李勇

（湖北民族學(xué)院 湖北 恩施 445000）

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用

李勇

（湖北民族學(xué)院 湖北 恩施 445000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，直接與農(nóng)村、農(nóng)民相聯(lián)系，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中承擔(dān)著各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)管理以及公共服務(wù)等方面的職能。然而，由于各種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動(dòng)這一進(jìn)程中還存著著許多問題亟待解決。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用為研究對象，旨在通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中所存在問題的背景、內(nèi)容、內(nèi)外部原因入手，找出適合其推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的道路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 新型城鎮(zhèn)化 作用

一、問題的提出

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成績，綜合國力、人民的生活水平也都隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)而不斷提高。然而，這種持續(xù)快速發(fā)展的繁榮景象背后，卻隱藏了許多問題，由各種原因造成的脫離實(shí)際，急速冒進(jìn)式的發(fā)展，使得許多地區(qū)出現(xiàn)了人口城鎮(zhèn)化率虛高，空間布局混亂無序，資源浪費(fèi)以及環(huán)境破壞嚴(yán)重等不和諧的現(xiàn)象，這一系列問題的出現(xiàn)都將對我國未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展埋下消極隱患。因此，我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深刻反思傳統(tǒng)冒進(jìn)式的城鎮(zhèn)化道路存在的問題，走出一條符合國情、循序漸進(jìn)、以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層政府組織，也是與農(nóng)村、農(nóng)民聯(lián)系最緊密的一級政府組織，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一種要求公共服務(wù)均等化、空間布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化。在這種背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所要發(fā)揮的重要作用就十分顯著，它在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的橋梁作用，向上聯(lián)結(jié)上級各政府部門，向下直接聯(lián)結(jié)基層農(nóng)村、農(nóng)民。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一進(jìn)程中發(fā)揮作用的好壞將直接關(guān)系著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體進(jìn)程。然而，在現(xiàn)實(shí)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還面臨著種種問題亟待解決，我們需要厘清認(rèn)識(shí)，找出對策，以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的職能定位

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者

城鎮(zhèn)化是我國未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)重要組成部分。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的源動(dòng)力。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)之一，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作之一。首先，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，是體現(xiàn)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的重要參數(shù)，對經(jīng)濟(jì)有著強(qiáng)大的推動(dòng)作用。因此要推行城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化，在發(fā)展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以依托本地區(qū)的優(yōu)勢，結(jié)合自身特點(diǎn)，制定符合自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，為工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造條件。其次，在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的同時(shí)，要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)深層次的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革，完善土地轉(zhuǎn)讓制度，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供條件。同時(shí)改變農(nóng)民的經(jīng)營模式和經(jīng)營理念，以企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，充分利用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余勞動(dòng)力，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。再次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要加大扶持力度，為其發(fā)展提供空間與條件。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要利用必要的經(jīng)濟(jì)方法，如：稅收、信貸等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）社會(huì)管理的實(shí)施者

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職能主要體現(xiàn)在促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障公民基本權(quán)益、維護(hù)社會(huì)基本秩序以及促進(jìn)基層群眾素質(zhì)提高這幾個(gè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國政府層級里屬于最基層政府，這一級政府工作的服從性以及執(zhí)行性較強(qiáng)，自主性較少，權(quán)利也十分有限，但總體而言鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)的豐碩成果。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民享受平等的基本醫(yī)療保障服務(wù)、平等的受教育權(quán)利，保障人民平等參與平等發(fā)展的權(quán)利。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)與基層村民自治組織的聯(lián)系，切實(shí)保障公民受教育，以及醫(yī)療衛(wèi)生，社會(huì)保障等方面的基本權(quán)益，切實(shí)貫徹以人為本的理念，切實(shí)解決人民群眾生產(chǎn)生活中的相關(guān)訴求，使他們感受到公平正義，切實(shí)維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定，而穩(wěn)定是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大前提，社會(huì)穩(wěn)定對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平的提高有著十分重要的意義，也能促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康推進(jìn)。

第三，良好的社會(huì)秩序是社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著維護(hù)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)秩序安定團(tuán)結(jié)的職責(zé)，社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定，對于人們履行好維護(hù)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本社會(huì)秩序的職能，保障人民群眾安居樂業(yè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平的提高創(chuàng)造良好的環(huán)境，為新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)造良好條件[1]。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著對農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)教育提高其素質(zhì)的責(zé)任。大力發(fā)展新型城鎮(zhèn)化要求重新定位農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在培訓(xùn)新型農(nóng)民上發(fā)揮重要作用，它是培育公民美德的關(guān)鍵，也是提高農(nóng)民素質(zhì)的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)民的素質(zhì)普遍提高了，會(huì)直接促進(jìn)農(nóng)村良好社會(huì)風(fēng)氣的形成，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的公共秩序，促進(jìn)人的曲面發(fā)展，從而更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[2]。

（三）公共服務(wù)的提供者

公共服務(wù)質(zhì)量是衡量一個(gè)現(xiàn)代政府工作質(zhì)量的重要指標(biāo)，成為為民眾服務(wù)的服務(wù)型政府也是我國政府的目標(biāo)之一。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，政府的公共領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大，相應(yīng)的其職能范圍也在不斷調(diào)整。作為最基層的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力不僅是我國政府部門能力的體現(xiàn)，同時(shí)也決定了新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的高度。但一方面受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力的限制；另一方面隨著社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，民眾對政府的公共服務(wù)能力也提出了更高的要求。所以，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要修煉“內(nèi)功”，提高自身的管理水平，著眼更長遠(yuǎn)的目標(biāo)，而且要在發(fā)展過程中，考慮到民眾的需求和新型農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際情況，努力提高公共服務(wù)質(zhì)量，使城鎮(zhèn)化的紅利真正惠及城鄉(xiāng)居民。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該提供以下幾個(gè)方面的公共服務(wù)：

