(陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院 陜西 西安 710000)

我國現(xiàn)存公務(wù)員績效考核制度中的問題及對策分析

趙怡寧

(陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院陜西西安710000)

公務(wù)員績效考核制度是公務(wù)員制度的重要組成部分，是人事行政的重要內(nèi)容，也是培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和選拔優(yōu)秀管理人才的重要途徑。我國現(xiàn)行的公務(wù)員績效考核制度圍繞“德、能、勤、績、廉”開展考核，這種考核體系規(guī)范了公務(wù)員的職務(wù)、級別、工資、獎懲、培訓(xùn)等基礎(chǔ)性工作，考核評價結(jié)果也在一定程度上體現(xiàn)了導(dǎo)向激勵的效果。但是，隨著考核工作實踐經(jīng)驗的積累，考核制度本身出現(xiàn)了一些局限性，且存在著明顯的弊端。因此，加強公務(wù)員考核制度建設(shè)，對于提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)，提高機關(guān)的工作效率和工作質(zhì)量尤為重要。本文簡述了當(dāng)今公務(wù)員績效考核制度存在的問題，問題產(chǎn)生的原因以及相應(yīng)的建議和對策。

公務(wù)員；績效；考核；方法

績效管理的最終目標(biāo)是充分開發(fā)和利用每個成員的資源來提高組織績效,公務(wù)員績效考核便是適應(yīng)刺激反映模式而采用的一種有效人力資源開發(fā)手段,即通過提高成員的績效達到改善組織績效的目的。公務(wù)員績效考核是指國家行政機關(guān)按照法定權(quán)限,依據(jù)國家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件,對所屬公務(wù)員的工作成績、能力、態(tài)度等進行的考察和評價的活動。

一、公務(wù)員績效管理概述

(一)公務(wù)員績效管理

自上世紀(jì)七八十年代以來，在新的公共管理思潮和政府再造運動雙重推動下，績效管理理論在公務(wù)員考核廣泛應(yīng)用，由此打開了國家公務(wù)員考核工作的新局面。公務(wù)員績效管理就是在吸納和借鑒企業(yè)績效管理經(jīng)驗和方法的基礎(chǔ)上，在政府部門引入市場競爭機制，強調(diào)民眾導(dǎo)向，用互相理解的方式，通過協(xié)議達成政府機關(guān)及其人員的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及所需能力，并運用科學(xué)的方法來對政府機關(guān)及人員的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評價，進而在此基礎(chǔ)上采取有效措施，使政府服務(wù)質(zhì)量得到改善和提高的一種管理過程。

(二)公務(wù)員績效考核制度內(nèi)容

(1)考核對象和考核主體。考核對象即考核客體，是指已確定公務(wù)員身份的人，包括領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員。對考核對象一定時期內(nèi)履行職責(zé)的情況進行調(diào)查、核實，并依據(jù)調(diào)查核實的情況進行評價的組織機構(gòu)或責(zé)任人就是考核主體。按照管理權(quán)限對領(lǐng)導(dǎo)成員進行管理的各級黨委及其組織部門等相關(guān)的主管機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核主體；本機關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)等負責(zé)人或本機關(guān)負責(zé)人授權(quán)的考核委員會是非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核主體。

(2)考核內(nèi)容。對公務(wù)員的“德、能、勤、績、廉”五個方面進行考察，重點是對工作實績的考察。

(3)考核方法。為了使公務(wù)員績效考核客觀公正，要堅持領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合，采用定期考核與平時考核相結(jié)合，定性考核和定量考核相結(jié)合的方法。

(4)考核程序?？己顺绦?qū)珓?wù)員績效考核制度來說至關(guān)重要，它關(guān)系到考核的公正性和科學(xué)性。公務(wù)員的考核程序一般包括目標(biāo)制定、自我評價、考核主體考察評價、公布考核結(jié)果、復(fù)議等程序。

(5)考核結(jié)果的處理運用。公務(wù)員績效考核制度通過對考核結(jié)果的處理來實現(xiàn)對公務(wù)員的鞭策激勵、人力資源的優(yōu)化組合以及政府行政效率的提高

