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      現(xiàn)階段我國綠色稅制構(gòu)建的分析與思考

      2017-04-10 22:40徐秋菊
      經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2017年7期
      關(guān)鍵詞:環(huán)境保護稅分析

      徐秋菊

      摘 要:十八屆五中全會首次提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。要求堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策,堅持可持續(xù)發(fā)展,加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,推進美麗中國建設(shè),為全球生態(tài)安全做出新貢獻。綠色稅制的建立是解決環(huán)境問題最有效的經(jīng)濟手段之一。因此,建立我國綠色稅收制度,對加強環(huán)境保護,推進生態(tài)文明,構(gòu)建節(jié)約型社會的國家戰(zhàn)略有舉足輕重的意義。從綠色稅收的概念及綠色稅制建立動因出發(fā),分析現(xiàn)階段我國稅制體系的“綠化”情況及存在的不足,并提出構(gòu)建我國綠色稅制體系的設(shè)想。

      關(guān)鍵詞:綠色稅制;環(huán)境保護稅;分析

      中圖分類號:F812.42 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2017)07-0081-03

      一、綠色稅制的含義與及其建設(shè)動因

      “綠色稅制”,即是對稅制體系的“綠化”,是以生態(tài)環(huán)境保護、資源保護及其可持續(xù)利用為導(dǎo)向,設(shè)立與之相適應(yīng)的綠色稅種、綠色稅收政策,實現(xiàn)環(huán)境、資源與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

      多年來我國經(jīng)濟高速增長,依靠的是大量消費資源、嚴重污染環(huán)境的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式。這不僅危害了人民群眾的身心健康,也嚴重影響了社會的可持續(xù)發(fā)展。與此同時,在發(fā)達國家將中國當作“領(lǐng)頭的污染制造者”以及“中國現(xiàn)代化雄心是對世界環(huán)境最大之威脅”的國際輿論導(dǎo)向下,我國正在承受著國際間“強制環(huán)境成本”與國際貿(mào)易“綠色壁壘”的雙重壓力,面臨發(fā)展和環(huán)境問題的博弈格局。但面對嚴峻的環(huán)境形勢,相對于社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標,稅收在環(huán)保方面應(yīng)有的作用尚未得到充分發(fā)揮。因此,充分借鑒國際環(huán)境稅收制度的先進經(jīng)驗,設(shè)計出一套具有中國特色的環(huán)境稅收制度,已經(jīng)成為我國政府當前亟待開展的一項重要工作。

      二、對我國綠色稅制的現(xiàn)狀分析

      (一)我國現(xiàn)行稅制中的“綠色”稅收措施

      稅制中的“綠色”稅收措施,是指在稅制要素設(shè)計中引入有利于環(huán)保、節(jié)能的綠色標準,以征稅為主,也包括對環(huán)保、節(jié)能行為采取的稅收鼓勵政策。經(jīng)濟活動中的各個環(huán)節(jié)都可能存在污染物排放、破壞生態(tài)環(huán)境的行為,我國現(xiàn)有的很多稅種也在各環(huán)節(jié)發(fā)揮了相應(yīng)的綠色調(diào)節(jié)作用。

      1.資源稅。近十年以來,我國的資源稅經(jīng)過了不斷的改革與發(fā)展,在總體上對過度消費資源的行為進行了抑制,增強了資源的利用,一定程度上體現(xiàn)了綠色環(huán)保的目標。自2004年起的資源稅改革,逐漸將資源稅的計稅由從量計征改為從價計征,提高了稅負,增強資源利用。2016年5月,財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》,改革主要內(nèi)容包括:一是擴大資源稅征收范圍,開展水資源稅改革試點工作;二是逐步將其他自然資源納入征收范圍,完善資源稅覆蓋力度;三是全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費基金,在實施資源稅從價計征改革的同時,將全部資源品目礦產(chǎn)資源補償費費率降為零;四是加強礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理,提高資源綜合利用效率。

