王子文　汪翰林

摘要 十八屆四中全會拉開新一輪司法改革的序幕，為保障當事人訴權而進行的行政訴訟立案登記制度成為此輪改革的有機組成部分。本文從改革的背景著手，立案難的存在以及訴權保障理論的發(fā)展是行政訴訟立案登記制度產生的必要土壤。在此基礎上對行政訴訟立案登記制的運行情況進行了必要的描繪，重點分析了行政訴訟立案登記制當中立案標準與審查。而后本文分析了現行行政訴訟立案登記制度的諸多缺陷并提出了相對的應對措施。

關鍵詞 行政訴訟 立案 登記制

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.298

一、行政訴訟立案登記制的背景

行政訴訟立案“三難”問題長期困擾著行政訴訟的健康發(fā)展，其中立案難問題尤為突出。十八屆四中全會所作出的《關于全面依法治國若干重大問題的決定》中首次提到了：“改革法院案件受理制度，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權?！薄稕Q定》中正式對行政訴訟立案難問題作出回應，正是基于長期在“民告官”的行政訴訟中，當事人求告無門的背景，切實保障當事人的訴權，以期在訴訟源頭的立案環(huán)節(jié)改革行政訴訟，以期取得“振領而群毛理”的制度收效。

（一）立案難

行政訴訟的制度旨趣在于司法權與行政權之間的相互制衡，以期通過行政訴訟促進依法行政，保障當事人的合法權利。面對強大的政府機關，當事人的合法權利受到侵犯之時，求助于司法機關往往成為必由之路。然而，長期以來我國行政訴訟立案率長期低下，高訴訟門檻使得當事人往往求告無門，爭議難以化解，權利無法保障。

立案難的成因是復雜多樣的，梳理之下，不僅僅包括司法資源的稀缺，也包括審判權的局限，甚至包括公民法律素養(yǎng)低下等等，都會導致立案難的出現。

1.司法資源的稀缺性：

司法資源是寶貴的社會資源，是維護社會穩(wěn)定與發(fā)展必不可少的。進入新世紀以來，我國經濟實現了跨越式的騰飛，與此同時所帶來的是社會糾紛的日益增多，不僅僅體現在數量的突飛猛進，更表現在糾紛形式和種類的豐富多樣。糾紛需要進入法院進行定紛止爭，于是便出現了有限的司法資源與無限的社會糾紛之間的矛盾，“案多人少”的困境在我國普遍存在。為了適應社會矛盾的增多，不少法院都采取了一些立案“土政策”，諸如設立立案門檻等，將訴訟費用的收取與立案與否掛鉤，或者是立案材料進入司法機關之后如同泥牛入海，甚至出現了法院“選擇性司法”的現象，法院僅僅選取自己能審能判的案件進行立案。種種亂象均導致了行政訴訟立案難題。

2.審判權的局限性：

不是所有的案件都能夠進入審判權的視野，這是社會糾紛的多樣性以及復雜性所決定的，也是重要的司法規(guī)律。換言之，審判權有其固有的局限性。由于種種歷史原因，多數社會敏感案件也使得法院不能立案，不敢立案，諸如土地拆遷糾紛等等。

3.當事人法律素質低下：

當事人在糾紛發(fā)生之后，往往希望求助于司法權。但是囿于自身法律素養(yǎng)不足，對訴訟需要的材料都難以提交完整，對于行政訴訟的程序性規(guī)定，如復議前置程序等更是知之甚少，對糾紛是否屬于法院管轄，是否屬于法院的案件受理范圍也不甚了解。在法院多次告知其補正材料之后仍然無法達到立案所需要求時，便產生了法院故意刁難，不讓其立案的抵觸情緒。