第一，基層的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施好壞與農(nóng)業(yè)科技水平的先進(jìn)與否關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)能否順利進(jìn)行，更關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)是否堅(jiān)實(shí)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)做好農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)機(jī)械配備方面的工作，同時(shí)也要采取措施增強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害方面的能力，同時(shí)引導(dǎo)各種社會(huì)力量，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)打下良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)加強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)保障性服務(wù)，將各項(xiàng)服務(wù)落實(shí)到小城鎮(zhèn)居民身上。要為基層民眾提供必要的就業(yè)信息以及各種就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村閑散勞動(dòng)力質(zhì)量，本著“以人為本”為核心的理念，加大社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫的力度，保障弱勢群體基本利益。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)力度，解決好基層群眾的用水、用電問題，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，注重村容村貌的建設(shè)以及轄區(qū)內(nèi)的綠化建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基層的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)本轄區(qū)的科、教、文、衛(wèi)事業(yè)建設(shè)。在教育方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)各種教育資源的配置，并合理布局中小學(xué)；加強(qiáng)九年義務(wù)教育的普及工作，保障每一個(gè)適齡兒童都能接受九年義務(wù)教育，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)力量參與當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)揮在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度上的規(guī)范、引導(dǎo)以及監(jiān)管作用，保障基層群眾看病就醫(yī)方面的基本權(quán)益。在文化建設(shè)上，要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)方面大的投資力度，例如豐富當(dāng)?shù)氐难莩鍪袌?，為群眾帶去一些公益性質(zhì)的演出；建設(shè)面向民眾的圖書館和電子閱覽室，這一系列舉措都可以豐富群眾的業(yè)余生活，提高群眾的品味、素質(zhì)，在文化建設(shè)方面為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供保障。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中鄉(xiāng)政府存在的問題及成因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的問題分析

1.思維觀念陳舊

地方政府既是政策的制定者又是政策的監(jiān)督執(zhí)行者，所以一些政府部門在執(zhí)行時(shí)會(huì)不自覺的考慮到自身利益。同時(shí)在招商引資的過程中，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)有可能為個(gè)人政績考慮，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目，不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況與群眾的真正訴求或是忽略了社會(huì)效益與長遠(yuǎn)利益。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貪大求快，城市建設(shè)追求外在，注重面子工程，沒有結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的特點(diǎn)，不僅會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了原來的風(fēng)貌，還會(huì)造成資源以及資金的浪費(fèi)，這種只重視“外在”忽略“內(nèi)在”的行為，從長遠(yuǎn)看將會(huì)阻礙我國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程。

2.職能發(fā)揮不到位

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于市場規(guī)律的把控能力較差，會(huì)出現(xiàn)自己制定的規(guī)章制度不完善，政府監(jiān)管部門監(jiān)督力度不夠，相關(guān)信息透明度不高等問題。在上述問題的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難將小城鎮(zhèn)建設(shè)引入快車道，同時(shí)由于缺乏公平競爭的市場環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資者的投資信心也會(huì)收到很大影響。由市場規(guī)律可知，各種社會(huì)資源更傾向于流向相對成熟的市場，由于投資環(huán)境不夠優(yōu)越等因素的影響，很多發(fā)展不夠好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在投資目的地選擇上是處于劣勢地位的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的商業(yè)、財(cái)經(jīng)、信息中心難以發(fā)揮作用，城鄉(xiāng)之間的差距也會(huì)越拉越大。

第二，由于環(huán)境容量較低，以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，忽略發(fā)展質(zhì)量，不顧及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素的影響，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，很多有害的物質(zhì)被排放到自然環(huán)境中，造成了環(huán)境污染。從一個(gè)地區(qū)的長遠(yuǎn)利益看來，這是得不償失的。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步增多，若繼續(xù)這種粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，將對環(huán)境造成更大危害。與此同時(shí)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人口數(shù)量的增多，居住人口的聚集，生活垃圾也成幾何倍數(shù)的增加，而相應(yīng)的垃圾處理系統(tǒng)或設(shè)備卻沒有完全跟上，這導(dǎo)致生活垃圾也對環(huán)境也造成較大污染。除此之外，還有大量土建、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施，若不注重環(huán)保，也將會(huì)對環(huán)境造成一定程度的破壞。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不是一蹴而就，在推進(jìn)這一建設(shè)的過程中，將會(huì)出現(xiàn)很多棘手的難題，其中如何處理好發(fā)展速度和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，是擺在政府面前的一項(xiàng)十分重要的工作，這也需要相應(yīng)的規(guī)劃、監(jiān)管部門及民眾參與進(jìn)來。

第三，地方政府采取的治理模式一般都是自上而下式的，所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都會(huì)涉及到地方政府，這樣的管理模式很少有民眾參與其中，因此政府是“主角”，民眾成為“配角”。很多問題政府這種既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，這在一定程度上會(huì)造成管理方式失當(dāng)。

