劉曉春

當(dāng)社會(huì)工作服務(wù)成為政府資助方案
——以中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)外籍配偶服務(wù)為例

劉曉春

隨著全球化跨國(guó)（境）人口流動(dòng)的趨勢(shì),婚姻移民逐漸成為臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作研究和實(shí)踐的新領(lǐng)域。本篇論文是在研究者參與臺(tái)灣地區(qū)外籍配偶家庭服務(wù)體系建立和社工督導(dǎo)經(jīng)驗(yàn),以及執(zhí)行政府委托研究的部分實(shí)征數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)透過(guò)政府檔案和研究文獻(xiàn),一方面回顧臺(tái)灣地區(qū)針對(duì)外籍配偶及其家庭相關(guān)社會(huì)服務(wù)體系的建置過(guò)程和外籍配偶及其家庭服務(wù)現(xiàn)況,另一方面藉此反思社會(huì)工作成為政府社會(huì)福利體系的被購(gòu)買方案時(shí)所面臨的相關(guān)議題。

社會(huì)工作政府購(gòu)買 社會(huì)工作者 移民（流動(dòng)人口）

劉曉春,臺(tái)灣實(shí)踐大學(xué)社會(huì)工作系助理教授（臺(tái)灣臺(tái)北 10462）。

一、背 景

有學(xué)者認(rèn)為19世紀(jì)末期在西歐和北美社會(huì)出現(xiàn)的社會(huì)工作，是人們對(duì)于自身生存焦慮所表達(dá)的一種集體性和社會(huì)性的展演，并進(jìn)而成為實(shí)踐社會(huì)幸福的一種方式（Payne，2005:1）。社會(huì)工作在英國(guó)的起源通常被追溯至19世紀(jì)和20世紀(jì)初的志愿組織——慈善組織協(xié)會(huì)（COS）和睦鄰運(yùn)動(dòng)，到二次大戰(zhàn)后才成為政府的法定職業(yè)，并于1948年在英國(guó)國(guó)家資助的培訓(xùn)和資格認(rèn)定制度下，進(jìn)入英國(guó)政府體系，成為法定社會(huì)福利服務(wù)提供者（Walton，2005：591-592）。在1968年出臺(tái)的Seebohm報(bào)告之后，地方政府的社會(huì)服務(wù)部門(mén)（SSD）于1971年成立，成為一個(gè)處理地方福利事務(wù)的統(tǒng)一部門(mén)（Seebohm，1989）。隨著英國(guó)社會(huì)服務(wù)和照顧市場(chǎng)從1968年到2005年的蓬勃發(fā)展，特別是政府社會(huì)服務(wù)部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)開(kāi)始向民間非營(yíng)利組織和志愿部門(mén)，甚至向社會(huì)工作專業(yè)者個(gè)人購(gòu)買服務(wù)之后。雖然加強(qiáng)了社會(huì)工作與國(guó)家和政府的伙伴關(guān)系，但也刺激著社會(huì)工作行業(yè)和社會(huì)工作者對(duì)自身存在的反思（鄭怡世，2010）。上述英國(guó)社會(huì)工作因政府購(gòu)買而成為政府福利服務(wù)伙伴的歷程，也在20世紀(jì)80年代的臺(tái)灣上演。

20世紀(jì)80年代初期，臺(tái)灣政府為應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力和社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化多元發(fā)展，而將社會(huì)福利體系逐步轉(zhuǎn)向福利混合經(jīng)濟(jì)（m ixed economy），并出臺(tái)一連串有關(guān)社會(huì)福利民營(yíng)化的政策法規(guī)和辦法。其中包括“內(nèi)政部”于1983年頒訂《加強(qiáng)結(jié)合民間力量推展社會(huì)福利實(shí)施計(jì)劃》，明訂各縣市政府為推展社會(huì)福利工作，得以補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)或委托民間合法社會(huì)福利機(jī)構(gòu)共同辦理社會(huì)福利事業(yè)，試圖以此作為臺(tái)灣島內(nèi)推動(dòng)社會(huì)福利服務(wù)公設(shè)民營(yíng)與委托服務(wù)的依據(jù)。臺(tái)北市政府于1984年訂定《社會(huì)福利設(shè)施委托民間專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理實(shí)施要點(diǎn)》，成為當(dāng)時(shí)較為完整的政府辦理社會(huì)服務(wù)委托契約藍(lán)本；“行政院”于1986年在行政會(huì)議上通過(guò)《擴(kuò)大民間辦理政府事務(wù)》之決議，并于1988年由“行政院”研究發(fā)展考核委員會(huì)委托學(xué)者進(jìn)行《行政業(yè)務(wù)委托民間辦理之可行性及其范圍探討》項(xiàng)目研究，并研究擬定《民間團(tuán)體參與政府事務(wù)推行準(zhǔn)則》草案（王秀蘭，2007；黃茂榮、城仲謀，1991）。接著，于1989年頒布《內(nèi)政部加強(qiáng)社會(huì)福利獎(jiǎng)助作業(yè)要點(diǎn)》；隨后，臺(tái)北市政府于1993年委托學(xué)者研究擬定《臺(tái)北市政府委托民間團(tuán)體辦理社會(huì)福利設(shè)施辦法草案》，開(kāi)始積極推動(dòng)政府公共服務(wù)的民營(yíng)化；“內(nèi)政部”在1994年也根據(jù)臺(tái)北市所制訂的這個(gè)辦法，研究擬定了《政府委托民間專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理殘障福利服務(wù)實(shí)施要點(diǎn)》，作為辦理殘障福利服務(wù)委托機(jī)構(gòu)辦理之依據(jù)；最后，“內(nèi)政部”在1996年頒訂《政府鼓勵(lì)民間辦理社會(huì)福利服務(wù)實(shí)施要點(diǎn)》及《委托契約書(shū)范本》，并于1997年頒訂《推動(dòng)社會(huì)福利民營(yíng)化實(shí)施要點(diǎn)》（林萬(wàn)億，2012）。于是，臺(tái)灣“行政院”得以在2001年1月院會(huì)通過(guò)《推動(dòng)政府業(yè)務(wù)委托民間辦理計(jì)劃》，并于2011年5月頒布《“行政院”及所屬各機(jī)關(guān)推動(dòng)業(yè)務(wù)委托民間辦理實(shí)施要點(diǎn)》，用以加速精簡(jiǎn)政府職能與組織，積極擴(kuò)大民間在公共服務(wù)中扮演的角色，并大幅減輕政府在政府職能和經(jīng)費(fèi)上的負(fù)擔(dān)。在這一波波的政府法規(guī)制定和政策出臺(tái)下，臺(tái)灣社會(huì)工作透過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)而與政府?dāng)y手推動(dòng)社會(huì)福祉的經(jīng)驗(yàn)，卻讓臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者在20世紀(jì)末發(fā)出社會(huì)工作在與國(guó)家交換職業(yè)壟斷權(quán)利的同時(shí)，也將專業(yè)自主性交到了國(guó)家手里的警語(yǔ)（陶蕃瀛，1991；1999）；同時(shí)，也讓在政府購(gòu)買服務(wù)方案中的社會(huì)工作者感嘆到，自己似乎逐漸失去主體而癱瘓于政府體制之內(nèi)（林采蓉，2007）。于是，筆者為一探臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作在福利混合經(jīng)濟(jì)模式的社會(huì)福利體制下參與福利服務(wù)的現(xiàn)象，選擇了近期才納入社會(huì)福利體系的社會(huì)工作服務(wù)方案——婚姻移民服務(wù)，作為案例，探討社會(huì)工作成為政府購(gòu)買服務(wù)的可能議題和挑戰(zhàn)。

