阮 晨

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610031)

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新形勢下城市公共安全規(guī)劃的思考

阮 晨

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610031)

在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程迅速推進、城市公共安全威脅日益受到廣泛重視的背景下，如何規(guī)劃建設(shè)管理安全的城市成為各方關(guān)注的焦點。文章旨在從實現(xiàn)公共安全的協(xié)同治理出發(fā)，分析城市公共安全規(guī)劃的體系，提出對規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃重點及技術(shù)方法、規(guī)劃實施保障的一些思考，為編制城市公共安全規(guī)劃、有效保障城市公共安全提供參考。

公共安全； 規(guī)劃； 協(xié)同； 治理

1 城市公共安全規(guī)劃的內(nèi)涵

城市公共安全是指公共領(lǐng)域的基本價值、基本規(guī)范以及基本利益等未受到威脅，從而能夠沿著公共生活的固有邏輯或者人們的預(yù)期正常前進的狀態(tài)。近年來在世界范圍內(nèi)，眾多城市頻頻遭受各種公共安全事件的威脅、破壞與困擾，中國有的城市也曾經(jīng)發(fā)生過公共安全災(zāi)難，城市公共安全的規(guī)劃建設(shè)管理面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，社會各界對城市公共安全的關(guān)注程度日益提升。中央城市工作會要求把安全放在第一位，把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)各個領(lǐng)域，在此形勢下亟待加強對非傳統(tǒng)的城市公共安全規(guī)劃的研究，形成系統(tǒng)的規(guī)劃編制、管理、實施的方法指導(dǎo)。城市公共安全規(guī)劃應(yīng)以政府為核心的公共組織, 綜合運用公共管理、經(jīng)濟、工程技術(shù)等方法, 識別、糾正、預(yù)防各類公共安全隱患, 構(gòu)建公共安全管理體系，提高安全管理水平和危機處理能力,保護人民的生命財產(chǎn)安全。

2 城市公共安全規(guī)劃涉及的范圍與規(guī)劃內(nèi)容

2.1 城市公共安全規(guī)劃涉及的范圍

2.1.1 城市工業(yè)危險源

城市工業(yè)生產(chǎn)中生產(chǎn)、使用或儲存有毒有害、易燃易爆、高溫高壓等危險源的場所，目前我國有的大中城市由于規(guī)劃不夠科學(xué)，對城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展模式缺乏合理的預(yù)測和管理，導(dǎo)致一些生產(chǎn)、使用、貯存危險物品的工廠、倉庫分散于城市中，與商業(yè)區(qū)甚至居民區(qū)混雜，它們像一顆顆“定時炸彈”，如不慎觸發(fā)，其帶來的事故隱患極易造成巨大損失, 甚至使城市功能癱瘓。

2.1.2 城市人口密集的公共場所

城市中交通樞紐、商業(yè)中心、大型綜合體、大型文體設(shè)施、大型集散廣場、旅游景區(qū)等人流密集或人員流動性強的場所, 都不同程度存在各類安全隱患，容易發(fā)生群死群傷的惡性公共安全事故。

2.1.3 城市市政及交通基礎(chǔ)設(shè)施

城市供水、供電、供氣、供油、供熱、信息等市政基礎(chǔ)設(shè)施及地鐵、輕軌、隧道、高架橋等交通基礎(chǔ)設(shè)施,其自身不僅具有保障城市生命線的功能，同時往往還具有發(fā)生次生災(zāi)害特點。

2.1.4 城市自然災(zāi)害

除常見的地震、臺風(fēng)、洪澇、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害外，因極端天氣產(chǎn)生的極端降雨、極端高溫、沙塵、雪災(zāi)等災(zāi)害也嚴(yán)重威脅城市公共安全，其災(zāi)害強度和災(zāi)害損失甚至高于常見的災(zāi)害。

2.1.5 城市公共衛(wèi)生事件

城市公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動物疫情等嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。這類事件具有不可預(yù)測性、難以控制性,一旦出現(xiàn)對城市公共衛(wèi)生系統(tǒng)及城市整體安全管控系統(tǒng)都是重大考驗。

