(華東政法大學 上海 200042)

公共地役權視角下我國街區(qū)制改革的探析

鄭妮

(華東政法大學上海200042)

隨著街區(qū)制改革的深化，人們已經逐漸從熱議轉化為對改革路徑的探析。目前，街區(qū)制改革仍然存在一些問題。公共地役權制度是借鑒域外街區(qū)制改革經驗而得出的方法，其能夠減少糾紛、維護居住安全、平衡雙方利益并且節(jié)省政府財政開支，是針對這些問題較好的解決辦法。

街區(qū)制改革；公共地役權；利益平衡

隨著城市化進程的不斷加快，城鎮(zhèn)小區(qū)的數量也隨之增多。然而，我國土地資源有限，由此導致其他用途的土地面積相應減少。并且，由于目前我國住宅小區(qū)大多是封閉型的、相對私人的區(qū)域，非小區(qū)居民一般不會進入，這從某種程度上來說，也是對城鎮(zhèn)土地資源的一種浪費。

國務院于2016年2月6日頒布《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)，該文件對城市規(guī)劃提出了街區(qū)制的新思路：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節(jié)約利用?！?/p>

一、街區(qū)制的定性

街區(qū)這個詞本身是一個舶來品，其英文名稱是“BLOCK”，即Business(商業(yè))、Lie fallow(休閑)、Open(開放)、Crowd(群眾)、Kind(友善)五個詞語首字母相連的縮寫。顧名思義，街區(qū)制是一種開放而富有活力，和諧而資源共享的城鎮(zhèn)居民居住方式。

我們可以將街區(qū)制定性為一種城市街道的布局形式。這種布局形式通過城市街道的圍合而形成占地面積適當的開放性居住區(qū)域，從而集完善城市功能與活躍城市氛圍于一體，實現城市資源共享、城市空間融合。

二、我國街區(qū)制改革的實踐及引發(fā)的問題

(一)我國街區(qū)制改革的實踐

在《意見》公布之后，我國廣大城市居民迅速熱議起來，許多民眾認為街區(qū)制改革就是“拆圍墻”，《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)規(guī)定了住宅小區(qū)的建筑物區(qū)分所有權制度，然而，街區(qū)制改革將住宅小區(qū)內部街道用作公共道路，這涉及到對原有建筑物區(qū)分所有權制度的變更，同時緊密聯(lián)系著居民利益和公共利益。隨著街區(qū)制改革步伐的深入，人們已經漸漸轉向對街區(qū)制改革路徑的探索，許多省市都出臺了相關規(guī)定。從各省的規(guī)定來看，當前我國對街區(qū)制改革所涉及的各方面問題尚未進行深入研究并且未提出可行的解決措施。本文將著重研究街區(qū)制改革過程中可能出現的法律問題，并嘗試通過法學理論以及實踐探索，提出相關問題的解決方法。

(二)街區(qū)制改革引發(fā)的問題

1.道路公開化與業(yè)主共有問題

《物權法》明確規(guī)定了業(yè)主對小區(qū)內的道路享有共有權，業(yè)主在購房時也支付了合理的對價，一旦推廣街區(qū)制，必然將原有的封閉小區(qū)進行逐步開放，以“實現內部道路公共化”，這將對業(yè)主的私有權利造成侵犯，也會對現有法律制度體系提出挑戰(zhàn)，如業(yè)主無法充分享有法定建筑區(qū)劃內共有部分的共有權，小區(qū)規(guī)劃許可的審查標準也將面臨爭議等。

2.居住安全問題

在中國傳統(tǒng)的封閉性小區(qū)中，小區(qū)通常有門禁并且有物業(yè)管理公司對小區(qū)安全進行保衛(wèi)，小區(qū)是個相對私人的安全區(qū)域。進行街區(qū)制改革以后，72.44%的居民都對改革后的居住安全問題較為擔憂。一方面，來往車輛較多，人員較雜，居民的人身和財產安全難以得到保障，另一方面，來往車輛給小區(qū)造成的噪音污染以及尾氣排放，也危害著小區(qū)居民的居住安全。這些問題在街區(qū)制改革中，都應該予以考慮。