根據(jù)移民①移民在中國(guó)的語(yǔ)境被稱作流動(dòng)人口。根據(jù)維基百科的資料，流動(dòng)人口是中國(guó)戶籍制度條件下的一個(gè)概念，指離開(kāi)了戶籍所在地到其他地方居住的人口，但目前尚無(wú)明確、準(zhǔn)確和統(tǒng)一的定義。國(guó)際上，類似的群體稱為“國(guó)內(nèi)移民”或“境內(nèi)移民”（internalmigration）。數(shù)據(jù)源：https://zh.w ikipedia.org/w iki/流動(dòng)人口，2017/2/27。社會(huì)工作相關(guān)學(xué)者的說(shuō)法，移民并不是在19世紀(jì)末才成為社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域的，社會(huì)工作在西方現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)的初期，提供移民相關(guān)協(xié)助和支持即是社會(huì)工作的服務(wù)領(lǐng)域（Addams，1990;Sakamoto，2003）。雖然，隨著社會(huì)工作走入以強(qiáng)調(diào)社會(huì)心理診斷處遇模式的專業(yè)化路徑，這一以移民小區(qū)（社群）作為焦點(diǎn)的社會(huì)工作實(shí)務(wù)逐漸沒(méi)落，但最近幾年隨著人口在歐洲、美洲、亞洲，乃至全球各地蔓延移動(dòng)，社會(huì)工作再度開(kāi)始討論社會(huì)工作者該如何幫助移民、難民和尋求庇護(hù)者的相關(guān)議題，移民社會(huì)工作也再度成為社會(huì)工作規(guī)范的服務(wù)領(lǐng)域之一（Balgopal，2000;Lacroix，2006;Nashetal.，2006）。臺(tái)灣地區(qū)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大約在1980年代初期逐漸成為全球移民的遷入地之一，此時(shí)最主要的移入方式有兩種，一種是所謂的外籍配偶，另一種則是移工①比較廣義的定義，是指透過(guò)遷移、尋找及/或從事有薪勞動(dòng)的工作者，在許多情形下，“移工”又特指低薪的非本國(guó)籍勞工，這也是為何“移工”常會(huì)與“外籍勞工（foreignworkers）”交互使用的原因。時(shí)至今日，他們?nèi)匀徊皇桥_(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作規(guī)范性的服務(wù)案主。相關(guān)資料請(qǐng)見(jiàn)顧玉玲，2008。“內(nèi)政部移民署”，http://www.immigration.gov.tw/lp.asp?ctNode=29699&CtUnit=16434&BaseDSD=7&mp=1,2017/2/28。。由于移工在臺(tái)灣地區(qū)并不具備享有社會(huì)福利的資格，被排除在移民社會(huì)福利服務(wù)體系之外，因此本文的討論將以服務(wù)婚姻移民為對(duì)象的外籍配偶及其家庭服務(wù)為焦點(diǎn)。

筆者根據(jù)自2008年參與臺(tái)灣地區(qū)外籍配偶家庭服務(wù)體系建立和外聘督導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)，以及執(zhí)行行政院衛(wèi)生福利部外籍配偶家庭服務(wù)中心現(xiàn)況研究的相關(guān)資料（潘淑滿、劉曉春，2010），首先，回顧臺(tái)灣地區(qū)移民服務(wù)成為政府購(gòu)買服務(wù)的歷程；其次，藉由相關(guān)實(shí)征研究和評(píng)述文獻(xiàn)，闡述臺(tái)灣地區(qū)外籍配偶及其家庭社會(huì)工作服務(wù)現(xiàn)況；最后，總結(jié)社會(huì)工作服務(wù)成為政府購(gòu)買服務(wù)后，臺(tái)灣地區(qū)移民社會(huì)工作所面臨的議題和出路。

二、臺(tái)灣地區(qū)外籍配偶及其家庭服務(wù)成為政府購(gòu)買方案的歷程

筆者將從政府政策法規(guī)頒布之前的移民服務(wù)，和外籍配偶相關(guān)社會(huì)福利服務(wù)體系建置過(guò)程兩個(gè)部分，論述臺(tái)灣地區(qū)移民社會(huì)工作服務(wù)成為政府購(gòu)買方案的歷程。