2.1.6 恐怖襲擊與破壞

受國際國內(nèi)經(jīng)濟、文化、社會局勢的影響, 公共場所往往成為各種恐怖、暴力事件襲擊的目標(biāo), 也必然給城市公共安全帶來更多隱患。我國當(dāng)前的恐怖活動主要是指使用爆炸、投毒、劫持等嚴(yán)重暴力手段進行犯罪活動,此類事件不僅 嚴(yán)重危害直接受害群體的安全, 并能在一定范圍內(nèi)造成不特定人群普遍的心理恐慌，造成公共安全隱患。

2.2 城市公共安全規(guī)劃的內(nèi)容

2.2.1 城市風(fēng)險評估

風(fēng)險評估是公共安全規(guī)劃的基礎(chǔ)，只有通過風(fēng)險評估才能對城市將面臨的災(zāi)害、城市對風(fēng)險的承受能力和控制能力有比較清楚的認(rèn)識，從而制定具有針對性的規(guī)劃方案。風(fēng)險評估在規(guī)劃層次上，主要有區(qū)域風(fēng)險評估、市域風(fēng)險評估和中心城區(qū)風(fēng)險評估。因為不同的災(zāi)害種類有不同的空間影響尺度。不同的空間尺度也需要采用不同的評估方法。

2.2.2 防災(zāi)體系規(guī)劃

以風(fēng)險評估為依據(jù)，對規(guī)劃區(qū)內(nèi)風(fēng)險值較高的災(zāi)害防災(zāi)工程和設(shè)施進行規(guī)劃，如防洪規(guī)劃、抗震防災(zāi)規(guī)劃、安全生產(chǎn)規(guī)劃等，與綜合防災(zāi)規(guī)劃類似，但偏重于各類防災(zāi)工程的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。

2.2.3 監(jiān)測體系規(guī)劃

主要包括兩部分內(nèi)容：一是需要重點監(jiān)測的區(qū)域(點)規(guī)劃；二是監(jiān)測設(shè)施的規(guī)劃。重點監(jiān)測區(qū)域(點)的規(guī)劃，以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，劃分出針對各類突發(fā)事件的重點監(jiān)測區(qū)域或點，如易潰壩的大堤部位、城區(qū)易澇區(qū)(點)、特定環(huán)境污染隱患或人員密集場所等等。監(jiān)測設(shè)施的規(guī)劃，主要是對環(huán)境監(jiān)測站、地震監(jiān)測站、攝像頭等監(jiān)測設(shè)施的布局規(guī)劃。

2.2.4 避災(zāi)體系規(guī)劃

主要包括避難場所規(guī)劃和應(yīng)急救援疏散通道規(guī)劃。避難場所分為三類：緊急避難場所、固定避難場所和中心避難場所。防災(zāi)據(jù)點和防災(zāi)公園因具有緊急避難和固定避難的功能，因此，可以歸并到緊急避難場所和固定避難場所內(nèi)。應(yīng)急救援疏散通道也分為三類：一級疏散通道主要用于連接城市和城市外圍以及各防災(zāi)分區(qū)，以城市對外交通干道為主，一般為高速路、快速路及城市環(huán)路，這類通道要優(yōu)先保證災(zāi)后通行能力；二級疏散通道主要用于連接各防災(zāi)圈以及固定避難場所和臨時避難場所，一般為城市主干道和次干道，這類應(yīng)急通道需要保證災(zāi)后的基本通行能力；三級疏散通道主要用于連接各防災(zāi)據(jù)點以及通往緊急避難場所的通道，一般指與居民生活區(qū)相連的支路和次干道。

2.2.5 救災(zāi)體系規(guī)劃

主要是對除避難場所和疏散通道以外的消防、醫(yī)療、物資和治安等四個系統(tǒng)進行規(guī)劃：確定救災(zāi)體系架構(gòu)，進行救災(zāi)設(shè)施空間布局，明確救災(zāi)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、提出救災(zāi)響應(yīng)機制。

2.2.6 應(yīng)急管理體系規(guī)劃

按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部署，共同應(yīng)對突發(fā)事件及其其他次生災(zāi)害的要求，應(yīng)急管理體系規(guī)劃主要從政府的政策、體制、機制上保障城市的公共安全。包括：急管理組織體系、應(yīng)急管理工作制度框架、應(yīng)急預(yù)案框架、應(yīng)急保障能力部署、急管理信息平臺建設(shè)等幾個方面。

2.2.7 恢復(fù)重建規(guī)劃

對已制定的實驗方案進行實施，學(xué)生必須具備以下能力：執(zhí)行探究方案中規(guī)定的步驟、記錄實驗現(xiàn)象和數(shù)據(jù)、重復(fù)收集實驗數(shù)據(jù)、處理實驗數(shù)據(jù)。量表制定見表3。