3.公私利益沖突及費用補償問題

從私權保障的角度講，開發(fā)商在建造小區(qū)住宅以及業(yè)主在購買的過程中，已經向國家支付了包含小區(qū)道路土地在內的土地出讓金，它的土地使用權應當歸業(yè)主。為此，如果政府要對小區(qū)的土地進行征收或使用,應當支付相應對價的補償。在此方面，當前我國國有土地《房屋征收與補償條例》僅僅對國有土地上的建筑物如何補償進行了規(guī)定，而對于小區(qū)內的綠地和公攤面積如何補償,是有待解答的法律問題。

三、公共地役權在街區(qū)制改革中的特征和優(yōu)勢

域外在解決上述問題時，從役權的角度找到了突破口，這對于我國具有很強的借鑒意義。無論是美國法中的“保護地役權”、法國法中的“法定役權”，還是俄羅斯法中的“公共地役權”、意大利法中的“強制地役權”，其在目標上都體現了公益性，因此，本文統(tǒng)一稱之為“公共地役權”。

(一)公共地役權在街區(qū)制改革中的特征

公共地役權這一概念在我國立法中尚未得到確認，其不同于《物權法》中的地役權。地役權是建立在需役地和供役地之間的一種權利，而公共地役權是基于代表公共利益的政府和私人之間的公共地役權合同，這種法律關系中并沒有需役地的存在。具體來說，公共地役權在街區(qū)制改革中具有如下幾方面特征：

第一，不剝奪業(yè)主的土地使用權。小區(qū)業(yè)主只是將道路上的部分使用權出讓給社會公眾使用，自己仍然保留對該部分土地上其他的權利。第二，平等基礎上的協(xié)商設立。政府和小區(qū)業(yè)主通過簽訂公共地役權合同，將小區(qū)部分道路的行使權出讓用作公益目的。雙方對公共地役權的期限、范圍、權限等都是可以協(xié)商約定的。第三，對供役人損失的合理補償。在小區(qū)道路上設立公共地役權，是對小區(qū)居民使用和管理小區(qū)道路的一種限制，并將會對居民的居住安全造成侵害，基于公平正義的理念，應該對供役人給予一定的補償。

(二)公共地役權在街區(qū)制改革中的優(yōu)勢

第一，避免雙方糾紛。政府和業(yè)主通過簽訂公共地役權合同，在小區(qū)道路上設立公共地役權可以緩解交通壓力。目前我國正在大力建設誠信政府，若在街區(qū)制改革中以公共利益為理由進行征收、征用或提前收回部分土地，會將政府置于違反誠信、出爾反爾的境地。政府可以通過鼓勵業(yè)主捐贈小區(qū)道路使用權或者與小區(qū)業(yè)主簽訂行政合同這設立公共地役權。

第二，維護居住安全。公共地役權是通過政府和小區(qū)業(yè)主委員會雙方設立合同的形式來設立的，這就意味著，雙方可以協(xié)商約定出入小區(qū)車輛的車速、體積、噸位以及出入時間等，對嚴重影響小區(qū)居民居住安全的大型車輛予以限制，并且在小區(qū)內行駛的車輛車速不能過快，噸位不能過重，并且在居民休息期間，車輛不能進入。

第三，節(jié)省財政開支。在街區(qū)制改革中，若使用征收制度的標準，將會極大加大財政負擔，尤其是在當前全國各地房價上漲迅速的情況下，若按照當前土地價格來補償，政府將面臨財政赤字。在街區(qū)制改革中運用公共地役權理論，小區(qū)業(yè)主的建設用地使用權并未完全被國家收回，其還可以保留土地上的其他財產權利，因此只需對業(yè)主進行適當的補償即可。

第四，符合當前發(fā)展理念。在“十三五”規(guī)劃下，街區(qū)制改革的目標是要建設更加和諧、綠色的現代社會，便捷人民生活。中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議，于2015年10月26日至29日在北京舉行。全會強調，實現“十三五”時期發(fā)展目標，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。

四、公共地役權在街區(qū)制改革中的實現方式

(一)公共地役權的設立、轉讓和消滅

1.設立

在街區(qū)制改革中，公共地役權的設立主體應是上述兩個利益的主體。從程序上來說，第一，由規(guī)劃部門在經過實地考察和科學論證后，統(tǒng)一向政府提出申請；第二，相關的權力部門對申請的文件仔細審查；第三，對審查合格的方案舉行聽證會，聽證會應包括該地塊具有利害關系的業(yè)主、法學專家、經濟專家、規(guī)劃專家、社會專家等，所聽證的議題應當包括設立公共地役權的期限、范圍、權限、補償等各方面。