（二）訴權保障理論

法治是保障社會穩(wěn)定向前發(fā)展的基石，而法治的題中之義便是任何人在權利受到侵犯的時候，都可以請求法院予以公正的裁判，以化解糾紛。這其中包括起訴的權利，對不予受理裁定的上訴權利和要求合法審判的權利。訴訟法中的傳統(tǒng)觀點往往著眼于訴訟開始之后，當事人的權利保障，而對于訴訟開始之前當事人的“案外權利”則重視不夠。近年來，保障當事人的訴訟權利成為共識。司法解釋規(guī)定：“人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利?！倍腑h(huán)節(jié)是行政訴訟的源頭，是糾紛進入法院的入場券。沒有當事人訴權的行使，便沒有法院的定紛止爭。當事人沒有訴權，便如無本之木，無源之水，保障當事人的訴訟權利具有極為重要的意義。因此“有案必立、有訴必理”成為立案登記制改革的重中之重。

二、行政訴訟立案登記制現狀

（一）立案登記制性質探討

立案登記制這一制度的性質決定了其制度的構建基礎。對立案登記制這一制度的性質的不同認識決定了該項制度在現有制度框架內的地位，進而決定了其能夠發(fā)揮的作用。因此，明確立案登記制的性質是探討該項制度實施現狀的邏輯基礎，也是理論前提。

在對立案登記制的性質的探討中，不同的學者對這個問題有著多種多樣的認知。有學者認為，我國的立案登記制度是一種區(qū)別于立案審查制的立案形式審查制度，也有學者認為，我國的立案等級制度實際上是“準立案登記制”。不同學者的觀點分歧之關鍵在于，現有的行政訴訟立案登記制是否已經破除了以往的立案審查制度當中的將實體審查程序前移的弊病?？傮w上而言，學者都肯定了新行政訴訟法中關于立案條件的新規(guī)定，即原告是否是行政行為的相對人或者其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織；被告是否明確；訴訟請求和事實根據是否具體；是否屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。只要當事人所提出的訴狀在形式上契合了這四個要件的要求，人民法院就應當予以立案。

筆者比較認同“準立案登記制”的性質界定。第一，從法律規(guī)定上而言，實質審查不可避免。以往的訴訟審查制度中，將實體審判中關于當事人訴訟請求是否合理，理由是否適當，證據是否充分等相關情況均納入到立案審查的范圍當中，造成了對當事人訴權的嚴重限制?，F有的行政訴訟法雖然明確界定了訴訟登記的四大要件，但是卻沒有配套的法律法規(guī)對這四項要求的具體含義作一清楚明白的界定，致使法院在實踐當中，需要憑借以往的經驗，對當事人的訴狀是否符合四項要求作出判斷，而這一判斷過程當中難以避免實質審查。第二，從司法實踐當中來看，就筆者所進行的調查情況而言，由于法律法規(guī)的缺失，法院在判斷當事人訴狀是否符合法律要求的起訴要件時，仍多采用以往對案件實質要件的審查標準，使立案審查制度名亡實存。

（二）立案登記的標準與審查

在明確了現有立案登記制“準立案登記制”的性質的前提下，我們需要對這項制度的具體建構進行考察。前已述及，立案登記制度的產生背景在于原有的立案審查制度無法切實保障當事人訴權，為破除審判程序中的實體審查程序前移至立案程序的弊病，構建了立案登記制度以保障當事人訴權?；谶@個目的，立案等級制需要把握的便是以什么標準決定當事人的訴訟請求是否為法院所接收。在明確標準的前提下，不可避免的需要按照這個標準進行審查，因此，這個意義上的立案審查也是立案登記制度中的重要組成部分。

行政訴訟立案登記的標準首先應該從新行政訴訟法當中尋求依據。新行政訴訟法當中規(guī)定了四個立案條件，但是這四個立案條件囿于法律規(guī)定的模糊與含混，導致在具體的司法實踐當中實體審查難以避免。因此，需要進一步去考察各地法院所采取的具體標準。一股認為，立案登記制的審查應當局限于對形式要件的審查，即審查當事人所提交的訴訟材料在形式上是否符合法院的立案要求，比如是否寫明了必須填寫的事項等等。這又可以分為對“對訴訟材料的形式審查”和對“訴訟要件的形式審查”兩個層次。前者主要針對當事人所提交的訴訟材料是否符合相應規(guī)范，后者則主要審查當事人所提出的訴訟請求是否構成“訴”。