公共安全規(guī)劃中的恢復(fù)重建規(guī)劃主要是指規(guī)劃區(qū)內(nèi)一旦發(fā)生重大災(zāi)害，在恢復(fù)重建階段的行動綱要。主要包括災(zāi)損評估、救助補償、設(shè)施修復(fù)、行業(yè)扶持等一系列的恢復(fù)重建工作的原則性要求，以及各相關(guān)部門職責(zé)劃分等。

3 新形勢下城市公共安全規(guī)劃的理念轉(zhuǎn)變

3.1 從重視應(yīng)急避難到源頭預(yù)防與應(yīng)急避難并重

傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)規(guī)劃比較重視災(zāi)害發(fā)生后的災(zāi)害救援、應(yīng)急避難場所規(guī)劃，對公共安全源頭的分析和預(yù)防重視不夠。在新形勢下規(guī)劃理念應(yīng)從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，強化源頭預(yù)防與應(yīng)急避難并重：第一，加強安全風(fēng)險監(jiān)測與評估，提高對災(zāi)害識別預(yù)防的能力。由于城市公共安全風(fēng)險幾乎遍布于城市生活和生產(chǎn)的方方面面，風(fēng)險監(jiān)測與評估的成本高昂，加上缺乏技術(shù)手段的支撐以及相應(yīng)的資源投入，在傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)規(guī)劃中風(fēng)險監(jiān)測與評估的效果不盡如人意：缺乏強制性規(guī)范，風(fēng)險監(jiān)測與評估的隨意性較強；缺乏精細(xì)化的評估方法，致使評估結(jié)果不明確，難以支撐規(guī)劃方案的需要。風(fēng)險監(jiān)測與評估是預(yù)防管理的基礎(chǔ)性工作。在有效的風(fēng)險監(jiān)測與評估的基礎(chǔ)上，有針對性地采取防范措施，是公共安全管理科學(xué)化的重要前提。第二，做實規(guī)劃的公眾參與，強化公眾對公共安全的認(rèn)知預(yù)防能力。城市公共安全管理的預(yù)防工作需要公共組織和城市居民都具備相關(guān)的知識和技能，這就要求在規(guī)劃編制及實施過程中進行廣泛的公眾參與，對公眾開展有效的宣傳教育和培訓(xùn)，提升公眾預(yù)防公共安全事件的整體能力。

3.2 從重視各專項分工到系統(tǒng)分工與合作治理并重

傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)規(guī)劃中涉及的建設(shè)、地震、水務(wù)、人防、民政等多個專項,各系統(tǒng)自身有明確的災(zāi)害防治目標(biāo)和治理措施，但是對保障整體公共安全的統(tǒng)籌協(xié)同不足，在面對新形勢下復(fù)雜的城市公共安全影響因素時合作治理受到明顯限制。規(guī)劃理念應(yīng)從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，加強系統(tǒng)分工、推進合作治理應(yīng)：第一，統(tǒng)籌各系統(tǒng)目標(biāo)，實現(xiàn)協(xié)同。應(yīng)強化各專項在監(jiān)控、預(yù)警、設(shè)施建設(shè)與維護、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)等方面的目標(biāo)協(xié)同，將公共安全的整體目標(biāo)系統(tǒng)性分解到各專項中，通過目標(biāo)協(xié)同實現(xiàn)整體保障，當(dāng)各個專項之間目標(biāo)行動一致時，整個管理系統(tǒng)呈現(xiàn)正的協(xié)同效應(yīng)。第二，統(tǒng)籌用地空間，提高系統(tǒng)效能。我國城市建設(shè)用地中不單獨設(shè)置應(yīng)急避難場所用地,各類防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)、使用及日常管理維護常處于各自為政的狀態(tài),這就要求各個專項系統(tǒng)通過公共安全規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)用地空間和系統(tǒng)運行，實現(xiàn)高效的合作協(xié)同治理。