2.轉讓

基于公共地役權的公益性質，行使權利的是不特定的社會公眾，履行義務的也是不特定的小區(qū)業(yè)主。權利的轉讓將可能引發(fā)權力濫用并且以權謀私，義務的轉讓也容易造成合同義務的推脫并且不具有可行性。因此，對于公共地役權，應當限制其轉讓的權能，從而才能夠保證該制度的穩(wěn)定性并且促進街區(qū)制改革順利進行。

3.消滅

當出現下列情形時，公共地役權可歸于消滅：第一，隨著科技的發(fā)展，交通已不再擁堵，實際上已經無需通過公共地役權來進行小區(qū)的街區(qū)制建設了；第二，小區(qū)業(yè)主對于小區(qū)道路的其他財產權利已經“名存實亡”了，此種情況下，應該按照相關的標準給小區(qū)業(yè)主予以補償；第三，設立公共地役權的成本(包括經濟成本、人工成本、道德成本)高于征收、征用或提前收回的成本，那么，政府可以在和小區(qū)業(yè)主友好協(xié)商和談判的基礎上選擇后者。

(二)公共地役權的行使

在簽訂公共地役權合同時，合同雙方應將需役地的范圍用圖紙等方式劃分清楚，并且明確應將業(yè)主專有部分土地以及不需要設立公共地役權部分的土地排除在外，以保證小區(qū)業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權以及居住安全。

設立公共地役權之后，小區(qū)內將出入大量外來車輛，一方面，小區(qū)業(yè)主失去了對道路的排他性使用權，另一方面，居住環(huán)境和居住質量都會有所下降，為了維護業(yè)主的利益不受損失，需要對業(yè)主進行補償，具體的補償標準應綜合多方面因素予以考慮，例如：設立公共地役權之道路占小區(qū)整體面積的比例、當地土地價格及土地升值空間、設立公共地役權的期限、小區(qū)物業(yè)費用的增加等。

(三)公共地役權的救濟

街區(qū)制改革將在今后的較長時期存在于我國，在公共地役權合同履行期限如此長的情況下，很容易出現糾紛。那么，在簽訂合同時，應該將可能出現的糾紛避免并且約定合理地爭議解決方式。在以后出現糾紛時，合同有約定的，按照約定解決，沒有約定的，按照相關法律規(guī)定解決。

五、結語

在街區(qū)制改革不斷推進的時代背景下，我們需要不斷發(fā)現改革過程中出現的問題，并通過法律來提出解決方法。我們應加大對公共地役權制度的研究，為街區(qū)制改革找到一條適合我國國情的道路。目前我國雖然尚沒有關于公共地役權的法律規(guī)定，但我們可以通過對當前法律的解釋或者進行立法來對公共地役權的各個方面予以規(guī)定，從而平衡小區(qū)業(yè)主的私人利益和社會公眾的公共利益，緩解交通壓力，促進社會和諧和發(fā)展！

[1]住建部.街區(qū)制不是簡單地“拆圍墻”，制定辦法時將聽民意.

[2]Nancy A.Mclaughlin,Questionable Conservation Easement Donations,Probate & property,Sep23,2004.

[3]王寶君.從《雅典憲章》到《馬丘比丘憲章》看城市規(guī)劃理念的發(fā)展.中國科技信息.

[4]尤重道.公用地役權之比較研究(一).現代地政,2005年第9期.

[5]李益民，劉濤，梁娟娟.論地役權對物權法定原則之補充.河北法學,2006年第2期.

[6]高圣平.開放小區(qū)的現行法徑路.武漢大學學報(人文科學版),2016年第3期.

[7]張建文.現代俄羅斯法上的公共地役權制度.武漢科技大學學報(人文科學版),2011年第1期.

[8]陳立夫.日本特定街區(qū)制度與綜合設計制度.人與地,1995年.

[9]肖宇.對中國“公共地役權”制度的探討和立法建議.中國土地科學,2009年第9期.

本文為華東政法大學2017年度校級研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項資金項目(2017-4-057)“公共地役權視角下我國街區(qū)制改革的探析”的階段性成果之一。

鄭妮，女，安徽合肥人，華東政法大學2016級民商法學專業(yè)碩士研究生，研究方向民商法學。