（一）政府政策法規(guī)頒布之前的移民服務(wù)

1980年代后期逐漸被臺(tái)灣社會(huì)看見(jiàn)的跨域婚姻移民身影，在某種程度上，與臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)資本在亞洲區(qū)域內(nèi)的跨國(guó)流通現(xiàn)象呈現(xiàn)著時(shí)間上的平行，也就是說(shuō)臺(tái)灣境內(nèi)的婚姻移民人口中，有一部分是伴隨著臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資本和制造業(yè)向東南亞和中國(guó)大陸移動(dòng)，而通過(guò)婚姻關(guān)系締結(jié)進(jìn)入臺(tái)灣社會(huì)的（小川玲子、王增勇、劉曉春，2010）。根據(jù)“移民署”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年2月13日止，在臺(tái)之外籍及大陸配偶累計(jì)521，917人，約占臺(tái)灣總?cè)丝诘?.2%②。

就筆者的觀察和從相關(guān)文獻(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)資料的整理發(fā)現(xiàn)，許多參與臺(tái)灣婚姻移民服務(wù)的專業(yè)人士都援引美濃愛(ài)鄉(xiāng)協(xié)進(jìn)會(huì)③美濃愛(ài)鄉(xiāng)協(xié)進(jìn)會(huì)（Meinung People's Association,http://mpa.artlife.tw/mall/index.php,2017/2/26）。開(kāi)辦的外籍配偶識(shí)字班為其移民服務(wù)的指導(dǎo)。識(shí)字班作為一種服務(wù)形式是“美濃愛(ài)鄉(xiāng)協(xié)進(jìn)會(huì)”的知識(shí)分子受Paulo Freire在南美洲農(nóng)民識(shí)字教育的啟發(fā)，于1994年與高雄縣美濃鄉(xiāng)龍都小學(xué)合作啟動(dòng)的外國(guó)新娘識(shí)字班，幫助那些婚姻移民學(xué)習(xí)漢語(yǔ)，滿足他們?cè)谂_(tái)灣社會(huì)生活的各項(xiàng)需求，并進(jìn)一步將她們組織成一個(gè)自助小組，促進(jìn)其社區(qū)融合和與社會(huì)對(duì)話的長(zhǎng)期目標(biāo)（夏曉鵑，2002）。定期參加識(shí)字班課程的成員自1995年開(kāi)始籌款，想要建立一個(gè)屬于他們自己的聚會(huì)場(chǎng)所，于是成立了地方型的南洋姐妹會(huì)④http://tasat.org.tw/page/1/2,2017/2/26。。2001年美濃外籍新娘識(shí)字班又與臺(tái)北縣（現(xiàn)新北市）的幾所社區(qū)大學(xué)合作推廣這個(gè)外籍新娘識(shí)字計(jì)劃，并開(kāi)始在臺(tái)灣北部開(kāi)設(shè)相關(guān)課程，著手以南洋姐妹會(huì)為名組建全臺(tái)灣的東南亞新移民組織（TASAT），且在同一年加入臺(tái)灣地區(qū)“移民人權(quán)法”修正聯(lián)盟，強(qiáng)調(diào)必須增進(jìn)移民的主體能力，以改善其在家庭與社會(huì)的地位，組織移民為自己的權(quán)利發(fā)聲。

另一群在政府設(shè)立正式部門(mén)提供移民服務(wù)之前的活躍組織，是由婚姻移民自主成立的組織。其中成立較早的是菲律賓新娘在臺(tái)組織（Filipinomarried to Taiwanese Association，F(xiàn)MTA），這是臺(tái)菲籍新娘在1999年成立的自組織，目的是為幫助困難的外籍新娘提供工作信息與協(xié)助參加教會(huì)活動(dòng)，于2003年加入臺(tái)灣“移民人權(quán)法”修正聯(lián)盟，該會(huì)曾于2008年內(nèi)部決議申請(qǐng)?jiān)O(shè)立全臺(tái)性協(xié)會(huì)。另一個(gè)由外籍新娘自主成立的團(tuán)體，是2003年8月7日成立的彰化越南同鄉(xiāng)會(huì)，成員主要是以來(lái)自越南的外籍配偶為主，于2006年10月15日變更為彰化縣新移民協(xié)會(huì)，并于2008年更改為全臺(tái)灣性質(zhì)的社團(tuán)法人臺(tái)灣新移民協(xié)會(huì)。最后一群自組織是由婚姻移民配偶成立的臺(tái)北市外籍新娘成長(zhǎng)關(guān)懷協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)于2003年加入移民（住入權(quán)）修法聯(lián)盟，并于2006年擴(kuò)大為臺(tái)灣新移民成長(zhǎng)關(guān)懷協(xié)會(huì)（劉曉春，2010）。方孝鼎（2011）根據(jù)其對(duì)臺(tái)灣中南部婚姻移民關(guān)注組織發(fā)展的觀察指出，臺(tái)灣民間和宗教團(tuán)體在1990年代末期就注意到婚姻移民并提供相關(guān)服務(wù)，像基督教的彰化愛(ài)加倍小區(qū)服務(wù)協(xié)會(huì)、屏東東港教會(huì)和佛教慈濟(jì)功德會(huì)岡山分會(huì)，以及由屏東美濃地區(qū)知識(shí)分子創(chuàng)立的美濃愛(ài)鄉(xiāng)協(xié)會(huì)與龍肚小學(xué)合作開(kāi)設(shè)的外籍新娘識(shí)字班。以上團(tuán)體都在政府和民間大量關(guān)注臺(tái)灣的婚姻移民群體之前，即以社會(huì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)的形式投入到婚姻移民的服務(wù)，并在政府頒訂相關(guān)政策、投放資源于婚姻移民的社會(huì)福利服務(wù)項(xiàng)目之后，仍繼續(xù)通過(guò)公辦民營(yíng)或方案購(gòu)買的方式加入政府的婚姻移民社會(huì)福利服務(wù)體系之中。