第四，由于受自身利益的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作過程中容易將重點(diǎn)和眼光放在為上級服務(wù)，完成上級指標(biāo)上。在涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的切身利益問題時(shí)，則顯得些許應(yīng)付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中需要站在民眾角度，對自身的角色定位不能錯(cuò)位，不能一味的追求經(jīng)濟(jì)增長，而忽視民眾的需求，不能在涉及企業(yè)與民眾之間的矛盾時(shí)，一味考慮經(jīng)濟(jì)利益，而忽略社會(huì)效益，忽略以人為本的核心理念。

3.管理體制不健全

第一，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要跟社會(huì)建立良好的互動(dòng)關(guān)系，利用社會(huì)力量協(xié)助自身處理好各項(xiàng)公共事務(wù)，更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。盡管我國在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中取得了一些成績，城鎮(zhèn)化的紅利也惠及了部分民眾，但是政府還應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)階段我國的管理體制仍存在著許多不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中遇到某些實(shí)際情況無法作出正確決策，進(jìn)則越位，退則失位。另外一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政部門、領(lǐng)導(dǎo)缺少經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致決策時(shí)出現(xiàn)拍腦袋現(xiàn)象，決策最終落到領(lǐng)導(dǎo)頭上，失去了新型城鎮(zhèn)化政策中的民主。另外，部分領(lǐng)導(dǎo)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作經(jīng)歷作為升遷，一味追求自己任期內(nèi)的短期效益，并沒有對一地城鎮(zhèn)化的長遠(yuǎn)發(fā)展負(fù)責(zé)。

第二，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督與約束是由基層人民代表大會(huì)和相關(guān)紀(jì)委監(jiān)察部門來完成的。但是實(shí)際情況卻是，由于權(quán)力過于集中，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委上。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中權(quán)力膨脹，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督力量。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理中存在著政黨不分，政企不分的現(xiàn)象，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，監(jiān)督將會(huì)更加困難

第三，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府許多部門責(zé)權(quán)不明晰，職能相互交叉，相互協(xié)調(diào)支援較差，工作效率低調(diào)等問題，客觀上使得行政職能部門的設(shè)置和管理的混亂[3](P112)。沒有良好的組織機(jī)構(gòu)做載體作支撐，很多工作就很難順利開展。

4.配套制度不健全

第一，土地作為一種稀缺資源，最終歸屬權(quán)屬于國家。由于相關(guān)政策的模糊，政府在自己責(zé)任范圍內(nèi)將參與到土地經(jīng)濟(jì)中。一方面，某些地方政府通過自己手上的權(quán)力，強(qiáng)制改變土地價(jià)格，低價(jià)收入土地，高價(jià)轉(zhuǎn)讓、租賃、賣出土地，以獲取高額的中間差價(jià)。另一方面，政府雖然對失地農(nóng)民提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但相對于政府從中的收益，這種補(bǔ)償通常微乎其微，而且有時(shí)還會(huì)不及時(shí)。通過一系列土地轉(zhuǎn)讓，政府成為整個(gè)土地經(jīng)濟(jì)的最大受益者。而農(nóng)民因?yàn)槭チ送恋?，失去的生存的基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失去土地的人數(shù)增多，為社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患。

第二，目前我國的分稅財(cái)政管理體制已經(jīng)啟動(dòng)，但仍處在沒有完成的階段。而就目前我國行政級別來看，采用了分稅財(cái)政管理體制只有地方與中央的收入分配，地方政府與地方政府間的財(cái)政分配并沒有涉及。一級政府每年所需要交的利稅基數(shù)完全是由上一級政府來確定，而問題落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上，由于國家取消對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入很大程度上只能依靠工商企業(yè)等相關(guān)稅收。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，本區(qū)域的工商企業(yè)數(shù)量無法與大城市相比的，所以每年的稅收數(shù)量就十分有限。而由于資金的缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金比例也相應(yīng)降低。同時(shí)，由于財(cái)政收入的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，更傾向于有較高收益的公共產(chǎn)品，這種行為本身就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)的不完善，也最終不利于新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在問題的原因分析

長期以來，盡管發(fā)展小城鎮(zhèn)似乎一直是城鎮(zhèn)體系建設(shè)的重要內(nèi)容，但是這一政策目標(biāo)和我們所采取的發(fā)展手段之間卻存在著嚴(yán)重的不匹配。當(dāng)小城鎮(zhèn)在政策目標(biāo)上被視為農(nóng)村人口的蓄水庫和緩沖區(qū)時(shí)，其提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的行政手段與能力卻沒有隨之加強(qiáng)，當(dāng)農(nóng)民工越來越多的流入大城市的時(shí)候，很多人又開始質(zhì)疑小城鎮(zhèn)是否具有增長的潛力。說到底，二元體制下，偏重發(fā)展大城市的慣性思維仍然在起著作用。我們應(yīng)該看到發(fā)展小城鎮(zhèn)所取得的種種成就，但同時(shí)還應(yīng)該特別注意，要將小城鎮(zhèn)發(fā)展好，發(fā)展順利，發(fā)展到符合科學(xué)發(fā)展觀以及和諧社會(huì)種種要求的水平并非易事，這當(dāng)中面臨著各種各樣復(fù)雜的問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，當(dāng)然也面臨著種種問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.內(nèi)部原因

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于缺乏人事權(quán)，目前還不能自主的形成一套完全依據(jù)自身實(shí)際構(gòu)建的領(lǐng)導(dǎo)班子，很大程度上是依據(jù)上級指示和調(diào)配完成領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，同時(shí)中央政府和上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)的培育不夠，很難在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中起到領(lǐng)頭羊的作用。

