手段的復(fù)雜性.和參與程度，可以將元治理分為三個(gè)維度，如圖1。

第一個(gè)階段是選擇。即在面對(duì)不同群體對(duì)各自治理模式的偏好時(shí)，政府要利用強(qiáng)制性權(quán)威進(jìn)行治理模式的選擇和協(xié)調(diào)。各種治理模式的協(xié)同并不意味著將他們簡(jiǎn)單地一起運(yùn)用，如果缺少合理的協(xié)調(diào)組織，可能會(huì)引發(fā)更多的矛盾和抵觸。因此，政府首先要對(duì)治理問(wèn)題和對(duì)象選擇合適的治理模式，明確哪些事務(wù)應(yīng)該“放手”，交由市場(chǎng)和社會(huì)處理；哪些事務(wù)上要“伸手”，為其提供制度上的保障。在這一階段，由于公共事務(wù)的復(fù)雜性和多元性較低，參與的主體可以是政府、市場(chǎng)或公民社會(huì)的單一一方，即一階元治理。

第二個(gè)階段是輔助。當(dāng)一種治理模式不能夠解決問(wèn)題時(shí)，元治理要求政府要及時(shí)地引入其他模式進(jìn)行輔助，“通過(guò)應(yīng)用其他兩種類(lèi)型的元素來(lái)支持選中的治理類(lèi)型，并且保護(hù)它不受其他兩種治理模式的破壞影響”。在這個(gè)過(guò)程中，政府要掌握對(duì)不同治理模式的運(yùn)用。當(dāng)公共事務(wù)適合哪種治理模式時(shí)，及時(shí)地選擇哪一種模式；當(dāng)其它模式能夠發(fā)揮協(xié)助作用時(shí)，政府就要來(lái)協(xié)調(diào)這兩種模式間的沖突，將協(xié)作發(fā)揮到最大作用，這就是二階元治理。

第三個(gè)階段是共振。在解決復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，政府要將治理策略的復(fù)雜性降到最低，以減少不必要的資源浪費(fèi)。這就需要“結(jié)合三種治理模式并且管理這種結(jié)合，而沒(méi)有對(duì)某一種治理模式的先天偏好”。在三階元治理中，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)都參與到了治理過(guò)程中，三者通過(guò)各自的影響力來(lái)共同解決問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)元治理的解讀不難看出，作為針對(duì)解決治理失靈所提出的理論之一，元治理有著自己的觀點(diǎn)。它認(rèn)為治理不再是一套一成不變的的管理方式，而是涉及到政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多方關(guān)系；而政府也不再是最高權(quán)威，也要通過(guò)談判和合作來(lái)達(dá)成公共政策，在復(fù)雜的環(huán)境中履行協(xié)調(diào)功能，確保社會(huì)的正常有序運(yùn)行。

三、等級(jí)統(tǒng)治的影響：元治理下治理網(wǎng)絡(luò)的建立

現(xiàn)代社會(huì)的多元化要求公共事務(wù)的管理也走向一種動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)過(guò)程。對(duì)于元治理而言，其目的是為了追求公共利益的最大化，為了保證這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就需要建立有效率的治理網(wǎng)絡(luò)。

所謂網(wǎng)絡(luò)組織，“就是一種由多個(gè)具有依存關(guān)系的主體基于自然的偶合和人們的主觀意志選擇并通過(guò)相互信任、相互學(xué)習(xí)、相互依賴、相互合作等關(guān)系性機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)多個(gè)具有依存關(guān)系的實(shí)體的行動(dòng)或力量為同時(shí)達(dá)到各個(gè)實(shí)體的特定目的和組織網(wǎng)絡(luò)共同的目標(biāo)而建立起來(lái)的一種多組織的平等網(wǎng)狀系統(tǒng)?！焙?jiǎn)單來(lái)講，治理網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)互動(dòng)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，包括參與元治理的各個(gè)要素以及這些要素之間的關(guān)系。

