王全興+王甜甜

摘要：

我國政府優(yōu)先購買權(quán)制度實(shí)效缺失的主要原因在于其功能定位有偏差。其核心功能本應(yīng)是“輔助規(guī)劃實(shí)施、實(shí)現(xiàn)公共利益、重置土地發(fā)展權(quán)以及公平分配土地增值收益”，但現(xiàn)行立法以“明顯低于市場(chǎng)價(jià)格”作為其要件，極大地限制了其作用空間。為充分發(fā)揮政府優(yōu)先購買權(quán)特有的制度功能，應(yīng)當(dāng)在制度上轉(zhuǎn)型和重構(gòu)：建立特定規(guī)劃發(fā)展區(qū)域的政府優(yōu)先購買權(quán)；將政府優(yōu)先購買權(quán)的客體由土地?cái)U(kuò)展至不動(dòng)產(chǎn)；放寬政府優(yōu)先購買不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)格限定；優(yōu)化政府優(yōu)先購買權(quán)的實(shí)施機(jī)制；強(qiáng)化對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)的自由裁量約束和外部監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)先購買權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)征收、土地收回、土地收購等制度的功能互補(bǔ)，進(jìn)一步健全我國土地利用管制制度體系。

關(guān)鍵詞：政府優(yōu)先購買權(quán)；低價(jià)轉(zhuǎn)讓；規(guī)劃管制；制度重構(gòu)

中圖分類號(hào)：

DF45

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.02.07

一、問題提出

政府優(yōu)先購買權(quán)制度作為國有土地資源配置中市場(chǎng)與政府互動(dòng)的一個(gè)交集點(diǎn)，與十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所提出的“優(yōu)化土地增值收益分配、完善土地二級(jí)市場(chǎng)”等土地制度改革要點(diǎn)本應(yīng)密切相關(guān)，然而，實(shí)踐中其制度功能從未有效發(fā)揮，且對(duì)該制度的立法回應(yīng)缺失、理論檢討不足。

我國政府土地優(yōu)先購買權(quán)始于1990年，基本依據(jù)為《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第26條，即“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的，市、縣人民政府有優(yōu)先購買權(quán)”。其后，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號(hào)）、國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號(hào)）以及《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號(hào)）陸續(xù)對(duì)政府土地優(yōu)先購買權(quán)作出了原則性規(guī)定。該制度建立至今已逾26年，實(shí)踐中卻鮮見政府優(yōu)先購買土地的案例，尤其是尚未檢索到土地轉(zhuǎn)讓過程中政府主動(dòng)行使優(yōu)先購買權(quán)的實(shí)例，個(gè)別與優(yōu)先購買權(quán)相關(guān)的案件主要發(fā)生在法院司法拍賣環(huán)節(jié)。2000年，湖南省高級(jí)人民法院就一宗土地委托拍賣，因拍賣成交價(jià)格低于該宗地的保留價(jià)，長沙市土地管理部門以拍賣成交價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格為由行使了政府優(yōu)先購買權(quán)。由于該案違反了《拍賣法》關(guān)于“拍賣最高應(yīng)價(jià)未達(dá)到保留價(jià)，應(yīng)價(jià)不發(fā)生效力，應(yīng)當(dāng)停止拍賣”的規(guī)定，引發(fā)了學(xué)者對(duì)于政府優(yōu)先購買權(quán)制度的批判[1]28-33。2013年，廣東省某市中級(jí)人民法院就一宗工業(yè)用地進(jìn)行司法拍賣，拍賣底價(jià)為4.68億元，該市土地管理部門以16.16億元競得了該宗土地。盡管競買價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了該宗土地作為工業(yè)用地的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)，但由于該區(qū)域的城市規(guī)劃即將依法變更，該宗土地按照調(diào)整后的規(guī)劃可提高容積率并按商住用地出讓，政府仍存有土地增值的空間。在該案中，土地主管部門其實(shí)并沒有以其他競買人最高應(yīng)價(jià)的同等價(jià)格行使優(yōu)先購買權(quán)，而是依據(jù)拍賣規(guī)則，以高于其他所有應(yīng)價(jià)的更高價(jià)格競得了土地。這是因?yàn)?，政府土地?yōu)先購買權(quán)有低價(jià)限制，在類似該案的土地司法拍賣中，政府難以通過優(yōu)先購買權(quán)取得土地，只能付出更高的競買成本。以上兩個(gè)案例，前者因套用了政府土地優(yōu)先購買權(quán)而違背了《拍賣法》；后者遵循了拍賣規(guī)則卻難以適用政府優(yōu)先購買權(quán)，這凸顯出政府優(yōu)先購買權(quán)制度在現(xiàn)實(shí)中的空乏和尷尬。

那么，我國政府優(yōu)先購買權(quán)實(shí)效缺失的原因是什么？該制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的功能？如何對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行修正和完善？為了探尋以上問題的答案，我們對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)的法律性質(zhì)加以論析，并在比較法研究的基礎(chǔ)上，審視我國政府優(yōu)先購買權(quán)的制度功能，以期借《土地管理法》修訂之契機(jī)提出制度重構(gòu)的可行方案。

二、政府優(yōu)先購買權(quán)的法律性質(zhì)辨析

優(yōu)先購買權(quán)本屬于私法概念，是指依照法律規(guī)定或合同約定，在出賣人出賣不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)給第三人時(shí)，特定人享有的在同等條件下優(yōu)于第三人購買的權(quán)利。關(guān)于其性質(zhì)，有“債權(quán)效力說”[2]、“物權(quán)取得權(quán)說”[3]、“期待權(quán)說”[4]、“訂立買賣合同的請(qǐng)求權(quán)說”[5]、“附有條件的形成權(quán)說”[6]等學(xué)說。目前德國、祖國大陸和我國臺(tái)灣地區(qū)

多數(shù)學(xué)者將“附有條件的形成權(quán)說”作為通說，認(rèn)為優(yōu)先購買權(quán)屬于形成權(quán)，“優(yōu)先購買權(quán)人得以其單方意思表示而形成以出賣人與第三人之同等條件為內(nèi)容的合同，無須出賣人的承諾”[7]。私法上的優(yōu)先購買權(quán)種類較多，如共有人、承租人、股東及合伙人的優(yōu)先購買權(quán)等。法律之所以賦予這些特定的民事主體以優(yōu)先購買權(quán)，目的在于簡化法律關(guān)系，保護(hù)既有權(quán)利人的利益以及實(shí)現(xiàn)物盡其用等。例如，共有人的優(yōu)先購買權(quán)是為了簡化共有關(guān)系；承租人的優(yōu)先購買權(quán)在于維持租賃物的使用狀態(tài)；股東、合伙人的優(yōu)先購買權(quán)則基于維護(hù)組織的人合性。概言之，其制度功能無外乎維護(hù)私法秩序的穩(wěn)定性，便于發(fā)揮物的利用效率。

政府優(yōu)先購買權(quán)，實(shí)質(zhì)上是私法優(yōu)先購買權(quán)在公共領(lǐng)域的制度嫁接，兩者在運(yùn)行機(jī)理上具有相通性：均賦予特定主體優(yōu)先性的購買權(quán)利；均以簽訂買賣合同為生效要件。但兩者有顯著差別：在權(quán)利主體方面，政府優(yōu)先購買權(quán)以政府為權(quán)利主體，政府可授權(quán)或委托公共機(jī)構(gòu)、公共團(tuán)體、公營公司等具體實(shí)施優(yōu)先購買行為；在標(biāo)的物方面，為了避免公權(quán)力對(duì)私法自治的過度干預(yù)，政府優(yōu)先購買權(quán)的標(biāo)的物范圍受到法律更為嚴(yán)格的限制，必須是與公共利益相關(guān)，具有一定公共屬性的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)。目前各國的政府優(yōu)先購買權(quán)主要集中在土地及房屋等不動(dòng)產(chǎn)交易領(lǐng)域。我國除土地以外還規(guī)定了珍貴文物的政府優(yōu)先購買權(quán)

參見：《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改善文物工作的通知》（國發(fā)[1997]13號(hào)）。，個(gè)別地方還設(shè)立了工業(yè)樓宇的政府優(yōu)先購買權(quán)

參見：《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓管理辦法》（深府[2013]3號(hào)）。。

關(guān)于政府優(yōu)先購買權(quán)的法律性質(zhì)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“政府優(yōu)先購買權(quán)的權(quán)利來源是基于土地所有人的身份，收購價(jià)格為原轉(zhuǎn)讓雙方協(xié)商的價(jià)格，亦是尊重了土地轉(zhuǎn)讓方的自由意志，因此具有民事權(quán)利的性質(zhì)。”[8]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“國家的優(yōu)先購買權(quán)具有行政行為的性質(zhì)，是國家行使監(jiān)督管理職能的體現(xiàn)?！盵9]有觀點(diǎn)甚至認(rèn)為，政府優(yōu)先購買權(quán)理應(yīng)屬于行政法的調(diào)整范圍[10]。

我們認(rèn)為，政府優(yōu)先購買權(quán)實(shí)為公權(quán)力對(duì)民事交易行為的干預(yù)。政府借以行使優(yōu)先購買權(quán)的合同是在排除了第三人的平等交易機(jī)會(huì)、剝奪了出讓人選擇自由的前提下訂立的，很大程度上排斥了意思自治和契約自由。并且，政府介入交易顯然不是為了簡化民事法律關(guān)系或維護(hù)私法秩序的穩(wěn)定性，而是作為合同一方的“公法人掌握著一些與至高無上的共同利益相聯(lián)系的特權(quán)，使之在法律地位上優(yōu)于共同簽約人”[11]。故民法的法理基礎(chǔ)不能為政府優(yōu)先購買權(quán)制度提供支撐。至于將政府優(yōu)先購買權(quán)歸入行政法調(diào)整的觀點(diǎn)，也有失偏頗。雖然政府優(yōu)先購買權(quán)屬于行政管理職能，但僅憑此點(diǎn)便將其單一地定性為行政行為尚不全面。行政法作為“行政國家”的產(chǎn)物，首先是約束行政權(quán)力的法[12]，是關(guān)于國家行政權(quán)如何配置和行使以及如何救濟(jì)的法，它所要回答的問題是行政機(jī)關(guān)可以被賦予什么權(quán)力，這些權(quán)力有什么限度，用什么方法將行政機(jī)關(guān)限制在這個(gè)限度之內(nèi)[13]。雖然政府優(yōu)先購買權(quán)的設(shè)置條件、行使程序、權(quán)力限制及救濟(jì)機(jī)制均屬于控權(quán)制度，但政府優(yōu)先購買權(quán)作為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，其干預(yù)的目標(biāo)、追求的價(jià)值、應(yīng)發(fā)揮的功能等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，卻不能從控權(quán)制度本身得到回答，也超出了行政法的立法宗旨。