（二）政府關(guān)于外籍配偶相關(guān)社會(huì)福利服務(wù)體系建置過(guò)程

伴隨著上述關(guān)注婚姻移民各個(gè)組織和服務(wù)的發(fā)展，政府也逐步修正與移民有關(guān)的法規(guī)，并出臺(tái)移民輔導(dǎo)相關(guān)的指導(dǎo)原則和服務(wù)計(jì)劃。以下，筆者就法規(guī)和服務(wù)計(jì)劃兩個(gè)層面分別概述，以呈現(xiàn)臺(tái)灣地區(qū)政府婚姻移民社會(huì)福利服務(wù)體系的建制化歷程。

就移民法規(guī)建置的層面而言，臺(tái)灣地區(qū)在1987年解除戒嚴(yán)令，這項(xiàng)法規(guī)的廢除不僅讓臺(tái)灣居民得以訪問(wèn)住在大陸的親戚，也開(kāi)啟了兩岸婚姻移民的管道。臺(tái)灣地區(qū)政府更進(jìn)一步于1992年修正“人民團(tuán)體組織法”，允許臺(tái)灣人民自組相關(guān)團(tuán)體與組織，這項(xiàng)“法案”讓婚姻移民得以組建自己的法定組織。接著，于1999年5月21日頒布“移民法”，并制定了外籍配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)實(shí)施計(jì)劃；臺(tái)灣“行政院”根據(jù)上述辦法，在2004年決定籌集資金30億臺(tái)幣（約合935萬(wàn)美元），成立名為外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金的政府公積金，作為建置新移民服務(wù)體系的財(cái)源。此外，“內(nèi)政部”移民業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)一步于2006年訂定入籍申請(qǐng)必須附有接受公民教育100小時(shí)證明的規(guī)定；2007年1月2日移民業(yè)務(wù)組建完成掛牌“移民署”；最后，于2008年取消非臺(tái)灣籍配偶申請(qǐng)入籍時(shí)須檢附財(cái)務(wù)證明的規(guī)定。上述這些有關(guān)婚姻移民的相關(guān)規(guī)定的頒定或是取消，多是藉由上述不同團(tuán)體組織聯(lián)合成移民（住入權(quán)）修法聯(lián)盟的集體倡導(dǎo)，一步一步在法規(guī)層面上建構(gòu)保護(hù)婚姻移民的社會(huì)權(quán)。接著，2013年配合“行政院”組織改造，“內(nèi)政部”社會(huì)司改隸“行政院衛(wèi)生福利部”，并于2015年依“行政院”新住民事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)報(bào)第1次會(huì)議決議，將外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金更名為新住民發(fā)展基金①依臺(tái)灣“行政院”93年7月28日第2900次會(huì)議指示“籌措專門(mén)照顧外籍配偶之基金”，自94年度起設(shè)置外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金，分10年籌措30億元。依臺(tái)灣“行政院”新住民事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)報(bào)（2015年8月4日）第1次會(huì)議決議修正基金名稱為“新住民發(fā)展基金”，基金規(guī)模維持10億元，依新住民家庭生命周期及來(lái)臺(tái)需求規(guī)劃辦理相關(guān)社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，補(bǔ)助辦理“新住民社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)服務(wù)計(jì)劃”、“新住民家庭學(xué)習(xí)成長(zhǎng)及子女托育、多元文化推廣及相關(guān)倡導(dǎo)計(jì)劃”、“家庭服務(wù)中心計(jì)劃”及“新住民創(chuàng)新服務(wù)、人才培力及活化產(chǎn)業(yè)小區(qū)計(jì)劃”等。（資料見(jiàn)移民署網(wǎng)站，http://ifi.imm igration.gov.tw/ lp.asp?CtNode=36486&CtUnit=19893&BaseDSD=7&mp=ifi_zh，2017/2/26。）。臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)婚姻移民相關(guān)服務(wù)（昔稱外籍配偶服務(wù)或新住民服務(wù)）至此在政策法規(guī)和資金兩方面的協(xié)力下，完成了建制化的作為。

在具體的移民社會(huì)服務(wù)方面，臺(tái)灣“內(nèi)政部社會(huì)司”作為提供人民生活協(xié)助和福利服務(wù)的主管機(jī)關(guān)，為應(yīng)對(duì)在臺(tái)灣地區(qū)外籍配偶人數(shù)逐年增加，以及其因自境外移入臺(tái)灣地區(qū)而面對(duì)的生活適應(yīng)的各項(xiàng)需要，于1999年底出臺(tái)《外籍新娘生活適應(yīng)輔導(dǎo)實(shí)施計(jì)劃》，正式將移民輔導(dǎo)服務(wù)納入政府治理的一環(huán)（臺(tái)灣政府“內(nèi)政部”，1999年），這是臺(tái)灣地區(qū)移民服務(wù)的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。“行政院”因有了上述外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金在財(cái)政資源的挹注，得以整合相關(guān)的公共政策、社會(huì)福利政策和社會(huì)工作服務(wù)，推出政府有關(guān)移民社會(huì)福利服務(wù)的各項(xiàng)計(jì)劃?！皟?nèi)政部”在2003年訂定外籍與大陸配偶照顧輔導(dǎo)措施，并制定《外籍與大陸配偶照顧輔導(dǎo)措施操作指南》，開(kāi)始建立臺(tái)灣地區(qū)外籍與大陸配偶輔導(dǎo)照顧的社會(huì)服務(wù)體制。2006年1月19日根據(jù)《外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金收支保管及運(yùn)用辦法》第4條的規(guī)定，擬訂并實(shí)施“外籍配偶家庭服務(wù)中心－‘內(nèi)政部’設(shè)置外籍配偶家庭服務(wù)中心實(shí)施計(jì)劃”，開(kāi)始補(bǔ)助各縣市設(shè)立“外籍配偶家庭服務(wù)中心”，運(yùn)用社會(huì)工作人力與個(gè)案管理方法，“以家庭為處遇焦點(diǎn)，統(tǒng)整、建置外籍配偶資源服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提供整合性之全方位服務(wù)，加強(qiáng)小區(qū)對(duì)外籍配偶其家庭的接納與服務(wù)能力，強(qiáng)化外籍配偶及其家庭運(yùn)用資源的能力與意愿，俾更有效并積極滿足外籍配偶及其家庭之多元性需求①“內(nèi)政部社會(huì)司”，2006，《外籍配偶家庭服務(wù)中心簡(jiǎn)介-內(nèi)政部設(shè)置外籍配偶家庭服務(wù)中心實(shí)施計(jì)劃》，www.imm igration.gov.tw/public/Data/082715142671.doc,2012/4/10。”。