城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，最忌諱政策上的不穩(wěn)定。造成政策不穩(wěn)定的原因有很多，其中一個(gè)重要原因在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部流動(dòng)性較大，新上臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)又會(huì)提出新的管理思路，發(fā)展方向，一屆領(lǐng)導(dǎo)班子一屆管理思路，很難在發(fā)展思路上形成連貫效應(yīng)。

第二，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行土地?cái)U(kuò)張方面還處于比較幼年的階段，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，除去我國東南沿海以及珠三角一帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的地區(qū)，我國的大部分鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展相對薄弱，一旦農(nóng)業(yè)收成與發(fā)展受到影響，就會(huì)大大限制該鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與推進(jìn)，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于新興城鎮(zhèn)化的建設(shè)是十分不利的；另一方面，土地的利用率比較低下，科學(xué)合理利用有限土地的能力不足，單位土地收益不高也是發(fā)展方式粗放的表現(xiàn)[4]。

同時(shí)，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展過程中只注重硬件設(shè)施的建設(shè)，忽略“軟件”建設(shè)，政府領(lǐng)導(dǎo)人對道路、土地建設(shè)等實(shí)實(shí)在在的設(shè)施比較看重，因?yàn)檫@是他們政績的最直接體現(xiàn)。但是對教育文化、思想傳播、觀念傳導(dǎo)等“軟件”的建設(shè)卻投入度不高，這也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

第三，為了保證新型城鎮(zhèn)化這一政策能夠得到順利推進(jìn)，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該將各自的優(yōu)勢資源共享起來，展開互通有無來共同促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。然而目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間合作關(guān)系不夠，僅有的合作關(guān)系也大部分依賴于上級政府的政策督導(dǎo)。這在一定程度上可能會(huì)加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的競爭關(guān)系，造成重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，資源浪費(fèi)。這也在一定程度上抑制了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第四，盡管在我國農(nóng)村的村民委員會(huì)屬于村內(nèi)自治組織，不屬于一級政府，但是在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及各類行政事務(wù)中都發(fā)揮著舉足輕重的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)小城鎮(zhèn)過程中常常需要借助村委會(huì)的力量，因此要加強(qiáng)與村委會(huì)的溝通協(xié)調(diào)在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中將起到十分重要的作用，但是在現(xiàn)實(shí)中，由于二者不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，管理缺失存在著許多困難，很多工作不能順利開展。

2.外部原因

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投向能夠彰顯政績的地方，重建設(shè)、輕管理、輕使用的現(xiàn)象大量存在，很多項(xiàng)目在建設(shè)初期受關(guān)注度高，但是建好之后往往利用率非常低甚至是棄之不用，投入大的資金見不到效益，造成了很大的浪費(fèi)。

相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，小城鎮(zhèn)的社會(huì)和環(huán)境發(fā)展也很緩慢，其中一個(gè)重要原因就是小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量偏小，達(dá)不到社會(huì)和環(huán)境建設(shè)相應(yīng)的投資回報(bào)規(guī)模，同時(shí)由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通協(xié)調(diào)不夠，很少能形成資源共享，這也進(jìn)一步制約了小城鎮(zhèn)的社會(huì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面要做到有的放矢，切實(shí)了解民眾的真正需求，同時(shí)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，形成資源共享，將有限的財(cái)政資金用于解決亟需解決的投資建設(shè)，只有這樣才能真正促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍稅收收入的渠道較小，在分稅制改革之后，中央政府的財(cái)政狀況得到了很大改善，地方財(cái)力向各省市集中，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很大一部分稅收都被上級部門收繳，自身留下的很少，為了維持自身機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)還要兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)上的各種財(cái)政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力相對沉重，這也從根本上加大了其提供社會(huì)公共服務(wù)的難度，使得其為大眾服務(wù)的能力大為下降，很多工作施展不開，長此以往不利于小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的持續(xù)健康快速發(fā)展。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投融資問題并未納入國家統(tǒng)一規(guī)劃和制度安排。一方面沒有建立適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金需求的多元化投融資機(jī)制，直接融資渠道有限，融資方式仍然建立在農(nóng)村賴以生存的土地上以及少量銀行貸款，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的還款來源卻大部分依賴于土地收入。另一方面，金融體系不健全，政策性金融與商業(yè)性金融界限不清，金融機(jī)構(gòu)用于支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的對標(biāo)產(chǎn)品創(chuàng)新不足。

四、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用

（一）改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的治理理念

1.培養(yǎng)“善治”思想

“善治”強(qiáng)調(diào)“善”，小城鎮(zhèn)雖然小，但社會(huì)系統(tǒng)一樣完整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理地方的時(shí)候需要對轄區(qū)內(nèi)的各種要素進(jìn)行治理，為保障人民群眾安居樂業(yè)以及維護(hù)社會(huì)持續(xù)創(chuàng)造良好的條件。