事實(shí)上，政府優(yōu)先購買權(quán)的價(jià)值初衷在于克服土地資源配置的市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)是資源配置的有效機(jī)制，但也存在公共產(chǎn)品供給失效、信息不對(duì)稱、壟斷、外部性等市場(chǎng)失靈問題。由于土地兼具經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)屬性，土地資源配置的市場(chǎng)失靈問題尤為突出。一方面，土地所承載的公共性用途無法通過以獲取私利為目的之市場(chǎng)交易來實(shí)現(xiàn)；另一方面，基于土地的非標(biāo)準(zhǔn)化和異質(zhì)化特征，土地交易中存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，進(jìn)而為投機(jī)行為創(chuàng)造了條件。這些因素導(dǎo)致了市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)土地作為公共設(shè)施和城市發(fā)展空間載體的正外部效應(yīng)；同時(shí)還可能誘發(fā)價(jià)格操縱、惡意避稅、壟斷性囤地等具有負(fù)外部效應(yīng)的投機(jī)行為，最終對(duì)土地功能的宏觀布局、土地市場(chǎng)交易秩序以及社會(huì)財(cái)富分配帶來不利的影響。從域外關(guān)于政府優(yōu)先購買權(quán)的立法及實(shí)踐來看，政府干預(yù)土地交易，其動(dòng)因在于對(duì)土地利用進(jìn)行重新規(guī)劃、提供公共產(chǎn)品，抑或阻卻避稅及土地投機(jī)行為；其目標(biāo)主要是克服土地市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)土地利用的整體效益和社會(huì)財(cái)富的公平分配，歸根到底是為了維護(hù)社會(huì)公共利益。

綜上，從立法的目標(biāo)、價(jià)值和功能來判斷，政府優(yōu)先購買權(quán)實(shí)質(zhì)上與經(jīng)濟(jì)法更為吻合，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法正是“關(guān)于政府和非政府公共組織或機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律”[14]。公共干預(yù)所追求的根本利益目標(biāo)，在于社會(huì)公共利益。據(jù)此，對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)的制度解讀既不能單純局限于私法秩序，又不能片面歸結(jié)為行政行為，而應(yīng)深入到政府與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系，從提高土地利用效益、維護(hù)土地市場(chǎng)秩序和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的角度加以審視。

三、域外政府優(yōu)先購買權(quán)的功能考察

我國在20世紀(jì)90年代才確立政府優(yōu)先購買權(quán)制度，而域外一些國家或地區(qū)早已建立了類似制度，法國甚至出現(xiàn)過“優(yōu)先購買權(quán)癖”[15]。經(jīng)過對(duì)法國、德國、日本、荷蘭等國家的相關(guān)制度進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)：政府優(yōu)先購買權(quán)存在不同的類型，其中，普遍采用的類型是特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的政府優(yōu)先購買權(quán)，適用于不動(dòng)產(chǎn)低價(jià)轉(zhuǎn)讓的政府優(yōu)先購買權(quán)十分少見。政府優(yōu)先購買權(quán)的不同類型實(shí)質(zhì)上是由其差別化的制度功能所決定的。

（一）域外政府優(yōu)先購買權(quán)的制度功能

目前，很多域外國家通過立法就政府優(yōu)先購買權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并構(gòu)建了系統(tǒng)的制度體系。盡管不同國家在政府優(yōu)先購買權(quán)的適用范圍、制度設(shè)計(jì)等方面有所差別，但其核心的價(jià)值功能卻有很多共性，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.保障規(guī)劃實(shí)施，落實(shí)城市發(fā)展的空間和功能布局

域外國家普遍將政府優(yōu)先購買權(quán)作為規(guī)劃實(shí)施的一項(xiàng)配套制度。例如，荷蘭將政府優(yōu)先購買權(quán)與建設(shè)許可共同作為規(guī)劃管制的重要措施[16]。在城市規(guī)劃即將對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途的情況下，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人為了獲得更高的補(bǔ)償價(jià)格，往往傾向于在規(guī)劃實(shí)施前將其不動(dòng)產(chǎn)出售給開發(fā)商，再由開發(fā)商實(shí)施城市規(guī)劃，進(jìn)而避免因政府實(shí)施規(guī)劃而進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)征收。一旦不動(dòng)產(chǎn)避開征收而直接轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，政府便無法取得規(guī)劃實(shí)施帶來的溢價(jià)，進(jìn)而無法將其在建設(shè)城市公共設(shè)施上投入的成本轉(zhuǎn)移給因該投入最終受益的開發(fā)商。為避免該后果，荷蘭于1981年頒布《優(yōu)先購買權(quán)法》（Wet voorkeursrecht gemeenten），明確規(guī)定在實(shí)施城市更新的區(qū)域，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人要出售其不動(dòng)產(chǎn)，必須將其先轉(zhuǎn)讓給政府，這樣便可以在盡可能避免對(duì)私人利益帶來損害的前提下，協(xié)助政府實(shí)施城市規(guī)劃。1996年，荷蘭修改《優(yōu)先購買權(quán)法》，將其適用范圍從城市更新地區(qū)拓展至根據(jù)國家或省的空間規(guī)劃需要發(fā)展的市鎮(zhèn)區(qū)域；其后又于2004年再度修法拓寬其適用空間，使每個(gè)市鎮(zhèn)政府都可以行使這一權(quán)利[17]。2006年，荷蘭68%的市鎮(zhèn)政府都在行使優(yōu)先購買權(quán)[18]。

再如，法國自1958年起先后通過立法劃定不同性質(zhì)的規(guī)劃區(qū)域，并授權(quán)政府在這些區(qū)域內(nèi)行使不動(dòng)產(chǎn)優(yōu)先購買權(quán)。特定規(guī)劃區(qū)域包括：1958年設(shè)立的優(yōu)先城市化區(qū)、1959年設(shè)立的敏感性地區(qū)（沿海環(huán)境地區(qū)）、1962年以后的延期發(fā)展區(qū)以及1975年以后的土地干預(yù)區(qū)（城市中心保護(hù)區(qū)域）。1985年，法國修改《城市規(guī)劃法典》（Code de lurbanisme），將延期發(fā)展區(qū)和土地干預(yù)區(qū)合并，并統(tǒng)一了政府優(yōu)先購買權(quán)的實(shí)施程序[19] 。通過行使政府優(yōu)先購買權(quán)，法國政府對(duì)不同規(guī)劃區(qū)域內(nèi)所發(fā)生的土地交易進(jìn)行引導(dǎo)和干預(yù)，并且區(qū)分規(guī)劃確定的優(yōu)先發(fā)展區(qū)和控制發(fā)展區(qū)，施行差別化的土地利用方式，進(jìn)而為規(guī)劃的實(shí)施提供了用地和空間保障，在實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)兼顧了生態(tài)環(huán)境利益。

2.保障公共設(shè)施建設(shè)的土地供應(yīng)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益

較為典型的如日本《關(guān)于推進(jìn)公有地?cái)U(kuò)大的法律》（1972年頒布，2016年最新修正）中建立的協(xié)議先買制度。依照該法規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，特定類型的土地所有者在轉(zhuǎn)讓土地前，必須將土地的位置、面積、預(yù)定轉(zhuǎn)讓價(jià)格、受讓者等情況向地方政府進(jìn)行申報(bào)；政府則授權(quán)地方公共團(tuán)體與土地所有者進(jìn)行協(xié)商并行使優(yōu)先購買權(quán)。這些特定類型的土地包括：被規(guī)劃為公共設(shè)施區(qū)域的土地；被規(guī)劃為道路、公園、河川等項(xiàng)目發(fā)展用地及生態(tài)綠地區(qū)域的土地；建有名勝古跡或自然紀(jì)念物的土地；開展新的城市基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)范圍內(nèi)的土地等

具體條文參見：《公有地の拡大の推進(jìn)に関する法律》（昭和四十七年六月十五日法律第六十六號(hào)；最終改正：平成二八年四月二○日法律第三○號(hào)）第四條第一項(xiàng)第一號(hào)、第二號(hào)、第五號(hào)；第二項(xiàng)第二號(hào)。。

法國、德國也有類似的做法。法國《城市規(guī)劃法典》（Code de lurbanisme，2017年1月1日最新修訂）對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)制度進(jìn)行了明確限定，政府行使優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)當(dāng)基于城市整體利益，并且符合該法典L.300-1條款規(guī)定的情形，主要包括：完善城市設(shè)施、落實(shí)住房政策、促進(jìn)休閑旅游及文化事業(yè)、發(fā)展教育科研、環(huán)境衛(wèi)生治理、危房改造、城市更新以及歷史遺跡、文物保護(hù)等。此外，政府為實(shí)現(xiàn)以上目的而在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)進(jìn)行土地儲(chǔ)備，以及基于保護(hù)和利用自然空間的目的，也可以行使優(yōu)先購買權(quán)

具體條文參見：Code de l'urbanisme （Dernière modification： 1 janvier 2017），Article L210-1（Modifié par LOI n°2014-366 du 24 mars 2014 - art. 149）， Article L300-1（Modifié par Ordonnance n°2016-1058 du 3 aot 2016 - art. 2 （V））.。