根據(jù)“內(nèi)政部”設(shè)置外籍配偶家庭服務(wù)中心實(shí)施計(jì)劃所示，該計(jì)劃由臺(tái)灣“行政院衛(wèi)生福利部社會(huì)及家庭署”自2005年起分四期實(shí)施，分別是2005年3月至2007年12月的開(kāi)辦倡導(dǎo)階段，2008年1月至2011年12月的擴(kuò)充協(xié)調(diào)階段，2012年1月至2014年12月的整合完備階段，以及2015年1月至今的培力創(chuàng)新階段。具體的實(shí)施內(nèi)容為，于2006年開(kāi)始補(bǔ)助各地方政府于轄區(qū)內(nèi)設(shè)置1處外籍配偶家庭服務(wù)中心。2007年因應(yīng)“行政院”改組，將外籍配偶生活輔導(dǎo)業(yè)務(wù)由“內(nèi)政部社會(huì)司”轉(zhuǎn)移到“行政院移民署”，同時(shí)亦修訂外籍配偶家庭服務(wù)中心實(shí)施計(jì)劃，開(kāi)始鼓勵(lì)各縣市家庭服務(wù)中心于區(qū)域內(nèi)設(shè)置服務(wù)據(jù)點(diǎn)。在開(kāi)辦倡導(dǎo)階段共計(jì)完成24個(gè)外籍配偶家庭服務(wù)中心開(kāi)始運(yùn)作，設(shè)置了120個(gè)小區(qū)服務(wù)據(jù)點(diǎn)，到了擴(kuò)充協(xié)調(diào)階段結(jié)束時(shí)已經(jīng)設(shè)置250個(gè)小區(qū)服務(wù)據(jù)點(diǎn)。在計(jì)劃第三階段的整合完備期，不僅持續(xù)建置并整合以外籍配偶及其家庭需求為導(dǎo)向之服務(wù)，同時(shí)開(kāi)始建立各縣市外籍配偶家庭服務(wù)中心之間的溝通聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，并于2014年底完成全臺(tái)灣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外籍配偶社區(qū)服務(wù)據(jù)點(diǎn)設(shè)置工作，至2014年底于全臺(tái)灣和金門(mén)馬祖澎湖蘭嶼各島共計(jì)設(shè)置368個(gè)小區(qū)服務(wù)據(jù)點(diǎn)。2015年至今則致力于補(bǔ)助以全方位新住民培力展能為導(dǎo)向的相關(guān)服務(wù)方案，并放手縣市政府逐步接手外籍配偶家庭服務(wù)中心之運(yùn)作與發(fā)展②“內(nèi)政部”,2006,http://www.immigration.gov.tw/ct.asp?x Item=1087941&CtNode=31532&mp=1,2017/2/26。。至此，臺(tái)灣地區(qū)政府以服務(wù)購(gòu)買的外包戰(zhàn)略，每年向地方政府和非政府組織提供資金使得已建立的公私部門(mén)伙伴式的移民社會(huì)福利服務(wù)體系得以完成，提供非臺(tái)灣籍配偶及其家屬支持性和社會(huì)性的社會(huì)服務(wù)。

三、臺(tái)灣地區(qū)外籍配偶及家庭社會(huì)服務(wù)現(xiàn)況

從上述臺(tái)灣地區(qū)政府關(guān)于婚姻移民社會(huì)服務(wù)體系建置歷程可以看到，臺(tái)灣地區(qū)涉及外籍配偶及其家屬的社會(huì)服務(wù)主要由兩個(gè)單位負(fù)責(zé)實(shí)施：其一，是由“移民署”根據(jù)外籍與大陸配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)計(jì)劃，對(duì)在臺(tái)外籍配偶及其家屬生活適應(yīng)提供各項(xiàng)服務(wù)與輔導(dǎo)措施，其二是“衛(wèi)生福利部社會(huì)及家庭署”責(zé)成各縣市新住民家庭服務(wù)中心所提供的各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)。以下，筆者先根據(jù)政府網(wǎng)頁(yè)的訊息，分別描述“行政院移民署”和“衛(wèi)生福利部社會(huì)及家庭署”所執(zhí)行的婚姻移民及其家屬的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容，接著再綜合整理相關(guān)研究評(píng)述政府移民服務(wù)執(zhí)行議題。