“善治”是相對于傳統(tǒng)意義上政府“官僚式”治理而言的，這種轉(zhuǎn)變的其中一個(gè)表現(xiàn)就是小城鎮(zhèn)治理主體的轉(zhuǎn)變，原來的小城鎮(zhèn)治理主體僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，“公民個(gè)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會(huì)組織”都變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過程中要注意平衡各主體之間的利益關(guān)系，同時(shí)要對出現(xiàn)的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)并加以調(diào)整，以達(dá)到最佳狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)?！吧浦巍币笸怀雒裰?，要同各個(gè)治理主體多溝通、交流，了解彼此利益訴求，并整合意見，規(guī)范行為，化解各種沖突與矛盾，這些溝通幾乎涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等所有方面。這其中包含了體現(xiàn)社會(huì)公平性的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，如：教育、醫(yī)療、社保等。同時(shí)也包括了體現(xiàn)社會(huì)治理等方面的內(nèi)容，如：司法保障、生產(chǎn)安全等。涉及內(nèi)容廣而泛，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)信息公開，突出治理重點(diǎn)。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)社會(huì)治理的主要內(nèi)容包括：土地流轉(zhuǎn)管理和流動(dòng)人口管理、社會(huì)治安體系建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)信息安全監(jiān)控、居民住房供給等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該將“善治”理念融入社會(huì)管理的方方面面。

2.培養(yǎng)服務(wù)意識(shí)

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)樹立足夠的服務(wù)意識(shí)，要執(zhí)政為民，從人民群眾切身利益出發(fā)，為人民謀福利，滿足人民群眾產(chǎn)生生活相關(guān)訴求，除了要提供居民生活的基礎(chǔ)性服務(wù)，包括諸如交通、住房、水電氣等基礎(chǔ)公共服務(wù)，還要提供一系列衍生服務(wù)，諸如信息咨詢，科技推廣等等在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民具有很大價(jià)值的服務(wù)。居民的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重點(diǎn)，政府要將居民最關(guān)心的、最迫切的內(nèi)容，涉及居民最根本利益的內(nèi)容優(yōu)先考慮，建立一個(gè)健全的為全體社會(huì)公民服務(wù)的社會(huì)服務(wù)體系，促進(jìn)各要素的合理流動(dòng)，提高科技興農(nóng)、職業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心的教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的實(shí)際困難，建立健全社會(huì)保障體系建設(shè)，維護(hù)居民的基本權(quán)利需要。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政機(jī)構(gòu)并不能事無巨細(xì)地干預(yù)市場，而需要通過構(gòu)建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和培育現(xiàn)代市場來為廣大城鄉(xiāng)居民間接地提供公共服務(wù)。

隨著小城鎮(zhèn)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)之間不應(yīng)該因?yàn)橄嗷ジ偁幎嗷サ钟|，也不應(yīng)懷有地方保護(hù)主義的思想，要建立統(tǒng)一的市場體系，加強(qiáng)合作，促進(jìn)各自優(yōu)勢資源相互利用，生產(chǎn)要素及配置優(yōu)化處理，創(chuàng)建一個(gè)互通有無、將資源優(yōu)勢發(fā)揮到最大化的開放市場，各市場主體公平競爭；與此同時(shí)，市場監(jiān)管力度不能放松，對不正當(dāng)?shù)摹_亂市場秩序的違法犯罪行為要予以堅(jiān)決的打擊，保障市場的有序運(yùn)行，優(yōu)化交易環(huán)境，為提供更優(yōu)良的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)創(chuàng)造更優(yōu)越的的市場環(huán)境。除此之外，還應(yīng)構(gòu)建和諧的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，優(yōu)化合作氛圍。在公共產(chǎn)品供給方面，要使非政府組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有良好的合作關(guān)系，使合作效果最佳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在法律、法規(guī)、制度建設(shè)方面予以良好的保障措施，同時(shí)建立健全準(zhǔn)入機(jī)制，二者的界限要有清楚的界定，這樣才能保證公共服務(wù)的供給數(shù)量與供給質(zhì)量。

（二）推動(dòng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織領(lǐng)導(dǎo)體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政府組織推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前沿陣地，應(yīng)該時(shí)刻以總的發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，做到有重點(diǎn)、有條理、分工明確，并以此為依據(jù)成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組保障政策推進(jìn)的合理有效。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要負(fù)責(zé)人作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)班底，做到組織實(shí)施、明確任務(wù)、落實(shí)責(zé)任的目標(biāo)，集中該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。實(shí)行科學(xué)合理的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的決策機(jī)制，繼續(xù)完善和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃時(shí)所面臨的決策進(jìn)行集體性的討論，集思廣益，避免拍腦袋現(xiàn)象的產(chǎn)生以及決策失誤。決策的好壞將直接關(guān)系后續(xù)的實(shí)施以及收效成果反饋等。因此，要注重決策的科學(xué)性，將推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)大的初步?jīng)Q策意見拿出來進(jìn)行廣泛討論，以期達(dá)到更好效果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點(diǎn)項(xiàng)目切實(shí)承擔(dān)對項(xiàng)目的督導(dǎo)工作，對于各種不合理現(xiàn)象要做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)并指出，提出相應(yīng)解決辦法，完善對該項(xiàng)目的審批機(jī)制。上級政府要切實(shí)做好對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的考核落實(shí)工作。對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有一套完整的合理的績效考核機(jī)制，將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中遇到的種種問題以及建設(shè)決策落實(shí)到人，在各項(xiàng)工作遭遇瓶頸以及出現(xiàn)偏差大的時(shí)候能找到切實(shí)責(zé)任人，將他們對于事情的處理方法處理結(jié)果等作為干部考核的依據(jù)。