      2.消費稅。在我國,消費稅是對特定消費品征稅,就決定了該稅種具有根據(jù)國家政策要求,調(diào)節(jié)和引導(dǎo)消費行為,達到促進節(jié)能環(huán)保,補償部分商品和消費行為負外部性的作用。2006年起,基于綠色環(huán)保的標準,消費稅的稅目及稅率不斷調(diào)整,如:新增木制一次性筷子、實木地板稅目,倡導(dǎo)節(jié)約使用木材資源;增列成品油稅目,新增石腦油、溶劑油等五個子目,擴大了對成品油的消費調(diào)節(jié)范圍;針對小汽車、摩托車排量的不同,調(diào)整了各自的稅率,達到限制大排量、高能耗車輛的使用,鼓勵小排量車輛生產(chǎn)使用的目的。2008年9月,再一次調(diào)高大排量車的消費稅稅率,降低小排量車的消費稅稅率,加強了消費稅在環(huán)境保護方面的調(diào)節(jié)作用。2009年1月,對利用廢棄的動物油和植物油為原料生產(chǎn)的純生物柴油免征消費稅,鼓勵資源的再利用。2015年2月,對電池、涂料在生產(chǎn)、委托加工和進口環(huán)節(jié)征收消費稅;對無汞原電池、鋰電池等環(huán)保型產(chǎn)品免征消費稅,進一步體現(xiàn)消費稅促進環(huán)保的改革導(dǎo)向。2015年5月,提高卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)消費稅,增加吸煙成本,控制和減少吸煙人數(shù)。

      3.城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅是為了合理利用城鎮(zhèn)土地,調(diào)節(jié)土地級差收入,提高土地使用效益,加強土地管理。耕地占用稅亦是為合理利用土地資源,加強土地管理,特別是保護耕地,限制非農(nóng)業(yè)行為濫占耕地。這兩種稅的很多政策都體現(xiàn)出“綠色”之意,例如《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》中規(guī)定,宗教寺廟、公園、名勝古跡自用的土地,市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地,直接用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的生產(chǎn)用地免繳土地使用稅;經(jīng)批準開山填海整治的土地和改造的廢棄土地,從使用的月份起免繳土地使用稅5—10年?!陡卣加枚悤盒袟l例》中也有這類鼓勵保護耕地的規(guī)定,如納稅人臨時占用耕地,應(yīng)當依照本條例的規(guī)定繳納耕地占用稅;納稅人在批準臨時占用耕地的期限內(nèi)恢復(fù)所占用耕地原狀的,全額退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。

      4.城市維護建設(shè)稅。城市建設(shè)維護稅,簡稱城建稅,是以繳納增值稅、消費稅和營業(yè)稅的單位和個人為納稅義務(wù)人的一種附加稅。城建稅的開征目的是為了加強城市的維護建設(shè),擴大和穩(wěn)定城市維護建設(shè)資金的來源。由于該稅具有??顚S玫奶攸c,即其所征繳的稅款應(yīng)保證用于城市的公用事業(yè)和公共設(shè)施的維護建設(shè)。而這些公用事業(yè)和公共設(shè)施中包括諸如城市污水處理系統(tǒng)、生活垃圾分類處理系統(tǒng)、城市公共園林綠化和清潔燃料供應(yīng)等“綠色”項目。因此,城建稅的征收和稅款的使用也成為我國城市公共環(huán)境改善的一條重要來源渠道。

      5.車船稅和車輛購置稅。眾所周知,車船在使用中所排放的尾氣包含碳氫化合物、氮氧化合物、一氧化碳、二氧化硫、含鉛化合物等是環(huán)境污染的重要元兇。車船稅正是以車船為課征對象,向車輛、船舶的所有人或者管理人征收的一個稅種。2011年2月通過的《中華人民共和國車船稅法》,對乘用車按照排量不同劃分為7個子目適用不同的單位稅額,體現(xiàn)出該稅種已經(jīng)在考慮按不同車船使用對環(huán)境污染的程度不同來征稅。