（一）婚姻移民及其家屬的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容

“臺(tái)灣移民署”外籍配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)計(jì)劃早期的服務(wù)內(nèi)容包括：（1）生活適應(yīng)輔導(dǎo)的提升，（2）婚姻輔導(dǎo)工作的實(shí)施，（3）子女教養(yǎng)與教育的協(xié)助，（4）工作就業(yè)的提升與保障，（5）族群平等與尊重的倡導(dǎo)，（6）人身安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)，（7）加強(qiáng)婚姻中介業(yè)的管理（臺(tái)北市政府新移民照顧輔導(dǎo)措施工作小組，2006；邱汝娜、林維言，2004；簡(jiǎn)春安，2004）。自2005年起則是根據(jù)新修訂的外籍與大陸配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)實(shí)施計(jì)劃，服務(wù)的策略主要是以補(bǔ)助各地方政府辦理相關(guān)新住民生活適應(yīng)課程以推動(dòng)新住民輔導(dǎo)工作，其次則是在全臺(tái)22個(gè)直轄市、縣（市）成立服務(wù)站從事第一線的移民輔導(dǎo)業(yè)務(wù)，第三則是結(jié)合公、私部門(mén)資源，推動(dòng)辦理新住民生活適應(yīng)輔導(dǎo)相關(guān)業(yè)務(wù)。補(bǔ)助內(nèi)容包括：（1）生活適應(yīng)輔導(dǎo)班及活動(dòng)；（2）種子師資及志愿服務(wù)者種子研習(xí)班；（3）推廣多元文化活動(dòng)；（4）生活適應(yīng)倡導(dǎo)；（5）其他項(xiàng)目核備事項(xiàng)①“移民署”網(wǎng)站,新住民生活適應(yīng)輔導(dǎo)實(shí)施計(jì)劃,https://www.immigration.gov.tw/ct.asp?x Item=1326353&ctNode= 31539&mp=1,2017/2/26。。由“衛(wèi)生福利部社會(huì)暨家庭署”責(zé)成各縣市政府辦理的新住民家庭服務(wù)中心，其服務(wù)對(duì)象亦以外籍配偶及其家庭為對(duì)象，服務(wù)項(xiàng)目包括：（1）個(gè)案管理，（2）提供個(gè)人支持服務(wù)－支持性成長(zhǎng)團(tuán)體。

（二）提供家庭支持服務(wù)②“衛(wèi)生福利部社會(huì)及家庭署”,http://ifi.imm igration.gov.tw/ct.asp?x Item=158&ctNode=36488&mp=ifi_zh#,2017/2/26。

至2016年底，按照外籍人口聚居的情況，在全臺(tái)22個(gè)縣市共計(jì)設(shè)有50處新住民家庭服務(wù)中心，美伊中心至少配置1位社會(huì)工作督導(dǎo)和3位社會(huì)工作者。新住民發(fā)展基金（原外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金）核準(zhǔn)補(bǔ)助182個(gè)項(xiàng)目，總補(bǔ)助金額是2億9，171萬(wàn)6，517臺(tái)幣，其中包括“中央政府”21案1億4，906萬(wàn)5，921臺(tái)幣、縣市政府109案1億2，309萬(wàn)9，428臺(tái)幣，民間團(tuán)體52案1，955萬(wàn)1，168臺(tái)幣；而“行政院移民署”補(bǔ)助辦理的外籍配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)課程共計(jì)165班，服務(wù)18，777人次。

（三）臺(tái)灣地區(qū)政府建置的移民社會(huì)福利服務(wù)體系和服務(wù)內(nèi)容的相關(guān)議題

臺(tái)灣地區(qū)政府所建置的移民社會(huì)福利服務(wù)體系自今大約十年的時(shí)間，在初期即有學(xué)者指出，移民社會(huì)福利服務(wù)不僅呈現(xiàn)資源或福利供給不均衡的現(xiàn)象，而且地方政府對(duì)個(gè)別外籍配偶服務(wù)中心所提供的協(xié)助內(nèi)容也存在著極大的差異，建議政府應(yīng)建立外籍配偶福利服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)（王永慈，2005）。陳瑩蓉（2005）評(píng)估嘉義縣外籍配偶需求與服務(wù)輸送體系的研究也發(fā)現(xiàn)（1）外籍配偶需求滿足與否與社會(huì)排除呈現(xiàn)相關(guān)，（2）外籍配偶服務(wù)輸送系統(tǒng)雖然逐漸具備雛形，但是在提供服務(wù)時(shí)經(jīng)費(fèi)考慮仍然大于對(duì)外籍配偶需求的考慮，（3）外籍配偶體系欠缺整體性規(guī)劃，導(dǎo)致服務(wù)輸送系統(tǒng)發(fā)生重迭的情形，（4）服務(wù)輸送過(guò)程會(huì)因?yàn)樘峁┱叩膬r(jià)值而造成社會(huì)排除，（5）公民資格的服務(wù)門(mén)坎限制了外籍配偶的權(quán)益及服務(wù)接受者，（6）臺(tái)灣地區(qū)以傳統(tǒng)公民資格觀點(diǎn)所制定的移民輔導(dǎo)和照顧政策難以應(yīng)對(duì)全球化下婚姻移民者的需要，（7）缺乏審慎的外籍配偶政策和負(fù)責(zé)移民事務(wù)的專責(zé)單位，（8）臺(tái)灣地區(qū)的外籍配偶相關(guān)政策多偏向社會(huì)權(quán)的保障，滿足基本需求為目標(biāo)的殘補(bǔ)式服務(wù)策略，忽略了增強(qiáng)女性覺(jué)醒與能力充權(quán)。陳靜蓉（2006）對(duì)以大臺(tái)北地區(qū)外籍配偶社會(huì)福利服務(wù)執(zhí)行狀況進(jìn)行的研究中指出，社會(huì)文化結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、以及公民政策制度等結(jié)構(gòu)，造成既有社會(huì)福利服務(wù)在規(guī)劃與輸送過(guò)程中的困難。陳碧云（2008）認(rèn)為目前外籍配偶服務(wù)實(shí)務(wù)工作所面臨的主要困境在于將外籍配偶服務(wù)中心的相關(guān)工作抽離于公共服務(wù)體系之外獨(dú)立運(yùn)作，建議應(yīng)將此服務(wù)回歸到原有行政與操作系統(tǒng)中。陳美蘭（2009）針對(duì)彰化縣外籍配偶家庭服務(wù)中心進(jìn)行的評(píng)估發(fā)現(xiàn)：（1）在政策執(zhí)行力方面，規(guī)劃者重視服務(wù)措施推行，定期溝通積極解決困難；（2）行政程序繁瑣延宕，影響業(yè)務(wù)推展；（3）專業(yè)社工人力不足、工作負(fù)擔(dān)重，個(gè)案結(jié)案率低；（4）經(jīng)費(fèi)資源不足，無(wú)法聘任足夠?qū)Ｂ毴肆υ趽?jù)點(diǎn)服務(wù)。潘淑滿、劉曉春（2010）的現(xiàn)況調(diào)查則發(fā)現(xiàn)，外籍配偶家庭服務(wù)中心的原初構(gòu)想雖是以家庭作為服務(wù)單位，但各中心在實(shí)際實(shí)務(wù)執(zhí)行上則多以外籍配偶個(gè)人為焦點(diǎn)，因此提出是以外籍配偶服務(wù)為焦點(diǎn)，還是以外籍配偶家庭為焦點(diǎn)的服務(wù)取向爭(zhēng)議。林子婷（2011）針對(duì)臺(tái)中市外籍配偶福利服務(wù)進(jìn)行的研究也指出，（1）在經(jīng)費(fèi)與人力配置方面需要再行整合與厘清各單位之權(quán)責(zé)，（2）外籍配偶家庭服務(wù)中心與服務(wù)據(jù)點(diǎn)之角色與功能有待厘清與明確的定位。