二、我國現(xiàn)存公務(wù)員績效考核制度的問題

(一)考核目的不明確，考核內(nèi)容模糊

績效考核的關(guān)鍵是建立科學(xué)的評價指標(biāo)，構(gòu)建合理的評價工具，制定嚴(yán)密的評價程序，目的是通過考核達到激勵公務(wù)員的效果。而當(dāng)前的公務(wù)員績效考核目的不夠明確，在發(fā)揮對組織成員激勵作用、提升組織整體績效方面效果不佳。當(dāng)前普遍的現(xiàn)象是將公務(wù)員績效考核當(dāng)作一般性的工作任務(wù)來完成，往往是就考核而考核，沒有從系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、準(zhǔn)確性上予以定位。在具體操作中，根據(jù)《國家公務(wù)員法》規(guī)定，考核內(nèi)容主要集中在德、能、勤、績、廉5個方面，標(biāo)準(zhǔn)比較籠統(tǒng)，考核中難于把握。這種考核標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)化使得考核者無從下手，必然導(dǎo)致考核結(jié)果的失真，影響公務(wù)員績效考核的公正性和有效性。

(二)考核主體單一，考核手段簡單落后

目前公務(wù)員績效考核的主體主要是被考核者的上級，考核結(jié)果基本是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的意志。個別地方引入了“360度考核”手段，在考核主體設(shè)計上由單一的“上級”擴大到“上級、下屬、同事、服務(wù)對象和基層代表”，但從實施效果來看，仍是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)重過大，其他方面的意見只是“參考”而已。以至于在考核實踐中，考核者礙于面子、做老好人或與被考核者有“私情”，于是在考核中使得一些存在嚴(yán)重問題的的被考核者順利過關(guān)，削弱了公務(wù)員考核管理的實際意義和價值。我國公務(wù)員績效考核在方式和手段上更沒有進行相應(yīng)的創(chuàng)新。盡管有專家學(xué)者強調(diào)要采用定性和定量相結(jié)合的原則，但由于缺乏多元性的量化目標(biāo)及崗位職責(zé)說明書，使得定量考核很難確定測評標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了公務(wù)員績效考核往往以定性考核為主，忽視了定量考核的要求。

(三)考核程序流于形式，民主化、公開化程度不高

績效考核是一種雙向交流活動，它要求考核主體與被考核者之間保持信息的相對對稱，因為只有這樣才能保證考核的公正性和可信度。但在我國的許多政府部門、人事部門對公務(wù)員的績效考核通常都是在不公開、不溝通的清況下進行的，這樣的考核就很容易產(chǎn)生考核主體與被考核者之間的信息不對稱，造成考核結(jié)果的失真，也容易導(dǎo)致考核的不公正和腐敗的滋生。而且公務(wù)員績效考核結(jié)果很容易受到領(lǐng)導(dǎo)意愿、人際關(guān)系等人為因素的干涉，不能確?？己私Y(jié)果的客觀性。

(四)考核結(jié)果的激勵功能不能充分發(fā)揮

績效考核結(jié)果作為對公務(wù)員一定時期內(nèi)工作績效的衡量，應(yīng)該有助于下一階段工作方式方法的改進和指導(dǎo)，以促進績效水平的提高。但實際上我國許多政府部門在績效考核結(jié)束以后，只是簡單地將考核和考核結(jié)果以書面形式通知被考核者，缺少有針對性的面談環(huán)節(jié);甚至一些單位直接將考核結(jié)果存檔，不向被考核者通知考核結(jié)果，使得被考核者無從得知自己的工作績效、工作表現(xiàn)，對于工作績效的改進也就無從談起。由于我國公務(wù)員績效考核流于形式，考核結(jié)果有失客觀和公允，因此考核的激勵功能很難得到發(fā)揮。

