大型灌區(qū)續(xù)建配套項目評估中問題的探討
——以山西省滹沱河灌區(qū)為例

馬月林，李永強，馬境粒

（1.忻州市滹沱河水利管理局，山西 忻州 034000；2.西安電子科技大學通信工程學院，陜西 西安 710071）

大型灌區(qū)是國家的重點水利設施，是水利為農業(yè)和國民經濟服務的主力軍，在經濟社會發(fā)展中具有十分重要的作用。自1998年國家發(fā)改委、水利部啟動重點大型灌區(qū)續(xù)建配套項目以來，國家連續(xù)多年投入大量資金，進行了大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造。為了解大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃的實施進展及投資效益，給今后中央投資和項目實施提供科學依據(jù)，按照水利建設項目后評價的有關要求，水利部近年來先后對已經安排完規(guī)劃骨干工程中央投資的大型灌區(qū)，組織實施了“大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目實施效果評估”。

根據(jù)參與大型灌區(qū)續(xù)建配套工程施工、管理、評估等工作的經驗，現(xiàn)對大型灌區(qū)續(xù)建配套項目實施效果評估中的幾個問題進行探討。

1 資金配套

1.1 骨干工程投資與田間工程投資不配套

原則上，骨干工程投資屬于基本建設投資，主要由國家投入；田間工程（斗渠及以下渠道及其建筑物）投資屬于農田水利投資的范疇，主要由地方安排投資建設。然而，由于經濟狀況參差不齊、觀念認識各不相同，不少省市，尤其是北方省市或中西部地區(qū)，地方政府、社會組織或個人對農田水利工程建設，或是經濟實力不足，或是觀念認識上不重視，沒有投入或投入甚少，從而導致田間工程投入嚴重不足，形成骨干工程與田間工程在資金投入上頭重腳輕、虎頭蛇尾的問題，影響了項目效益的發(fā)揮。

例如山西省滹沱河灌區(qū)，續(xù)建配套與節(jié)水改造的規(guī)劃投資為76432萬元，其中骨干工程28011萬元、田間工程48421萬元。而項目實施后，因經濟實力和觀念認識上的不足，田間工程分文未投。截止2011年底，骨干工程的中央投資已經安排完成，項目到位總投資19039萬元，僅占規(guī)劃總投資的24.9%，如此低的資金到位率，致使工程配套與改造步伐緩慢、重骨干輕田間，沒有形成有規(guī)模、高標準的連片效益，嚴重影響了各項規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

目前，滹沱河灌區(qū)田間工程的防滲率、完好率、配套率均很低，其中灌溉渠道的防滲率6.7%、完好率35.0%、配套率2.3%，建筑物完好率70.0%、配套率0.9%；排水溝完好率4.7%，建筑物完好率40.8%。

因此，今后應加大對灌區(qū)節(jié)水改造項目尤其是田間工程的投入力度，加快建設步伐，確保規(guī)劃項目的全面、連續(xù)實施。

1.2 骨干工程地方配套資金的到位率低

《大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目建設管理辦法》中規(guī)定：骨干工程建設資金中央與地方的安排比例為東部地區(qū)1∶2，中部地區(qū)1∶1，西部地區(qū)1∶0.5。

按此規(guī)定，滹沱河灌區(qū)中央與地方投資的安排比例為1∶1，具體實施中中央、省、市的比例為1∶0.5∶0.5。資金的實際到位情況是：中央投資到位率100%，比較及時；省、市配套資金到位率分別為79.6%、10.4%，且不及時，尤其是市級配套資金。主要原因是忻州市屬于革命老區(qū)和大范圍深度貧困地區(qū)，市財政無力給灌區(qū)工程建設投入配套資金。

地方配套資金到位率低，使骨干工程的建設不能按規(guī)劃正常進行，建設任務及工程量完成率低，致使在渠道防滲改造中出現(xiàn)間斷現(xiàn)象，建筑物難以按需進行配套或改建。

針對資金配套上出現(xiàn)的這兩個問題，首先中央要優(yōu)化差別化的中央投資補助政策，加大對確實困難地區(qū)的投入比例；其次是改變簡單的地方政府承諾方式，年度中央預算內投資安排要在地方配套資金先行到位后再予下達，迫使地方政府落實主體工作責任，避免地方有能力投入而單純依賴中央投資。

2 信息化建設

綜觀近年來大型灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造，信息化建設滯后。如滹沱河灌區(qū)骨干工程的中央投資已經結束6年，但灌區(qū)的信息化建設還未列項，單獨依靠管理單位自身的財力，根本無法開展此項工作。時代在更替，技術在進步，當今社會的工程技術、管理技術日新月異，水利系統(tǒng)不能固守傳統(tǒng)、落后的管理方式，而應統(tǒng)籌進行資金安排，大力進行信息化建設，真正把錢用在刀刃上，在工程建設和管理方面跟上現(xiàn)代化進程，為灌區(qū)管理的現(xiàn)代化和高效化奠定良好基礎。

3 管理體制與運行機制改革

3.1 “兩定”“兩費”落實情況不理想

滹沱河灌區(qū)是建國后山西省興建的第一座大型灌區(qū)，也是目前山西省6大自流灌區(qū)之一，設計控制灌溉面積2.667萬hm2，有效灌溉面積2.136萬hm2。忻州市滹沱河水利管理局目前內設科、室、站9個，下設中型灌區(qū)3個，現(xiàn)有在崗正式職工75人、臨時工86人。

