夏阿梅

摘要：目前，我國基本建設(shè)審計中存在著基本建設(shè)資金管理不規(guī)范、會計核算不規(guī)范、內(nèi)部管理不規(guī)范等問題。對此，要發(fā)揮審計部門對基建投資項目資金的監(jiān)督作用，在對政府重點專項資金、重大民生項目審計的同時，更要重視政府投資審計作為重要工作內(nèi)容，將基建投資的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。不斷完善和規(guī)范基建審計制度和程序，降低審計風(fēng)險，正確處理好審計工作中存在的各種問題。本文針對基建審計工作中存在的問題進(jìn)行了分析，并探討了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：基建財務(wù)審計；問題；建議

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，國家基建資金投入不斷加大，一大批新建、遷建、改擴(kuò)建工程順利實施，建設(shè)效果明顯。與此同時，隱藏在基本建設(shè)中的一些不規(guī)范現(xiàn)象也日益凸顯，這對審計部門提出了新的要求。加大對基礎(chǔ)設(shè)施投資的審計力度，提高審計水平，切實處理好審計過程中存在的各種問題，是擺在審計部門的首要工作。本文以近年來基本建設(shè)財務(wù)審計中發(fā)現(xiàn)的問題為載體，對新常態(tài)下如何更好地開展基建財務(wù)管理提出建議。

一、基本建設(shè)審計的內(nèi)容及目標(biāo)

基本建設(shè)審計，是指審計部門對本級和所屬單位一定規(guī)模、一定金額以上的工程項目的管理行為及資金運行情況的真實性、合法性、效益性等進(jìn)行的監(jiān)督、鑒證和評價行為；也指依據(jù)國家的有關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定，對勘察設(shè)計、施工、物資供應(yīng)、人力安排、籌集使用資金和竣工驗收等從投資立項到交付使用等各階段管理活動的真實性、合法性、效益性進(jìn)行審查、監(jiān)督、分析和評價的過程。

基本建設(shè)審計主要從以下方面進(jìn)行：一是基建工程項目和投資總額是否按國家發(fā)改委批復(fù)的規(guī)模和總額實施；二是基本建設(shè)計劃是否如期完成、施工進(jìn)度是否按計劃規(guī)定進(jìn)行；三是監(jiān)督建設(shè)資金是否合理使用；四是揭露和制止基本建設(shè)項目中的浪費和損失行為；五是促進(jìn)主管部門提高施工的經(jīng)濟(jì)效益、質(zhì)量和材料的利用率等。通過實施基建財務(wù)審計，加大對基礎(chǔ)設(shè)施投資的審計力度，從而保證國家基本建設(shè)方針、政策、制度的貫徹執(zhí)行；發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，嚴(yán)格控制基建規(guī)模，防止擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、計劃外建設(shè)規(guī)模，重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)；監(jiān)督建設(shè)資金的節(jié)約、合理使用，提高投資效益；促使當(dāng)事人認(rèn)真執(zhí)行建設(shè)合同，保證工程質(zhì)量、并按時竣工；揭露和防止建設(shè)過程的損失浪費、各種違紀(jì)行為，保證國家財產(chǎn)的完整無缺。

審計目標(biāo)即通過認(rèn)真評價建設(shè)單位的內(nèi)控制度，促進(jìn)和加強(qiáng)建設(shè)項目的施工管理，揭示存在的問題，分析產(chǎn)生的原因，提高資金使用效率。

從近幾年來的基本建設(shè)財務(wù)審計來看，我國縣級及以下的基本建設(shè)工程100%都是對外招投標(biāo)或邀標(biāo)進(jìn)行建設(shè)。

二、基本建設(shè)財務(wù)審計中發(fā)現(xiàn)的問題

基本建設(shè)資金的籌集、撥付、使用和管理，是基本建設(shè)全過程的重要組成部分，涉及到資金使用情況的合規(guī)性、合法性和有效性。審計人員在進(jìn)行基建財務(wù)審計中，發(fā)現(xiàn)資金使用和管理存在如下現(xiàn)象：

（一）基本建設(shè)資金管理不規(guī)范

1.基本建設(shè)資金未實行專戶存儲。財政部門有關(guān)通知規(guī)定，同一個建設(shè)項目，不論其資金來源性質(zhì)，原則上要在同一賬戶上進(jìn)行核算和管理。但通過審計發(fā)現(xiàn)，實際建設(shè)中有的建設(shè)單位并未將建設(shè)資金進(jìn)行賬戶的統(tǒng)一管理。