三、造成現(xiàn)存公務(wù)員績效考核制度問題的原因

(一)傳統(tǒng)政治文化環(huán)境的影響

由于兩千多年來傳統(tǒng)的封建主義政治文化的影響,傳統(tǒng)的專制思想、集權(quán)思想、人治思想等,以一種超常的歷史慣性滲透到社會的每個角落。中國兩千多年的封建專制文化致使“官本位”這種思想意識深入中國社會的層層面面，甚至可以說是中華文化的一部分，即“糟粕”的那部分。這種思想的根深蒂固首先是源于我國封建社會的特征，中央集權(quán)制度，封建社會推崇皇權(quán)至上以及土地分封制都將“官本位”推向了極致。受這種思想的影響新中國成立以后，計劃經(jīng)濟體制的實行導(dǎo)致政治集權(quán)和經(jīng)濟壟斷，政府職能愈發(fā)擴大。中國現(xiàn)行的垂直任命制的管理體制也是強化“官本位”的體制性根源，這種體制存在的官設(shè)太多，選官機制太死，權(quán)力設(shè)置過于集中，監(jiān)督機制太虛都阻礙著我國現(xiàn)在“服務(wù)型政府”，“民本位”的實現(xiàn)。

(二)體制性障礙

制度往往被認為是績效考核失敗的深層次原因之一,這不無道理,因為它是構(gòu)建各種人事工作的平臺和基礎(chǔ)。在我國,影響公務(wù)員績效考核的體制性障礙主要是公務(wù)員管理權(quán)限的過分集中和政事統(tǒng)一的管理模式。在我國,黨管干部是公務(wù)員管理的一項基本原則,由于黨的一元領(lǐng)導(dǎo),這就很容易產(chǎn)生一把手管人的權(quán)力過大。由于缺乏對領(lǐng)導(dǎo)干部用人權(quán)的制約和監(jiān)督機制,人事管理工作不是通過合法、民主、科學(xué)的程序進行,而是憑著一句話、一個指示、一紙公文得到解決的。領(lǐng)導(dǎo)用人權(quán)的過分集中阻礙了競爭機制發(fā)生作用,有競爭才有活力,組織中的人才才能脫穎而出。但過分集中的權(quán)力打破了人才同臺競技的平臺,任憑領(lǐng)導(dǎo)的意愿確定人才的優(yōu)劣和功績,形成了“人人跑關(guān)系,掙表現(xiàn),忽視工作績效”的現(xiàn)象,使組織的競爭機制癱瘓。

(三)政府組織的價值復(fù)雜化

造成公務(wù)員績效考核比較困難的主要原因還是政府組織本身的價值復(fù)雜化。公共組織與私人組織存在著巨大的差異與區(qū)別,政府組織具有多重目標(biāo),除了經(jīng)濟的發(fā)展外,貧困、道德、教育、文化、治安、社會公平、社會保障等方面都是政府組織所努力的目標(biāo),公共項目和服務(wù)的受益者與目標(biāo)都是多重的,項目的結(jié)果可能對某些受益者是積極的,而對某些顧客卻是消極的;或者目標(biāo)的某一方面可能已被認識到,而另一方面沒有被認識到,這就決定了政府組織以及公務(wù)員的績效也是復(fù)雜的、多元化的。公務(wù)員作為政府內(nèi)部的工作人員,就要實現(xiàn)政府的多重目標(biāo),而政府績效的復(fù)雜性也決定了公務(wù)員績效的復(fù)雜性,公務(wù)員績效既包括技術(shù)層面的技術(shù)績效,也不能忽視政治上的正確性,必須注重政治績效,又要保證良好的社會形象,不能無視社會績效的存在。因此,公務(wù)員績效自身的價值復(fù)雜化導(dǎo)致了公務(wù)員績效標(biāo)準(zhǔn)制定的困難。