（三）審查回應機制

法院完成對當事人訴求的審查之后，需要作出一定的回應。審查回應機制當中由兩個部分構成第一部分是法院在完成審查之后，針對不同的情況作出不同的處理的機制；第二部分則是當事人在收到法院的處理結果之后，對處理結果進行異議的機制。這兩部分是審查回應機制的必不可少的組成部分，前者決定了法院如何進行審查處理，后者決定了法院審查處理是否適當，實質上權力的執(zhí)行程序與監(jiān)督程序。但是根據我國目前的立法狀況來看，第一部分的規(guī)定較為明確，但是第二部分的規(guī)定較為模糊。

新《行政訴訟法》規(guī)定，對于符合起訴條件的，應當當場立案，對當場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案。因此，以當事人起訴是否符合起訴條件為標準，分為兩種不同的處理程序。上海市第一中級人民法院出臺的規(guī)定亦分為兩個不同的處理程序，對符合立案條件的進行立案登記，對需要審查待定的進行收案登記。而江蘇高院則針對不同的情形確定了不同的標準。第一，符合登記立案條件的，當場立案登記；第二，當場不能判定是否符合登記立案條件的，應接收起訴材料，編立“收”字號；第三，當事人提交的起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，能當場補正的，指導當場補正，不能補正的，應發(fā)出《補正材料通知書》，編立“補”字號。無正當理由逾期不補正，視為當事人撤回起訴，有正當理由的，符合起訴條件的應登記立案。第四，補正材料后，七日內審查決定是否立案，對明顯不合符立案條件的，當事人拒絕更正或者補正的，退回訴狀；拒不接受退回訴狀的，發(fā)出《告知函》，編立“告”字號。第五，書面告知后，當事人仍然堅持起訴的，應該出具不予受理的裁定。

根據上述規(guī)定，法院的回應機制從原來的“立”或“不立”豐富為至少五種處理方式。但是，處理方式的豐富是否能夠更為全面的保障當事人的訴權呢？深入思考后發(fā)現答案是否定的。首先，在現有行政訴訟立案登記制度下，僅僅是對以往“立”與“不立”之間含混地帶的清晰化，明確了諸如法院在當事人訴訟材料不符合規(guī)定時的處理方式。有學者坦言，這種立案登記制在實質上市充分釋明后當事人不服從釋明內容而責任自負的責任轉換機制，實現維系法律原有體系與對接現行登記立案的“雙贏”。

（四）實施現狀中的困境與反思

本為保障當事人訴訟權利的訴訟立案登記制是否在實踐當中真的起到了其應有的作用？在行政訴訟立案制度實施之初，學界與司法實務界對該項制度便褒貶不一，其中不乏對該制度實施的隱憂。那么在立案登記制度實施近一年時間以來，這項制度究竟顯現出了哪些不足之處？筆者認為至少可以從以下四個方面展開。

1.案多人少的困境亟待解決：

行政訴訟立案登記制改革適逢法院員額制改革，員額制改革之后，法院中參與辦案的法官人數相對以往有所減少，而司法輔助機構和相應的運行程序仍在摸索建設當中，使得法院法官的工作壓力有所增加。立案登記制度在一定程度上放寬了立案的門檻，使得以往不能夠進入法院的案件也能夠進入司法審判程序。這就造成了案多人少的矛盾。但是需要注意的是，這一矛盾的產生具有其時代背景，是我國法治進程現階段的產物，隨著訴訟機制的健全，這一問題將逐漸消減。