3.3 從重視技術(shù)內(nèi)容到技術(shù)內(nèi)容與政策指引并重

傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)規(guī)劃編制中重視設(shè)施布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性內(nèi)容，而對如何實施規(guī)劃的配套政策指引考慮較少，導(dǎo)致建設(shè)實施和管理操作困難。轉(zhuǎn)變理念主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，加強規(guī)劃方案的政策影響評估，在制定規(guī)劃技術(shù)方案時，應(yīng)充分考慮管理政策對技術(shù)方案的影響，充分運用民主決策方法和多樣化的投融資建設(shè)模式，使技術(shù)方案在分配社會資源、規(guī)范社會行為、市場運營保障方面做到合法、公正、有效。第二，落實規(guī)劃實施的政策指引，將規(guī)劃實施所需的政策支撐作為規(guī)劃的基礎(chǔ)，在規(guī)劃中提出支撐規(guī)劃方案實施的經(jīng)濟政策、民主治理政策、公眾參與政策指引，確保規(guī)劃實施過程得到有力的政策保障。

3.4 從重視設(shè)施建設(shè)到設(shè)施與信息系統(tǒng)建設(shè)并重

傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)規(guī)劃重視防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)，而對保障公共安全的信息系統(tǒng)建設(shè)往往著墨不多。面對加強城市精細(xì)化管理的新形勢，城市公共安全規(guī)劃應(yīng)將公共安全綜合信息系統(tǒng)放到與防災(zāi)設(shè)施建設(shè)同等重要的位置上來考慮，從規(guī)劃方案中對災(zāi)害成因、減災(zāi)措施效果等的信息化分析，到建立信息化的災(zāi)害的監(jiān)控、預(yù)警、指揮系統(tǒng)都應(yīng)是城市公共安全規(guī)劃的應(yīng)有之意。

4 城市公共安全規(guī)劃編制的重點

4.1 建立風(fēng)險評估與監(jiān)測體系

(1)對城市公共安全事件的有效預(yù)防，需要借助科學(xué)有效的風(fēng)險評估與監(jiān)測體系，以提高城市公共安全管理應(yīng)急的長效機制，提高城市公共安全管理的水平，從根本上達到城市安全穩(wěn)定的目的。建立風(fēng)險評估與監(jiān)測體系，從橫向上要全面覆蓋包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會公共衛(wèi)生和安全事件在內(nèi)的各類城市公共安全事件，縱向上要貫穿城市公共安全規(guī)劃、建設(shè)、管理運行各個環(huán)節(jié)。

(2)建立系統(tǒng)的風(fēng)險評估指標(biāo)體系，使城市公共安全的風(fēng)險監(jiān)控具有針對性，將有限的資源和注意力集中到最需要的地方;并根據(jù)密切監(jiān)測的公共安全風(fēng)險變化，及時調(diào)整公共安全的風(fēng)險等級以及相應(yīng)的應(yīng)對措施。

(3)開發(fā)城市公共安全風(fēng)險評估與監(jiān)測的技術(shù)、方法和手段，使評估和監(jiān)測具有更高的精確度。先進的公共安全風(fēng)險評估技術(shù)與手段還可以為城市公共安全領(lǐng)域的風(fēng)險評估工作提供指引方向。隨著國家近年來對公共安全管理的防范系統(tǒng)工程的大力建設(shè)，我國城市公共安全的風(fēng)險評估與監(jiān)測問題函待解決，我國城市公共安全的風(fēng)險評估與監(jiān)測技術(shù)與手段也需要不斷更新。

4.2 加強城市公共安全各子系統(tǒng)的綜合集成

我國的城市公共安全規(guī)劃仍處在探索階段。筆者認(rèn)為，城市公共安全規(guī)劃應(yīng)加強研究城市災(zāi)害特點與城市御災(zāi)能力，從城市自然災(zāi)害與人為災(zāi)害入手，補充分析城市建筑、生命線系統(tǒng)、防救災(zāi)系統(tǒng)；還應(yīng)突破傳統(tǒng)總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的層面約束，從空間、設(shè)施、應(yīng)急三個方向構(gòu)筑城市公共安全規(guī)劃編制內(nèi)容體系。建立基于GIS的綜合規(guī)劃信息系統(tǒng)以輔助規(guī)劃方案編制，包括：基礎(chǔ)信息子系統(tǒng)、災(zāi)害信息子系統(tǒng)、危險源管理子系統(tǒng)、風(fēng)災(zāi)分析子系統(tǒng)、公共安全規(guī)劃設(shè)施子系統(tǒng)、應(yīng)急救援子系統(tǒng)。該系統(tǒng)應(yīng)集成：基礎(chǔ)設(shè)施、災(zāi)害信息、危險源及抗災(zāi)力量等信息,為規(guī)劃方案確定公共安全規(guī)劃中抗災(zāi)力量的有效服務(wù)范圍以及資源配置, 模擬災(zāi)害影響, 預(yù)測災(zāi)害損失，比選疏散方案及救援路徑，制定抗災(zāi)力量調(diào)度方案等, 提供輔助技術(shù)支撐。