村委會(huì)是基層群眾自治組織，不是國家的基層政府組織，不是一級政府組織，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委會(huì)的關(guān)系，必須與村委會(huì)的性質(zhì)相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多工作必須依靠村委會(huì)才能得到落實(shí)，但同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)又不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此更多時(shí)候要通過宣傳、動(dòng)員等引導(dǎo)方式將上級政府在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化方面的相關(guān)政策措施落實(shí)到位，對村委會(huì)在工作中遇到的各種阻力與困難應(yīng)當(dāng)提供物質(zhì)等各方面的相應(yīng)援助。

（三）實(shí)施現(xiàn)代化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制

國家應(yīng)從體制機(jī)制上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造有利條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作具有服從性和執(zhí)行性這一特征，在管理體制機(jī)制上并沒有自主權(quán)，他們更多的是依照現(xiàn)有的法律規(guī)范與職責(zé)權(quán)限在上級政府授權(quán)下進(jìn)行日常的行政管理工作，因此，國家應(yīng)該為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一定體制機(jī)制上的便利，以使其更好地為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。

1.簡政放權(quán)完善權(quán)力配置

對現(xiàn)有的行政體制改和運(yùn)行體制進(jìn)行深層次的改革，并將改革的成果通過制度的形式得以確定，就是我們常說的行政體制優(yōu)化，行政體制優(yōu)化使得政府在處理各項(xiàng)行政事務(wù)的過程中具備合法的優(yōu)良的制度基礎(chǔ)，以此提高治理成效，同時(shí)也能在一定程度上提高政府的公信力[5](P147)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最基層的行政政府，不但要完成上級政府組織交予其的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，同時(shí)還要在維穩(wěn)、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用，獨(dú)立的行政管理權(quán)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說是非常必要的。中小城鎮(zhèn)要實(shí)現(xiàn)對行政的優(yōu)化改革，需要政府簡政放權(quán)，即減少對下級政府不必要的行政干涉，逐步建立各級政府事權(quán)與職權(quán)均衡機(jī)制。明確各級政府的職能邊界，并以制度化的形式確立，同時(shí)在各級政府的職責(zé)范圍之內(nèi)權(quán)責(zé)明確?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)所在村鎮(zhèn)居民的基本民生工作，上級政府在財(cái)權(quán)和人事權(quán)上應(yīng)該適當(dāng)放權(quán)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)上級政府要履行好自身的監(jiān)管職責(zé)。以此,可以實(shí)現(xiàn)各級政府權(quán)力優(yōu)化配置，各司其職，達(dá)到最好的行政效果。

2.加強(qiáng)監(jiān)督管理

當(dāng)前，對小型城鎮(zhèn)的考核機(jī)制還存在著以政績結(jié)果為唯一考核標(biāo)準(zhǔn)的政績考核指標(biāo)，這樣的考核機(jī)制會(huì)導(dǎo)致小型城鎮(zhèn)的“短視”，即只注重短期獲得的投資數(shù)量，而不注重投資的項(xiàng)目質(zhì)量如環(huán)保指標(biāo)等；只注重短期獲得的企業(yè)稅收總額，忽視長期的小型城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和居民生存質(zhì)量等，這樣的政績觀的影響下，會(huì)使小型城鎮(zhèn)政府傾向于搞短期政績工程或形象工程。而對城鎮(zhèn)居民最重要的生存質(zhì)量指標(biāo)如居民收入、生存環(huán)境、就業(yè)率與失業(yè)率等因素還沒有有效的考核指標(biāo)。因此，科學(xué)的考核評估制度對于小城鎮(zhèn)來說是非常重要的。從評估主體、評估程序入手優(yōu)化考核制度。具體而言，從評估主體來講，一方面對由于信息不對稱問題的存在，所以政府考核評估主體應(yīng)加入城鎮(zhèn)居民、社會(huì)組織、企業(yè)、新聞媒體等，以此使政府考核的信息來源更加全面和公正。從評估程序來講，采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式進(jìn)行。自上而下的考核程序是指上級政府相關(guān)部門根據(jù)考核指標(biāo)體系對中小城鎮(zhèn)進(jìn)行行政考核；自下而上的考核是指在政府考核評估主體新加入的城鎮(zhèn)居民、社會(huì)組織、企業(yè)、新聞媒體等對中小城鎮(zhèn)績效的監(jiān)督和打分。最終建立起人民群眾的滿意度為導(dǎo)向的中小城鎮(zhèn)考核體系。

（四）完善新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中各項(xiàng)制度措施

溫家寶總理在中央農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和目的，是為了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，說到底是為了更好地發(fā)揮行政效能，更好地為‘三農(nóng)’服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)該履行的職能、該提供的服務(wù)，不僅不能削弱，還要逐步加強(qiáng)?！比欢谖覈l(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常行政事務(wù)主要是執(zhí)行性的，以執(zhí)行上級政府的各項(xiàng)政策措施為主，自主性較少，因此從制度層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能做的就微乎其微，所以，中央一級上級政府更應(yīng)從制度層面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供相應(yīng)的保障。

1.完善土地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村生產(chǎn)力因?yàn)檗r(nóng)業(yè)機(jī)械的普及得到了很大提高，許多農(nóng)民從土地上脫離，同時(shí)農(nóng)村部分勞動(dòng)力得以釋放，在農(nóng)村的務(wù)農(nóng)人口開始減少，一部分有條件的農(nóng)民、或是有意愿進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民開始向農(nóng)村以外的地方轉(zhuǎn)移[6]。但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村農(nóng)民社保體制不健全、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定等因素的影響，現(xiàn)實(shí)中的情況是，盡管這一部分進(jìn)城的農(nóng)民在空間地域上確實(shí)進(jìn)入了城市或者說小城鎮(zhèn)，但事實(shí)上，他們?nèi)匀槐Ａ糁r(nóng)民的身份從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，因此，將農(nóng)民手中的土地使用權(quán)重新轉(zhuǎn)移，進(jìn)行更高效合理的配置，使單位土地的利用價(jià)值達(dá)到最大化，效益最大化，是個(gè)十分重要的問題。