國務院[2002]45號文出臺后，滹沱河管理局積極行動，管理體制改革進程處于山西省大型灌區(qū)前列，市編辦于2006年1月正式將管理局整體定性為準公益性事業(yè)單位，全局定編85人，其中局機關定性為全額事業(yè)單位，核定編制40名；下設3灌區(qū)均為自收自支事業(yè)單位，共核定編制45名。2010年11月，下屬3灌區(qū)變更為財政補助事業(yè)單位，編制核減為31名。2010年12月，局機關變更為參照公務員法管理事業(yè)單位。至此，管理局的定編、定崗工作告一段落，上級下達參公管理和財政補助事業(yè)編制共71名，比1956年山西省編委下達的編制75人還減少了4人，僅比忻州市忻府區(qū)云中河灌區(qū)這個中型灌區(qū)的編制多9人。

由于灌區(qū)管理單位一味追求早進財政而不斷讓步，市編辦核定編制時，不參考管理單位依據(jù)水利部、財政部《水利工程管理單位定崗標準》（2002年）測算的編制數(shù)和歷史用工狀況，單位定編不合理，編制嚴重偏少，現(xiàn)狀超編較多，一方面正式職工老化嚴重，近10年來未進一人，技術人員嚴重短缺，臨時職工因待遇低而不斷減少，技術工作和基層工作出現(xiàn)被動；二是仍有90名職工的工資難以保證，不能按時發(fā)放，公益性工程維護經費未予批復；三是尚未扭轉虧損局面，近年來全局每年虧損200萬元左右，嚴重影響了正常運行；四是嚴重影響了后續(xù)改革進程和改革效果，使水管體制改革僅停留在單位的定性、定編、定補上，其他配套改革措施還未出臺實施。

3.2 水價改革停滯不前

改革開放以來，灌區(qū)于1983—1996年14年間3次進行大的水價改革，有力地促進了灌區(qū)管理，保障了正常運行。但1997年至今20年間，一直沒有進行水價改革，現(xiàn)在執(zhí)行的仍是1996年批復的水價，1998年續(xù)建配套與節(jié)水改造工程實施以來，固定資產增加較多，工資經費增幅較大，現(xiàn)行水價嚴重虧本，已經影響了灌區(qū)的正常運轉。

3.3 基層用水管理落后

灌區(qū)目前的基層用水管理模式，主要是沿用過去松散的支渠、斗渠管理委員會模式，以及村委管理或個人承包模式，還沒有開始推行農民用水戶協(xié)會的管理機制，灌溉技術粗放，灌水定額居高不下。今后應加強基層水利組織建設，大力推廣農民用水戶協(xié)會等行之有效的管理辦法。

3.4 用水計量方式陳舊

灌區(qū)目前的量水方法主要是采用傳統(tǒng)的旋杯式、旋槳式流速儀，固定配備率低，技術落后，精度不足，不利于促進節(jié)約用水。

3.5 工程運行還未管養(yǎng)分離

水利管理體制改革要求實行工程運行與維修養(yǎng)護的管養(yǎng)分離，而很多灌區(qū)尚未開展此項工作，工程管理水平低，人員、經費沒保障。大型灌區(qū)的續(xù)建配套建設與管理體制改革必須同步并舉，相互促進，才能實現(xiàn)灌區(qū)自我完善、持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)，充分發(fā)揮灌區(qū)的社會效益、環(huán)境效益和經濟效益。

4 評估方式與評估時機

4.1 評估方式

大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目實施效果評估，采取灌區(qū)自評估和專家現(xiàn)場調研相結合的方式進行，灌區(qū)完成自評估報告、專家提交現(xiàn)場調研評估報告，評估方式合理。但在每年近20個省（市、自治區(qū)）的30~50個灌區(qū)中，僅選擇5~7個典型灌區(qū)進行專家組現(xiàn)場調研，其現(xiàn)場調研的代表性不足。根據(jù)目前的情況看，灌區(qū)自評估對效益人為拔高的可能性較大，自評估結論可信度較低。因此，項目實施效果評估應以專家組評估為重點，專家組應對已經安排完規(guī)劃骨干工程中央投資的所有大型灌區(qū)進行評估或提高抽樣比例，否則，評估的可靠性、權威性、參考性就會受到影響。

4.2 評估時機

根據(jù)相關規(guī)定，建設項目竣工投產后，一般經過1~2年的生產運營后，才進行項目后評價，以確保評價的代表性。而近幾年的項目實施效果評估，投資的截止時間均為評估年的上一年年底，因當年下達投資計劃的項目最早也只能是在次年完工，加之投資到位不及時，以及地方配套資金未到位，很多灌區(qū)以前年度的項目還未完工。比如滹沱河灌區(qū)，2008年度的項目在2013年進行評估時還未全部完工；16個項目中有6個項目還未進行項目法人的完工驗收，占項目總數(shù)的38%；2005年以后的項目全部未進行竣工驗收，占項目總數(shù)的56%。也就是說，滹沱河灌區(qū)的續(xù)建配套項目在評估時還未全部完工，部分項目還未投入運營，整個項目還談不上竣工投產，此時進行后評價就為時過早。這個問題在其他灌區(qū)也普遍存在。

因此，大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目實施效果評估，應選定在本項目已真正竣工投產1~2年后的灌區(qū)進行。