2.未?？顚Ｓ谩２糠仲Y金被擠占挪用不能及時落實到位，停工待料問題時有發(fā)生。

3.提前支付或超合同金額付工程款。含我縣政府在內(nèi)的部分地方政府出臺了《政府投資工程建設(shè)項目監(jiān)督管理辦法》，其中明確規(guī)定：“項目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照基本建設(shè)財務(wù)制度進(jìn)行核算，工程建設(shè)資金應(yīng)當(dāng)專戶儲存，專款專用。工程款必須堅持按合同約定和監(jiān)理核定完成的工程進(jìn)度撥付。項目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)預(yù)留合同總金額20%的工程尾款，待審計（評審）結(jié)束后，按審計（評審）結(jié)果支付除工程質(zhì)量保證金之外的工程尾款，并嚴(yán)格遵守《現(xiàn)金管理暫行條例》的規(guī)定，不得大額支付現(xiàn)金或?qū)⒐こ炭顡芨吨了饺藘π顜??！钡?，仍有一些建設(shè)單位不按合同規(guī)定的進(jìn)度支付工程款，造成提前支付工程款，甚至出現(xiàn)超付工程款的現(xiàn)象，施工合同形同虛設(shè)。

4.超標(biāo)準(zhǔn)超范圍支付土地征用款及拆遷補償費。這主要針對“釘子戶”出現(xiàn)，造成很多建設(shè)項目拆遷補償由政府部門以會議紀(jì)要形式確定，超標(biāo)準(zhǔn)超范圍支付土地征用及拆遷補助費用。

5.未按規(guī)定繳納和提前退還履約保證金。按照招標(biāo)投標(biāo)法實施條例規(guī)定，中標(biāo)單位在簽訂施工合同以前，應(yīng)按不高于中標(biāo)金額的10%繳納履約保證金，同時也約定了退還履約保證金的時間。但在審計中發(fā)現(xiàn)，不按規(guī)定繳納和提前退還履約保證金時有發(fā)生，筆者多年基層審計中至少有60%以上的建設(shè)項目履約保證金的繳納、退還存在問題，或不按招標(biāo)文件和合同規(guī)定繳納，或不按規(guī)定時間甚至拒絕繳納，或雖然繳納保證金，但卻提前退還。

6.工程款支付不合規(guī)。將工程款劃入簽訂合同之外的單位或個人賬戶，或用現(xiàn)金支付。

7.工程質(zhì)量保證金預(yù)留不規(guī)范?！督ㄔO(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》規(guī)定，“建設(shè)單位必須按照工程價款總額的5% 預(yù)留工程質(zhì)量保證金，待工程竣工驗收一年后再清算”。實際建設(shè)過程中，有的單位并未按規(guī)定預(yù)留工程質(zhì)量保證金，使得工程質(zhì)量得不到保障。

8.建設(shè)單位管理費支出不規(guī)范?！痘窘ㄔO(shè)財務(wù)管理規(guī)定》第二十一條規(guī)定：“業(yè)務(wù)招待費支出不得超過建設(shè)單位管理費總額的10%。施工現(xiàn)場津貼標(biāo)準(zhǔn)比照當(dāng)?shù)刎斦块T制定的差旅費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。”第二十二條規(guī)定：“建設(shè)單位管理費實行總額控制，分年度據(jù)實列支?！薄５趯嶋H執(zhí)行中，有的建設(shè)單位不按規(guī)定進(jìn)行，超范圍超標(biāo)準(zhǔn)的列支建設(shè)單位管理費用。

（二）會計核算不規(guī)范

1.建賬不規(guī)范，會計核算不準(zhǔn)確。部分建設(shè)單位存在未嚴(yán)格按照基本建設(shè)會計制度設(shè)置會計明細(xì)賬。會計科目設(shè)置不明確，和單位經(jīng)費賬一起核算，未單獨設(shè)賬，這使得其基本建設(shè)和日常經(jīng)費賬目區(qū)分不準(zhǔn)確、不詳細(xì)，致使工程建設(shè)投資成本不清。在審查投資金額時，需從經(jīng)費賬中逐筆清理。例如在筆者曾參與審計的一個案例中，某建設(shè)單位由于未單獨設(shè)立基本建設(shè)賬，致使多付工程款幾十萬元。