作為治理網(wǎng)絡(luò)，包含了三大主體：政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)。這三者幾乎包含了整個(gè)社會(huì)的構(gòu)成部分，他們之間存在著自然狀態(tài)的的關(guān)聯(lián)，作為不同治理模式的行動(dòng)核心，彼此之間不僅有著密切的依存關(guān)系，還存在著沖突與碰撞。在元治理的理論影響下，各個(gè)治理主體之間通過(guò)揚(yáng)長(zhǎng)避短、相互學(xué)習(xí)來(lái)協(xié)調(diào)彼此之間的對(duì)立，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，這種混合模式可以實(shí)現(xiàn)多種聯(lián)接方式，如圖2。

（一）治理網(wǎng)絡(luò)的主體

利益相關(guān)者理論認(rèn)為，“任何能夠影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或受這種實(shí)現(xiàn)影響的團(tuán)體和個(gè)人”都可以被稱為利益相關(guān)者。社會(huì)總體可以分為政府（國(guó)家或公共部門(mén)）、市場(chǎng)（企業(yè)或私有部門(mén)）和公民社會(huì)（非盈利機(jī)構(gòu)或第三部門(mén)）。政府是人類(lèi)政治行為的主要表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了公共利益在政治層面上的權(quán)益；市場(chǎng)作為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)行為的主要表現(xiàn)形式，代表著公共利益在經(jīng)濟(jì)層面上的權(quán)益；而公民社會(huì)則是人類(lèi)人類(lèi)社會(huì)行為的主要表現(xiàn)形式，它反映了公共利益在社會(huì)層面上的權(quán)益。毫無(wú)疑問(wèn)，這三者必然影響著公共事務(wù)的管理以及公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)。從利益相關(guān)者的角度出發(fā)，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)都必須成為治理網(wǎng)絡(luò)的主體。

作為擁有各自背景和理念的三種治理模式，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)如何在一個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)下協(xié)同運(yùn)作是不可忽視的問(wèn)題。在此之前，必須要建立三者之間合理的基本關(guān)系。

首先是平等。作為一個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)下的基本主體，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)之前的關(guān)系不應(yīng)該再是傳統(tǒng)模式中的“統(tǒng)治”與“被統(tǒng)治”的關(guān)系。即使是在元治理的要求下，政府也只是起著“領(lǐng)頭羊”的作用。政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)之間應(yīng)當(dāng)是互動(dòng)性的平等關(guān)系，三者共同參與到公共事務(wù)的管理中，分享公共權(quán)利。

其次是自由。一方面，各個(gè)主體在各自獨(dú)有的治理領(lǐng)域都有自己的自主治理權(quán)，三者相互尊重，互不干涉。另一方面，無(wú)論是政府，還是市場(chǎng)和公民社會(huì)，它們都有自主選擇的權(quán)利來(lái)參與公共事務(wù)，這種自由的關(guān)系可以確保參與主體有權(quán)來(lái)決定自己是否參與到治理過(guò)程中。

再次是協(xié)同合作。在有了平等自由的前提下，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)出于促進(jìn)公共利益最大化的共同目標(biāo)，重新結(jié)合成一個(gè)新的“系統(tǒng)”，在這個(gè)“系統(tǒng)”下，各個(gè)主體通過(guò)利用自己的特有資源，分享公共權(quán)利，產(chǎn)生大于個(gè)體功能的效果。

（二）元治理下的治理網(wǎng)絡(luò)

以政府為主體的治理模式、以市場(chǎng)為主的治理模式和以公民社會(huì)為主體的治理模式分別有著各自的治理機(jī)制和特點(diǎn)，由于這三種治理模式代表著與合作者不同的關(guān)系，將他們混合有可能引發(fā)各種潛在的沖突。

首先，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，源自科層的命令與控制式的領(lǐng)導(dǎo)很明顯與市場(chǎng)治理中權(quán)利下放的觀點(diǎn)相沖突。其次，在政府治理中，要求參與者盡快做出決策，而公民社會(huì)則提倡通過(guò)不斷的協(xié)商妥協(xié)來(lái)達(dá)成一致?？茖芋w系中各參與者之間的獨(dú)立自主可能與公民社會(huì)中相互依存的需求產(chǎn)生沖突。最后，市場(chǎng)化背景下的效率導(dǎo)向和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與公民社會(huì)中體現(xiàn)出的開(kāi)放式、自由協(xié)商的氛圍也有很大出入。