四、總結(jié)：政府購(gòu)買下社會(huì)工作服務(wù)的議題與出路

筆者從1998年起即通過(guò)督導(dǎo)實(shí)務(wù)和研究，參與到臺(tái)灣移民社會(huì)福利服務(wù)體系的建置中，見(jiàn)識(shí)到1990年代起民間個(gè)人或團(tuán)體知識(shí)分子、社會(huì)菁英和非政府機(jī)構(gòu)，有組織和計(jì)劃地投入?yún)f(xié)助這一群由境外因婚姻移入臺(tái)灣人口的熱情。如同筆者在上述關(guān)于臺(tái)灣外籍配偶及其家庭服務(wù)成為政府購(gòu)買方案歷程中所述，許多民間團(tuán)體逐漸由地方型的自組織，逐漸轉(zhuǎn)型成區(qū)域型的組織，最后甚至轉(zhuǎn)型成為全臺(tái)灣性質(zhì)的民間團(tuán)體。此外，從政府通過(guò)輔導(dǎo)和補(bǔ)助地方政府設(shè)置新住民家庭服務(wù)中心和社區(qū)據(jù)點(diǎn)，并通過(guò)新住民發(fā)展基金直接補(bǔ)助政府和民間團(tuán)體各項(xiàng)服務(wù)方案的規(guī)模來(lái)看，全臺(tái)灣設(shè)置50處新移民家庭服務(wù)中心，且每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有一婚姻移民社區(qū)據(jù)點(diǎn)的狀況而言，可謂是已經(jīng)達(dá)到覆蓋全臺(tái)灣的外籍配偶及其家庭的體系規(guī)模。然而，筆者在行動(dòng)研究中卻也看見(jiàn)，社會(huì)工作因置身于政府移民社會(huì)福利服務(wù)體系內(nèi)部，而在移民社會(huì)工作理論與實(shí)務(wù)上遭遇幾個(gè)亟待解決的議題。以下，筆者先就所見(jiàn)議題進(jìn)行闡述，最后并以反壓迫社會(huì)工作和研究政府社會(huì)工作學(xué)者的提醒作出總結(jié)。

（一）相關(guān)議題

從上述臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作隨著政府建置婚姻移民社會(huì)福利服務(wù)體系的腳步，而逐步成為被政府購(gòu)買的婚姻移民社會(huì)服務(wù)提供商后，首先面對(duì)的議題即是社會(huì)位置的改變。社會(huì)工作從處在國(guó)家治理體系之外與婚姻移入者一起的伙伴，變成是拿政府資金辦事的專業(yè)服務(wù)者，筆者將之稱為處在國(guó)家治理——市民社會(huì)之間的張力。在臺(tái)灣地區(qū)，自政府著手設(shè)置婚姻移民社會(huì)福利服務(wù)體系以來(lái)，許多地方型（小型）非政府組織透過(guò)承包“中央政府”提供的新住民家庭服務(wù)中心，或是新住民發(fā)展基金的項(xiàng)目補(bǔ)助，得以繼續(xù)實(shí)踐其關(guān)懷婚姻移民和追求社會(huì)正義的行動(dòng)；然而，另一方面，政府體制和資金的挹注也使非營(yíng)利組織面對(duì)實(shí)踐同化的政府移民政策和促進(jìn)多元融合的市民社會(huì)理想之間的張力。

其次，政府傾向同化的治理觀點(diǎn)，與非營(yíng)利組織為婚姻移民爭(zhēng)取公民權(quán)理想之間的張力。根據(jù)Decoito和Williams（2000）的說(shuō)法，加拿大移民家庭服務(wù)中心推動(dòng)移民及其家庭相關(guān)服務(wù)過(guò)程，主要是建立在三種服務(wù)輸送理念之基礎(chǔ)，分別是：（1）強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向的個(gè)人觀點(diǎn)；（2）強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定的生態(tài)觀點(diǎn)；（3）強(qiáng)調(diào)市民參與的公民觀點(diǎn)。若將臺(tái)灣地區(qū)參與婚姻移民機(jī)構(gòu)的意識(shí)形態(tài)屬性和介入行動(dòng)取向，放入這一個(gè)從個(gè)人觀點(diǎn)向市民觀點(diǎn)延展而成的移民社會(huì)工作服務(wù)輸送觀點(diǎn)的光譜來(lái)看，臺(tái)灣從事移民社會(huì)工作民間機(jī)構(gòu)或個(gè)人的實(shí)踐取向，幾乎是和上述學(xué)者的說(shuō)法類似，呈現(xiàn)著從強(qiáng)調(diào)個(gè)人適應(yīng)的個(gè)人觀點(diǎn)，朝著另一端的反歧視（解放）的公民觀點(diǎn)而延展；然而，隨著政府福利服務(wù)體系的建置和資金的挹注，使得占據(jù)上述光譜不同色普的機(jī)構(gòu)逐漸向光譜的兩端收斂，而呈現(xiàn)著學(xué)者稱之為民間社群網(wǎng)絡(luò)分裂的局面。