2.財務(wù)賬反映不完整，基本建設(shè)項目成本核算不實。一個建設(shè)項目，由于多種資金投入，資金來源包含國債資金、中央專項資金、省級配套資金、縣鄉(xiāng)財政撥款和單位自籌等多種渠道。在工程建設(shè)過程中，地方配套資金不到位或是以其他形式投入施工單位，未能履行撥款手續(xù)，建設(shè)單位無法取得入賬憑證，及時進(jìn)行賬務(wù)處理，造成了項目核算建設(shè)成本的不完整；有的實行國庫直接支付，發(fā)票出具給縣級財政部分，建設(shè)單位未能得到，從而造成建設(shè)單位賬務(wù)賬反映不完整，基本建設(shè)項目成核算不實。

3.付工程款的記帳憑證中缺少施工合同或協(xié)議，工程款、監(jiān)理、設(shè)計等有關(guān)費用的支付無支付依據(jù)。

4.核算不規(guī)范。部分建筑單位將工程款計入單位日常經(jīng)費支出或?qū)⑷粘＝?jīng)費支出計入工程建設(shè)成本。

（三）內(nèi)部管理不規(guī)范

1.擴(kuò)大規(guī)模和提高標(biāo)準(zhǔn)增加概算投資現(xiàn)象嚴(yán)重。在審計中發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位違反有關(guān)批準(zhǔn)文件規(guī)定，超投資批復(fù)項目超過70%，甚至有的建設(shè)項目超國家發(fā)改委批復(fù)投資總額一倍以上。

2.業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門之間缺乏溝通。業(yè)務(wù)部門未及時將《施工合同》交付財務(wù)部門，致使財務(wù)部門的會計人員無法知曉合同的具體條款：如履約保證金的收取時間和金額，工程款支付和付款方式和進(jìn)度，以及質(zhì)保金的扣取，從而引發(fā)資金支付不規(guī)范。

3.審核發(fā)票不嚴(yán)，入賬票據(jù)不合規(guī)。部分建筑單位以收款收據(jù)代替發(fā)票.以鋼材、水泥等建材發(fā)票抵建筑安裝發(fā)票，正常的設(shè)計費以技術(shù)貿(mào)易發(fā)票入賬，掛靠的施工單位更是以各類發(fā)票沖抵建筑安裝成本，甚至部分項目費直接以“白條”入賬。

4.現(xiàn)場簽證單手續(xù)不完善。有些項目沒有簽證時間或沒有現(xiàn)場人員簽字，或者無監(jiān)理簽字，有些只有工程量，有些卻沒工程量只有金額等，造成多支付工程款。

5.合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)，未按招標(biāo)文件的規(guī)定條款簽訂?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第五十七條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！钡趯徲嬛邪l(fā)現(xiàn)有的單位在簽訂《施工合同》時，合同的標(biāo)的、價款、質(zhì)量、履行期限等主要條款與《招標(biāo)文件》的要求不一致，如有的招標(biāo)文件中對工程款的付款方式和履約保證金的繳納收取金額、退還、時間，建設(shè)施工工期做出了約定，但在簽訂的《施工合同》中卻沒有這幾款內(nèi)容的約定。另有的未落簽訂合同的時間等主要合同條款。致使在工程款的支付過程中隨意性大，或不交納履約保證金就簽訂合同以及隨意退還履約保證金，工期的無法確定，致使一些延期罰金或提前完工獎金費用無法準(zhǔn)確計算。

6.未按招標(biāo)文件的規(guī)定時間與中標(biāo)單位簽訂合同。招標(biāo)文件明確約定了中標(biāo)單位確定后，必須在規(guī)定的時間內(nèi)簽訂施工合同，否則可另選投標(biāo)人，但有的卻未及時簽訂合同，甚至存在長達(dá)幾個月未簽訂施工合同的情況。

7.選擇性執(zhí)行施工合同條款。部分建筑單位選擇執(zhí)行有利于乙方的條款，卻拒絕執(zhí)行有利于甲方（國有單位）的條款。如合同中約定由于甲方的原因，致使乙方工程誤工，結(jié)算時一定嚴(yán)格按照合同約定執(zhí)行；但如由于乙方不按合同條款完成，工期延遲，往往在結(jié)算時忽略處罰，或?qū)ふ腋鞣N理由讓甲方簽字蓋章免責(zé)。在筆者參與的某個項目中，某工程建設(shè)工期350天，實際工期560天，超工期210天，合同規(guī)定延期完工一天處罰5000元，應(yīng)處罰款105萬元，但卻被乙方以《工程臨時延期申請表》和甲方《工程臨時延期審批表》就免于處罰。