總之，政府治理、市場(chǎng)治理和公民社會(huì)治理三者之間存在著差異和對(duì)立，因此如何以合理的方式避免它們之間的沖突是建立治理網(wǎng)絡(luò)的首要目的。而這一問(wèn)題，正是元治理所嘗試解決的。由前文可知，元治理主張“各種治理模式的混合”，通過(guò)“協(xié)調(diào)不同的治理主體以期達(dá)到最好的績(jī)效結(jié)果”。它的.提出為解決多元治理模式混合所引起的沖突和低效率提供了思路。

在一個(gè)“去中心化”的治理網(wǎng)絡(luò)下，政府、市場(chǎng)和社會(huì)因?yàn)槔娉霭l(fā)點(diǎn)不同，必然會(huì)出現(xiàn)不同的偏好，這就必須有一個(gè)具有宏觀組織能力和正式權(quán)威的主體來(lái)處理這些沖突。前文提到，元治理有三個(gè)階段，分別是選擇、輔助和共振。這不僅體現(xiàn)了作為治理網(wǎng)絡(luò)的參與主體之一，政府在元治理中的核心地位，同時(shí)也顯現(xiàn)了它是如何影響多元的治理網(wǎng)絡(luò)的。

作為元治理最簡(jiǎn)單的選擇階段，其目的在于在解決公共事務(wù)時(shí)，由政府來(lái)選擇一種最為合適的治理模式，體現(xiàn)在治理網(wǎng)絡(luò)中，便是運(yùn)用等級(jí)權(quán)威來(lái)分辨利益相關(guān)者，合理安排公共資源，避免過(guò)多不必要的互動(dòng)參與而引起治理的混亂和資源浪費(fèi)。在輔助階段，就要求政府能夠掌握好各個(gè)主體之間的聯(lián)系。使用一種模式來(lái)解決沖突，而引進(jìn)另一種模式來(lái)幫助發(fā)現(xiàn)思路。政府可以通過(guò)激發(fā)市場(chǎng)、公民社會(huì)的參與來(lái)優(yōu)化單一治理模式的缺陷，多種治理模式可以被混合起來(lái)，揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，互相補(bǔ)充。共振階段作為元治理最為復(fù)雜的一個(gè)階段，體現(xiàn)在治理網(wǎng)絡(luò)中便是三種治理模式的共同使用，這要求政府將單重模式聯(lián)合起來(lái)，發(fā)揮各自的影響機(jī)制。如何把握它們之間的關(guān)聯(lián)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。政府治理模式相對(duì)比較依賴于已有制度，市場(chǎng)治理則更看重組織內(nèi)部以及個(gè)體之間的合約關(guān)系，公民社會(huì)的治理模式則建立在個(gè)體的參與度和認(rèn)同度上。管理這些模式之間的關(guān)聯(lián)，掌握好它們之間的“開(kāi)合”是預(yù)防多元治理模式之間對(duì)立沖突的有效辦法。

（三）各個(gè)主體間的影響機(jī)制

在公共事務(wù)管理的背景下，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)都貢獻(xiàn)著自己的力量。從外部環(huán)境來(lái)看，這三者都有著各自的權(quán)威性，彼此之間相互影響。

作為政府，它可以利用其權(quán)威性和合法性為市場(chǎng)和公民社會(huì)提供制度上的保障。一方面，政府通過(guò)規(guī)范法律制度來(lái)維護(hù)公平正義，為市場(chǎng)提供一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的外部環(huán)境；另一方面，它也可以為公民社會(huì)搭建平臺(tái)，促進(jìn)公民社會(huì)等民主力量的發(fā)展。同時(shí)作為元治理的主體，政府要擔(dān)當(dāng)起“領(lǐng)頭人”的作用，積極引導(dǎo)和疏通不同治理模式所帶來(lái)的摩擦，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