德國《聯(lián)邦建設(shè)法典》（Baugesetzbuch，2004年頒布，2015年最新修訂）對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)的范圍也進(jìn)行了明確限定：在生效的土地利用規(guī)劃確定的公共使用區(qū)域和生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域、土地重新調(diào)整區(qū)域、舊城改造和城市發(fā)展區(qū)域以及法律明確規(guī)定的保護(hù)性地區(qū)內(nèi)，政府可以行使優(yōu)先購買權(quán)。政府優(yōu)先購買權(quán)只有在經(jīng)認(rèn)定符合社會(huì)整體利益時(shí)才可行使。政府在行使優(yōu)先購買權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)聲明該區(qū)域的規(guī)劃用途

具體條文參見：Baugesetzbuch （BauGB），§24 Allgemeines Vorkaufsrecht（1），（3）.。

3.調(diào)控土地市場(chǎng)價(jià)格，避免土地投機(jī)

例如，法國為了抑制城市規(guī)劃實(shí)施可能引起的市場(chǎng)投機(jī)和地價(jià)上漲，自1962年開始建立延期發(fā)展區(qū)。延期發(fā)展區(qū)的創(chuàng)設(shè)應(yīng)基于土地延緩開發(fā)或留用的目的，由中央政府在省一級(jí)的代表提議。市鎮(zhèn)政府根據(jù)上級(jí)政府提議，并經(jīng)過立法授權(quán)行使政府優(yōu)先購買權(quán)的公共機(jī)構(gòu)表決通過后，頒布專門法令以創(chuàng)設(shè)延期發(fā)展區(qū)。自法令頒布之日起，該區(qū)域內(nèi)的政府優(yōu)先購買權(quán)每6年更新一次。優(yōu)先購買權(quán)可向政府授權(quán)或委托的公共機(jī)構(gòu)、團(tuán)體以及特定的安置權(quán)利人開放

具體條文參見：Code de l'urbanisme （Dernière modification： 1 janvier 2017）， Article L212-1（Modifié par LOI n°2014-366 du 24 mars 2014 - art. 149），Article L212-2（Modifié par LOI n°2010-597 du 3 juin 2010 - art. 6 （V））.。

日本的政府優(yōu)先購買權(quán)制度同樣體現(xiàn)了這一功能。二戰(zhàn)后，日本為了抑制土地投機(jī)行為，在城市規(guī)劃中設(shè)定了為市區(qū)開發(fā)事業(yè)預(yù)留的用地區(qū)域，并授權(quán)政府在此區(qū)域內(nèi)行使優(yōu)先購買權(quán)。按照《都市計(jì)劃法》（1986年制定，2016年最新修訂）的規(guī)定，在規(guī)劃確定的預(yù)留用地區(qū)域內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓土地及建筑的，轉(zhuǎn)讓方必須書面申報(bào)預(yù)定的對(duì)價(jià)金額（如果對(duì)價(jià)為非貨幣形式，則按照時(shí)價(jià)折算成貨幣金額）、意向受讓方以及其他規(guī)定的資料。自提交申報(bào)之日起30日內(nèi)，優(yōu)先購買申請(qǐng)人應(yīng)向申報(bào)人通知其購買意向，申請(qǐng)人與申報(bào)人按照申報(bào)的金額支付款項(xiàng)后，優(yōu)先購買成立

具體條文參見：《都市計(jì)畫法》（昭和四十三年六月十五日法律第百號(hào)，最終改正：平成二八年六月七日法律第七二號(hào)）第五十二條の二、第五十二條の三。。

4.增加儲(chǔ)備土地來源，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)土地的集中控制

政府優(yōu)先購買權(quán)較一般的土地收購效率更高，因此一些國家將其作為政府集中收儲(chǔ)和整備土地的途徑。如日本《關(guān)于推進(jìn)公有地?cái)U(kuò)大的法律》規(guī)定：在地方土地整理促進(jìn)區(qū)域以及住宅街區(qū)整備事業(yè)施行區(qū)域內(nèi)發(fā)生的土地轉(zhuǎn)讓，政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。此外，在都市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)發(fā)生的土地轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓面積達(dá)到2000平方米以上的，土地所有人須向政府申報(bào)，政府計(jì)劃收購?fù)恋氐?，可進(jìn)行優(yōu)先購買

具體條文參見：《公有地の拡大の推進(jìn)に関する法律》（昭和四十七年六月十五日法律第六十六號(hào)；最終改正：平成二八年四月二○日法律第三○號(hào)）第四條第一項(xiàng)第三號(hào)、第四號(hào)、第六號(hào)。。

5.避免土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓，維護(hù)國家稅收利益

這種情形在國外并不普遍。法國在早期采取過這一做法，即不動(dòng)產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓時(shí)，如果稅務(wù)稽查官認(rèn)為轉(zhuǎn)讓價(jià)格不合理偏低，稅務(wù)管理部門可對(duì)該轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)行使優(yōu)先購買權(quán)，但這一制度已經(jīng)被廢止[20]。

（二）域外政府優(yōu)先購買權(quán)的功能比較

經(jīng)過對(duì)域外政府優(yōu)先購買權(quán)制度的比較研究，可以看出，盡管政府優(yōu)先購買權(quán)有多項(xiàng)功能，但其核心功能都緊扣在保障規(guī)劃實(shí)施上，而其他功能，如實(shí)現(xiàn)公共利益、集中土地儲(chǔ)備等，都與規(guī)劃實(shí)施密不可分。實(shí)現(xiàn)公共利益其實(shí)是規(guī)劃實(shí)施的目標(biāo)和結(jié)果，而集中土地儲(chǔ)備則是為規(guī)劃實(shí)施做好供地準(zhǔn)備。據(jù)此，政府優(yōu)先購買權(quán)可以說是土地利用管制和規(guī)劃管制的一項(xiàng)手段。在土地利用管制和規(guī)劃管制的背后蘊(yùn)含著一項(xiàng)重要功能，即通過政府優(yōu)先購買權(quán)，為國家重新設(shè)置土地發(fā)展權(quán)、合理分配土地增值收益創(chuàng)造條件。在所有實(shí)施規(guī)劃管制的國家，土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益向來是規(guī)劃管制的核心問題。土地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，包括改變?cè)型恋赜猛具M(jìn)行再開發(fā)的權(quán)利以及在空間上縱深發(fā)展的權(quán)利，故而土地發(fā)展權(quán)又分為土地開發(fā)權(quán)

和空間建筑權(quán)兩類[21-22]?；谕恋氐淖匀粔艛嘈?、環(huán)境外部性以及公共物品屬性，產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)競爭無法達(dá)到最佳的土地利用狀態(tài)，因此各國普遍通過分區(qū)規(guī)劃管制，將土地發(fā)展權(quán)與所有權(quán)分離。在大多數(shù)現(xiàn)代國家，土地發(fā)展權(quán)受到規(guī)劃的支配，土地所有人只能在符合規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度的前提下行使其土地權(quán)利。規(guī)劃管制客觀上會(huì)帶來土地增值利益的變動(dòng)，這種利益變動(dòng)既包括正向的價(jià)值增加，又包括負(fù)向的價(jià)值減損，卻與土地權(quán)利人自身的努力沒有直接關(guān)系。為避免因規(guī)劃實(shí)施導(dǎo)致不同的土地權(quán)利人承受無端收益或損失，阻止出現(xiàn)“意外受益或意外受損困境”（windfall-wipeout dilemma）

關(guān)于“意外受益或受損困境”，參見：William A. Fischel. A Property Right Approach to Municipal Zoning[J].Land Economics，1978，54（1）：64-81；David E. Mills. Is Zoning a Negative-Sum Game？[J].Land Economics，1989， 65（1）：1-12；Dennis R. Capozza. The Stochastic City[J]. Journal of Urban Economics，1990， 28： 187-203 .，需要借助公權(quán)力對(duì)規(guī)劃帶來的土地增值加以公平分配。政府行使優(yōu)先購買權(quán)的直接后果，便是由政府取得土地并按照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行重新利用，由規(guī)劃實(shí)施帶來的土地增值便可以由政府獲取并實(shí)現(xiàn)社會(huì)化分享，而不至于被土地權(quán)利人獨(dú)占。通過優(yōu)先購買權(quán)，政府代表公權(quán)力限制了交易自由，其合理性正是基于土地增值收益的社會(huì)化分享和公平配置的需求。當(dāng)然，為實(shí)現(xiàn)這一制度功能，必然要對(duì)政府從嚴(yán)要求，其優(yōu)先購買行為必須以社會(huì)本位、公共利益為立足點(diǎn)，其預(yù)先取得的土地發(fā)展權(quán)和增值收益也應(yīng)當(dāng)投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)等公共領(lǐng)域。為了將這一經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為限定在正當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，必須通過立法設(shè)定優(yōu)先購買權(quán)的實(shí)體要件

和程序要件，避免政府越界干預(yù)市場(chǎng)，這也正是經(jīng)濟(jì)法理念下政府優(yōu)先購買權(quán)的制度設(shè)計(jì)理路。

四、我國政府土地優(yōu)先購買權(quán)的功能困境

從《暫行條例》第26條的規(guī)定來看，只有在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的情況下，政府才可行使優(yōu)先購買權(quán)，可見我國政府土地優(yōu)先購買權(quán)的目的在于避免土地低價(jià)交易。其深層次的制度功能無外乎以下三點(diǎn)：一是預(yù)防惡意避稅行為；二是增加土地儲(chǔ)備來源；三是防止國有資產(chǎn)流失?，F(xiàn)行制度實(shí)效缺失的根本原因，一方面在于制度功能的定位不準(zhǔn)，另一方面則在于以低價(jià)轉(zhuǎn)讓作為政府優(yōu)先購買權(quán)的必備要件與其立法目的缺乏邏輯自洽性，不足以支持其立法目的。這正是政府土地優(yōu)先購買權(quán)的制度困境所在。