2.法院管轄范圍難以明確：

行政訴訟當中往往涉及到諸多敏感問題，尤其是在現階段，土地開發(fā)所產生的與土地這一話題相關聯的訴訟層出不窮，如何把握這類案件的立案登記與維持社會穩(wěn)定之間的關系成為司法系統(tǒng)的難題。究其根本原因，在于司法權的權限到底在哪里，法院的管轄范圍究竟有多寬這個問題尚未得到解決。盡管《新行政訴訟法》明確列舉了法院的受案范圍，一則由于新形勢下許多新型糾紛的出現是否應當納入司法管轄范圍難以明確，二則囿于地方經濟發(fā)展等因素使得法院管轄范圍模糊不定。

3.當事人參與機制尚未建立：

根據訴權理論，當事人的訴訟權利應該受到保護，而保護其訴權的有力方式便是讓當事人參與到程序當中。可是現有的訴訟立案登記制度當中缺乏當事人的參與機制，從對上述審查回應機制的探討中可以發(fā)現，現有的審查回應機制當中，缺乏相應的制度保障當事人的參與。當事人在收到法院的處理結果之后，缺乏相應的程序保障當事人發(fā)表其對處理結果的意見，這種意見也不足以對抗法院所作出的決定，職權主義的立案模式仍然未作出改變。

4.上級法院監(jiān)督程序模糊不定：

根據我國憲法規(guī)定，上級人民法院負責監(jiān)督下級人民法院，在新《行政訴訟法》當中也規(guī)定了上級人民法院對下級人民法院在立案登記實施過程當中的監(jiān)督程序。比如，對于不接收起訴狀，接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀的內容的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法予以處分。但是這種規(guī)定缺乏相應細化的配套措施保障其實施，上級人民法院應當通過何種程序給予何種處分，以及被處分者如何表達異議等等問題缺乏相應規(guī)定。

三、立案登記制度之未來展望

盡管行政訴訟立案登記制在目前的實施過程當中，產生了諸多問題，但是這不能夠否認其正面意義。應當看到，行政訴訟立案登記制對于保障當事人訴權的積極作用。從以往的立案審查，暗設門檻阻攔當事人進入司法程序，到現在有訴必理，當事人的訴權不可謂沒有得到保障。自十八屆四中全會提出全面實現依法治國的總目標之后，通過法治程序保障每個人的權利則成為法治建設的努力方向。而保障當事人的訴權，尤其是在行政領域的訴權，對于建設有限政府，實現法治目標更是具有積極意義。因此，能夠肯定的是該項制度改革的整體方向是正確的。

在這條道路上進行前進的過程中，更應該注意的是對于具體問題的把握和解決。首先，應當明確起訴要件的審查標準。新《彳亍政訴訟法》明確規(guī)定了當事人提起行政訴訟所應具備的四個條件，而對這些條件的審查標準則亟待細化。如對當事人與被訴行政行為之間的利害關系按照何種標準進行審查？這類問題如不明確，則立案登記制中難免存在實質審查。其次，應當建立在立案階段的當事人參與機制。當事人作為提起訴訟的主體，是立案階段的當事人之一，其享有相應的訴訟權利，而建立相應制度保障當事人參與到這個程序當中，是當事人行使訴權的保障，這也有利于立案過程更好的聽取當事人意見，使立案程序更為合理。最后，應當明確上級法院對下級法院的監(jiān)督程序。上級法院對下級法院的監(jiān)督是憲法賦予上級法院的權利，也是其義務。當事人是否能夠啟動監(jiān)督程序，上級法院如何啟動監(jiān)督程序，監(jiān)督程序如何運作等問題亟待相應立法明確予以規(guī)定。

立案登記制度改革一方面體現了人民法院在建設法治社會當中的擔當，另一方面也體現了法治進程中訴權保障意識的進步。立案登記制在全面建設法治中國的過程當中可能僅僅是很小的一環(huán)，卻有著至關重要的作用。在實踐中不斷完善立案登記制度，才能構建起完善的法治體系，才能真正的實現全面法治的總體目標。