在以往的公共行政中，政府以“統(tǒng)領(lǐng)”的角色，通過(guò)自身的權(quán)威來(lái)發(fā)號(hào)施令進(jìn)行管理。在治理理論興起后，政府的作用漸漸被削弱，社會(huì)成為治理的中堅(jiān)力量。而元治理作為治理理論的延伸，卻強(qiáng)調(diào)了政府在治理過(guò)程中的重要性。這引起了許多學(xué)者的誤讀，認(rèn)為在元治理中，政府又回到了過(guò)去那種高高在上，掌控一切的形象。其實(shí)，元治理所主張的“政府權(quán)力的回歸”，與以往的“國(guó)家中心論”不同，它是側(cè)重于責(zé)任而非權(quán)力。

市場(chǎng)方面，由于價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)的核心，因此其參與治理的最大貢獻(xiàn)就在于優(yōu)化了資源配置，提高了競(jìng)爭(zhēng)力。隨著市場(chǎng)化程度的日益增進(jìn)，政府部門(mén)也避免不了受影響。在上個(gè)世紀(jì)90年代所興起的行政改革的浪潮中，許多學(xué)者提倡以企業(yè)家的精神來(lái)管理政府，這改變了傳統(tǒng)政府的運(yùn)作模式，提高了行政效率，大大增進(jìn)了公共資源的利用效率。市場(chǎng)化帶來(lái)的不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的巨大變革，更對(duì)公共部門(mén)的運(yùn)作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

以公民社會(huì)為主體的治理模式，極大地提高了社會(huì)公民和非政府組織對(duì)于公共事務(wù)的參與度，通過(guò)自下而上的參與方式增加了行政活動(dòng)的活力。此外，公民社會(huì)有著監(jiān)督政府的作用，促進(jìn)政府不斷增進(jìn)透明度以提高公信力。公民社會(huì)作為新興的政治力量，出現(xiàn)政府失靈和市場(chǎng)失靈后，它所采用的自下而上、協(xié)商性的運(yùn)作模式為公共事務(wù)開(kāi)辟了新的思路。

四、基于元治理的治理網(wǎng)絡(luò)的實(shí)施關(guān)鍵

基于元治理的治理網(wǎng)絡(luò)的建立為解決公共事務(wù)提供了新的模式，從實(shí)踐角度來(lái)講，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（一）政府角色的再定位

政府作為元治理的主體，可以通過(guò)利用自身固有的權(quán)威，來(lái)設(shè)計(jì)制度，提出愿景設(shè)想，協(xié)調(diào)來(lái)自各個(gè)方面的摩擦，實(shí)現(xiàn)不同主體的治理機(jī)制多方共存，建立一個(gè)以政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)多元協(xié)同的治理網(wǎng)絡(luò)。杰索普指出：“雖然治理機(jī)制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和意識(shí)形態(tài)職能，但國(guó)家（政府）還是要保留自己對(duì)治理機(jī)制開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力?！?/p>

元治理不可以和建立一個(gè)至高無(wú)上，一切安排都要服從的政府相混淆。事實(shí)上，政府所要承擔(dān)責(zé)任的是設(shè)計(jì)法律制度，提出前景規(guī)劃。在制度上，政府要提供各種機(jī)制，促進(jìn)各個(gè)治理主體在不同的事務(wù)和領(lǐng)域之間學(xué)會(huì)協(xié)調(diào)合作和建立聯(lián)系。在戰(zhàn)略上，元治理要樹(shù)立共同的愿景，來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)的各個(gè)方面做出新的活動(dòng)和安排，以便彌補(bǔ)和完善現(xiàn)有政府治理模式的不足。

由此可見(jiàn)，元治理下政府權(quán)力的運(yùn)用更多的是一種參與式的協(xié)調(diào)，其目的是利用自身權(quán)威，盡量減少各個(gè)治理模式之間的傾軋，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合殍利用。

（二）市場(chǎng)化環(huán)境下的政府有效干預(yù)

市場(chǎng)化充分實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，在市場(chǎng)治理模式中，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)闉樯鐣?huì)提供服務(wù)。這種治理是自下而上的，適用于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的外部環(huán)境。但是，由于市場(chǎng)機(jī)制本身的缺陷，政府干預(yù)在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有著不可缺少的作用，但是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)并不能直接地代替市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，因此要界定好政府職能的邊界。