（一）預(yù)防避稅的功能困境

該功能針對(duì)的是締結(jié)“陰陽合同”以規(guī)避稅收的行為。政府通過行使優(yōu)先購買權(quán)，徹底剝奪了“陰陽合同”雙方的交易機(jī)會(huì)及預(yù)期利益，以此增加其違法成本，進(jìn)而對(duì)虛假的低價(jià)轉(zhuǎn)讓及避稅行為形成威懾。但事實(shí)上，政府優(yōu)先購買并非預(yù)防避稅的唯一方法。目前已有城市在二手房轉(zhuǎn)讓中按評(píng)估價(jià)征稅，在操作上相比政府行使優(yōu)先購買權(quán)更為簡便。此外，由于土地出讓合同中往往會(huì)對(duì)土地轉(zhuǎn)讓加以限制，轉(zhuǎn)讓行為需要由土地主管部門審查。如果存在低價(jià)轉(zhuǎn)讓避稅的情形，最直接的方法就是審查不予批準(zhǔn)?？梢?，政府優(yōu)先購買權(quán)在規(guī)制避稅方面的功能并非無可替代，按評(píng)估價(jià)征稅和不予批準(zhǔn)等方式同樣可以達(dá)到規(guī)制避稅的效果。目前通過虛假合同避稅的行為在房屋轉(zhuǎn)讓中占多數(shù)，政府土地優(yōu)先購買權(quán)卻未涵蓋房屋轉(zhuǎn)讓情形，這表明旨在預(yù)防避稅的政府優(yōu)先購買權(quán)對(duì)避稅行為的高發(fā)領(lǐng)域恰恰沒有起到作用。

（二）增加土地儲(chǔ)備來源的功能困境

現(xiàn)行制度以“明顯低于市場(chǎng)價(jià)轉(zhuǎn)讓”作為政府行使優(yōu)先購買權(quán)的要件，表面上看似乎可以降低土地收儲(chǔ)的成本，但實(shí)則極大限制了政府優(yōu)先購買權(quán)在“增加土地儲(chǔ)備”方面的制度功能。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》將“明顯低于市場(chǎng)價(jià)轉(zhuǎn)讓”界定為“比標(biāo)定地價(jià)低20%以上”。目前很多地方的標(biāo)定地價(jià)體系尚未建立，該標(biāo)準(zhǔn)尚缺乏可操作性。一些地方為執(zhí)行《暫行條例》，直接以低于基準(zhǔn)地價(jià)作為價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。基準(zhǔn)地價(jià)是同類土地的片區(qū)平均價(jià)，與具體宗地的市場(chǎng)交易價(jià)相差甚遠(yuǎn)，而且低于基準(zhǔn)地價(jià)轉(zhuǎn)讓土地的情形也很少出現(xiàn)。加之標(biāo)定地價(jià)和基準(zhǔn)地價(jià)都要通過政府公告正式發(fā)布，土地轉(zhuǎn)讓人只需要把申報(bào)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格在公告的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上稍微上浮，便可輕松規(guī)避政府行使優(yōu)先購買權(quán)。可見，以低價(jià)轉(zhuǎn)讓作為政府優(yōu)先購買權(quán)的要件，本身就限制了政府可優(yōu)先購買土地的機(jī)會(huì)。更何況如果預(yù)防避稅的功能達(dá)到了，土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓的后果就不會(huì)發(fā)生，政府也無從通過優(yōu)先購買權(quán)來增加土地儲(chǔ)備，故這兩項(xiàng)功能本身就存在不兼容性。

（三）防止國有資產(chǎn)流失的功能困境

盡管我國法律規(guī)定城市土地歸國家所有，但國家土地所有權(quán)不等同于國有資產(chǎn)。當(dāng)國家將土地使用權(quán)出讓給企業(yè)、組織或個(gè)人后，即構(gòu)成其獨(dú)立的固定資產(chǎn)。只有國有企業(yè)不當(dāng)處置土地使用權(quán)時(shí)，才涉及國有資產(chǎn)流失的問題；非國有企業(yè)或個(gè)人轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，與國有資產(chǎn)處置本就沒有關(guān)系，自然也就不涉及國有資產(chǎn)流失?；诖砣说牡赖嘛L(fēng)險(xiǎn)，國有企業(yè)經(jīng)營者因管理不善導(dǎo)致國有資產(chǎn)貶值轉(zhuǎn)讓的情況確實(shí)存在，但這在根本上還需要通過完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和國有資產(chǎn)監(jiān)管來解決。政府出面行使優(yōu)先購買權(quán)，依然無法改變國有企業(yè)資產(chǎn)被貶值轉(zhuǎn)讓的局面，還可能導(dǎo)致政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營的過度干預(yù)。

五、政府土地優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)否保留

既然政府土地優(yōu)先購買權(quán)存在上述制度功能困境，就必然會(huì)讓人質(zhì)疑其保留之必要性。有觀點(diǎn)認(rèn)為：“中國政府掌握著具有強(qiáng)制力的其他獲得土地的手段，當(dāng)前的政策環(huán)境使得土地優(yōu)先購買權(quán)成為一個(gè)空制度?！盵1]33有學(xué)者認(rèn)為政府優(yōu)先購買權(quán)會(huì)妨礙交易順利進(jìn)行，還有可能滋生腐敗，因此建議在立法中放棄這一規(guī)定[23]。也有學(xué)者提出完善建議，主要集中在如何界定低價(jià)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)以及細(xì)化政府行使優(yōu)先購買權(quán)的程序等操作層面[24-25]。我們認(rèn)為，該制度存廢去留的關(guān)鍵在于其功能定位。如前文所述，政府優(yōu)先購買權(quán)的核心功能本應(yīng)在于促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施、重新設(shè)置土地發(fā)展權(quán)以及合理分配土地增值收益。要實(shí)現(xiàn)該功能，既要使政府獲得土地，又要兼顧權(quán)利人的合法利益，還要尊重市場(chǎng)對(duì)土地交易價(jià)格的調(diào)節(jié)機(jī)制，那就不可能將優(yōu)先購買權(quán)禁錮在“低價(jià)”的前提下。我國現(xiàn)行政府優(yōu)先購買權(quán)制度偏離了其核心功能，將在域外處于邊角地位的“避免土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓”作為其宗旨和唯一要件。那么，可否通過改革，使其回歸本來的核心功能？這取決于在我國土地利用管制的制度體系下，政府優(yōu)先購買權(quán)與其他關(guān)聯(lián)制度的功能比較。如果政府優(yōu)先購買權(quán)的功能完全可以被其他制度替代，那就沒有保留的必要；如果政府優(yōu)先購買具有其他制度所不具備的優(yōu)勢(shì)，那就有必要保留并加以轉(zhuǎn)型。

目前，我國立法中涉及規(guī)劃實(shí)施和土地發(fā)展權(quán)重新配置的制度，主要有不動(dòng)產(chǎn)征收、收回土地使用權(quán)和土地收購。較之這三項(xiàng)制度，政府優(yōu)先購買權(quán)具備其獨(dú)有優(yōu)勢(shì)。

（一）政府優(yōu)先購買權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)征收之比較

不動(dòng)產(chǎn)征收以公共利益為必要條件。目前我國《憲法》《物權(quán)法》及《土地管理法》并未明確界定公共利益的情形，只有《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)公共利益的情形作出了詳細(xì)列舉。基于征收的公共利益前提，公共利益之外的情形，不能通過征收方式實(shí)施。政府優(yōu)先購買權(quán)以立法確定的規(guī)劃區(qū)域?yàn)闂l件，只要在法定區(qū)域內(nèi)便可行使，無須對(duì)每一具體情形的相關(guān)利益進(jìn)行辨別和論證，正好可以運(yùn)用在公共利益以外因規(guī)劃實(shí)施而需要取得土地的情形。此外，房屋征收實(shí)為公權(quán)力對(duì)產(chǎn)權(quán)的侵占，并以強(qiáng)制方式實(shí)施，作出征收決定的程序煩瑣，且往往會(huì)遇到權(quán)利人的不滿和抵觸。相比而言，政府優(yōu)先購買權(quán)以權(quán)利人自愿轉(zhuǎn)讓為前提，可以充分體現(xiàn)權(quán)利人的意愿，減少協(xié)商阻力，因此較征收更為緩和也更有效率。正是基于這一特性，域外國家將其作為征收的替代程序，在權(quán)利人拒絕以友好協(xié)商的方式將不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)征收程序。

（二）政府優(yōu)先購買權(quán)與收回土地使用權(quán)之比較

我國《土地管理法》規(guī)定的收回土地使用權(quán)的情形包括：（1）為公共利益需要使用土地；（2）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地；（3）土地使用期限屆滿未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)等。盡管土地收回適用的情形多于征收，但同樣屬于強(qiáng)制性行政決定。在規(guī)劃實(shí)施前或在土地出讓期限屆滿前，如果發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓價(jià)格一般情況下已經(jīng)包含了因城市未來發(fā)展而帶來的土地預(yù)期增值。等到政府實(shí)施規(guī)劃或使用期限屆滿后要收回土地時(shí)，已經(jīng)取得土地的買受人往往要求收地補(bǔ)償高于其購買土地的價(jià)格，實(shí)質(zhì)上再一次提取了土地增值收益，而此部分收益更大程度上屬于規(guī)劃實(shí)施帶來的“外部利益”。在這種情況下，一方面，規(guī)劃發(fā)展帶來的增值收益沒能被社會(huì)公平分享，而是由少數(shù)土地買賣者占有，甚至可能會(huì)誘發(fā)土地投機(jī)行為；另一方面，也加大了政府實(shí)施規(guī)劃的成本和難度，帶來巨大的協(xié)商阻力。政府優(yōu)先購買權(quán)對(duì)于阻卻規(guī)劃實(shí)施前的土地投機(jī)行為具有良好效果。政府通過直接參與土地交易，可以盡早實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的回歸，并按照新的規(guī)劃用途重新出讓土地使用權(quán)，進(jìn)而將規(guī)劃引起的土地增值收益用于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、改善城市環(huán)境、發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)等公共領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的社會(huì)分享；同時(shí)在一定程度上又體現(xiàn)了契約精神，容易被土地權(quán)利人接受，進(jìn)而降低了規(guī)劃實(shí)施的難度。