首先，明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，合理的土地開發(fā)流程規(guī)范，可以使市場的基礎(chǔ)性配置作用得到更大發(fā)揮，將本鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的一些要素，如資金、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)等進(jìn)行優(yōu)化整合。土地作為一種特殊的商品，其產(chǎn)權(quán)歸屬也應(yīng)遵守相應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，國家需要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)關(guān)系的相應(yīng)權(quán)利與義務(wù)。按照我國當(dāng)前的具體情況，村委會(huì)是集體土地所有權(quán)的代表，享有土地的使用權(quán)、土地的收益權(quán)，土地的處置權(quán)。將公益性質(zhì)的用地除開，村委會(huì)可以將其他用地適當(dāng)投入市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府起到監(jiān)管的作用，所有的交易都遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，如果這其中涉及到土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓的，必須要征求村民委員會(huì)的統(tǒng)一，所有的有償轉(zhuǎn)讓都應(yīng)該在滿足基本的市場規(guī)則的前提下進(jìn)行，并將受益按照一定比例進(jìn)行劃分，這樣才能充分的調(diào)動(dòng)起市場的積極性。

其次，當(dāng)前，我國主要的土地流轉(zhuǎn)模式有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、互換等，而且土地流轉(zhuǎn)有空間更加靈活的趨勢。例如，可以由村民委員會(huì)召集被征地村民一起商討征地相關(guān)事宜，將各家各戶的土地使用權(quán)進(jìn)行折算并以資金形式入股，而土地使用者可以依據(jù)將來的土地使用用途為村民提供一定的就業(yè)崗位，這樣將土地轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)民既沒有離開原有土地，又能夠以工人身份，同時(shí)還以股東身份參與土地收益，除勞動(dòng)正常收入外、還可依據(jù)土地年收入獲得相應(yīng)的分紅，農(nóng)民因?yàn)檗D(zhuǎn)讓了土地，因此有了長期較為穩(wěn)定的收入，這是開發(fā)商和農(nóng)民間共同的利益訴求，這二者之間還可以相互監(jiān)督，這樣集體經(jīng)濟(jì)組織以市場主體身份融入了市場，參與市場運(yùn)作，也將農(nóng)民的收入問題一并得到了解決[7](P268)。

最后，要制定一定的土地流轉(zhuǎn)市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在參與主體、范圍、形式以及收益分配等環(huán)節(jié)予以制度上的規(guī)范，并從法律層面將流轉(zhuǎn)程序、合同簽訂、糾紛處理方式等內(nèi)容加以明確，以保證土地流轉(zhuǎn)在合理合法的范圍內(nèi)運(yùn)行，同時(shí)使農(nóng)民能夠真正獲得土地出讓的收益。具體說來，要建立土地使用權(quán)登記制度，還應(yīng)嚴(yán)格審核土地流轉(zhuǎn)過程中的所有者以及使用者資格，嚴(yán)格審核土地用途，切實(shí)保護(hù)耕地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的穩(wěn)定性，同時(shí)避免濫用、濫占耕地現(xiàn)象的產(chǎn)生。

另外，還應(yīng)將“公共利益”與“非公共利益”作出明確界定，并將這種界定從法律層面上確定下來，這樣做可以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，避免地方政府借著公共利益的名義做出損害農(nóng)民利益的事情。

2.改革金融投資制度

隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展，商業(yè)銀行中以儲(chǔ)蓄為主的的業(yè)務(wù)已經(jīng)不能滿足小城鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展的需求，因此商業(yè)銀行還可以為小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)公用設(shè)施建設(shè)設(shè)立一定的專項(xiàng)資金，并提供其他一些相應(yīng)的服務(wù)用于支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)的買房信貸業(yè)務(wù)，為購房居民提供還貸按揭等業(yè)務(wù)，同時(shí)還可為小城鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等提供金融信貸業(yè)務(wù)，為其發(fā)展融資提供便利。除此之外，金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合具體實(shí)際，將金融服務(wù)業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，為其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)提供一定的資金支持，以此促進(jìn)這類企業(yè)的發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立一個(gè)多元化的投資體系，在這個(gè)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，這一投資體系使各類企業(yè)以及其他社會(huì)力量參與其中，相互協(xié)調(diào)而又各有側(cè)重地為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供支持。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要將其財(cái)政資金投入在公共設(shè)施的建設(shè)以及公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的提高方面，而那些可以交由市場的投資經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)該給市場以足夠空間參與進(jìn)來，例如道路橋梁建設(shè)、住房、部分科教文衛(wèi)事業(yè)等等。這樣使社會(huì)力量參與進(jìn)公共服務(wù)的供給，一方面可以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金不足的問題，另一方面還可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，借助市場機(jī)制促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大發(fā)展。以修路為例，政府可以將道路的冠名權(quán)和廣告權(quán)階段性或長期性出讓給企業(yè)，企業(yè)通過修路的方式獲得冠名權(quán)或是廣告權(quán)，這樣政府彌補(bǔ)了在修路上財(cái)政資金不足的尷尬境地，企業(yè)不僅可以通過修路獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，還能獲得很大的社會(huì)效應(yīng)，有助于優(yōu)化其企業(yè)形象，這些無形資產(chǎn)是投資其他領(lǐng)域不能得到的[8]。