      車輛購置稅對購置汽車、摩托車等應(yīng)稅車輛按10%的比例稅進行一次課征。2014年,為促進我國交通能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、推進生態(tài)文明建設(shè)、支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展,經(jīng)國務(wù)院批準,自2014年9月1日至2017年12月31日,對購置的新能源汽車免征車輛購置稅。2015年,國稅總局發(fā)布公告,自2015年10月1日起至2016年12月31日止,對購置1.6升及以下排量乘用車減按5%的稅率征收車輛購置稅,引導(dǎo)汽車消費走向綠色低碳。

      6.其他稅種的相關(guān)鼓勵措施。(1)增值稅。增值稅的“綠色”政策主要體現(xiàn)在鼓勵資源循環(huán)利用、產(chǎn)品綜合利用的優(yōu)惠政策方面。2015年6月,為進一步推動資源綜合利用和節(jié)能減排、規(guī)范和優(yōu)化增值稅政策,財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布通知,對資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策進行整合和調(diào)整,有共、伴生礦產(chǎn)資源,廢渣、廢水(液)、廢氣等五大類共41項資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)享受不同程度的增值稅即征即退政策優(yōu)惠。自2016年1月1日至2018年12月31日,對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品,實行增值稅即征即退50%的政策。(2)企業(yè)所得稅。企業(yè)所得稅對節(jié)約資源和保護環(huán)境方面的措施主要體現(xiàn)在一些減免政策上,例如:對企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得,自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起,實行“三免三減半”政策征收企業(yè)所得稅;企業(yè)購置并實際使用《環(huán)境保護專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》等規(guī)定的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的,該專用設(shè)備的投資額的10%可以從企業(yè)當年的應(yīng)納稅額中抵免,當年不足抵免的,可以在以后5個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免等。(3)進出口關(guān)稅及出口退稅政策。進出口關(guān)稅方面,在資源性產(chǎn)品進出口環(huán)節(jié),對部分高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品(即“兩高一資”)加征出口關(guān)稅,比如我國曾對出口鋼鐵顆粒粉末、稀土、鎢、鉬征收關(guān)稅;同時,降低或取消“兩高一資”產(chǎn)品進口關(guān)稅稅率,鼓勵利用國外資源。在出口退稅方面,降低或取消“兩高一資”產(chǎn)品的增值稅出口退稅率,限制產(chǎn)品出口。

      從上述分析可以看出,目前我國已有資源稅、消費稅等多個稅種與環(huán)境和資源的保護相關(guān),具有“綠色稅收”的性質(zhì),并且有不斷“綠化”的趨勢,綠色稅制體系初見雛形,促進資源節(jié)約、節(jié)能減排、環(huán)境保護的“綠色標準”已深植于多個稅種,滲透到資源開采和利用的各環(huán)節(jié),也影響著生產(chǎn)經(jīng)營消費的方方面面。

      (二)我國現(xiàn)行綠色稅收體系存在的問題

      1.主體稅種缺位,綠色稅制體系尚不完善。從世界各國稅制改革及綠色稅制建立的發(fā)展趨勢來看,開征獨立的環(huán)境稅是保護環(huán)境、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力經(jīng)濟手段。但我國現(xiàn)行稅制體系中,明顯缺乏起核心支撐作用的、以環(huán)境保護為主要目的專門稅種。盡管我國稅制中諸如資源稅、消費稅、城建稅、車船使用稅等稅種的設(shè)置已經(jīng)較為明顯的體現(xiàn)出“綠色”傾向,其稅款的征收也為保護環(huán)境和削減污染提供了一定的資金,但卻很難形成專門的、穩(wěn)定的治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源。而針對企業(yè)及家庭明顯污染環(huán)境的多種排污行為,我國一直采取“收費”方式來抑制,但對排污收費又一直存在征收力度不足、征收效率低、缺乏強制性的問題。因此,以生態(tài)環(huán)境保護、資源節(jié)約有效利用為目的的“綠色稅制體系”建立,亟待環(huán)境保護主體稅種出臺。