（三）政府優(yōu)先購買權(quán)與土地收購之比較

土地收購本質(zhì)上是平等主體之間的民事法律關(guān)系，在效力上與一般的合同請(qǐng)求權(quán)無異。

土地權(quán)利人有權(quán)決定是否與政府成交，政府收購能否達(dá)成，完全取決于雙方能否協(xié)商一致。政府優(yōu)先購買權(quán)則賦予了政府排他性優(yōu)先購買土地的權(quán)利，排除了土地權(quán)利人的選擇自由，具有形成權(quán)的法律效力。只要符合法定情形，政府就可以優(yōu)先購買土地，既保證了轉(zhuǎn)讓人的利益，又使政府能以較為緩和的方式取得土地，這是一般的土地收購所不及的。

綜上所述，相比強(qiáng)制性的不動(dòng)產(chǎn)征收、土地收回以及自愿性的土地收購而言，政府優(yōu)先購買權(quán)力度居中、功能互補(bǔ)，具有不可替代的制度優(yōu)勢(shì)。因此，該制度有必要保留，但需要轉(zhuǎn)型重構(gòu)，以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

六、政府優(yōu)先購買權(quán)制度重構(gòu)的重點(diǎn)問題

基于前文所述，應(yīng)當(dāng)按照“輔助規(guī)劃實(shí)施，實(shí)現(xiàn)公共利益，重新配置土地發(fā)展權(quán)，合理分配土地增值收益”的功能定位，重構(gòu)政府優(yōu)先購買權(quán)制度。其制度改革的重點(diǎn)在于以下方面：

（一）拓寬政府優(yōu)先購買權(quán)的客體

我國現(xiàn)行政府優(yōu)先購買權(quán)僅適用于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，亦即其客體僅限于土地。按照《城市房地產(chǎn)管理法》第39條，以出讓方式取得土地使用權(quán)用于房屋建設(shè)工程的，完成開發(fā)投資總額25%以上才可以轉(zhuǎn)讓。按照《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號(hào)）第2條，如果已投資額占總投資額不足25%或者已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地占用地總面積不足1/3，且中止開發(fā)建設(shè)滿1年，便可以認(rèn)定為閑置土地，應(yīng)按照閑置土地政策處理。由于以出讓方式取得的土地大都以建設(shè)工程為目的，單純的空地轉(zhuǎn)讓并不合法。故空地轉(zhuǎn)讓往往是在因破產(chǎn)、抵債等原因進(jìn)入司法拍賣程序或者專門的成片土地開發(fā)中，才可能發(fā)生，這無疑限制了政府優(yōu)先購買權(quán)的施展空間。為此，政府優(yōu)先購買權(quán)的客體不應(yīng)只限于土地，而應(yīng)擴(kuò)展至不動(dòng)產(chǎn)。原因在于，若將政府優(yōu)先購買權(quán)的功能定位于促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施及重新配置土地發(fā)展權(quán)，必然會(huì)面臨包括建筑物在內(nèi)的規(guī)劃空間調(diào)整以及由此帶來的房屋拆除重建。在“地隨房走，房隨地走”的前提下，政府當(dāng)然需要先取得土地及地上建筑物，才能開展后續(xù)的規(guī)劃安排。域外國家的政府優(yōu)先購買權(quán)，其客體也都包括土地及建筑物等不動(dòng)產(chǎn)，正是為了實(shí)現(xiàn)該制度功能。

那么，對(duì)于已建成的房屋轉(zhuǎn)讓是否都可以由政府優(yōu)先購買？按照我國不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)系獨(dú)立權(quán)利，房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓屬于房地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的范疇，與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓并不必然同步。故基于輔助規(guī)劃實(shí)施及重置土地發(fā)展權(quán)的功能，土地連帶地上房屋的整體轉(zhuǎn)讓，以及超過房屋總建筑面積特定比例（如50%以上）的一次性房地產(chǎn)分割轉(zhuǎn)讓，應(yīng)賦予政府優(yōu)先購買的權(quán)利；但如果只是以“間”、“層”為單位的個(gè)別房地產(chǎn)分割轉(zhuǎn)讓，則不屬于政府優(yōu)先購買的范圍。因?yàn)樵诮ㄖ飬^(qū)分所有結(jié)構(gòu)下，專有部分個(gè)別房屋的分割轉(zhuǎn)讓對(duì)土地發(fā)展權(quán)的影響甚微，若由政府優(yōu)先購買，可能造成對(duì)民事領(lǐng)域的過度干預(yù)。

（二）重塑政府優(yōu)先購買權(quán)的適用情形

既然政府優(yōu)先購買權(quán)的核心功能在于保障規(guī)劃實(shí)施，并且以特定的規(guī)劃區(qū)域?yàn)檩d體，那么我國政府優(yōu)先購買權(quán)功能轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)應(yīng)在于確立特定規(guī)劃發(fā)展區(qū)域的政府不動(dòng)產(chǎn)優(yōu)先購買權(quán)制度，并通過立法將其作為政府優(yōu)先購買權(quán)的主要情形。結(jié)合我國城市化和工業(yè)化推進(jìn)的國情，特定的規(guī)劃發(fā)展區(qū)域主要應(yīng)包括以下幾類：（1）為公共利益需要而重新規(guī)劃的區(qū)域，這里的“公共利益”范圍可參照房屋征收立法中界定的情形

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定的公共利益情形包括：（一）國防和外交；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)；（五）由政府組織實(shí)施的舊城區(qū)改建。；（2）現(xiàn)有土地及建筑物的用途、功能明顯不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，需要進(jìn)行重新規(guī)劃的區(qū)域；（3）基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型的需求，為重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提前進(jìn)行規(guī)劃布局和土地整備的區(qū)域；（4）土地布局零散，用地效率低下，不利于城市空間和功能優(yōu)化，需要重新規(guī)劃的區(qū)域。對(duì)于以上區(qū)域內(nèi)發(fā)生的土地轉(zhuǎn)讓或符合前文所述條件的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，政府在法定條件下可以行使優(yōu)先購買權(quán)。

需要說明的是，現(xiàn)行立法關(guān)于土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓情形下的政府優(yōu)先購買權(quán)是否還需要保留？事實(shí)上，特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的政府優(yōu)先購買權(quán)一經(jīng)確立，便可覆蓋低價(jià)轉(zhuǎn)讓的情形，因此不必重復(fù)規(guī)定。但對(duì)于上述規(guī)劃發(fā)展區(qū)域以外的不動(dòng)產(chǎn)低價(jià)轉(zhuǎn)讓，仍有必要保留政府優(yōu)先購買權(quán)。其原因在于，當(dāng)下通過虛假合同避稅的行為仍然十分普遍，而各地的計(jì)稅價(jià)格評(píng)估機(jī)制尚處于試行和探索階段，其他規(guī)制避稅的措施也難以面面俱到。在此背景下，政府優(yōu)先購買權(quán)在規(guī)制避稅方面的功能仍有保留的必要，但不能只對(duì)現(xiàn)有制度簡單延續(xù)，而應(yīng)加以修正。具體而言，低價(jià)轉(zhuǎn)讓情形下的政府優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)擴(kuò)大到更多類型的不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，既涵蓋土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，又包括不動(dòng)產(chǎn)整體轉(zhuǎn)讓和所有情形下的分割轉(zhuǎn)讓。這樣便可以對(duì)各種類型不動(dòng)產(chǎn)交易的當(dāng)事人形成威懾，預(yù)防其虛報(bào)低價(jià)惡意避稅，進(jìn)而在更大空間內(nèi)發(fā)揮規(guī)制避稅的功能。

（三）完善政府優(yōu)先購買權(quán)的實(shí)施主體

現(xiàn)行立法僅原則性地規(guī)定由市、縣人民政府行使優(yōu)先購買權(quán)，實(shí)踐中則由土地管理部門代表政府履行職責(zé)，或由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施具體工作。比較域外經(jīng)驗(yàn)可知，政府優(yōu)先購買權(quán)主要由立法授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)、公共團(tuán)體或特定企業(yè)來行使。例如，法國《城市規(guī)劃法典》授權(quán)以下主體行使優(yōu)先購買權(quán)：跨市鎮(zhèn)的公共機(jī)構(gòu)、公共地產(chǎn)機(jī)構(gòu)、混合制企業(yè)、廉租房管理機(jī)構(gòu)及其他有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)

具體條文參見：Code de l'urbanisme （Der-nière modification： 1 janvier 2017）， Article L210-1（Modifié par LOI n°2014-366 du 24 mars 2014 - art. 149）.。日本的政府優(yōu)先購買權(quán)則授權(quán)各類地方公共團(tuán)體行使

具體條文參見：《公有地の拡大の推進(jìn)に関する法律》（昭和四十七年六月十五日法律第六十六號(hào)；最終改正：平成二八年四月二○日法律第三○號(hào)）第五條。。我們認(rèn)為，由于政府優(yōu)先購買權(quán)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，專業(yè)性強(qiáng)且程序復(fù)雜，宜通過立法明確授權(quán)給專門性機(jī)構(gòu)行使，具體的實(shí)施主體則根據(jù)其適用的不同情形來確定。對(duì)于以輔助規(guī)劃實(shí)施為目的的政府優(yōu)先購買權(quán)，授權(quán)給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具有合理性。因?yàn)樵谖覈鴮?shí)行土地公有制的前提下，城市土地主要由政府統(tǒng)一收儲(chǔ)后再按照規(guī)劃用途安排用地。尤其是對(duì)于市場(chǎng)化配置的經(jīng)營性用地，政府先行儲(chǔ)備土地，而后通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式公開出讓，才能實(shí)現(xiàn)土地增值收益的社會(huì)分享。授權(quán)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使政府優(yōu)先購買權(quán)，有助于提高規(guī)劃實(shí)施的效率并強(qiáng)化與土地市場(chǎng)的對(duì)接。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)低價(jià)轉(zhuǎn)讓的情形，政府行使優(yōu)先購買權(quán)的目的并非獲取不動(dòng)產(chǎn)，而是對(duì)非法避稅行為加以威懾和阻卻。由于避稅行為多發(fā)生在房屋分割轉(zhuǎn)讓中，對(duì)規(guī)劃實(shí)施大多不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，無須對(duì)房屋進(jìn)行拆除或改變功能，如果政府優(yōu)先購得此類不動(dòng)產(chǎn)，最佳的處置方式是按照原用途提供給符合條件的組織或個(gè)人使用。居住類房屋可以用作政府保障性住房；生產(chǎn)經(jīng)營性、商業(yè)辦公類房屋則可用作產(chǎn)業(yè)用房。據(jù)此，對(duì)以規(guī)制避稅為目的的政府優(yōu)先購買權(quán)，宜授權(quán)給住房保障公共機(jī)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)用房管理機(jī)構(gòu)行使，在購得不動(dòng)產(chǎn)后，便可通過出售或租賃方式提供給符合條件的個(gè)人、家庭或企業(yè)，進(jìn)而增加保障性住房和產(chǎn)業(yè)用房的供給渠道。