三、審計建議

建設(shè)單位要做好基本建設(shè)財務(wù)管理的基礎(chǔ)工作，按規(guī)定設(shè)置獨立的財務(wù)管理機(jī)構(gòu)或指定專人負(fù)責(zé)基本建設(shè)財務(wù)工作；做好帳務(wù)設(shè)置和帳務(wù)管理，建立健全內(nèi)部財務(wù)管理制度。嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律、行政法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度，堅持勤儉節(jié)約、量力而行、講求實效，正確處理資金使用效益與資金供給的關(guān)系。 在充分了解工程建設(shè)項目的整體流程和財務(wù)支付流程、會議記錄，了解投資工程方面相關(guān)行政政策法規(guī)的前提下，做好以下工作：

（一）建立、健全本單位基本建設(shè)財務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度。重點根據(jù)施工合同、補充協(xié)議、加強(qiáng)管理。緊盯工程造價，投資項目中工程造價的是重中之重，根據(jù)工程進(jìn)度及時辦理工程價款結(jié)算，特別是現(xiàn)場施工簽證的審核是否真實有效。

（二）根據(jù)國家發(fā)改委批準(zhǔn)的項目及投資計劃和預(yù)算、建設(shè)進(jìn)度等控制項目投資規(guī)模。

（三）完善會計核算，加強(qiáng)會計工作人員的專業(yè)知識學(xué)習(xí)與業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)。嚴(yán)格按照基本建設(shè)財務(wù)制度進(jìn)行核算，如實反映建設(shè)成本。

（四）加強(qiáng)建設(shè)資金管理，遵循專款專用原則。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目預(yù)算執(zhí)行，不得擠占挪用。

（五）加強(qiáng)單位內(nèi)部財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的溝通，加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)督力度，促使財務(wù)管理制度得以有效執(zhí)行。建設(shè)合同簽訂后業(yè)務(wù)部門應(yīng)把合同副本傳給財務(wù)室。財務(wù)室根據(jù)合同的有關(guān)規(guī)定支付工程款和收取及退還履約保證金和質(zhì)保金。加強(qiáng)建設(shè)資金的管理，充分發(fā)揮好財務(wù)部門“內(nèi)當(dāng)家”的作用。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行國家財經(jīng)制度。工程款的支付、履約保證金的收取和退還、工程質(zhì)量保證金的扣取，嚴(yán)格按照招標(biāo)文件和施工合同的規(guī)定條款，以及按照國庫集中支付制度的有關(guān)規(guī)定，綜合考慮項目建設(shè)資金預(yù)算、建設(shè)進(jìn)度等因素執(zhí)行。

（七）財務(wù)主管人員參與到合同簽訂過程中。由于各業(yè)務(wù)部門所熟悉的政策業(yè)務(wù)不同，而財務(wù)主管人員熟悉財務(wù)政策，因此參與到合同簽訂過程，可有效避免出現(xiàn)與財務(wù)制度不相符的問題，防止資金流失。

（八）及時更新基建財務(wù)審計制定。現(xiàn)行《建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定》于1996年頒布，部分條款和內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)有的國情現(xiàn)狀。建議有關(guān)部門根據(jù)基本建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題及時更新規(guī)章制度，便于基層執(zhí)行。有些法規(guī)對施工單位沒有相應(yīng)的約束力，如履約保證金超過規(guī)定比例收取和延遲退還怎么處理?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第五十八條規(guī)定：“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求提交。履約保證金不得超過中標(biāo)合同金額的10%?！?第六十六條規(guī)定：“招標(biāo)人超過本條例規(guī)定的比例收取投標(biāo)保證金、履約保證金或者不按照規(guī)定退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處5萬元以下的罰款；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！钡珜τ诓话凑袠?biāo)文件和施工合同規(guī)定收取和提前退還履約保證金，卻沒有明確的規(guī)定；對于提前足額支付工程款，沒有處理處罰規(guī)定；這就給履約保證金不按規(guī)定時間和金額收取，以及提前退還提供了溫床，給工程建設(shè)代來了風(fēng)險。

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（作者單位：重慶市墊江縣審計局）