      2.現(xiàn)行稅制“綠化”程度不足。我國現(xiàn)行稅制體系中,綠色稅收的相關(guān)稅種或措施均存在稅負偏低、覆蓋范圍窄、重補償輕保護等“綠化”程度不足的問題。以資源稅為例,經(jīng)過不斷的發(fā)展和改革,現(xiàn)行資源稅正逐步解決稅率標準低、稅負與資源價格不掛鉤導(dǎo)致資源浪費,稅費關(guān)系混淆、征收不規(guī)范等問題。但我國的資源稅征收在遏制污染、實現(xiàn)資源合理開發(fā)和利用方面仍存在很多不足:(1)性質(zhì)定位不夠全面明晰,外部化依然存在。目前的資源稅的征收仍被看作是一種級差調(diào)節(jié)手段,納稅人的稅負取決于其資源的開采條件,卻與其開采所造成的環(huán)境影響無關(guān)。資源稅尚未起到引導(dǎo)開采企業(yè)重視環(huán)境保護的作用,也不利于將資源開采的社會成本內(nèi)部化,極大地限制了資源稅對環(huán)境保護的作用。(2)開征范圍依然較窄,保護不全面。在我國,無論是水資源、海洋生物資源還是森林草場資源都在遭受不同程度的破壞,但資源稅并沒有將之完全囊括到征收范圍內(nèi),遠遠未達到保護全部自然資源的程度。(3)計稅依據(jù)不合理,過量開采無法遏制。我國現(xiàn)行資源稅的計稅依據(jù)主要是納稅人開采后銷售或自用的應(yīng)稅資源的售價或數(shù)量。但是,企業(yè)對開采后未銷售或自用的部分不承擔任何稅收代價。也就是說,現(xiàn)行資源稅在指導(dǎo)或抑制對應(yīng)稅資源盲目、過量開采方面起不到應(yīng)有的作用。

      3.現(xiàn)行稅制體系的“綠化”構(gòu)建存在矛盾。一是政策不協(xié)調(diào),作用相互抵消。我國現(xiàn)行稅制的綠色條款零散地分布在各稅種的具體規(guī)定中,但稅種之間的征免規(guī)定并沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)。不同稅種的稅收優(yōu)惠政策目的不同,但卻未必出于環(huán)保,這就有可能抵消其他稅種的環(huán)境保護功能,例如,在增值稅中有對農(nóng)膜、農(nóng)藥的免稅規(guī)定,但農(nóng)膜特別是不可降解農(nóng)膜及劇毒農(nóng)藥的使用就會對土壤和水資源的保護造成不良影響。二是存在較為嚴重的重復(fù)征稅,增加了后續(xù)調(diào)整的社會阻力。盡管機動車尾氣排放是大氣污染的重要元兇,對其征稅是體現(xiàn)政策環(huán)保的一個重要方面,但我國在機動車的稅制設(shè)計上卻存在明顯的重復(fù)征稅的現(xiàn)象。從前述對現(xiàn)行稅制的分析可以看出,對于小汽車,不僅在車輛生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費稅,還在銷售和保有環(huán)節(jié)分別征收車輛購置稅和車船稅。這樣的設(shè)計,會使納稅人對稅制體系產(chǎn)生較多的負面評價,從而增加制度后續(xù)調(diào)整的社會阻力。

      三、建立綠色稅制體系的總體構(gòu)想

      (一)變費為稅,適時開征環(huán)境保護稅

      目前,我國環(huán)境污染稅缺位,治理污染的資金主要通過征收排污費籌集。在我國環(huán)境污染日趨嚴重,環(huán)保資金嚴重不足的情況下,有必要改排污收費為征稅,對排污企業(yè)課征環(huán)保稅。