（四）優(yōu)化政府優(yōu)先購買權(quán)的價(jià)格條件

價(jià)格是不動(dòng)產(chǎn)交易的核心要素。我國不動(dòng)產(chǎn)交易價(jià)格多軌并行，其中土地交易價(jià)格包括基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、交易底價(jià)和成交地價(jià)等；房屋交易價(jià)格包括市場(chǎng)評(píng)估價(jià)、實(shí)際成交價(jià)、計(jì)稅參考價(jià)等。上述價(jià)格適用的情形有所不同，功能各異，各盡其用，并不存在交叉混亂的問題。由于不同規(guī)劃區(qū)域的功能不盡一致，若對(duì)不同規(guī)劃區(qū)域內(nèi)政府不動(dòng)產(chǎn)優(yōu)先購買權(quán)設(shè)置統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，既不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又不具有可操作性。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，立法并沒有對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)設(shè)置固定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，只要在特定規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，經(jīng)雙方協(xié)商一致，政府便可進(jìn)行優(yōu)先購買。至于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人提出的價(jià)格合理與否，則由政府進(jìn)行論證和判斷。在大多數(shù)情況下，政府優(yōu)先購買權(quán)的價(jià)格參照不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)狀用途的市場(chǎng)交易價(jià)確定。如果轉(zhuǎn)讓方的報(bào)價(jià)大大高于規(guī)劃實(shí)施的預(yù)期土地增值，那便說明政府優(yōu)先購買權(quán)并非實(shí)施規(guī)劃的最佳途徑，也就不宜啟動(dòng)優(yōu)先購買程序。鑒于此，對(duì)特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)政府行使優(yōu)先購買權(quán)的情形，不應(yīng)設(shè)置固定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于低價(jià)轉(zhuǎn)讓情形的政府優(yōu)先購買權(quán)，現(xiàn)行立法規(guī)定的“明顯低于市場(chǎng)價(jià)格”存在寬泛的解釋空間。事實(shí)上，目前房屋征收立法明確規(guī)定征收補(bǔ)償價(jià)格不得低于“同區(qū)域類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”，這構(gòu)成了強(qiáng)制征收的底線補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)先購買相對(duì)于強(qiáng)制征收而言，應(yīng)更加尊重市場(chǎng)機(jī)制對(duì)價(jià)格的決定作用，據(jù)此，應(yīng)以“低于同區(qū)域類似不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”作為低價(jià)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果被轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)形態(tài)特別，難以通過市場(chǎng)比較的方法確定其市場(chǎng)價(jià)格，則應(yīng)委托具有法定資格的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過評(píng)估來確定被轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。

（五）理順政府優(yōu)先購買權(quán)的實(shí)施機(jī)制

政府優(yōu)先購買權(quán)的實(shí)施，實(shí)質(zhì)上是關(guān)于政府、不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓人及第三人之間權(quán)利義務(wù)的制度安排。其中需要探討的問題主要包括：

1.第三人是否必須參與不動(dòng)產(chǎn)交易

政府優(yōu)先購買權(quán)是否必須在第三人表示購買意向后方能行使？如果不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)沒有現(xiàn)實(shí)的第三人參與，政府可否行使優(yōu)先購買權(quán)？該問題在私法優(yōu)先購買權(quán)中同樣存在，對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，優(yōu)先購買權(quán)是優(yōu)先于第三人的購買權(quán)利，沒有第三人的參與，就只能是普通的購買關(guān)系，不存在優(yōu)先購買；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，優(yōu)先購買權(quán)實(shí)質(zhì)上是購買權(quán)的優(yōu)先，在轉(zhuǎn)讓發(fā)生時(shí)，除非所有權(quán)人對(duì)購買主體有限定，否則任何人都可以享有購買權(quán)，優(yōu)先購買人也不例外[26]。我們認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)的交易過程復(fù)雜而不確定，轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)時(shí)一般難以確定將有多少人愿意購買；交易價(jià)格也非一蹴而就，而是要經(jīng)過反復(fù)協(xié)商和比較才能達(dá)成。因此介入交易的時(shí)機(jī)至關(guān)重要，最早獲得轉(zhuǎn)讓信息并啟動(dòng)協(xié)商的，往往最有可能取得購買機(jī)會(huì)。既然優(yōu)先購買權(quán)的目的在于排除第三人的交易機(jī)會(huì)，那么不僅對(duì)已經(jīng)參與交易的第三人有排除力，對(duì)于潛在的交易第三人同樣具有排除力。這意味著，優(yōu)先購買權(quán)人不僅在交易結(jié)果上有優(yōu)先取得的權(quán)利，而且在交易過程中也有優(yōu)先參與的權(quán)利。優(yōu)先購買權(quán)作為一項(xiàng)“特權(quán)”，需要對(duì)轉(zhuǎn)讓人課以特別的義務(wù)來實(shí)現(xiàn)，即轉(zhuǎn)讓人有義務(wù)最先讓優(yōu)先購買權(quán)人獲得轉(zhuǎn)讓信息并參與協(xié)商。正如在私法優(yōu)先購買權(quán)的場(chǎng)合，出租人出賣租賃房屋的，應(yīng)當(dāng)在出賣之前的合理期限內(nèi)通知承租人

參見：《中華人民共和國合同法》第230條。，此時(shí)若雙方達(dá)成一致順利成交，第三人根本沒有機(jī)會(huì)參與交易。從域外立法來看，政府優(yōu)先購買權(quán)對(duì)第三人交易機(jī)會(huì)的排除更為直接。如日本《關(guān)于推進(jìn)公有地?cái)U(kuò)大的法律》規(guī)定：都道府縣知事或市長應(yīng)在收到交易申報(bào)資料3周內(nèi)，選定地方公共團(tuán)體協(xié)商優(yōu)先購買事宜，在此期間土地不得轉(zhuǎn)讓給第三人

具體條文參見：《公有地の拡大の推進(jìn)に関する法律》（昭和四十七年六月十五日法律第六十六號(hào)；最終改正：平成二八年四月二○日法律第三○號(hào)）第六條。。荷蘭《優(yōu)先購買權(quán)法》規(guī)定，在政府可以行使優(yōu)先購買權(quán)的區(qū)域內(nèi)，如果不動(dòng)產(chǎn)所有者要轉(zhuǎn)讓其不動(dòng)產(chǎn)，必須先出售給規(guī)劃機(jī)構(gòu)；只有當(dāng)規(guī)劃機(jī)構(gòu)明確表示不購買時(shí)，所有者才可以出售給其他人[17]119。鑒于此，以促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施為目的的政府優(yōu)先購買權(quán)，不以存在現(xiàn)實(shí)的第三人交易為必要條件。

2.政府優(yōu)先購買權(quán)是否都以“同等價(jià)格”為必要條件

對(duì)私法優(yōu)先購買權(quán)而言，只要第三人參與了交易，同等價(jià)格就是必要條件。正如前述情形中，一旦出租人接受了第三人的更高報(bào)價(jià)，承租人只能以同等價(jià)格才能優(yōu)先購買租賃房屋。對(duì)于以預(yù)防避稅為目的的政府優(yōu)先購買權(quán)，為了揭穿虛報(bào)低價(jià)的假象，發(fā)揮政府優(yōu)先購買權(quán)的震懾作用，也需要以同等價(jià)格為必要條件。人們

對(duì)此兩種情形并無爭議，但是對(duì)于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)政府行使優(yōu)先購買權(quán)的情形，從域外立法來看，卻并不以同等價(jià)格為必要條件，這也正是政府優(yōu)先購買權(quán)與私法優(yōu)先購買權(quán)的顯著差別。按照法國《城市規(guī)劃法典》的規(guī)定，政府行使優(yōu)先購買權(quán)時(shí)，如果對(duì)購買價(jià)格無法協(xié)商達(dá)成一致，可以提請(qǐng)有管轄權(quán)的征收法院（1958年成立，負(fù)責(zé)發(fā)布征收決定和確定補(bǔ)償價(jià)格）裁定價(jià)格。征收法官按照不動(dòng)產(chǎn)征收的標(biāo)準(zhǔn)確定購買價(jià)格，這個(gè)價(jià)格包含了所有相關(guān)的損失賠償，特別是再投資的補(bǔ)償

具體條文參見：Code de l'urbanisme （Dernière modification： 1 janvier 2017）， Article L211-5（Modifié par LOI n°2014-366 du 24 mars 2014 - art. 149），Article L213-4（Modifié par ORDONNANCE n°2014-1345 du 6 novembre 2014 - art. 5）.。但這并不會(huì)引發(fā)強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓，其后果可能是轉(zhuǎn)讓人降低報(bào)價(jià)或放棄轉(zhuǎn)讓，或者政府放棄購買。按照日本《關(guān)于推進(jìn)公有地?cái)U(kuò)大的法律》，地方公共團(tuán)體與土地轉(zhuǎn)讓人協(xié)商優(yōu)先購買事宜時(shí)，應(yīng)根據(jù)《地價(jià)公示法》的相關(guān)規(guī)定計(jì)算購買價(jià)格；若該土地位于地價(jià)公示區(qū)域以外，則應(yīng)結(jié)合附近同類土地的交易價(jià)格計(jì)算該土地的價(jià)格，并以其作為購買價(jià)格

具體條文參見：《公有地の拡大の推進(jìn)に関する法律》（昭和四十七年六月十五日法律第六十六號(hào)；最終改正：平成二八年四月二○日法律第三○號(hào)）第七條。。德國《聯(lián)邦建設(shè)法典》規(guī)定，如果轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯太高于不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值（Verkehrswert des Grundstücks），市政府可參考市場(chǎng)價(jià)值來確定優(yōu)先購買的對(duì)價(jià)

具體條文參見：Baugesetzbuch （BauGB），§28 Verfahren und Entschntschnd（3）.。荷蘭《優(yōu)先購買權(quán)法》（Wet voorkeursrecht gemeenten）規(guī)定，如果不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓人和政府無法就支付價(jià)格協(xié)商一致，則按照征收情況下所支付的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來確定購買價(jià)格

具體條文參見：Wet voorkeursrecht gemeenten

，Artikel 13-4.。按照荷蘭《征收法令》（Onteigeningswet），征收補(bǔ)償以財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值（werkelijke waarde），即自由市場(chǎng)交易價(jià)格確定

具體條文參見：Onteigeningswet，Artikel 40b.