四、完善我國公務(wù)員績效考核制度的對策分析

(一)科學(xué)定位，有效反饋，分類考評

績效考核實質(zhì)是對實現(xiàn)績效目標(biāo)程度的科學(xué)測評。因而，在績效考核中，首先要明確定位績效目標(biāo)，設(shè)定科學(xué)、合理的目標(biāo)體系，使績效考核工作目標(biāo)清晰、標(biāo)準(zhǔn)合理、獎懲有據(jù);其次，要充分發(fā)揮績效考核的反饋激勵作用，使之對于提高公務(wù)員工作能力與績效、提高公共服務(wù)水平有著切實的作用，而不能夠把績效考核僅僅當(dāng)作一般的人事管理工作。必須重視公務(wù)員的崗位設(shè)置和職位分析等基礎(chǔ)性、前提性工作，認真研究不同崗位的工作規(guī)范、要求以及任職資格等。具體操作上，可以借鑒美國、新加坡等國外公務(wù)員考核經(jīng)驗，結(jié)合本機關(guān)或部門的績效目標(biāo)分解情況，采用工作日志法等職位分析方法，明確崗位職責(zé)要求，加強立法和制定具體的規(guī)范性文件，落實公務(wù)員崗位責(zé)任制和目標(biāo)管理體制。

(二)應(yīng)用現(xiàn)代考核手段，考核現(xiàn)代化信息化

考核任務(wù)的繁重、復(fù)雜使得廣泛應(yīng)用計算機、網(wǎng)絡(luò)、心理學(xué)等手段進行公務(wù)員績效考核變得越來越必要。例如利用互聯(lián)網(wǎng)進行的民意測驗，公眾反饋就是一種有益的嘗試。政府部門可以利用網(wǎng)上調(diào)查的方式及時收集民眾對本部門公務(wù)員的總體績效的反饋信息，這些信息通常都可以作為公務(wù)員績效考核的重要參考加以利用。

(三)實現(xiàn)考核公開化，考核主體多元化

實行公開考核是建立民主考評機制的前提條件，要做到公開考核首先要在制度建設(shè)上建立公示制度、告知制度。即要求考核的過程和結(jié)果都要及時對內(nèi)對外公示，整個考核過程應(yīng)是在各方而的監(jiān)督之下進行。同時實現(xiàn)考核主體多元化，從之前的從上至下的單方面考核發(fā)展到上下結(jié)合，實現(xiàn)三百六十度全方位無死角的全面考核。

(三)強化績效考核溝通與反饋，合理利用考核結(jié)果

績效考核是一個持續(xù)的過程，有效的溝通和反饋不僅能使管理者了解被考核者工作目標(biāo)的完成程度，而且通過溝通和反饋也能讓被考核者知道自己的優(yōu)勢和不足，進而強化其責(zé)任意識，明確自己的努力方向，起到相應(yīng)的激勵作用。績效考核結(jié)果可以為公共部門人力資源管理和政府人事決策提供大量有用的信息，主要應(yīng)用于公務(wù)員薪資報酬的分配和調(diào)整職位的變動、級別的升降、職業(yè)生涯規(guī)劃、選拔和培訓(xùn)的效標(biāo)等績效考核結(jié)果的合理使用與否，關(guān)系到實施績效考核的目的能否實現(xiàn)，因此必須將績效考核的結(jié)果轉(zhuǎn)化為提升公務(wù)員工作績效的實際動力。同時，在應(yīng)用考核結(jié)果時也應(yīng)避免人情關(guān)系、平均主義、輪流得優(yōu)等不良現(xiàn)象，做到績效與獎懲直接聯(lián)系，發(fā)揮應(yīng)有的激勵功能。

總之，公務(wù)員績效考核是一項綜合性的工作，需要在實踐中不斷發(fā)展和完善。雖然我國的公務(wù)員績效考核制度在發(fā)展過程中還存在某些問題，其中既有制度原因，也有文化背景層面的原因，從根本上來說，公務(wù)員績效考核應(yīng)當(dāng)貫徹以人為本的原則，把公務(wù)員績效考核作為我國公共部門人力資源開發(fā)的一個重要環(huán)節(jié)，使之成為激勵公務(wù)員奮發(fā)向上、督促公務(wù)員愛崗敬業(yè)、促使公務(wù)員努力提高自身素質(zhì)的重要措施和手段，從而使公務(wù)員隊伍充滿生機和活力，達到提高政府公共管理公共服務(wù)質(zhì)量和水平的目的。

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趙怡寧(1994-)，女，漢族，陜西省西安市人，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院研究生16級行政管理專業(yè)。