元治理下的市場(chǎng)，依舊發(fā)揮著優(yōu)化資源配置，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，對(duì)政府而言，兩者的互動(dòng)決定著經(jīng)濟(jì)是否能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，政府主要要做的有兩個(gè)方面：首先是要加強(qiáng)制度建設(shè)，維持穩(wěn)定的外部環(huán)境。一個(gè)有序、健康的社會(huì)環(huán)境是市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)保障，如果沒(méi)有法律條例和監(jiān)督體制來(lái)規(guī)范環(huán)境，市場(chǎng)調(diào)節(jié)便會(huì)陷入混亂和崩潰。政府必須發(fā)揮自身的權(quán)威和強(qiáng)制力，維護(hù)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造良好的交易環(huán)境；其次，政府要搭建優(yōu)秀平臺(tái)，幫助企業(yè)吸引外來(lái)投資。作為企業(yè)，能否吸引到投資是發(fā)展過(guò)程中不可或缺的一步。決定外資流入量的主要因素是該地區(qū)的綜合區(qū)位優(yōu)勢(shì)，其中包括良好的基礎(chǔ)設(shè)施、公平的交易環(huán)境以及健全的法律法規(guī)等等?？偟膩?lái)說(shuō)，良好的投資環(huán)境能為企業(yè)增加競(jìng)爭(zhēng)力。所以政府可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投人注重公共投入，通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，為市場(chǎng)注入活力。

（三）公民社會(huì)中的政府作用

在整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)中，公民力量所主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)治理，是最具有復(fù)雜性和多樣性的，多方利益的參與、軟性的組織結(jié)構(gòu)以及極大的自由裁量權(quán)，都為其提供了靈活的治理環(huán)境。

隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒，越來(lái)越多的非正式組織和公民團(tuán)體參與到公共事務(wù)的管理中。我國(guó)近些年來(lái)各地都會(huì)頻頻發(fā)生群體性事件，推動(dòng)了民主化管理的進(jìn)程，可我們也要看到，許多地方的公民參與也暴露出種種缺陷。在眾多的群體性事件中，政府失去了公信力，形象一落千丈，百姓對(duì)政府充滿了敵意，越來(lái)越多的民眾開(kāi)始采用多元化的手段來(lái)干預(yù)政府活動(dòng)，捍衛(wèi)自身利益，有的甚至采取自焚，靜坐等行為向政府示威，可以說(shuō)這是一種畸形的公民參與。

基于元治理理論可以看到，政府要做到“有所為，有所不為”，將精力放到更多需要政府解決的問(wèn)題上來(lái)。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共事務(wù)，調(diào)動(dòng)公民積極性也是政府應(yīng)盡的責(zé)任。在這個(gè)過(guò)程中，政府發(fā)揮的作用主要有以下幾點(diǎn)：首先，政府要做到信息公開(kāi)化和透明化，讓賦予公民更多的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。其次，修訂法律法規(guī)，為公民和社會(huì)組織提供一個(gè)交流的平臺(tái)，鼓勵(lì)多方力量進(jìn)行參與。第三，政府要鑒別和明確利益相關(guān)者，避免出現(xiàn)社會(huì)參與中的資源浪費(fèi)。

五、結(jié)論

由于現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，公共事務(wù)的管理也是一種復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)過(guò)程。社會(huì)總體可以分為政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)，由這三大主體所構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)著社會(huì)共同利益的發(fā)展。在面臨不同主體的治理模式之間的摩擦?xí)r，元治理所主張的發(fā)揮“等級(jí)統(tǒng)治的影響”起到了很好的作用。在元治理下構(gòu)建的治理網(wǎng)絡(luò)，既能夠整合不同利益主體間的聯(lián)系，又協(xié)調(diào)了它們之間的沖突。此種背景下，政府被賦予了新的使命，通過(guò)貢獻(xiàn)自己獨(dú)特的資源來(lái)成為多元領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)中的一位參與者，促進(jìn)整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的治理效果。

[責(zé)任編輯：金永紅]