。域外的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)政府行使優(yōu)先購買權(quán)的情形，立法已經(jīng)排除了第三人參與價(jià)格協(xié)商的機(jī)會(huì)，因此根本不會(huì)以第三人所報(bào)的“同等價(jià)格”作為參照。政府優(yōu)先購買的價(jià)格所參照的恰恰是市場(chǎng)價(jià)格或法定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種制度設(shè)計(jì)有效避免了因第三人競價(jià)導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓價(jià)格攀升，進(jìn)而將政府優(yōu)先購買權(quán)排擠出局的情形，其根本目的在于抑制土地投機(jī)、合理分配土地增值收益。

3.政府行使優(yōu)先購買權(quán)是否需要價(jià)格申報(bào)配套制度

域外實(shí)行政府優(yōu)先購買權(quán)的國家普遍建立了不動(dòng)產(chǎn)交易申報(bào)制。我國《城市房地產(chǎn)管理法》第35條也規(guī)定了房地產(chǎn)成交價(jià)格申報(bào)制度，即房地產(chǎn)權(quán)利人轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上政府規(guī)定的部門如實(shí)申報(bào)成交價(jià)。目前，價(jià)格申報(bào)并沒有得到有效執(zhí)行，很多地方直到房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記環(huán)節(jié)才確認(rèn)交易價(jià)格，而沒有登記前的價(jià)格申報(bào)環(huán)節(jié)。此外，按照《城市房地產(chǎn)管理法》，價(jià)格申報(bào)的時(shí)點(diǎn)安排在成交以后，此時(shí)轉(zhuǎn)讓合同已經(jīng)生效，政府要行使優(yōu)先購買權(quán)，只能先主張?jiān)摵贤瑹o效，必將面臨復(fù)雜的程序和時(shí)間成本?？梢哉f，現(xiàn)行價(jià)格申報(bào)制度只能作為房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)測(cè)的一項(xiàng)輔助措施，對(duì)政府行使優(yōu)先購買權(quán)沒有實(shí)質(zhì)性作用。但畢竟交易申報(bào)制已有立法基礎(chǔ)，只要加以改進(jìn)并執(zhí)行到位，可有助于政府行使優(yōu)先購買權(quán)。

具體而言，政府行使優(yōu)先購買權(quán)的價(jià)格申報(bào)制度仍有必要細(xì)分情形。首先，對(duì)于規(guī)制避稅的情形，應(yīng)明確在不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同訂立后的合理期限內(nèi)，轉(zhuǎn)讓人應(yīng)向政府主管部門申報(bào)轉(zhuǎn)讓價(jià)格及其他交易條件。政府主管部門可將交易價(jià)格在不動(dòng)產(chǎn)交易平臺(tái)上進(jìn)行公示。住房保障機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)用房管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于類似房地產(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格的，可以同等價(jià)格行使優(yōu)先購買權(quán)。其次，對(duì)于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)政府行使優(yōu)先購買權(quán)的情形，則應(yīng)明確不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓人在合同訂立前的法定期限內(nèi)應(yīng)向政府主管部門申報(bào)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓意向及相關(guān)交易條件，政府決定行使優(yōu)先購買權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與轉(zhuǎn)讓人進(jìn)行協(xié)商。在申報(bào)期限和政府決定行使優(yōu)先購買權(quán)期限內(nèi)以及協(xié)商過程中，轉(zhuǎn)讓人不得將不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給第三人。如果土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與轉(zhuǎn)讓人無法就轉(zhuǎn)讓價(jià)格達(dá)成一致意見，雙方可向法院起訴或申請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)裁決，以確定合理的交易價(jià)格。當(dāng)然，價(jià)格無法商定時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)讓人也可放棄交易，此后不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人若與第三人達(dá)成了購買意向，則應(yīng)區(qū)分以下情況處理：（1）如果權(quán)利人與第三人達(dá)成的轉(zhuǎn)讓價(jià)格在政府可接受的價(jià)格范圍內(nèi)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)仍可以同等價(jià)格行使優(yōu)先購買權(quán)。（2）如果轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯超出政府可接受的價(jià)格，對(duì)于已納入房屋征收、土地收回范圍的不動(dòng)產(chǎn)，依法啟動(dòng)征收、收回程序，并按照同區(qū)域類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予補(bǔ)償；對(duì)于未納入房屋征收、土地收回范圍的不動(dòng)產(chǎn)，政府若按照第三人申報(bào)的高價(jià)優(yōu)先購買不動(dòng)產(chǎn)，顯然成本過高而非劃算之舉，出于理性考慮，只能放棄行使優(yōu)先購買權(quán)。

（六）明確政府優(yōu)先購買權(quán)與私法優(yōu)先購買權(quán)的競存及其排序

在不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的過程中，如果政府與該不動(dòng)產(chǎn)的共有人或承租人同時(shí)主張行使優(yōu)先購買權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)政府優(yōu)先購買權(quán)與私法優(yōu)先購買權(quán)的競存。如何處理優(yōu)先購買權(quán)競存產(chǎn)生的效力沖突，關(guān)鍵在于對(duì)其制度價(jià)值與社會(huì)功能進(jìn)行排序和選擇。有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府優(yōu)先購買權(quán)與共有人優(yōu)先購買權(quán)沖突的，從簡化法律關(guān)系、促進(jìn)土地利用的角度，共有人優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于政府優(yōu)先購買權(quán)；政府優(yōu)先購買權(quán)與承租人優(yōu)先購買權(quán)沖突的，按照買賣不破租賃原則，政府行使優(yōu)先購買權(quán)后承租人的利益也不會(huì)受到損害，因此政府優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)于承租人優(yōu)先購買權(quán)[24]327。

我們認(rèn)為，該觀點(diǎn)仍需推敲。私法優(yōu)先購買權(quán)與政府優(yōu)先購買權(quán)的沖突，根本上是私法秩序與公共利益的沖突，而兩者并非在一個(gè)層次上。共有人和承租人對(duì)第三人的優(yōu)先效力是基于私法秩序內(nèi)部的價(jià)值排序，但公共利益已經(jīng)超越了私法秩序的范疇。既然政府優(yōu)先購買權(quán)本質(zhì)上是公權(quán)力基于公共利益對(duì)私法自治施加的干預(yù)，說明其在價(jià)值選擇上優(yōu)于私法秩序。但是私法秩序作為法律的價(jià)值目標(biāo)，同樣應(yīng)得到合理的保護(hù)，只有在公共利益具有現(xiàn)實(shí)性、緊迫性且不得已犧牲私法秩序時(shí)，政府優(yōu)先購買權(quán)才可以排除私法優(yōu)先購買權(quán)。因此，政府優(yōu)先購買權(quán)與私法優(yōu)先購買權(quán)競存的情況不能一概而論，應(yīng)根據(jù)私法秩序?qū)怖媸欠裨斐蓪?shí)質(zhì)性的阻礙加以考量。

從域外相關(guān)立法來看，法國《城市規(guī)劃法典》規(guī)定，在城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域內(nèi)，政府優(yōu)先購買權(quán)一般情況下不適用于共有性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓；但市鎮(zhèn)政府仍可以通過決議，在確有必要的情況下對(duì)上述不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓行使優(yōu)先購買權(quán)

具體條文參見：Code de l'urbanisme （Dernière modification：1 janvier 2017），Article L211-4.（Modifié par LOI n°2014-366 du 24 mars 2014 - art. 149）.?？梢?，當(dāng)城鎮(zhèn)發(fā)展及規(guī)劃實(shí)施的迫切性達(dá)到一定程度時(shí)，在滿足法定程序要件的前提下，政府優(yōu)先購買權(quán)仍可先于私法優(yōu)先購買權(quán)適用。在荷蘭，曾有土地權(quán)利人先將其土地作價(jià)入股開發(fā)企業(yè)，再由開發(fā)企業(yè)行使股東優(yōu)先購買權(quán)將土地權(quán)利人的股份兌換成現(xiàn)金，進(jìn)而變相轉(zhuǎn)讓土地來規(guī)避政府的優(yōu)先購買權(quán)。為了遏制這種行為，荷蘭于2002年修訂《優(yōu)先購買權(quán)法》時(shí)明確規(guī)定：市政府可以廢除帶有明顯損害政府優(yōu)先購買權(quán)意圖的合同

具體條文參見：Wet voorkeursrecht gemeenten， Artikel 26.。此時(shí)，政府優(yōu)先購買權(quán)已經(jīng)排除了股東的優(yōu)先購買權(quán)。

綜上所述，對(duì)于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的政府優(yōu)先購買權(quán)，若不動(dòng)產(chǎn)位于近期房屋征收計(jì)劃或土地整備計(jì)劃的范圍內(nèi)，且對(duì)近期規(guī)劃實(shí)施構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，政府優(yōu)先購買權(quán)可排除私法優(yōu)先購買權(quán)。因?yàn)椴徽摴灿腥?、承租人還是其他第三人，都不能替代政府來實(shí)施規(guī)劃。政府優(yōu)先購買權(quán)作為替代征收、收回這兩類行政強(qiáng)制手段的柔性措施，一旦被私法優(yōu)先購買權(quán)排除，出于近期規(guī)劃實(shí)施的時(shí)限要求，政府將不得不盡快啟動(dòng)征收或收回程序。這樣不論共有人還是承租人都可能會(huì)面臨被政府強(qiáng)制的境地，不但不會(huì)維持原有的私法秩序，還可能增加規(guī)劃實(shí)施的難度，降低土地開發(fā)利用和實(shí)現(xiàn)公共利益的效率。但如果不動(dòng)產(chǎn)所在的區(qū)域僅僅納入了總體規(guī)劃或發(fā)展藍(lán)圖，而尚未制定近期的詳細(xì)規(guī)劃，那么其對(duì)規(guī)劃實(shí)施尚不產(chǎn)生急迫的、實(shí)質(zhì)性的影響，私法優(yōu)先購買權(quán)對(duì)于公共利益的實(shí)現(xiàn)也不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性阻礙，在此情形下，應(yīng)當(dāng)合理保護(hù)私法秩序，允許共有人等私法第三人行使優(yōu)先購買權(quán)。