4.3 突出規(guī)劃的公共政策屬性

在城市公共安全規(guī)劃編制中，應(yīng)特別加強規(guī)劃的公共政策引導(dǎo)，作為保障規(guī)劃實施性的重要手段。規(guī)劃編制中不僅應(yīng)對公共安全設(shè)施體系進行科學(xué)合理的空間安排，更應(yīng)該分析公共安全管理的體制、機制對規(guī)劃實施的影響。結(jié)合城市公共安全管理的職責(zé)劃分，在公共安全各系統(tǒng)規(guī)劃方案制定過程中充分考慮管理主體與設(shè)施實體、空間載體的關(guān)系，既有技術(shù)科學(xué)性又應(yīng)確保管理合理性。結(jié)合政府與市場在配置資源上的特點，在規(guī)劃編制中充分考慮因投資建設(shè)主體、運營管理主體不同，而對相應(yīng)設(shè)施的功能、規(guī)模、用地的影響，做到尊重市場規(guī)律、資源高效利用。在規(guī)劃成果中，應(yīng)對各類設(shè)施落地實施的政策引導(dǎo)做出規(guī)定，強化應(yīng)急管理、災(zāi)后重建兩部分的規(guī)劃，制定政策框架，確保城市公共安全系統(tǒng)的整體效益得以充分發(fā)揮。

4.4 重視數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用和信息系統(tǒng)建設(shè)

為了適應(yīng)城市公共安全管理的系統(tǒng)性、協(xié)同性、時效性特征，數(shù)字信息技術(shù)提供了革命性手法。綜合運用地理信息系統(tǒng)、全球定位技術(shù)、遙感技術(shù)、數(shù)據(jù)管理信息技術(shù)、虛擬現(xiàn)實技術(shù)、數(shù)字仿真技術(shù)等，以城市的空間地理信息為基礎(chǔ)，應(yīng)用于規(guī)劃編制和實施管理的全過程。在規(guī)劃編制階段運用GIS平臺，結(jié)合3S技術(shù)、數(shù)字仿真技術(shù)，建立防減災(zāi)資源數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建相應(yīng)的評估模型、選址模型、模擬模型，對防減災(zāi)資源的空間布局優(yōu)化和規(guī)?？刂苾?yōu)化，實現(xiàn)綜合防災(zāi)資源的優(yōu)化配置。規(guī)劃實施管理中，建立統(tǒng)一的公共安全管理信息系統(tǒng)，將城市規(guī)劃、建設(shè)、消防、地震、防汛、水利、公安、衛(wèi)生等多系統(tǒng)的信息集成共享并及時發(fā)布，包括多災(zāi)種風(fēng)險信息、防災(zāi)減災(zāi)資源優(yōu)化配置信息、應(yīng)急指揮信息、應(yīng)急避難疏散信息、應(yīng)急醫(yī)療信息等，實現(xiàn)城市公共安全的全面、及時、協(xié)調(diào)的綜合信息系統(tǒng)管理。

5 結(jié)束語

公共安全關(guān)系重大，城市公共安全規(guī)劃工作任重而道遠(yuǎn)，在新的形勢下城市公共安全規(guī)劃工作中，諸多的理念、方法與技術(shù)需要思考和創(chuàng)新。本文在對傳統(tǒng)綜合防災(zāi)規(guī)劃的方面，提出了城市公共安全規(guī)劃中規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃重點及技術(shù)方法、規(guī)劃實施保障的一些思考。面對日趨復(fù)雜的城市災(zāi)害影響，城市公共安全規(guī)劃在城市安全格局、防災(zāi)設(shè)施體系、綜合安全管理等方面還需要探索、總結(jié)，不斷提高城市公共安全規(guī)劃的編制水平，增強城市公共安全的保障能力。

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阮晨(1980～)，男，工程碩士，高級工程師，從事市政工程規(guī)劃設(shè)計。

TU984.11+6

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[定稿日期]2016-10-26