第三個(gè)張力是從事移民社會(huì)工作的個(gè)別社會(huì)工作者習(xí)慣使用的生態(tài)系統(tǒng)觀點(diǎn)，與個(gè)別婚姻移民因置身于社會(huì)而遭逢的宏觀社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)處境之間的割裂。臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作者在理解服務(wù)對(duì)象時(shí)，大多習(xí)慣以生態(tài)系統(tǒng)觀點(diǎn)作為社會(huì)工作實(shí)務(wù)實(shí)踐的主要視域，雖然在其移民社會(huì)工作實(shí)踐中多會(huì)融入微觀、中觀和宏觀層面的考慮，但若然深究其處遇模式時(shí)，則會(huì)發(fā)現(xiàn)仍以聚焦于微觀層面的處遇目標(biāo)為多，而較少有聚焦于中觀和宏觀層面的介入行動(dòng)。

最后，即是移民社會(huì)工作實(shí)踐對(duì)于社會(huì)工作專業(yè)集體而言，到底是同化抑或解放?Sakamoto（2007）曾指出，社會(huì)工作者可能會(huì)因?yàn)楹雎粤藫?jù)以建置移民社會(huì)工作體系的流動(dòng)人口政策所隱含的意識(shí)形態(tài)，而使社會(huì)工作者所實(shí)施的社會(huì)工作實(shí)務(wù)隱含著壓迫的行為，進(jìn)而在不知覺(jué)的狀況下踐行了一種不人道的實(shí)踐。他因此建議社會(huì)工作者需要具備能揭露和描述隱藏在移民政策背后的意識(shí)形態(tài)的知覺(jué)，他并且和Pitner一起提出反壓迫觀點(diǎn)的移民社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式，用以建立移民社會(huì)工作與社會(huì)正義實(shí)踐的實(shí)質(zhì)關(guān)系（Sakamoto&Pitner，2005:436）。

（二）出路

VickyWhite（2006）和Malcolm Carey（2008）對(duì)英國(guó)體制內(nèi)社會(huì)工作的相關(guān)分析，像是一個(gè)高倍數(shù)望遠(yuǎn)鏡般照向移民社會(huì)工作實(shí)踐的遠(yuǎn)方，通過(guò)它得以窺見(jiàn)在新自由主義席卷下的臺(tái)灣地區(qū)政府社會(huì)工作，處在社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化、私有化的為難處境，但也因其所處位置的為難而得以有了更進(jìn)一步轉(zhuǎn)化的可能。VickyWhite指出，身處英國(guó)政府社會(huì)服務(wù)部門(mén)的社會(huì)工作者，其置身所在的結(jié)構(gòu)，就像是一個(gè)由“政府——科層——社會(huì)工作”三者共構(gòu)而成的政府社會(huì)福利服務(wù)體制，即使近年英國(guó)政府極度向管理主義靠攏，使得政府體制里的社會(huì)工作實(shí)踐呈現(xiàn)著作為國(guó)家中介的職業(yè)特征，但她認(rèn)為正是置身所在的中介位置，政府社會(huì)工作者也在或知或不知的狀況下，取得了介于國(guó)家與案主之間的中介位置，并讓政府社會(huì)工作者得以在其個(gè)人執(zhí)行業(yè)務(wù)過(guò)程，能透過(guò)重新協(xié)商服務(wù)形式和服務(wù)內(nèi)容來(lái)展現(xiàn)受服務(wù)者的需要和能力，并得以在受服務(wù)的案主與國(guó)家之間扮演重要的福利協(xié)商角色和功能。Malcolm Carey（2008）也研究了英國(guó)政府社會(huì)工作在過(guò)去20年的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為政府社會(huì)工作者在這段期間不僅持續(xù)地面臨激烈的私有化過(guò)程，民間機(jī)構(gòu)不僅占據(jù)著社會(huì)照顧的主導(dǎo)地位，同時(shí)也改變了政府社會(huì)工作的文化，以及社會(huì)工作專業(yè)的許多信念和理想；此外，也對(duì)服務(wù)使用者、非正式照顧者和社會(huì)工作員造成了相當(dāng)大的影響。他認(rèn)為社會(huì)服務(wù)民營(yíng)化、私有化所做的許多宣稱聽(tīng)起來(lái)雖然美好，這包括要提供一個(gè)更有效率和更有效的體制的言說(shuō)，但這些宣稱在20年間卻從未兌現(xiàn)過(guò)；相反，目前社會(huì)照顧機(jī)構(gòu)卻變得高度官僚化，不僅對(duì)社會(huì)工作者勞動(dòng)力進(jìn)行剝削，且無(wú)法對(duì)有需要的弱勢(shì)者的需求做出有效的回應(yīng)，因此他認(rèn)為政府社會(huì)工作作為一個(gè)政治方案而言，其私有化尚未完成，因此有可能引致政府社會(huì)工作者進(jìn)一步批判改革的出現(xiàn)。

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編輯/劉文彬

D632

A

1672-4828(2017)02-0036-12

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.02.007