此外，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)低價(jià)轉(zhuǎn)讓中政府行使優(yōu)先購買權(quán)的情形，如果允許私法優(yōu)先購買權(quán)排除政府優(yōu)先購買權(quán)，那么政府優(yōu)先購買權(quán)就無法起到威懾惡意避稅的功能。共有人或其他優(yōu)先購買權(quán)主體可以任意偽造低價(jià)進(jìn)行避稅，而不必顧慮買賣失手，這將極大損害到政府優(yōu)先購買權(quán)制度的實(shí)效性和威懾力。因此，在低價(jià)轉(zhuǎn)讓情形下政府優(yōu)先購買權(quán)與私法優(yōu)先購買權(quán)競存的，前者的排序應(yīng)當(dāng)先于后者。

（七）強(qiáng)化對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)的約束機(jī)制

政府優(yōu)先購買權(quán)的正當(dāng)性源于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，但政府干預(yù)同樣可能面臨失靈的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)公共選擇理論，政治家和官員的基本動(dòng)機(jī)是追求個(gè)人利益最大化，未必符合公共利益，尤其在規(guī)劃實(shí)施蘊(yùn)含了巨大的溢價(jià)空間時(shí)，政府決策易受到來自利益集團(tuán)的壓力，優(yōu)先購買權(quán)的行使可能會(huì)偏離目標(biāo)。政府不當(dāng)行使優(yōu)先購買權(quán)主要表現(xiàn)在：一是不符合優(yōu)先購買權(quán)的情形和條件，卻以優(yōu)先購買權(quán)的名義排除第三人的交易機(jī)會(huì)；二是符合優(yōu)先購買權(quán)的條件，但取得土地后，沒有按照原本的規(guī)劃要求來利用土地。為使政府真正代表公共利益，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的社會(huì)公平分享，必須對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)加以約束，其要點(diǎn)在于：

1.盡可能縮小政府優(yōu)先購買權(quán)的自由裁量空間

應(yīng)按照“法律保留”原則，提高政府優(yōu)先購買權(quán)的立法層級(jí)。現(xiàn)行政府土地優(yōu)先購買權(quán)的最高立法依據(jù)在效力層級(jí)上只是行政法規(guī)。在對(duì)該制度進(jìn)行功能重構(gòu)后，其客體范圍更加廣泛，適用情形更加復(fù)雜，將會(huì)明顯加深政府對(duì)民事主體交易權(quán)利的干預(yù)程度。按照法律保留原則，對(duì)基本權(quán)利的限制只能由立法機(jī)關(guān)制定的法律作出。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，政府優(yōu)先購買權(quán)的基本依據(jù)也主要是議會(huì)立法。因此，應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》修正案中，對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)的制度功能、適用情形、實(shí)施條件等基本內(nèi)容進(jìn)行原則性規(guī)定；而后在土地市場(chǎng)管理的專門立法中，對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)的具體實(shí)施規(guī)則進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，以確保制度的可操作性，減少因立法空白產(chǎn)生的裁量空間。為避免地方立法可能突破專門立法對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)進(jìn)行“越位裁量”，土地市場(chǎng)管理的專門立法由國務(wù)院制定行政法規(guī)為宜，而不宜采取部門規(guī)章的形式。地方政府為實(shí)施政府優(yōu)先購買權(quán)制定的操作規(guī)則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)上位法確定的實(shí)體和程序要件，不得以政府規(guī)章、規(guī)范性文件形式突破上位法行使政府優(yōu)先購買權(quán)。

2.強(qiáng)化對(duì)政府優(yōu)先購買權(quán)的外部監(jiān)督

外部監(jiān)督貫穿于政府優(yōu)先購買權(quán)設(shè)立和行使的全過程，其核心在于公眾參與。作為緩解公共利益與個(gè)體利益緊張關(guān)系的重要途徑，公眾參與即在信息公開的前提下，不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的利益相關(guān)人和公眾介入到政府優(yōu)先購買權(quán)的決策和實(shí)施過程。不同階段公眾參與的方式有所不同。

首先，在政府優(yōu)先購買權(quán)的設(shè)立階段，公眾參與的要點(diǎn)在于，政府在劃定規(guī)劃發(fā)展區(qū)域的過程中應(yīng)廣泛征詢公眾意見。規(guī)劃發(fā)展區(qū)域直接關(guān)系到政府優(yōu)先購買權(quán)的合法性基礎(chǔ)和實(shí)施空間，是設(shè)立優(yōu)先購買權(quán)的前置條件。在現(xiàn)行規(guī)劃體系下，市、縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地整備、舊城改造等專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施，都可能需要政府通過優(yōu)先購買的方式取得土地。政府要行使該權(quán)利，應(yīng)當(dāng)先在上述規(guī)劃及其實(shí)施計(jì)劃中劃定特定的發(fā)展區(qū)域，并向社會(huì)公開擬劃定區(qū)域的范圍以及所依據(jù)的法律法規(guī)、上級(jí)規(guī)劃等。在信息公開的基礎(chǔ)上，通過召開公眾意見征詢會(huì)、專家論證會(huì)以及聽證會(huì)等方式，就該區(qū)域內(nèi)政府行使優(yōu)先購買權(quán)的合法性、可行性聽取專家及公眾的意見。特定區(qū)域內(nèi)土地權(quán)利人及其他利害關(guān)系人有權(quán)提出質(zhì)疑和反對(duì)，政府應(yīng)進(jìn)行充分解釋、論證和溝通。規(guī)劃發(fā)展區(qū)域最終應(yīng)根據(jù)專家意見、公眾提議和公開論證的結(jié)論來劃定。

其次，在政府優(yōu)先購買權(quán)的行使階段，公眾參與的重點(diǎn)在于，政府行使優(yōu)先購買權(quán)時(shí)應(yīng)向權(quán)利人及公眾說明優(yōu)先購買不動(dòng)產(chǎn)所在的規(guī)劃區(qū)域、未來的規(guī)劃用途及其依據(jù)，以確保行使優(yōu)先購買權(quán)的正當(dāng)性并便于公眾監(jiān)督。此外，在優(yōu)先購買權(quán)行使過程中，政府應(yīng)向權(quán)利人及利益相關(guān)人公開政府優(yōu)先購買權(quán)的實(shí)施方案，對(duì)優(yōu)先購買權(quán)的目的、期限、程序、價(jià)格等進(jìn)行充分解釋和說明。當(dāng)事人存在異議的，可申請(qǐng)啟動(dòng)聽證程序，引入專家論證，以公開論證方式明確政府優(yōu)先購買權(quán)的合法性。

再次，在政府行使優(yōu)先購買權(quán)而取得不動(dòng)產(chǎn)以后，公眾監(jiān)督的重點(diǎn)在于，政府后續(xù)的土地利用與購買土地時(shí)聲明的規(guī)劃用途是否一致。既然政府基于法定的特別規(guī)劃區(qū)域行使了優(yōu)先購買權(quán)，那就應(yīng)該按照承諾的規(guī)劃用途來開展后續(xù)的土地利用。但是，并非所有與先前規(guī)劃用途不符的土地利用行為都違法，在符合法律規(guī)定的前提下，政府調(diào)整規(guī)劃進(jìn)而改變土地用途的情況同樣存在。如果規(guī)劃調(diào)整后更加有利于土地的節(jié)約集約利用和優(yōu)化城市空間布局，那么即使與先前說明的用途不一致，也同樣應(yīng)得到認(rèn)可。公眾監(jiān)督的關(guān)鍵在于對(duì)后續(xù)規(guī)劃調(diào)整行為的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督，其核心在于政府后續(xù)規(guī)劃實(shí)施中的公眾參與。政府優(yōu)先購買取得土地后，應(yīng)將涉及該土地后續(xù)利用相關(guān)的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃等信息予以公開。規(guī)劃用途發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)說明其依據(jù)和理由，并征求公眾意見。尤其在政府購買土地是基于有重大影響的公益性項(xiàng)目的情況下，還應(yīng)當(dāng)提出項(xiàng)目實(shí)施的替代性選址方案。在公眾參與過程中，如果確實(shí)存在規(guī)劃變更不合理，對(duì)土地利用、生態(tài)環(huán)境及公眾利益產(chǎn)生不利影響的，利益相關(guān)人可以提出質(zhì)疑或反對(duì)，并有權(quán)通過提起行政復(fù)議或訴訟撤銷政府優(yōu)先購買行為，以恢復(fù)土地權(quán)屬的原始狀態(tài)。ML

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Abstract：

The failure of Municipalitys Preemption Rights （MPR） in China can be attributed to its functional deviation. The key functions of MPR should be safeguarding urban planning， achieving public interests， relocating land development rights and fairly distributing land increment profits. However， low price transfer has been made as the essential elements of MPR， which restricts its functions. To play the advantages of MPR， it is necessary to reconstruct it in system and the key of that is as follows： firstly， establishing MPR in designated development areas covered by plan； secondly， expanding MPR from land to real estate； thirdly， removing low price transfer of MPR and improving its implementation mechanism； lastly， strengthening the control of discretion and intensifying external supervision. Then on the basis of these， MPR can be a complementation for expropriation， land resumption and land purchase， which is helpful to improve the land use regulation system in China.

Key Words： municipalitys preemption rights； low price transfer； planning control； system reconstruction

本文責(zé)任編輯：邵海