開拓小城鎮(zhèn)長期發(fā)展投融資渠道，例如成立專項(xiàng)小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，做到明確資金用途，專款專用，但同時(shí)需要注意的是，要對設(shè)立的專項(xiàng)資金實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，以保障資金的獨(dú)特用途，提高資金利用效率，由金融機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督這一專項(xiàng)資金的流入及流出，防止濫用。

3.建立一級完整財(cái)政體制

我國的財(cái)政分級管理，是中央和地方實(shí)行的分稅制體制，省級以下的地方財(cái)政確立主體是省一級政府機(jī)構(gòu)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財(cái)政管轄權(quán)主要由縣一級政府負(fù)責(zé)，應(yīng)完善省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級財(cái)政管理體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的完整的地方財(cái)政制度，使其預(yù)決算制度明晰。

要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的職責(zé)，依據(jù)事權(quán)確定財(cái)權(quán)，將財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，理順二者之間的關(guān)系，將財(cái)政收支制度法制化?，F(xiàn)實(shí)情況中，一地所得財(cái)政資金的多少很大程度上取決于這個(gè)該地地方政府與上級政府的關(guān)系如何，而并非取決于該地真正所需建設(shè)資金的多少，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政體制建設(shè)有助于杜絕此種現(xiàn)象的發(fā)生，保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進(jìn)行。

第一，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。一方面由于分稅制的實(shí)施，另一方面由于農(nóng)業(yè)稅的取消，在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給，也就影響了小城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。由此看來，中央政府應(yīng)該加大對中小城鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)把控小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)福利領(lǐng)域，使專項(xiàng)資金利用更合理有效，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立這類資金支出成效的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施監(jiān)督轉(zhuǎn)移資金的流向以及使用情況，對不合理現(xiàn)象做到及時(shí)糾正。

第二，建立規(guī)范的預(yù)決算制度。要進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)決算管理，按照《預(yù)算法》的要求編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算，同時(shí)還應(yīng)規(guī)范追加預(yù)算的方式，同時(shí)要依據(jù)一地實(shí)際情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及具體發(fā)展項(xiàng)目合理編制預(yù)算項(xiàng)目及金額，要對小城鎮(zhèn)建設(shè)的具體項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)分析，制定合理預(yù)算。

我國的預(yù)算審核權(quán)在人大，經(jīng)人大審核通過的預(yù)算不得隨意更改，同時(shí)人大還應(yīng)行使其監(jiān)督權(quán)，以保障資金的合理合法利用，同時(shí)避免超越財(cái)力搞建設(shè)現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是在實(shí)際情況中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大缺乏具備專業(yè)財(cái)政知識(shí)的代表。由此可見，要加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管力度，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表的整體素質(zhì)，充分發(fā)揮他們的監(jiān)督職能，以確保財(cái)政資金在法制范圍內(nèi)合理有效的利用。

第三，鞏固稅源主體、培植新稅源。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收很大一部分要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地企業(yè)的所得稅，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要大力發(fā)展本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)，尤其是對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有著強(qiáng)有力助推作用的企業(yè)及骨干企業(yè)。例如我國江浙一帶地區(qū)，產(chǎn)業(yè)集聚通常是以一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是一個(gè)村為單位的。大力推進(jìn)這些地區(qū)企業(yè)的發(fā)展也就是促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在規(guī)范市場秩序創(chuàng)造優(yōu)良投資環(huán)境等方面下功夫，建設(shè)有利于企業(yè)成片發(fā)展的生產(chǎn)服務(wù)配套設(shè)施，促進(jìn)集約化規(guī)?；l(fā)展，保障稅收的穩(wěn)定增長，同時(shí)擴(kuò)大新的稅源。對于企業(yè)來說，獲得了更好地發(fā)展空間，有利于其經(jīng)濟(jì)效益的提高；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，促進(jìn)了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的效益增長，也就從一定程度上增加了稅收，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供更大的資金支持[9]。

［1］陳會(huì)方.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理職能變革研究［J］.廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（4）.

［2］周志旺.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)展研究［J］.人民論壇，2014.

［3］仇保興.中國城市化進(jìn)程中的城市規(guī)劃變革［J］.同濟(jì)大學(xué)出版社，2005.

［4］宋洪遠(yuǎn).農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度：框架、內(nèi)容與政策建議［J］.三農(nóng)決策要參，2013（7）.

［5］孟祥林.新型城鄉(xiāng)形態(tài)下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題研究［J］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.

［6］王靜.論我國小城鎮(zhèn)進(jìn)程中地方政府治理模式創(chuàng)新［J］.城市問題，2012（4）.

［7］中國國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.中國新型城鎮(zhèn)化道路、模式和政策［M］.中國發(fā)展出版社，2014.

［8］馬慶斌，劉誠.中國城鎮(zhèn)化融資現(xiàn)狀與政策創(chuàng)新［J］.中國市場，2012（16）.

［9］孫慧.從國際經(jīng)驗(yàn)看我國地方政府融資平臺(tái)發(fā)展創(chuàng)新［J］.國際經(jīng)濟(jì)合作，2010（10）.

D035.5

A

1007-9106（2017）06-0052-09

李勇（1985—），男，湖北民族學(xué)院講師，法學(xué)博士。