      2016年8月29日,《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》首次提請全國人大常委會審議,擬將現(xiàn)行“排污費”改為“環(huán)保稅”,施行多排多付稅,少排少付稅。草案擬將排污費收費標準作為環(huán)境保護稅的稅額下限,規(guī)定應(yīng)稅污染物包括“大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲”。

      而在環(huán)境保護稅的稅基選擇上,建議以污染物的排放量課稅,一方面刺激企業(yè)改進治污技術(shù),另一方面也不會妨礙企業(yè)自由選擇防治污染方法。另外,對應(yīng)稅包裝物,可用企業(yè)的產(chǎn)量為稅基。在稅率設(shè)計上,不宜按“全成本”定價,防止稅率過高而造成生產(chǎn)抑制,導(dǎo)致社會為過分清潔而付出過大代價,最適宜稅率應(yīng)等于最適資源配置下每單位污染物造成的邊際污染成本,在實踐中可采用彈性稅率,根據(jù)環(huán)境整治的邊際成本變化,合理調(diào)整稅率,同時對不同地區(qū)、不同部門、不同污染程度的企業(yè)實行差別稅率。在征收管理方面宜作地方稅,地方政府應(yīng)將征收上來的稅款進行專門保管,專門用于環(huán)保建設(shè)事業(yè)。

      (二)堅持“稅收中性”及“循序漸進”原則,降低改革的負面效應(yīng)

      發(fā)達國家在環(huán)境稅制改革的過程中,注重按照循序漸進的原則,在起步初期對稅率定的相對較低,然后逐年提高稅率到設(shè)計水平。同時,也要注意采取稅收中性的政策,即在開征新稅種的過程中相應(yīng)減少其他稅種的納稅負擔,這不僅減少了環(huán)境稅收給納稅人帶來的經(jīng)濟負擔,減小了稅制改革的阻力,也有利于社會公眾對稅制改革的充分接受。

      (三)中央和地方共享收入共建環(huán)保,確保??顚S?/p>

      我國政府環(huán)境保護重任在肩,諸如大江大河治理、生態(tài)防護林工程等都是國家投資,而目前由國家稅務(wù)機關(guān)直接征收的環(huán)境保護類稅費卻非常有限,導(dǎo)致權(quán)利與義務(wù)不盡一致。因此,對于綠色稅制真正涉及收入的環(huán)境稅和資源稅,需要做適當調(diào)整:將資源稅和環(huán)境稅劃為中央和地方共享收入,由地方稅務(wù)機關(guān)負責征收,稅款按一定比例劃分。這樣可以有利于調(diào)動中央和地方的積極性,促進生態(tài)資源得到更加合理的利用。

      而在稅款的使用上,借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗,設(shè)立專項基金,由專門的管理委員會對大型環(huán)境污染治理項目進行專項使用,或者作為中小企業(yè)采用環(huán)保設(shè)施的扶持基金。

      總之,綠色稅制的全面建立在許多方面還需進一步協(xié)調(diào)、討論甚至博弈。如新稅種的設(shè)置、稅率的提;怎樣實現(xiàn)充分征管,如何測算應(yīng)稅污染物的計稅依據(jù),能否做到既維護社會利益,又維護行業(yè)、企業(yè)的正常利益;既強化對高污染企業(yè)的剛性治理力度,又防止出現(xiàn)過度征稅傾向等等。這些難題,還需要在稅制體系的逐步建立過程中尋找答案。

      參考文獻:

      [1] 李英鋒.資源稅改革是綠色發(fā)展的引擎[J].產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊,2016,(8).

      [2] 呂敏.中國綠色稅收體系改革研究[D].長春:東北師范大學(xué),2015.

      [3] 李佳.綠色稅收體系構(gòu)建經(jīng)驗借鑒[J].人民論壇,2016,(2).

      [4] 曹結(jié)兵.關(guān)于完善我國綠色稅收體系的若干思考[J].東方企業(yè)文化,2014,(11).

      [責任編輯 陳麗敏]

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